目前行政执法的问题与对策范文第1篇

关键词：政策失败；执行研究；政策限度

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1000176X（2014）07000306

如何缩小政策目标和执行效果之间的差距是公共管理的一个永恒主题。20世纪70年代以来，西方学者以关注“政策失败”为起点，围绕政策过程的体制关系、能力限度和分析框架，进行了卓有成效、各富特色的研究，取得了大量的研究成果。目前，我国各项改革逐渐进入深水区，经济、社会、行政等各个领域的改革难度也在不断加大，对公共政策民主化、科学化、系统性的现实需求更为强劲。为此，关注和研究西方政策执行研究的实践背景、理论发展和未来前景，具有重要的现实意义。

一、执行研究的缘起、特征与逻辑

20世纪60年代，美国约翰逊政府发起“伟大社会”计划。这项以扩大社会保障和社会福利为重要内容、以消除长期存在的大规模贫穷现象为主要目标的国家行动，在实际上扩大了政府对公民享有社会福利所承担的义务，进一步把美国推向“福利国家”的道路，在观念上则意味着对国家采取积极行动、通过政策手段解决所有社会弊病的极大信心。“每一个问题都有一个政策”[1]。这种以公共政策为主要手段消除社会贫困、扩大社会福利的政府行动，几乎风靡了那个时代的整个西方世界。在试图通过政策手段解决社会问题的同时，人们自然也想知道这些政府项目究竟产生了什么效用。于是，政策执行研究应运而生。政策执行研究以检验政治行动的实施过程为主要对象，即当公共政策付诸实践时，它在执行过程中发生了什么，产生了哪些问题，对政策的最终效果产生什么影响。进而，它以实施中的政策行动为中心，研究在何种条件下通过政治决策做出的政策行动计划能够成为现实。此外，行政部门的不同组织形式及其运作过程是如何影响执行计划前景的。例如， Pressman和Wildavsky[2]所著《政策执行》的副标题就是：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰遭到挫败的。

就调查结论来说，围绕美国“伟大社会”计划进行的政策执行研究后果令人沮丧。执行研究者更多发现的执行组织以及各级政府之间存在协调不足，以及不可预见且经常是负效应的种种浪费、低效、腐败和滥用权力现象。由于政治观念和关注重心的差异，不同的政策行动者对政策执行过程中存在的种种弊病也持不同的立场。大多数对国家积极行动持肯定态度的研究者认为：成功实现政策预期需要更多的资源、更大胆的改革方案、更好的组织以及更加明晰的责任分工。然而，质疑国家能力和政策行动的保守派人士却往往得出不同的结论，他们并不同意需要更多的资源和更好的协调，而是认为诸如此类计划不可能解决问题，它们将导致浪费，使受助者处于孤立无援的境地，以及在很多情况下带来的更多的伤害而非利益。

就研究本身来说，政策执行研究存在以下显著特征：第一，大多数早期的执行研究以失败的公共项目为主要案例。正如公共经济学者曾经证明的“市场失灵”一样，政策执行研究者首先关注公共政策的种种弊病。在方法论上这是完全可以理解的，作为一个新的研究领域，执行研究的首要目的在于验证一种新的理论或观点的合理性，而新的观点往往是通过破除旧有的观念予以证成的。在这种情况下，关注已知政策失败的案例是完全正常的。然而，探究公共政策可能性与有限性的目的是认识一般性模式。如果把主要精力局限于关注政策失败的案例，却只能告诉我们什么没有发生，而不是发生了什么。因此，我们固然能够从研究失败的政策计划和不合理的组织过程中汲取到重要的经验教训，但从方法论上讲，在这种有限知识的基础上不可能得出一般性的结论，也不能就此案例给政策执行者提供更多的改进建议。第二，尽管有些执行研究者并没有从一开始就研究政策失败问题，但他们选定政策执行研究范围主要包括：成功的政策执行与不同政治层级的合作之间的关系；政策目标对动态、复杂、多变的社会产生的影响评估；政策执行者的高度行动自由以及自由裁量权过大的弊病；政策可能的预期变化是不可预料的，而准确把握预期变化的技术还具有较大的不确定性，甚至根本就不存在。大多数执行研究者还是愿意选择那些能够事先预知其失败机会的政策项目作为分析样本。第三，对执行过程采取线性的、僵化的研究立场。如果成功的政策是根据原始的决定和计划的结果来衡量的，那么，在复杂、动态、多变的社会中，政策目标可能是多维度的和受条件约束的，政策初衷可能并不总是完全实现，政策领域很少有百分之百的成功率。因此，必须从更广阔的视角对成功与否的标准进行评判，而不是仅仅依靠对目标与结果的机械比较来确定其成功与否。第四，执行研究常常忽视以下一些重要因素：能够与时俱进不断学习的组织，那些必定随环境变化而调整的政策项目、计划必定是变化的，那些没有百分之百完成的计划有时也有极大价值[3]。此外，执行研究者经常研究那些仅仅实施了很短时间的政策项目，从而可能会低估其长期影响和忽略其修正错误的可能性。因此，公共政策要根据特定的准则来应对变化的现实，而不是像动外科手术那样精确地设计一套根据已知投入可以预知产出的自动程序。在此意义上，理性主义立场削弱了执行研究的解释力和灵活性。

在研究路径方面，执行研究主要建立在两种不同的方法之上，即“自上而下”和“自下而上”的逻辑路径。前者把政治程序所确立的政策目标作为分析的出发点，之后再试图分析执行过程，再来看是否实现了政治意图和计划目标。与之相比，“自下而上”的观点更关注承担执行政策项目组织的实际作为，之后再试图分析其结果，而无需过多考虑政治程序所确立的政策目标对其执行产生何种重要影响。从经验的角度来看，“自下而上”的方法更有优势，它更能考虑到不确定性以及上述提到的组织调整的需要。但从规范的角度看，这种方法也存在很大的问题，因为按照这条思路进行调查的研究者常常把实际的管理者能够做什么――或者换句话说，他们的兴趣在什么地方――作为分析他应该做什么的出发点。由此，经验分析没有经过明确的规范分析，就转换为从规范性的观点出发。当然，对哪种方法更好进行争论，在很大程度上仍无法给出唯一正确的结论。更为重要的是，规范分析和经验分析之间的疏离、紧张和冲突，增加了执行研究在解释公共政策执行现状和预测其发展前景尤其是给出可行性改进方案上的困难。

二、政策失败：国家行动的限度

作为对通过政治行动来医治社会弊病巨大信心的一种批判，执行研究主要关注“通过政治和行政途径推动社会发展的先决条件究竟是什么”这一核心问题。而对此问题的关注和研究，主要围绕“为什么那些公共计划不能实现其原本设定的政策目标”展开的。总的来看，有关“政策失败”的分析主要着眼于以下几个方面：

首先，对国家行动本身的质疑和批判态度。政策干预是20世纪30年代以来西方国家告别消极政府、走向积极行动的主要手段，其实质是通过国家行动来改变政治、社会和经济关系的结构。这种积极国家的观点与对政府理性能力的乐观主义态度存在很大关系，它坚信国家能够知道什么导致了社会问题，并能够将这一认知转化为有约束力的对策，以及运用有益的举措执行这些对策。而且，只要决定对社会事务进行干预，（无论诉诸已知数据还是政治论断）就假定政府会为干预提供必要的资源。对此，Elmore[4]指出，“在过去的15或20年间，社会政策……已被证明是完全错误的，至少足以质疑这些政策建立在不可靠的基础上。随着我们对过去的干预了解得越多，这种在掌握科学技巧的决策中心操控下的累积过程的观念――通过系统地、理性地使用善意的强制，似乎显得更加行不通了”。对改革可能性的悲观态度是与对基于理性论述的公共政策缺乏信心相联系的。通过对“伟大社会”计划前后相当有争议的和高度批判性的统计对比， Murray认为，旨在改善穷人状况的该计划并未带来任何可察觉的好处，反而使得那些陷入困境的受惠者逐渐形成了一种习得的无助感[5]。无独有偶，1985年，瑞典社会政府发起一项名为“瑞典民主与权力调查”（通常称为“权力研究”）大规模社会科学调查计划。该计划于1990年提出的项目最终报告指出，“实现国家作为公共服务生产者的原则，就必然要求大规模的官僚体制，这一体制越来越难以监督和指导。按照这一理论，公共部门之上的权力本应置于选举产生的代表手中，现在却很大程度上是由官员和专家来行使的。官僚体制的权力增加了，但其效率却下降了”[6]。在许多已经实施了改革的领域――例如学校教育和医疗保健，大多数接受服务者在面对业已形成的大官僚体制时感到无能为力。

其次，对政策执行组织和管制有效性的悲观判断。自从Simon质疑组织尤其是大型组织做出理性决定的可能性以来，对政策执行组织和管制有效性的悲观论调就不绝如缕。Schmidt[7]提出，“如果制定经济政策的是诺贝尔经济学奖得主西蒙所刻画‘经济人’，那他就总能确切地知道，他想要什么和可以做什么，以及如果他按照某种方式或其他方式付诸行动将会有什么结果。我怀疑，在国会或产业部门或其他任何地方的左右决策的权力中心，去寻找这种不太可能存在的人是否有意义”。不仅如此，Brunsson[8]甚至怀疑在政策领域存在有限理性的可能性，“通过在言语、决策和行动之间系统地制造矛盾，组织也可以反思彼此矛盾准则。也就是说，它们可以做出虚伪的行为。那么，它们可以按照一种方式表态，按照另一种方式做出决策，而按照第三种方式展开行动”。此外，新古典经济学者提出：假定双方都是理性的效用最大化者，那么，怎样才能使政府当局（人）忠实地奉行选举的官员（委托人）委托的政策。这个问题表明：人拥有委托人所没有的政策过程的关键信息；如果人知道委托人可能利用这些信息反对其利益（如精简机构），那么人就不可能向委托人提供这些关键的信息。因此，在设计政策和体制时，委托人很可能因为没有完整的信息而做出错误的决策。从博弈论的角度来看，如果委托人能使人相信，他们不会用这些重要的信息威胁到人的利益，这种情况就可以避免了。问题在于，民主社会里经常发生这样的情况，委托人被认为应该这样做：满足选举人的利益，有效反对（假定的）管理者关于组织“懈怠”的利益。

最后，对政策执行过程种种消极问题的忧虑。按照决策与执行相对分离的制度安排，面对复杂、动态和多变的现实问题，政策执行过程中往往充满各种不确定性，从而导致政策执行与政策目标之间缺乏有效的、约束性的联系。在一般的情况下，决策部门要对每一个政策领域制定政策准则，做出各种各样的政策决定，且每一个决定都涵盖了一种现实情况。在公共问题日益繁多、复杂、多样的背景下，决策部门并不能对每一种现实问题的政策执行都实现有效的监督，甚至由于信息问题不可能就每一种现实情况都做出决策，因此，不得不依赖于政策执行者的自由裁量和动态判断。由于政策执行过程本身必然是动态的，许多举措是由具体执行人员决定的。因为解决每一种情况都需要采取不同的措施，考虑到之前提到的不确定因素，由决策部门或者最高级政策机关来详细地规定所有不同的措施是不可能的。为此，赋予这些与服务对象面对面工作的职员（包括教师、健康专员、社会工作者、警察，等等）相对广泛的行动自由，以使他们能够准确地选择适应个案的措施，就是必需的。也就是说，必须赋予他们独立的、承担责任的判断权力。相应地，对于公民来说，许多非常重要的决定是由当地执行机构以及个别官员做出的。这就可能出现所谓“民主黑洞”问题，即让那些决定公民福利的管理者与政府官员，在任何情况下都能够对他们的行为负责，这是很困难的。换言之，对于公共政策的实质后果，决策者只能施加有限的影响，或者更直接地说，在这种情况下，他们对政府实际上能够为公民做的事情只能产生有限的影响。因为这些工作人员必须被赋予在他们的理解下对不断变化的情况进行判断、并依据这些判断而采取措施的特权。于是，在执行过程中的、浪费、低效、腐败和滥用权力等现象就不可避免了。对此， Lindblom[9]曾给出了一个经典的表述，政府有“强壮的拇指，却没有手指”。

三、政策执行的分析框架

执行研究揭示了一个大规模政策行动的现实尴尬问题：旨在解决诸多现实问题的政策行动，大多数很少能够解决原本存在的现实问题，因为它们还是一直在继续[5]。然而，从执行研究兴起以来的历史现实来看，现代国家要应对和解决的经济和社会问题，以及相应的政策行动并没有减少，而是呈现出日益繁多和复杂的趋势。显然，政府所要承担和完成的事务是永无止境的，至少在适当的条件下，政府还是能够实现多样化的政策目标。在此背景下，总是对公共政策持保守和悲观的态度实际上是不可取的，政策执行研究也面临着更深刻的研究命题：政府行动的合理边界在哪里？在这个合理的边界内，政策成功执行的影响因素有哪些？它们的作用机理是什么？

政策的成功执行首先要对可能导致政策失败的因素进行分析，即政策失败的原因是在于政策目标本身已经超出了政府的能力？还是政策执行被交付给不适合完成该任务的组织？或者是在执行过程中遇到了不可解决的难题？显然，任何一个政策方案，无论它可能被设计的多么精巧，如果问题本身不适合通过政策行动来解决，或者委托给一个不适合完成这个方案目标的组织来执行，或者在执行过程中无法遏制可能出现的阻碍因素，又或者政策方案没有赢得直接影响群体或大多数公民的足够信心，它几乎不可能成功地实施。因此，要分析政策成功执行的构成条件，必须着眼于政策目标的合理性、组织管理的合理性、政策过程的合理性以及政策的正当性等因素。

1政策目标的合理性

政策问题的适当性。政府职能实际上也不是从抽象的理论推演出来的，而是社会的现实需求引致的。然而，并不是所有社会问题都需要政策行动来解决，或者说政策行动并不一定对于所有社会现实问题都有效。对于某些社会问题，即便它是公共性的，相应的政策解决措施可能也存在，但是由于某些伦理的、法律的、政治的和经济的因素，这些政策措施也不太可能有效施行。因此，尽管在现实中也存在着不少实际上不必要的政策行为，但它们往往不是由于问题本身，而是因为政治上的原因导致的，在实践上也很难达到效果。

政策目标的明晰性。政策方案的重点是能否实现方案的目标，而清晰、准确的目标是政策执行的必要条件。因为只有如此，政策评估者才能在付出的努力与取得的成果之间进行判断和衡量。Nakamura和Smallwood[10]认为，“政策的目标和实现这些目标的手段必须用足够准确的术语表达出来，从而使得执行者知道他们应该做什么”。然而，在很多情况下，政策的制定和执行往往受政治过程的制约和影响，而政治上的冲突和妥协，要求照顾或包容不同政治群体的利益偏好，从而导致政策项目执行整体目标不清晰。Lewis[11]指出，“执行妥协政策必须满足所有互相冲突的利益。政治家在进行讨价还价过程中所做出的承诺会形成政策条款，……这意味着要把模棱两可的字句和符号转变成明晰的或者至少不那么含混的现实。……有些与此相关的人最终会失望和不满，看起来几乎是不可避免的”。

政策目标的层次性。政策的成功执行常常需要不同的层级实施政策措施，这些层级包括中央的、区域的和地方的。与此同时，权力的分散即政治责任和执行权力彼此分离，势必阻碍政策的成功执行。因此，不同的政策执行层级都需要有明晰的目标约束。因为目标的不确定性越高，就会有越多的权责分离现象，地方机构及执行人员就必然拥有更广泛的行动自由。这样，具体执行人员滥用这种行动自由，按照自由裁量的方式而不是约束性较强的方式执行政策。这个问题的实质，并不反对权力分散，而是反对不同层级按照笼统的政策目标履行执行权力。当中央层级为实施方案而承担政治责任，却把执行权委托给地方政治机构的时候，就很容易产生问题。

2组织管理的合理性

没有一种组织结构对公共政策执行来说是普遍有效的。由于公共项目的不确定性，一个特定的组织类型适当与否，与所要执行的政策特点密切相关。在传统上，公共项目的执行往往指派给一个单独的公共组织，如果事情出现错误，这个组织能够承担责任。但是在现实社会中，一些不同的组织总是同时参与到执行过程中。这些组织的性质可以是公共的或者是私人的，或者是介于两者之间的混合型组织。这样，政策执行就需要公共组织、私人的、非盈利组织之间的合作。此外，政策执行常常涉及中央的、区域的以及地方政府的共同努力，由于政治体制的不同层级都承担相应的政治责任（例如普选），那么这种多组织的共同努力就可能产生很多复杂的结果。

公共项目的执行通常并不只是包含政府与公民之间的两维关系，而是包含政府、生产者与公民之间的三方关系。生产者可能是地方政府的组织、私人组织、中央行政机构、利益群体、基金会或者是其中的联合体。实际上，许多公共政策很少由政府实施，而是由部分自治的机构实施的。在形式上，后者必须依据由前者设定的目标和指令执行政策，但是在政策的实际制定中，它们拥有重要的行动自由。政策常常由不同自治程度的机构执行的，并受到不同形式的非国家机构的影响（市场机制、职业规范和地方权力中心等），这就使得围绕政策执行形成一系列彼此相互影响的执行网络组织。这种相对分散的网络结构可能会导致不同执行主体的权责分离问题。因此，决策制定者应该使执行过程和责任分散尽可能的简单和透明。

3政策过程的合理性

目前行政执法的问题与对策范文第2篇

关键词:公共政策 问题 对策

政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、方法、条例的总称,其本质是一种权威性的社会价值分配方案。作为政府对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆,政策能否有效发挥作用。但是我国公共政策执行过程中还存在很多问题。

一、政策执行者阻滞政策执行的原因分析

(一)政策执行过程存在利益冲突,执行者缺乏原则性现代西方公共选择理论的研究认为,在政治环境中犹如在市场活动中一样,个人也会最大限度地追求某种个人利益。“上有政策,下有对策”的现象就表明,政策执行者的行为从根本上来说是受一定利益驱动的。同时也反映了有些政策执行者本身的道德水平不高,原则性不强,过于重视局部利益、个人利益,从而导致公共政策的失真、失效。公共政策是宏观的,在执行过程中执行者需要将其具体化从而便于执行。有的执行者正是抓住了宏观变具体这之间的弹性,充分利用手中的权力为自己或部门谋取利益。政策制定主体的上级政府与作为政策执行主体的下级政府之间存在的利益矛盾和冲突是导致政策执行阻滞现象发生的根本原因。

(二)政策执行者业务能力不高,执行缺乏灵活性公共政策执行的效果与政策执行者的水平密切相关。政策水平主要体现为对政策的理解和把握上,由于政策执行不是简单的照章办事过程,而是要根据不同时间、地点、事件等权衡轻重、斟酌缓急做出各种不同的调适,因此执行者对于政策的认知理解就显得尤为重要。现实生活中,许多政策出现变异现象,就是由于执行者不能准确认知和把握政策造成的。现实政策执行过程中执行者往往由于知识水平或执行能力有限,不能正确地理解具有战略性和抽象性的宏观政策,不能认清公共政策的精神实质,即最高目标和最低目标、长远目标和近期目标的区别与联系等等原因造成公共政策执行偏差和政治资源的大量流失。

二、监督乏力致使政策执行低效、无效或负效

目前,我国的专门监督机构设置缺乏应有的独立性和权威。在我国执政党的纪检和政府监察等专门机构实质上均属于同级党委和政府的组成部分,是其直属机构,监督机构的主要负责人一般也由同级党政领导成员兼任或由同级党委和政府委任,人事编制、工资福利、财政等也掌握在同级党政领导手中,导致监督乏力。尤其对县、乡(镇)基层政府而言,这一缺陷表现更加严重。另一方面社会监督包括群众监督和新闻舆论监督也基本不起作用,群众监督由于受到信息封锁,甚至害怕打击报复而忍气吞声;新闻舆论监督又由于县、乡(镇)地处偏远,政策对象缺乏监督意识,甚至不知道自己的合法权益受到侵犯可以向什么机构反映。

三、避免政策执行者阻滞政策执行的措施

(一)提高政策执行者素质从以上分析可以看出政策执行的原则性和灵活性是统一的。能否使政策精神贯彻始终,执行到位,结果成功,政策执行者的责任感、敬业精神和工作能力是十分关键的。只有具有较高的思想政治觉悟和全局观念,才能更好的防止和克服、地方保护主义和部门保护主义,自觉抵制弄虚作假和保护主义等行为。所以,必须首先对政府官员的政治思想和道德作风素质树立高标准,从严要求。强化职业道德,提高自律精神;树立整体观念、纪律观念和法治观念;正确处理中央和地方,国家、集体、个人三者利益关系,从而自觉主动地执行公共政策,自觉唾斥各种不良动机和落后思想,坚决抵制各种腐败行为和错误思潮。政策执行者的认识水平、业务能力直接决定着政策的目标选择以及执行质量。所以在选用人才时就要把好关,建立一套科学的公务员录用制度。同时通过对政策执行者的实践培训,提高其理论水平、专业水平以及分析问题、解决问题和明辨是非的能力,为有效的政策执行奠定基础。只有这样,才能使政策执行者把提升自身素质和有效政策执行结合起来,减少、避免和及时纠正政策执行中的种种偏差行为,提高公共政策执行的效率与质量。政策执行者的素质普遍提高了,政策执行中存在的曲解政策、截留政策等问题,就会得到切实有效的解决。

(二)加强规范监督

1.完善法律、法规

实现依法治国,坚持依法行政必须加快立法步伐,改变某些领域无法可依或有法难依的状况。要对那些过时的、相互间存在相冲突、相抵触的法律、法规进行修改和清理。改变实施细则滞后、法规不配套现象,尽可能使法律法规及规章同步出台,并加强立法解释工作,使法律规范更加适应实际,操作性更强,以解决有法难依问题。在行政程序方面,规范行政为达到行政目的而必有经历步骤、采用方式、以及实现这些步骤和方式的时间和顺序,制定和完善行政程序法,从而完善行政法律体系,保障行政机关依法行政。

2.建立有效执行机制

行政监督机构对行政权力机关的依附性大大削弱了其本身的职能。所以首先要保证行政监督机构的独立地位,打破行政机关集权利、监督于一身的现行体制,加强对行政机关的监督。要避免阻挠政策执行或违背政策行事的类似情况发生,还必须对执行者的行为实行全程监督,规范其权力行使,约束其行为选择。把政策执行控制在法律秩序的范围内,使违法责任落实到具体人的头上,使政策合法执行。建立健全的责任追究制度,合理划分职权、科学规划职位、明确规范职责,就等于是建立起一套有效的风险预警机制,使政策执行中出现问题后,就能够得到及时的处理和解决。

3.加强社会监督

社会监督是相对于国家性质的监督而言的一种非国家性质的监督,其主体不仅包括各种社会团体和舆论传媒,而且还包括各种群众自治组织以及公民。加强社会监督首先要确保信息沟通的广度、深度和真实度。目前,我国政府公共政策的传播机制还很不健全,如传播渠道少、传播过程干扰多、信息失真率高等。要完善公共政策的传播机制,就要改革以往高度一元化的信息传播体制,建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络,增加政策执行的透明度,实行政务公开制,公开政策执行内容,公开执行程序。同时还要建立起政府与公众之间的互动机制,使公共政策能真正地深入人心,引导公民了解政策体系,信赖政策体系,支持政策体系。

参考文献:

目前行政执法的问题与对策范文第3篇

关键词:政府；行政执行力;四度建设;公信力

 

一、政府行政执行力的缘起与内涵

“执行力”这一概念的涵义首先起源于对商业领域“执行”概念的解释。拉里·博西迪和拉姆·查兰在《执行—如何完成任务的学问》一书中认为,“从最基本的意义来说,执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式”；[1]美国通用电气公司(GE)前任董事长兼首席执行官韦尔奇认为“所谓执行就是务实运作的细节”；而IBM前任董事长郭士纳认为,“执行就是把战略转化为行动计划,并对其结果进行测量”。这里的“执行”主要指的是企业的日常事务的运作和对战略计划的执行。关于何为“执行力”,美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩在其《执行力》一书中指出,“执行力是一整套行为和技术体系,它能够使公司形成独特的竞争优势”。[2]执行力能够使公司的人员、策略、营运等三大核心流程有机地结合起来,从而使公司能够群策群力、万众一心,完成任务。我国学者周永亮则认为,“在形成了决策、制订了具体的计划之后,达成目标的具体行为就是执行,而确保执行完成的能力的手段构成了执行力”,“执行力是指企业贯彻落实领导决策及时有效地解决问题的能力”。[3]学者魏中龙则认为,“企业执行力,是指企业的各个管理层次、各个经营单位、各个岗位的员工贯彻执行经营者制定的战略决策、方针政策、制度措施、方案计划和实现企业经营战略目标的能力。”[4]

“执行力”一词最早被运用于行政法学领域,被认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。近年来,“执行力”这一概念被应用于工商企业管理领域,特指“企业贯彻落实领导决策和及时有效地解决问题的能力”。[5]作为行政管理学意义上的政府执行力,其一是指政府组织执行政策决策方面的执行力,其二是指政府组织执行日常例行性事务方面的执行力。一些学者指出,政府执行力即是指政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向,精心设计方案并通过对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法律、制度等进行集中有效使用、调度和控制,从而有效地执行实施公共政策、政府决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。

二、当前政府行政执行力存在的问题

政府行政执行力作为一种综合的整体力量及合力，受到诸多因素的影响。对政府行政执行力强弱的判断主要通过执行刚度、执行力度、执行高度和执行效度几个方面来考察。目前，我国在政府执行力方面存在刚度不够、力度不大、高度不显、效度不好等四方面的问题。

1.执行刚度不够。执行刚度是政府执行主体执行各项任务时的决心程度和长期性、可持续性。如果政府组织的领导人和工作人员在执行各项政策时所表现出的态度是彻底的坚决执行、不折不扣的执行，同时政府执行主体自始至终以认真负责的态度推进执行工作，即使在执行过程中遇到任何困难和阻力也决不放弃，那么就可以表现为较高的执行刚度，其执行力也就比较高。反之，如果执行主体执行时决心程度不够高，犹豫不决，拖拖拉拉，执行不彻底，或虎头蛇尾，遇到困难和阻力就不再执行、半途而废，则表现为较低的执行刚度。

目前行政执法的问题与对策范文第4篇

要做好政策执行情况跟踪审计，就要重视政策执行情况跟踪审计的组织实施，就要科学确定审计项目，突出政策执行审计重点，灵活运用各类审计方法，深化审计成果转化工作。只有这样，才能确保政策执行情况跟踪审计跟得紧、跟得进、跟得实、跟出成效。

一、围绕党和政府中心工作，科学确定政策执行跟踪审计项目

科学确定政策执行情况跟踪审计项目，是确保政策执行情况跟踪审计取得良好实效的首要条件。选择和确定适当的政策执行情况跟踪审计项目，需要深入做好以下几个方面的工作：一要及时把握业已制定施行的各种政策措施。只有熟悉各级党委、政府业已制定施行的各种政策措施，才能精选优选出围绕中心、服务大局、领导关心、民众关注的重大政策执行情况跟踪审计项目。今后，各级审计机关应当加强各级党委、政府制定施行的政策措施的学习传达，帮助和促使审计人员熟练掌握各级党委和政府制定施行的各类政策措施，为审计机关大力开展政策执行情况跟踪审计打下思想基础、提供政策储备。二要开门征集择优确定政策执行情况跟踪审计项目。政策的施行涉及党委政府和人民群众。哪些政策执行的关注度高，这些政策执行情况如何，党委、政府和人民群众是最有发言权的。各级审计机关可以借鉴无锡市审计局邀请人大代表、政协委员参与制订审计项目计划的做法，开门征集、择优确定政策执行情况跟踪审计项目。（1）走出去，呈请党委、政府领导出题目；（2）请进来，召开座谈会，邀请财政、发改委、经贸委等政府部门和人大代表、政协委员出主意；（3）上媒体，在报纸电视和审计机关门户网站发公告，请社会公众提意见；（4）筛选征集的政策执行情况跟踪审计项目，将领导最关心、民众最关注的重大公共政策执行情况作为跟踪审计的重点。三要科学确定政策执行情况跟踪审计项目。确定政策执行情况跟踪审计项目，要紧密结合各地审计工作实际，既要考虑政策执行情况跟踪审计的效果，又要考虑审计机关审计力量与审计成本。对本级自主安排的政策执行情况跟踪审计项目，应视具体情况，确定不同的跟踪审计周期，提出不同的跟踪审计要求，着力提升审计项目的性价比。（1）借用美国审计署（GAO）公共政策审计方法，对时效性较强的政策执行情况，强调跟踪审计的及时性；对周期较长的政策执行情况，强调跟踪审计的连续性；对呈现阶段性特点的公共政策，强调跟踪审计的适时性。既可以多次连续跟踪审计，也可以一次性跟踪审计；既可定期跟踪审计，也可以不定期跟踪审计，还可以实时跟踪审计。（2）借用绩效审计的经验做法，既可以确立为审计项目，也可以确立为审计调查项目；既可以单独立项实施，也可以在确立主题的情况下，分散到相关审计项目中实施，最后形成综合审计报告（单独立项的审计项目称为独立型政策执行情况跟踪审计项目，分散实施、归并综合的审计项目称为结合型政策执行情况跟踪审计项目）。（3）结合审计现有资源，既可以以政策执行情况为审计对象，安排政策执行情况跟踪审计或审计调查项目；也可以以专项资金或建设项目为审计对象，安排与政策执行相关的专项资金审计或建设项目审计项目。

二、围绕政策执行过程和环节，灵活运用各具特色的审计方法

政策执行情况跟踪审计项目的组织实施，既要落实一般审计项目质量控制的工作要求，更要体现政策执行情况跟踪审计的具体特点，围绕政策执行的过程和环节，灵活运用各具特色的审计方法。一要围绕政策执行过程和环节开展跟踪审计。围绕政策执行方案的制定、政策资金资源的分配、政策项目的实施这条主线展开跟踪审计。（1）开展政策执行一致性审计，审查有无标准不一、附加条件、措施缩水等执行政策变异现象。（2）开展政策执行机制审计，审查有无组织不力、牵头不明、机制不协调、制度不健全进而影响政策执行的问题。（3）开展政策内容知晓度审计，审查有无政策宣传不到位、受惠群体不熟悉的情况，进而评价对政策执行的影响程度。（4）开展财政资金和公共资源分配审计，审查政策资金是否安排到位，公共资源分配是否公平合理。（5）开展政策资金资源使用管理审计，审查有无管理不规范、挪作他用的问题。（6）开展政府执行成本审计，分析政策执行主体的负担能力以及对政策执行效果的影响。（7）开展政策执行效果审计，评价政策目标的实现程度，以及政策制定的合理性和解决问题的有效性。二要根据政策执行涉及面广、线长、点多和对原有利益进行调整再分配的特点，灵活运用各种审计方式方法，合理借助外部力量开展审计检查工作。（1）广泛运用审计调查方式，通过扩大政策执行审计的范围，增强政策执行审计的覆盖面和说服力。（2）广泛运用延伸审计方法，通过挖掘政策执行审计深度，提高发现政策执行问题的机率。（3）合理聘请相关政策专家，弥补审计力量的不足和审计能力的局限，促进审计评价意见更加准确可靠。（4）适当邀请新闻媒体参与审计，避免审计视角的狭窄和审计思路的僵化，促进审计工作更加贴近实际。（5）灵活运用调查问卷、座谈访谈审计方法，问情、问效、问计于社会公众，促进审计情况更加客观真实。（6）积极借鉴绩效审计分析评价方法，设计必要的政策执行评价指标，灵活运用比较分析、统计 分析、量本利分析等定量分析方法，科学评价政策执行效率与效果。（7）积极运用计算机审计方法，定期或不定期跟踪政策执行以及资源分配、项目建设进度，提高政策执行审计的及时性和效率性。

目前行政执法的问题与对策范文第5篇

【关键词】公共政策；执行偏差；对策

一、影响我国公共政策执行的主要因素

公共政策执行是指政策执行者遵循公共政策指令所进行的行为，是为了实现公共政策目标而从新调整公共行为模式的过程，及执行主体根据政策意图和目标，将观念转化成实际的过程。政策执行主体的积极政策执行行为有利于促进政策的顺利实施，相反，政策主体的消极政策执行行为则会导致公共政策执行中的一系列问题，不利于公共政策目标的顺利实现。因此，若想提高我国公共政策执行的有效性和自觉性，必须先对影响我国政策执行的主要因素进行剖析。当前影响我国公共政策执行的主要因素主要以下几方面：

（一）执行主体能否正确解读政策内容

政策执行想要获得预期效果，就需要执行主体对其有很好的理解和解读。如果无法充分认识公共政策本身，那么执行者将无法准确地执行政策以达到政策的目的，或导致在政策执行过程中缺乏能动的创造力。因此，政策能够执行的前提是执行者对于政策的认知水平。

（二）执行主体能否达到政策对利益分配的高度认知

公共政策的提出，根本目的是分配社会利益关系。在政策执行过程中，执行者对于利益分配的理解往往能够影响政策的效果。因此，在政策执行的过程中，执行者需要明晰利益的最终归属。但在我国各级政府的政策执行者中，仍有很大一部分人不能做到对利益分配的高度认知。一般来说，政策执行者是政府在地方设立的一级行政部门，要代表中央政府的利益；同时，政策执行者往往也是地方各个领域的管理者和建设者，因此他们也要代表地方的利益。在这样的情况下，就会出现政策执行者为了地方利益牺牲了全局利益，导致地方经济扭曲发展，出现诸侯型经济。

（三）执行主体能否准确把握政策运作规律

我国社会正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新发展阶段。这一阶段，我国政策体系具有相应的运作规律，然而就目前我国政策执行过程来看，政策执行者对政策运作规律缺乏准确把握具体体现为：第一，缺乏从整体利益角度的准确把握。一些地方政府在政策实行过程中仅仅站在地方的角度，对于目的在于实效国家利益的中央政策持消极的应对态度。第二，对中央政策时效性缺乏准确把握。第三，对中央政策权限缺乏准确把握。

（四）执行主体能否切实施行公共政策

在我国各级地方政府作为政策执行者对中央政策的具体执行，公共政策的执行主要就是指的是地方政策执行者能否将政策落到实处。然而在我国政策落实的过程中也寻在这许多因素影响政策顺利落实，其主要表现在：第一，地方政府在上传下达中央政策过程中经常会出现照本宣科的情况。这种机械化上传下达盲目模仿的政策落实方式，不但脱离地方实际，甚至会导致政策的反效果。第二，敷衍型地方执行方式。地方政府对中央政策的落实只做出一般性号召，而不去切实执行。

二、导致公共政策执行偏差的主要原因

前面我们分析了影响政策执行的主要因素，接着我们着重分析导致公共政策执行偏差的原因，以期在认识和分析这些原因的基础上，把握它们的特点，尽可能消除这些问题，保障政策执行的顺畅进行。

（一）政策质量因素

当前我国公共政策本身就存在许多不科学性，如对公共问题分析的不准确，政策的制定环境与执行环境不一致，不同政策之间不配套甚至相互冲突等都会直接导致公共政策执行的偏差。我国公共政策就其政策质量本身而言存在以下几个问题：

1. 公共政策缺乏合法性。政策的制定和执行过程在理论上都必须符合法律规范。可以说，只有合法的公共政策才会具备约束力，才具有可行性。一项政策的合法性越高，那么这项政策执行过程中的风险越小。因此，政策的合法性是政策执行是否出现偏差的关键。

2. 公共政策缺乏合理性。 在政策制定过程中，政策的合理性也是影响政策执行的重要因素。首先，合理的政策必须建立在正确的理论基础上，否则，政策的无法脚踏实地，脱离现实，天马行空。不合理的政策会让政策在执行过程中失去明确的目标，最终导致政策执行的偏差。

3. 公共政策缺乏兼容性。公共政策的兼容性也会影响政策的执行。所谓政策兼容性，就是指政策在制定或执行过程中与同一空间中的其他政策互相矛盾。政策在制定初期，要全局考虑政策执行的整体性，不同政策要建立相辅相成的政策网络，做到“新政策与老政策不能打架”、“此政策与彼政策不能装车”、“小政策与大政策不能抵触”。

4. 公共政策的稳定性和持续性。我国大部分公共政策普遍缺乏较高的稳定性，以至于出现了一句俗语：“计划赶不上变化”。政策缺乏稳定性已然成为了我国政策制定的普遍问题。如果政策出现朝令夕改或者频繁变动的情况，就会给政策的执行带来诸多不便，造成政策执行偏差。

（二）政策执行对象因素

公共政策提出的目的就是解决社会上存在的问题。然而有些社会问题本身难度很大，如果执行者没有准确的判断和清楚的认识就可能出现政策执行的阻塞。这些困难问题主要表现为问题本身复杂、涉及范围广和牵涉人员多。例如，有些政策涉及敏感问题，直接涉及人民利益或者外交政策。这一类政策在执行过程中必然会受到各种因素的偏差。

（三）政策执行主体因素

政策执行主体因素影响政策执行主要体现在政策主体自身的素质、能力以及态度。首先，政策执行者不可避免的有着自身利益追求和心理倾向。在执行公共政策过程中坚定不移的保持立场中立是不可能的，所以执行者无论于公于私会出现抵制情绪，就会使得政策执行出现偏差。其次，有些政策执行者在工作中过分追求安逸，导致责任和积极性逐渐丧失。同时，这些执行者的学习和自我批评能力逐渐下降，无法做到与时俱进，使得工作能力逐步退化，难以真正理解与贯彻公共政策，从根本上影响了公共政策的执行效果。

三、纠正政策执行偏差的对策研究

针对我国公共政策执行中的主要偏差类型和原因，本文将从以下几个方面入手提出对策，以期进一步改善公共政策的执行，防止政策执行偏差的出现。

（一）提高政策制定质量

政策本身的局限性给政策的执行带来了很多困难。因此，在政策制定阶段就必须未雨绸缪，从源头减少政策执行中的困难。第一，政策的制定必须兼顾宏观与微观利益分配，要以大部分实行地区的客观规律出发，避免地方政府以发达地区作为范本，照本宣科的盲目执行政策。第二，政策的制定要从长计议，在执行政策之前必须估量该政策效果能够持续的时间以及其获得的收益，要避免政策制定过程过于草率，考虑不够周全。

（二）提升政策主体的综合素质

作为提升公共政策执行力的关键要素，政策执行主体需要拥有准确的政策理解能力以及政策执行能力。要提升执行者的综合素质就必须拔高政策执行部门的人事要求，尽量甄选有能力，有上进心，有责任心的高素质人才。另外，还需要完善执行部门的绩效评估模式，通过经济上的鼓励换取执行者的工作热情。最后，要加速政策执行部门人事的跟新换代，及时更换滥竽充数的执行者，保持部门内部的思想先进性和工作责任感。

（三）优化政策制定与执行的利益分配

“对另一部分政策对象的部分利益予以调整与剥夺，其结果是造成一部分人受益而另一部分人受损。”要提升公共政策执行力，必须建立和完善社会利益协调机制，尽量满足社会各阶层的利益需求，把广大社会公众凝结在政府周围，与政府一道共同推进政策的贯彻执行。

（四）改善地方政府的政策执行环境

任何一项政策的执行都要受所处社会环境的影响和制约适宜的环境当然有助于政策的有效执行不适宜的环境必将妨碍政策的顺利实施。想要提高政策的执行力，使政策执行取得预期的效果，就必须努力营造一个理想的政策执行环境所谓地方政府的政策执行环境，是指直接或者间接影响地方政府政策执行活动的各种因素的总和，它包括政治环境经济环境文化环境和社会环境等等，这些环境因素在政策执行过程中各自起着不同的作用，共同决定着政策执行的结果。

参考文献

[1] 陈振明.政策科学—公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[2] 金太军.公共政策执行梗阻与消解[M].广东：广东人民出版社，2005.

[3] 张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社， 2005.