耕地与非耕地的界定范文第1篇

关键词:优化;耕地保护;机制

中图分类号:F32

文献标志码:A

文章编号:1673-291X(2010)16-0049-03

改革开放三十多年来,中国耕地保护政策建设历经耕地保护意识觉醒期、政策制定起步期、政策体系初建期、政策体系完善期,目前已经基本形成了以用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度与退耕补贴制度等为主要内容的耕地保护政策体系,对于中国耕地保护及土地污染防治发挥了熏要作用。但是,目前中国耕地流失趋势还没有得到根本性扭转,耕地保护形势依然十分严峻,特别是国家要在2020年实现城市化率60%、工业化率70%的目标,需要增加1.5亿亩建设用地,这将对18亿耕地红线构成很大冲击。因此,当前中国城市化、工业化建设和建设用地紧缺的矛盾依然十分突出,耕地保护工作依然是中国土地调控工作的重中之重,这在客观上需要进一步改革与完善中国耕地保护工作,提高耕地保护绩效。

一、国内学术界相关研究综述

国内学术界在对现阶段耕地保护制度进行绩效分析的前提下,分别深入研究了退耕还林(还草)、耕地占补平衡、农地征用补偿等问题。这些研究成果具有一定的启示作用,对国家相关政策的制定起到了一定的参考作用。

1.关于耕地保护制度绩效的研究。不少学者认为,目前中国耕地保护的绩效与制度安排的初衷还存在较大差距:(1)经济的快速发展、人口的持续增长和城市化进程的推进消耗了大量的耕地资源(吴正红、燕新程,2007);(2)耕地质量持续恶化,后备耕地资源补偿空间越来越小(张效军等,2007);(3)小规模的粗放型的经营方式导致耕地利用不充分、不合理(王雨潆,2007);(4)非农化过程中建设用地利用粗放(张效军等,2007);(5)耕地保护绩效的区域差异明显,与区域经济发展外在压力和耕地资源禀赋具有较强的相关陛(吴泽斌等,2009)。其中的原因包括:1)耕地产权不清晰、耕地保护的外部性、耕地价值不完全导致耕地保护市场失灵;2)土地制度的不完善、耕地保护制度被扭曲、地方基层政府的行为失范导致政府失灵(张效军等,2007;郑丽,2006)。研究结果表明,中国现行耕地保护政策还不够完善,而进一步强化耕地保护政策实施效果的难度较大(翟文侠,2003)。提高耕地保护制度的实施绩效,一是充分考虑耕地利用的外部性。建立耕地外部性补偿的激励和约束机制(王雨漾,2007;张效军等,2007);二是把土地利用分区和土地利用收益分配相结合,建立区域间的利益补偿机制(吴泽斌等,2009);三是拓展耕地保护的经济补偿范围,激励农民的耕地保护力量(姜广辉等,2009);四是采取措施变动地方政府和非农企业的成本收益预算线,使其耕地利用决策符合国家的耕地保护政策目标(钱忠好,2002)。

2.关于退耕还林(还草)制度的研究。不少学者认为,退耕还林(还草)补偿制度由于考虑了农民的切身利益,在一定程度激发了农民参与的积极性,有利于提高工程成效(张卫萍,2006)。但还存在以下问题:(1)政府对农民提供的经济补偿不能补偿农民的全部经济损失(张树川等,2005);(2)中央与地方政府间利益分配不协调导致退耕还林地区负担过重(张卫航等,2002);(3)经济补偿的有限性和退耕还林地区生态恢复的缓慢性导致农户响应政策的积极性不高(张卫萍,2006);(4)对退耕还林工程缺乏长期有效的规划和相关制度约束,损失了补偿费用的有效性(陶文娣,2007)。完善退耕还林的经济补偿机制应该做好以下工作:1)遵守“谁受益、谁补偿,当前收益不低于过去、未来收益不高于现在,差别补偿、方式多样性的原则(羊邵武,2000);2)分地区、分林种实行不同的补偿标准;3)分年度对农户进行不同数量的补偿(李挥等,2006);4)延长补偿期限,生态林的补偿期限应延长至国家收购为止,对所还经济林也应进行长期补偿(干磊,2009);5)通过国家拨款、跨区域补偿以及当地税收调节等多种途径取得补偿资金,保证经济补偿制度的经济支持(黄富祥,2002)。

3.关于耕地占补平衡制度的研究。不少学者认为,目前耕地占补平衡制度实施过程中出现了补充耕地面积虚假、占优补劣甚至占多补少(李明秋、张艳艳,2007)、耕地占卜质量不均衡(王世忠,2007)的现象,同时,补充耕地的来源结构与中国今后耕地的后背资源潜力结构不匹配(张琳等,2007)。其原因有:(1)耕地占补平衡片面强调数量平衡,缺乏新增耕地的质量衡量标准和检验机制(崔邢涛,2004);(2)耕地质量的评估不准确导致,使耕地质量下降(王梅、曲福田,2004),耕地存量隐性减少(田光进,2002;李相一,2003);(3)耕地占补动态平衡政策没有充分考虑区域差异性和耕地保有量的外部性,对耕地潜力大的省份缺乏开发耕地的激励机制(施建刚,2007)。要进一步完善耕地占补平衡制度,需要:1)建立耕地占补平衡考核机制(张凤荣,2003),考核指标体系应该选择气候、土壤和田间工程条件,评价方法应该采用气候和田间地块质量参数逐级修正的方法(徐艳等,2005);2)基于比较优势原则,根据劳动地域分工以及社会经济发展的各项规划,建立全国范围内的耕地异地占补平衡机制(刘兆顺,2005;王世忠,2007);3)建立多尺度的耕地供需动态平衡预警体系(刘艳芳,2004);4)调整补充耕地的方向,减少为利用地开放的比例(张琳等,2007);5)优化农作物种植结构,重视耕地质量的改善,加大农业(科技)投入,以提高耕地利用效率,变相增加耕地面积(王秀芬,2005)。

4.关于农地征用补偿制度的研究。理论界普遍认为,中国现行的征地补偿制度设计不合理,运行效率较低,具体表现在:(1)补偿标准偏低(杜伟,2007;郭斌、武小岩,2007);(2)补偿范围窄(张合林,2006;苑韶峰,2006);(3)补偿标准算法不科学(罗玉洁、何珊珊,2009);(4)征地补偿非市场化(苑韶峰,2006;曾令秋、杜伟等,2006);(5)补偿方式比较单一(张艳纯,2007);(6)补偿分配不公、征用及补偿程序混乱

(王芳、樊芳,2007;罗玉洁、何珊珊,2009)。现行的征地补偿制度使耕地保护面临严峻考验,必须完善农地征用补偿制度,包括:1)变“不完全补偿”为“相当补偿”(吴次芳,2003);2)变“不完全补偿”为“完全补偿”(诸培新,2003);3)按不完全补偿原则进行补偿(陈江龙,2002);4)变不对等补偿为对等补偿(徐元明,2005);5)变纯粹的经济补偿为实现“可持续生计”的补偿(张时飞,2004)。同时,可以采取多元化的补偿方式(张艳纯,2007),具体做法有:(1)公共利益目的性差异补偿(贾莉,2009);(2)土地区位差异补偿(冯友健、于蕾,2007);(3)土地收益基金式的补偿(王芳、樊芳,2007);(4)社会保障补偿和教育补偿(卢海元,2003;张术环,2006)。另外,要改进征地补偿的计算方法,提高征地补偿的公平性(丁成日.2007)。

二、对耕地保护内在机制的分析

耕地保护的效果如何,其政策设计具有直接的导向作用,而政策执行主体的行为则是改革成败的关键。政府与农民是耕地保护工作中最基本的行为主体,他们的政策意识与行为选择直接决定着耕地保护政策的实施效果。土地作为一种稀缺资源,在农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益,对利益的追逐往往导致农民更倾向于选择边际收益较大的一方。由于耕地资源利用中私人收益与社会收益、私人成本与社会成本的不一致性,私人与社会在面对耕地资源做出用途选择时往往具有较大差异,当私人倾向于选择非农化时,必须由政府采取有效的保护措施。近年来,以政府为行动主体的耕地保护政策的有效执行,取得了显著成效,但依然存在一定缺陷:一是耕地非农用带来的经济收益较大,地方政府往往更愿意选择耕地非农化,这种倾向与耕地保护政策目标相悖;二是现行耕地保护政策主要在于保证耕地总量,在耕地质量保护、耕地数量与质量如何达到平衡统一方面还有欠缺;三是耕地的主要保护对象是农田,农田的界定标准制定还存在值得进一步完善的地方;四是对对方政府的行为选择,缺乏来自社会各界、尤其是来自农民的更为切实有力的监督和约束,部分基层政府的行为失控不能得到及时有效的纠偏等等。

因此,无论是地方政府还是农民,都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的诱致因素,片面倚重地方政府或者农民进行耕地保护,都有潜在的“政府失灵”或“市场失灵”风险。必须对地方政府的行为加以有效约束,对农民的行为给予有效激励,确保二者的行为选择相互协调,共同致力于耕地保护。由于农民与耕地的关系最为亲密和直接,耕地是农民生存的资本,农民必须成为耕地保护的主体,耕地保护必须由政府行政行为转变成为农民的自觉行为,政府在耕地保护中必须发挥好引导作用,通过制定相应政策调动农民利用和保护耕地的积极性。各地政府在实际工作中,必须以统筹城乡发展的基本原则为指导,以城带乡,以工补农,在强调政策落实与资金扶持的同时,充分利用市场机制的作用,通过提高农业生产与经营的比较效益来提高农民的耕地保护积极性,通过城乡土地利益的合理分配来提高基层政府集约用地的积极性。不仅要在提高土地集约利用效率、促进耕地保护起到积极效应,而且还要有效促进农民的收入增加与生活改善。

三、进一步优化耕地保护机制的建议

第一,优化耕地保护补偿标准,完善耕地保护基金制度。在对农用地等级评价基础之上,建议对基本农田的范围进行科学界定,同时对农户实际耕种的土地面积进行确认;对农民保护耕地的成本与收益进行分析,在此基础上制定科学合理的补贴标准,完善耕地保护基金制度,着力于补偿农民保护耕地的社会价值与生态价值,确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高,让广大农民共享经济社会发展成果。

第二,健全技术与制度支持体系,鼓励农民加强耕地质量保护。在确保耕地数量保护的基础上,建议把耕地质量作为一个独立的整体系统进行专门保护,建立相应的耕地质量标准体系,实行必要的耕地质量管理机制,设立耕地质量整治基金,使耕地质量管理纳入法治轨道。建立激励农民进行质量保护的技术支持体系与制度环境,一是建立和完善主要农作物平衡施肥技术体系;二是强化耕地保护技术的研究与推广;三是对农民开展各种形式的能力培养,对提高耕地质量保护水平的科技创新提出明确具体的激励措施。

第三,稳定农村土地承包权,强化农民耕地保护的心理预期。要进一步协调农民土地承包权稳定与调整之间的关系,为农民对耕地进行长期性改良投资创设一种可预期的愿景。同时,地方政府应更多地承担郊区土地服务于城市的功能价格,加大对农业和生态建设的补贴保护力度。在稳定农民土地承包权的同时,加大执法查处力度,解决弃耕撂荒、粗放耕种和违法违章使用土地的问题。

第四,规范农地流转行为,协调农地流转与保护之间的关系。一是要对耕地流转价格进行科学合理的评估,避免耕地低效流转现象出现;二是加强城乡边缘地带土地利用规划工作,明确城市发展的基本界限;三是依托土地交易机构,扩大“占补平衡”的区域范围,缓解发达地区的耕地保护压力,同时促进相对落后地区的耕地保护;四是农用地流转与农村宅基地复垦工程配套安排,为农村宅基地复垦整理工程筹集资金,减轻耕地保护压力;五是明确职责,加强对耕地流转与保护的指导和管理。

第五,搭建农民参与的制度平台,鼓励农民参与土地整理。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则,完善农民参与土地整理的支持政策,鼓励农民参与土地整理工作。建议成立由农民代表、政府部门、村委、专家等组成土地整理联席会,共同决定土地整理的全程事务,并从法律法规上对农民的参与权给予保障。对于因土地整理而损害承包人财产权益的,原则上应当根据《合同法》、《农村土地承包法》有关规定及法律精神给予合理补偿。

参考文献:

耕地与非耕地的界定范文第2篇

    《全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》

    刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”,是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

    《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》2005-12-30实施

    第一条 违反土地管理法规,非法占用林地,改变被占用林地用途,在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设,造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染,并具有下列情形之一的,属于《中华人民共和国刑法修正案(二)》规定的“数量较大,造成林地大量毁坏”,应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金:

    (一)非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上;

    (二)非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上;

    (三)非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地,数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上;

    (四)非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地,其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上,且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

    一、非法占用农用地罪的概念及其构成

    非法占用农用地罪,是指违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为。

    (一)非法占用农用地罪的客体要件

    非法占用农用地罪侵犯的客体是国家的耕地管理制度。

    作为一个古老的农业大国,耕地是我国最重要的自然资源。然而我国人均只有耕地约1.3亩,仅相当于世界人均耕地4.1亩的1/3.耕地的贫乏已成为制约我国经济发展的重要因素之一,严加保护耕地是摆在全国人民面前的重要任务,也是每个公民的重要职责。我国《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农树和城市郊区的土地,除由法律规定居于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留区、自留山,也展于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”我国《土地管理法》第3条规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”由于《宪法》和《土地管理法》明确规定了土地(含耕地在内》的所有权属于国家或集体,禁止任何单位或个人非法占用耕地。但是,任何单位或个人可在不违反有关耕地保护管理制度和通过正常的审批程序的前提下,依法占有耕地,享受对耕地的使用权,并接受国家的统一管理和监督。所谓耕地的保护制度,则是指我国《宪法》、《土地管理法》及其实施条例等一系列有关耕地的行政性管理法规的总称。

    非法占用农用地罪的对象是耕地资源。耕地资源分为已开垦的已耕地和尚未开发利用的后备耕地。已开垦的耕地包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满3年的耕地、当年的休闲地、以种植农作物为主并附带其他作物的土地和沿海沿湖地区围垦利用的海涂湖田等。根据1998年12月27日《基本农田保护条例》第10条对属于基本农田所包含的耕地范围分别是:国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;蔬菜生产基地;农业科研、教学实验田。

    (二)非法占用农用地罪的客观要件

    非法占用农用地罪在客观方面表现为违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为。

    违反土地管理法规,是指违反了《土地管理法》、全国人大常委会《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》、《关于制止农村建房用地的紧急通知》和《基本农田保护条例》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国农业法》等等与土地管理相关的法规。《土地管理法》第20条规定,各级人民政府应当采取措施,保护耕地,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防治土地沙化、盐渍化、水土流失,制止荒废和破坏耕地的行为。国家建设的乡(镇)村建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

    非法占用耕地,是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权,而占用耕地的行为。非法占有耕地行为通常表现为:其一,未经批准占用耕地,即未经国家土地管理机关审理,并报经人民政府批准,擅自占用耕地的;其二,少批多占耕地的,即部分耕地的占用是经过合法批准的,但超过批准的数量且多占耕地的数量较大的;其三,骗取批准而占用耕地的,主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用耕地,且数量较大的。

    改作他用是指改变耕地的种植用途而作其他方面使用,诸如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土、采河,倾倒废物等。

    非法占用耕地数量较大且造成耕地大量毁坏结果的,是非法占用农用地罪的必备要件。至于数量较大的具体标准,法律没有明文规定,根据《土地管理法》对土地的征用或使用所作的详细规定:征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公项、其他土地超过70公项的,由国务院批准;征用上述规定以外的土地,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。如果违反上述有关土地管理的审批程序或所规定的数量而多征用、使用耕地的行为,就是违反土地管理法的非法占用耕地的行为。司法实践中也可根据当时当地耕地面积的大小、质量优劣的状况等情况综合衡量非法占用耕地的数量是否较大。“造成耕地大量毁坏”,是指非法占用耕地导致耕地种植功能基本丧失,如造成土地板结、沙化、盐渍化、水土严重流失、土壤肥力消失等。

    (三)非法占用农用地罪的主体要件

    非法占用农用地罪的主体既可以是自然人,也可以是单位。

    自然人非法占用耕地,主要是指凡年满16周岁,具备刑事责任能力的实施了非法占用耕地行为的自然人。根据《土地管理法》第62条的规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。凡违反该程序私自占用数量较大耕地的居民均可构成非法占用农用地罪的主体。

    单位非法占用耕地,主要是指单位在国家建设用地、本单位发展建设和乡(镇)村建设用地过程中,违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为。这里的单位,既包括国有的公司、企业、事业单位,也包括集体所有的公司、企业、事业单位以及合资或独资、私人所有的公司、企业以及国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和人民团体和社会团体。至于土地管理机关侵权或越权审批占用耕地的,无权审批或无权发放使用证的机关批准占用耕地或有权审机关超越权限、职权批准占用耕地且数量较大的,通常视为单位构成非法批准征用、占用土地罪,而不以非法占用农用地罪论。

    (四)非法占用农用地罪的主观要件

    非法占用农用地罪在主观方面表现为故意。即明知占用耕地改作他用的行为违反土地管理法规,而且对于占用耕地改作他用会造成大量耕地被毁坏的结果也是明知的。明知自己的行为会发生危害社会的结果,仍然希望或者放任结果的发生,在主观上为故意。行为人非法占用耕地的动机多种多样,但不影响非法占用农用地罪的成立。

    二、非法占用农用地罪的认定

    (一)非法占用农用地罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的界限

    非法占用农用地罪与非法转让、倒卖土地使用权罪都是与土地管理有关的犯罪。二者的不同在于,(1)客体不同。非法占用农用地罪侵害的是国家对土地特别是耕地进行保护的管理制度;而非法转让、倒卖土地使用权罪侵害的则是国家对土地使用权合法转让的管理制度。(2)犯罪客观方面不同。非法占用农用地罪是结果犯,表现为违反土地管理法规,非法侵占耕地,数量较大,造成大量耕地毁坏的行为。非法转让、倒卖土地使用权罪则是情节犯,表现为违反土地管理法规,实施了非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的行为。其中非法转让土地使用权,是指以买卖以外的其他形式非法转移土地使用权的行为,也即未按国家法律规定程序办理征用或者划拨手续的行为,或者末按规定权限办理审批手续的土地转让的行为。倒卖土地使用权,包括毫不掩饰和明码标价地将土地卖给他人,而收取价款和以某种形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人的两种行为方式。(3)对二者的处罚虽都采取了判处有期徒刑和罚金的刑罚方法,但前者没有明确确定的罚金标准;而后者则采取的是倍比罚金制的方式以确定罚金的标准。

    (二)非法占用农用地罪与非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的界限

    此三罪相同之处都是与土地资源有关;并且在主观方面均表现为故意。不同之处表现为:(1)侵害的客体不同。非法占用农用地罪的客体是对耕地的法律保护制度;而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪所侵害的客体均为国家机关工作人员职务行为的廉洁性和正当性。(2)客观方面不同。非法占用农用地罪在客观上表现为违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为,而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在客观上都表现为徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权。通常表现为弄虚作假,欺上瞒下,掩盖事实真相;或违反《土地管理法》等有关土地管理法规中关于批准征用、占用土地以及出让土地使用权的规定,不正确地行使批准征用、占用土地或者出让国有土地使用权的职权。(3)主体不同。非法占用农用地罪的主体是一般生体,而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体是特殊主体,即国家机关工作人员。

耕地与非耕地的界定范文第3篇

国外耕地保护经济补偿的实践

国外耕地保护经济补偿的相关实践主要包括以下五种形式：第一，土地发展权的购买（PDR）或转移（TDR）。PDR是从耕地“产权束”中分离出土地非农化发展权，并由政府购买，耕地拥有者得到相应补偿，必须保持耕地农用，并可交易除土地发展权外的其他土地权属，非农化只有在耕地拥有者购回发展权时才能够发生，但有极其严格的购回条件[27]。美国通过PDR保护了约200万英亩耕地，但政府为此支付了高达15亿美元的费用[28]，高昂的成本催生出了另一种做法，即TDR。TDR与PDR的不同之处在于，由开发商在农地保护区购买土地发展权，并获得在土地开发区建设更高或更密建筑的许可，政府基本不干涉按照市场机制进行的土地发展权交易过程[29]。英国、法国和加拿大等国家也通过设立土地发展权，补偿农地保护者的土地开发机会成本。第二，税收优惠或减免。美国的农地减税方法包括，农地的“特惠估税值”，即不附带条件的纯粹减税；区别征税，即依据农地开发时间征收不同比例的税金；限制性协议，即农地持有者同意在规定的期限内保持农地农用，以获得税收减免，否则将归还减免的税金[30]。加拿大对农户之间保持农用的耕地交易征收较低的资产税。英国、澳大利亚、德国、瑞典和荷兰免除耕地的一切财产税，英国的涉农建设也免税[31]。第三，农业补贴。一类是针对农地质量提高和农业环境改善的直接补贴。例如，美国的耕土地保护计划，政府对有益于环保的农地保护和利用行为提供奖励补贴或成本分担[32]；欧盟的环境敏感地区项目（ESA），以每个会员国确定的本国最低良好耕作实践水平为基准[33]，进行第一阶段的政府补贴，包括价格支持和农业补贴，若农民通过不懈努力超过基准水平，则相应获得更多补贴[34]。另一类是通过农地开发、基础设施建设、为农民提供技术或信息服务等的公共投资，以降低农业生产成本和增强竞争力的间接补贴。美国、加拿大、英国、韩国等国家都有此类做法。第四，生态补偿。美国20世纪30年代起就开始关注土壤保护，鼓励农民休耕或退耕，并给予农民相应的经济补偿，50年代末出台的“土地银行政策”就属于此类。随着时间的推移，美国生态补偿的领域从最初的土壤生产力和土壤侵蚀，扩宽到后来的农业用水污染、野生动物栖息地保护和湿地保护等，都对相应群体提供经济补偿。欧盟也有类似的休耕项目，每年每英亩的补偿额高达650美元[35]。德国、日本等国家也有将对耕地保护的经济补偿融入生态补偿的政策。第五，为农地的景观游憩价值付费的乡村旅游。在以色列和欧洲的一些国家，如德国、奥地利、意大利（南部）和瑞士（北方）等，城市居民到乡村度假，需要为其享用的农地景观效益付费，是对农民提供农地外部效益一定程度上的补偿[36]。

国内耕地保护经济补偿的理论研究

国内有关耕地保护经济补偿的研究最早体现为对耕地资源价值的研究，随后是对耕地保护外部性和耕地保护区域补偿的研究，近年来才扩展到对耕地保护经济补偿机制的研究。

（一）耕地资源价值研究

起步阶段：20世纪80年代末90年代初，由于我国市场经济体制的逐步建立和土地有偿使用制度改革的开展，学术界对耕地（农地）资源价值和价格的研究应运而生，早期的研究侧重于价值理论和价格评估理论。学者们对耕地（农地）资源价值理论的探讨可谓百家争鸣，主要包括劳动价值论、效用价值论、使用价值决定论、多元价值论等[37]，其中，马克思的劳动价值论逐渐成为国内主流的价值理论。耕地（农地）价格评估理论方面，王万茂和黄贤金提出了农地估价的技术路线和程序等[38～39]。对耕地资源价值的核算仅限于市场价值，采用的方法主要是收益还原法[40~41]。深入阶段：随着改革开放的深入和工业化、城市化进程的加快，到了90年代中后期，大量农地非农化、征地补偿费偏低等问题日益凸显，迫切需要重新审视耕地资源价值，为我国建立科学的农地流转价格体系、改革和完善土地征用制度提供理论支撑[42]。该时期的研究侧重于对耕地资源价值内涵的挖掘，及其在征地补偿标准确定中的应用。学者们逐渐认识到耕地资源不仅具有经济价值，而且具有社会价值、生态价值等外部性价值，应在征地补偿中显化以上外部性价值。根据所采用的耕地资源外部性价值评估方法，可将已有研究归为两类，一类研究多运用替代法、成本法等。郝晋珉，任浩在核算2000年耕地资源价值的基础上，认为现行征地补偿只显化了平均占耕地资源总价值16%的经济价值，耕地的社会保障价值和生态服务价值均未体现[43]。陈思源，曲福田等认为农用地转用价格包括三部分，即农用地质量价格、农用地社会价值量、地面附着物及青苗补偿费，并结合我国的社会保障体系，创新了农用地社会价值量的评估方法，公式为：农民人均年农业纯收入/农民人均年纯收入=农用地社会价值量/社会价值量[44]。边学芳，吴群等以江都市为例，采用假设开发法、替代法、成本法分别测算了耕地所有权价格、耕地社会保障价格和粮食安全价格、耕地生态安全价格，并依此确定耕地的征收价格[45]。王仕菊，黄贤金等依据耕地总价值测算出2007年全国征地补偿标准为49万元/hm2，是现行征地补偿标准的2.51倍[46]。另一类研究则运用CVM等资源环境价值评估法测算耕地资源的外部性价值。蔡银莺，李晓云，张安录运用CVM的调查和研究表明，武汉居民每年保护耕地的支付意愿价值为9.67×109元，由此测算出耕地的非市场价值为5917l元/hm2[47]。高魏，闵捷，张安录运用CVM测算出江汉平原耕地非市场价值每年的支付意愿为5.31×108元～6.46×108元，并对支付意愿的影响因素进行了回归分析和环境经济学解释[48]。张鹏运用CVM评估农地价值，并将该理论数据同实际征收补偿数额比较，发现现行土地征收补偿政策严重侵害了农民的利益[49]。王湃，凌雪冰，张安录采用CVM估算出武汉市和平农庄休闲农地的存在价值为3.368416667×107元，应在估算农地总价值及农地保护决策中引起重视[50]。聂鑫，汪晗，张安录基于对四座城市失地农民以及相关主体的调查，运用收益还原法、替代法和CVM法分别测算了农地的经济价值、社会保障价值和外部效应，结果显示，基于公平思想的水田、旱地、菜地的总福利补偿价值分别为3414447×106元/hm2、3.4269945×106元/hm2和5.1589725×106元/hm2[51]。

（二）耕地保护外部性的研究

耕地保护外部性的研究是构建耕地保护经济补偿机制的理论基础之一，随着对耕地资源价值研究的深入，学者们逐渐认识到耕地保护的外部性，并展开了深入探讨，研究内容主要包括耕地保护外部性产生的原因、具体表现、负面影响及外部性内部化的方法等。首先，对耕地保护外部性产生原因的探讨，范少冉认为是由于我国各地区承担着不同的耕地保护责任，某地区耕地过度非农化导致其他地区保护耕地的机会成本增加[52]。邵建英、陈美球认为是由于耕地不仅给农民带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来巨大的效益[53]。牛海鹏，张安录认为耕地的生态效益和社会效益导致了耕地利用和保护的区内外部性问题和区际外部性问题[54]。其次，耕地保护外部性的具体表现，牛海鹏，张安录认为主要包括具有公共物品属性的生态效益和社会效益，其中生态效益具体有涵养水源、水土保持、改善小气候、改善大气质量、生物多样性和土壤净化效益，社会效益具体有粮食安全、社会保障、开敞空间及景观、科学文化效益[55]。再次，耕地保护外部性的负面影响，范少冉认为，一方面耕地保有量多的地区尤其是粮食主产区，牺牲了自身的多元化发展机会；另一方面极易造成地方政府与中央政府间耕地保护行为和目标的冲突，不利于农业发展[52]。孙海兵，张安录认为不能在市场中经济体现的农地外部效益的存在，导致农地比较效益低下，土地资源配置个体决策往往倾向于农地城市流转，使得农地供给不足，给整个社会带来不利或损失[56]。牛海鹏，张安录认为耕地保护外部性问题是耕地非农化速度加快的根本原因，影响和制约着耕地非农化驱动机制的作用过程，决定着耕地非农化驱动力的大小和方向[54]。最后，耕地保护外部性的内部化，钱忠好认为可采取政府直接管制、市场经济激励、自愿协商、社会准则或良心效应等四种方法[57]。范少冉认为应建立耕地保护的评价体系和激励机制，奖励或激励包括制定农用地的政府补贴政策、农产品价格补贴与保护政策等[52]。邵建英、陈美球提出应科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制[53]。孙海兵，张安录的构想是增设农地外部效益财产权赋予农民，国家筹资组织购买以实现经济激励和补偿[58]。蔡银莺，张安录运用CVM估算出江汉平原农地保护的外部效益为4.8658×104元/hm2，具有不容忽视的重要地位，应在经济上实现[59]。牛海鹏，张安录主张将耕地保护机制和经济补偿机制有机结合起来，建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴[55]。

（三）耕地保护区域补偿的研究

耕地保护区域补偿是经济补偿机制的重要组成部分，近年来一些学者围绕补偿原因和补偿机制架构展开了对耕地保护区域补偿问题的探讨。对区域补偿原因的探讨，吴泽斌，刘卫东通过对我国31个省级行政区（不含港、澳、台地区）耕地保护政策执行力的测度和评析，认为在耕地保护过程中，应充分考虑区域的差异性，把土地利用分区和土地利用收益分配结合起来，通过建立区域间的利益补偿机制，矫正耕地保护政策执行较好区域的外部经济损失问题[60]。方斌等在大量调研的基础上，从耕地保护易地补充的客观实际需求出发，结合已形成的易地补充的雏形市场，探讨了耕地保护区域经济补偿的可行性[51]。纪昌品，欧名豪从经济发展带来的耕地面积减少、区域间耕地保护压力与机会成本差异、区域间耕地保护责任与义务不对等方面阐述了耕地保护区域协调的客观性与必要性[52]。对区域补偿机制的架构的研究，根据视角的不同可分为两类。一类主张建立以耕地资源价值为核心的区域补偿机制。张效军、欧名豪等[53～64]提出建立耕地保护区域补偿机制的思路：确定补偿的价值标准；测算各区域最低耕地保有量，计算耕地赤字或盈余；确定面积标准，折算标准面积；建立耕地保护补偿基金。其中价值标准的确定依据耕地资源价值，但并非完全补偿，其研究表明，我国耕地的价值为112.68万元/hm2，经核算，耕地保护区域补偿价值标准的全国平均水平为107.03万元/hm2。纪昌品，欧名豪提出了政府主导型-公共财政转移支付或市场主导型-区域之间协作的区域补偿途径[62]。苑全治，郝晋珉等以经济外部性理论为依据，建立了区域耕地保护补偿机制的理论模型和经验模型，理论模型重点模拟区域耕地保护外部性的影响及对策，而经验模型则探讨了补偿的主体、补偿标准的计算、补偿方式、制度保障和机构设置[65]。另一类研究主张建立以农地发展权为核心的耕地保护区域补偿机制。臧俊梅等认为农地发展权是国家粮食安全和生态安全的载体，应以农地发展权为基础构建耕地总量动态平衡下的区域耕地保护补偿机制，通过产权手段解决“异地指标调剂”的跨区域耕地保护问题[66]。任艳胜构建了基于主体功能分区的农地发展权补偿机制，即由开发型区域（优化、重点开发区）对保护型区域（限制、禁止开发区）因农地保护行为而引发的农地发展权损失进行的补偿，补偿标准对应于功能分区所造成的受管制农地发展权价值，而农地发展权价值通过农地最高回报价值与农地农业用途价值之差衡量，补偿资金分配模式有政府主导性补偿与市场补偿两种[67]。

（四）耕地保护经济补偿机制的研究

目前，国内学术界对耕地保护经济补偿机制的研究尚处于探索阶段，主要集中于从宏观层面上探讨机制的整体框架问题。首先，建立耕地保护经济补偿机制的原因、依据和基本思路。朱新华，曲福田将耕地保护的外部性补偿界定为粮食主销区对粮食主产区的经济补偿，分析表明粮食主销区的土地产出效率高于粮食主产区，具有对主产区进行经济补偿的现实条件和愿望，并提出了机会成本税、GDP增长提成、基于市场贸易的产销区购销协作三类补偿途径[68]。姜广辉，孔祥斌，张凤荣等认为耕地多功能外溢引发的耕地利用低收益和耕地非农化的低成本，以及耕地保护的巨大机会成本是耕地转用的根本所在，由此应建立由两大部分构成的耕地保护经济补偿机制，即基于耕地利用多功能外溢效应补贴的农户补偿机制和基于发展机会成本补偿的耕地保护区域平衡机制[69]。周小平，柴铎，卢艳霞等认为耕地资源配置中的市场失灵和政府失灵是建立经济补偿机制的原因，耕地保护经济补偿是通过重新调整耕地价值分配、使耕地价值的外部性内部化的过程，其基本思路是“公平优先、效率跟进”[70]。其次，耕地保护经济补偿的具体运行机制。原光，任德成认为利益平衡是构建耕地保护经济补偿运行机制的基本原则，补偿方式包括资金补偿、实物与科技补偿、保障补偿等，补偿标准的确定应以耕地的综合价值为依据[71]。陈会广，吴沅箐，欧名豪认为耕地保护补偿的理论依据包括外部性理论、公共物品理论、可持续发展理论、生态服务功能理论，提出了以政府为主导的公共财政转移支付与代际补偿和以市场为主导的土地开发（发展）权转移与交易两种模式并存的补偿机制构建思路，以及加强法律政策、基金运作、土地规划、标准评估、市场交易等配套体系建设的建议[72]。牛海鹏将耕地保护外部性界定为耕地的生态社会效益，并认为耕地保护总体外部性=耕地保护区内外部性+耕地保护区际外部性，相应的耕地保护经济补偿机制由区内和区际经济补偿机制构成。以河南省焦作市为例，分别运用综合方法（当量因子法、替代/恢复成本法的集成综合）和条件价值法测算了耕地保护最高和最低经济补偿标准，表现为弹性区间，并可进行动态修正[32]。周小平，柴铎，卢艳霞等依据福利经济学的边际生产率分配论以及外部性内部化的基本原理得到了耕地保护补偿的三大基本条件，指出确定补偿提供者和接受者的依据是外部性的提供或接受情况，补偿额的上限和下限分别为耕地为其他社会成员提供的正外部性价值和耕地保护主体的机会成本损失，并应根据各地的占地压力实际进行梯度化补偿[70]。雍新琴提出以耕地保护的机会成本损失为依据确定经济补偿标准，地方政府耕地保护的直接机会成本损失等于土地出让金纯收入，农户耕地保护的机会成本损失等于耕地作为建设用地与用于粮食生产用地的收益差额。补偿机制通过建立耕地保护台账、签订耕地保护合同和设立各级耕地保护补偿基金委员会得以运行[73]。

国内耕地保护经济补偿的实践

1999年～2003年连续5年粮食产量的下滑，催生出了以2004年～2009年连续6年中央1号文件为标志，包括农业税减免、粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补、最低收购价等一系列扶持粮食生产和促进耕地保护的惠农支农政策，以上政策可视为国家对耕地保护的微观主体——农民在经济上一定的补偿。实践证明这些旨在调节利益分配的补偿政策是有效的也是可行的，2004年～2008年粮食产量和粮食种植面积均实现了稳步增长，2008年粮食产量刷新历史最高水平，达到52850万吨，一定程度上扭转了粮食生产下滑和耕地保护乏力的态势。现有耕地保护经济补偿政策有许多可取之处，例如农业税的减免切实减轻了农民的负担，粮食直补的直接到账方式广受农民们好评等。但也存在一系列问题，诸如补偿标准太低，单纯的政策性补贴导致农民和地方政府对其长期性的预期不稳定，资金来源及运作方式成本较高等。因此，创新现行耕地保护制度，建立长效的耕地保护经济补偿机制无论在理论层面还是实践层面都显得迫切而重要。近年来，国内一些省、市也开始试行耕地保护经济补偿政策[74]。《佛山市基本农田保护补贴实施办法》规定对土地利用总体规划中划定的基本农田进行补偿，标准为800元/亩•年，每5年调整一次。东莞市从2008年1月1日起，对属于村集体超额分摊的基本农田保护区和非经济林地统一实施财政补助，标准为500元/亩•年。成都市设立了耕地保护基金，建立起耕地保护经济补偿和契约式管理机制，通过财政转移支付，耕地保护基金主要用于农业保险补贴、耕地流转担保、耕地保护责任农户养老保险补贴和耕地保护责任集体经济组织现金补贴，标准为一类耕地400元/亩•年、二类耕地300元/亩•年。以上实践为我国耕地保护经济补偿机制的研究和建立提供了借鉴。

耕地与非耕地的界定范文第4篇

[关键词] 耕地资源；耕地保护；城市化

【中图分类号】 F301.21 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）07-160-1

在经济全球化飞速发展的当今，急速增长的人口和经济使人类赖以为生的地球承载了巨大的负荷。作为一个典型人口稠密、自然资源贫乏的大国，全国人民的温饱问题是一个备受关注及有待解决的热点与难点。耕地是其根本保障的基石，它涉及到我国社会安定和经济的平稳发展，成为国富民强的重中之重。日前，非农建设用地占用耕地问题严重，耕地质量较低，综合利用率不高，日趋恶化的生态环境使耕地资源保护刻不容缓。如何实现人与地和谐发展，提升耕地集约利用率，强化耕地保护是日前急待解决的突出问题。

一、耕地集约利用存在问题分析

（一）城市化过程用地扩张过快。伴随着我国城市化进程的加快，原有的农用耕地不断转化为建设用地、工业用地、居民建设用地等多种用途。很多优质耕地不断减少，增加了人口与耕地之间的矛盾。城乡结合部土地使用率很低，城乡结合部常常存在大量的低矮的房子，容积率普遍较低，土地利用率不高，集约程度很差，很多划拨的土地处于长时间没有开发的状态，成为土地资源的巨大浪费。环境有待继续改善。

（二）乡镇企业占地浪费严重。一些企业往往擅自扩大营业范围，甚至超出标准范围。特别是乡镇企业和部分农产品企业往往随意乱占耕地。同时，许多乡镇企业大量追求建设用地，导致耕地的无序或随意地发展，经常脱离规划，造成城乡占地面积过量，人均建设用地过多。其次，许多工业园区的开发，导致大量土地闲置难以招商引资。另一方面，乡镇企业车间设计都不合理，容积率低，没有达到耕地最大利用率。最后一方面，乡镇企业作为当地经济发展的砥柱，也是当地经济可持续发展的重要手段。很多占地违法行为促使了耕地的流失，许多企业未经批准占有耕地，不按照法定流程进行流转，耕地相关利益收入个人手中，导致国有土地资源流失。

（三）乡镇社会化公共服务体系不健全。我国农村生产力整体平均水平较低，除少数地区集体经济水平良好、社会化公共服务制度较完善外，绝大部分地区仅限于农业方面生产资料的提供，而剩余中后期方面的服务比较匮乏。在资金短缺，各方面条件较落后的前提下，绝大多数农民面对大面积土地经营相对困难，所以导致土地流转需求乏力。

二、强化耕地保护问题研究

（一）保护基本农田与耕地。为了达到基本农田与耕地保护的目的，对耕地流失问题的关注非常必要，深化耕地保护和建设，提高耕地质量，合理利用其他耕地，统筹农用地结构，提升农业综合生产效力与农产品安全保障。

（二）保证耕地结构平衡。1.严格调控非农业建设占用耕地，在规划期间，按照全国各地区下达的占用耕地新增建设目标，强化对各种非农建设所占用的耕地控制与引导，建设项目选地应加强用地评估和多方案对比论证，尽可能少地占用耕地；2.调控农业结构整合占用耕地，农业结构整合要适宜适度并控制在农产品种植业之内，以防破损耕作层而降低耕地质量与耕地保有量；用经济补偿和商业机制引导农业结构调控向着使耕地增加的方向进行；3.加大复耕力度和防治灾毁耕地，在规划期间，通过进一步完善各类水利设施从而落实和强化保护耕地的措施，加大农业抗灾的力度，第一时间复垦受灾耕地，削减自然灾害对耕地的毁坏量。

（三）严格按照耕地占补平衡的制度执行。落实各地区对耕地任务量的补充，根据农用地评审等级的研究结论，指明补充耕地质量，数量等级折合的落实措施，通过提升占用地补偿费标准，强化建设项目开发用地的预审措施，以保证补充耕地质量与数量并重。用一些奖励办法，鼓励新开发耕地资源潜力循序渐进，完成耕地补充任务量且有剩余的地区，按照实际规定下发的耕地补充任务量提升补充耕地任务。与时俱进地研究耕地占补平衡的市场化运作机制，对后备耕地资源贫瘠，补充耕地有实在困难的地区，以及重大工程项目的补充耕地计划，经有关部门许可，可通过经济补偿机制在本地区范围内异地平衡。

（四）优化耕地利用结构。耕地集约与节约利用目前受很多因素的影响，特别是地貌特点、区位因素、全民经济与生态发展潜力、耕地的投资范围与力度、耕地利用力度与强度、容积率与单位面积产量利润等。一般来讲，评估耕地集约利用水平的原因种类繁多，耕地投资力度越大，容积率就越大、耕地使用力度越大、耕地产出效率就越多，则耕地集约度就相应更高。所以，要实现城镇耕地集约利用效率，需要有计划地规划好用地计划。首先，需加强耕地的宏观管理，保证耕地总体利用规划按计划实施，对建设用地和乡镇发展协调发展要相当重视，为达到社会发展与经济线全球化，提高集约化方式的土地利用与耕地利用的整合与优化配置。其次，有效控制城市的无序开发。近些年来，城市化建设主要体现在城市盲目地肆意扩张，城市周边郊区耕地保有量不断递减，有必要研讨出各区域规范的耕地利用集约评价体系，以提高耕地容积率。

参考文献：

[1]杨亚杰，薛红霞.新农村建设背景下农用土地集约利用评价研究[J].广东土地科学，2008，（4）.

耕地与非耕地的界定范文第5篇

论文关键词 农用地 耕地 禽饲养地 湿地

随着现代化的进行，占用农用地的现象层出不穷、花样百出，规范非法占用农用地罪犯罪对象的范围，有利于司法实践中公检法机关的公正严格执法，切实贯彻司法理念。

一、耕地向农用地的转变

耕地是我国土地种类中最具战略性意义的，粮食供应不仅关乎人们的日常生活，更是影响国家安全稳定、经济独立发展的重要因素。法律手段的保护是必不可少的。随着国民经济的发展和城镇化的进程，各种土地类型犯罪层出不穷，侵害对象不仅仅局限于耕地，而是横向扩展，延伸至林地、草地等，林地、草地等土地类型也遭到了重大破坏，非法占有耕地罪已不能满足现有的社会局面，为保其得到有效的保护，进入21世纪后，全国人大常委会出台了《刑法修正案（二）》，“非法占有耕地罪”修改为“非法占有农用地罪”。至此，该罪的保护对象也转换为农用地。“非法占用农用地罪”弥补了“非法占用耕地罪”保护范畴和保护力度的缺陷，满足了现实需要。

二、有关农用地的范围

（一）有关农用地的范围，理论界存在不同的见解

有的主张农用地包括耕地、林地、园地、牧草地和其他农用地，其他农用地包括禽饲养地、设施农业用地、坑塘水面及农田水利用地豍；有的主张农用地的范围除了耕地、林地、草地外，还应该包括养殖水面和湿地豎；有的提倡包括耕地、林地、园地、草地在内的所有农用地豏；还有前面所提到的农用地仅包含耕地和林地。对于农用地的界定，把其限定在耕地、林地这两种类型上，不能满足遏制日益猖獗且多变复杂的土地犯罪的现实要求。但也不能无限制地扩大农用地的范围，将不具有农用性质的土地类型贴上农用地的标签，这样不但会造成执法的混乱，更加不利于经济稳定发展，准确界定农用地的范围是必不可缺的。

（二）耕地、林地、草地属于农用地范畴是毋庸置疑的，尤其耕地是农用地的主要类型，侵占耕地是非法占用农用地罪的主要行为模式

但需注意，耕地是动态的，不是一成不变的，由于各种人为因素和自然因素的影响，耕地会转变为其他土地类型，这时发生非法占用农用地的现象该如何判断呢。人为土地承包经营权收回，使农民无法继续在原有耕地上进行农作，使耕地荒废两年，人为由耕地变为荒地，在此基础上再进行非农业建设。再有，在我国广大的农村，村中大量的青壮年劳力大批进城务工，农村严重缺乏劳动力，造成耕地大量闲置，逐年沦为荒地。除此外，自然因素，例如地震、泥石流、滑坡等，也会造成耕地的转变。在上述三种情形下发生的非法占有耕地并改为它用，数量较大，造成大量毁坏的情形该如何定罪量刑呢。由于人为原因转为荒地的原有耕地能否作为非法占有农用地的犯罪对象，我国现有法律并没有明确规定，主要是靠法院以具体情况而定。我认为，即使已人为将其转为荒地，但其行为应从人为转荒开始起算，这时行为的对象是耕地，是非法占用农用地罪的犯罪对象。进城务工造成的耕转荒能否成为非法占用农用地的犯罪对象，对此握持否定观点。自然因素导致耕地转变为未利用土地，那么该土地就应作为未利用土地对待，未利用土地不是非法占用农用地罪的犯罪对象，理所应当的不能认定为非法占用农用地罪。须注意的是耕地上的土壤能否成为本罪的犯罪对象？在数量较大的耕地上大量取土造成耕地质量严重下降、无法正常耕种的，可以成立非法占用农用地罪。

（三）除耕地、林地、草地属于是农用地外，还有几种其他的土地类型须区分

所谓的禽饲养地，也就是饲养禽类的场所。《说文》中提到：“禽，走兽总名。”《三国志·华佗传》说：“吾有一术，各五兽之戏。一曰虎，二曰鹿，三曰熊，四曰猿，五曰鸟。”本文中所提到的禽饲养地中的禽主要是指鸡、鸭、鹅、猪、牛、羊等。随着经济多样化进程，禽类的饲养方式也呈现多样化。就拿饲养鸡来说吧，有的饲养主采取放养式，将鸡散放在山丘或者面积较大的平地上，让鸡自由活动，占地面积广且并没有大型的养鸡工具。而有的饲养人则采取完全不同的饲养模式，修建养鸡舍，将鸡全部关在笼子里，进行统一喂养。放养式养鸡的用地，认定为农用地是毋庸置疑的，但是把封闭式养鸡所建设的鸡舍占用地归入农用地的范围，我认为是存在不合理因素的。鸡舍占用地理应界定为建设用地，它以改变原有土地的利用性能，不再适用农业建设，相比而言，鸡舍更符合建设用地的特点。禽饲养地应认定为农用地，现代农业并不是仅仅指种植业，它是包含养殖业在内的大农业。假定一块五十亩的土地，没有用来种植农作物，同时也不符合草地、林地标准，更加不能认定为养殖水面，只是放养了一定数量的鸡鸭，这种情况下认为农用地的合情合理的。但不是所有的禽饲养地都可以纳入农用地的范畴。首先排除的是那种改变土地原有性质且采取室内养殖的密集型的禽饲养地。这种饲养方式并不是主要依靠土地，在产生经济价值的过程中土地作用很小，饲养物并不是主要依靠土地的生长物来生存。再有就是小规模的农家养殖也应排除在外。村民在自家院子里单独划分一小块地专门用于饲养鸡鸭等家禽，这种情况也不属于具有农用地性质的禽饲养地。除上述两种情况外，我们还应注意到草地与禽饲养地的区别。在草地上大量放牧时，我们也可以说这是禽饲养地，因为它完全符合禽饲养地的要件。但是，把它划分到草地一类中更能满足现实要求。综上所述，作为农用地一个下属概念的禽饲养地只能是一个狭义的禽饲养地，是指在较大规模的土地上进行的放养式的并排除草地范围外的进行鸡、鸭、鹅、猪、牛、羊等饲养的场地。随着生活水平的提高，饲养物并不仅仅局限于鸡牛等，例如饲养蛇和狐狸。狐狸的养殖一般采取室内密集式，但是蛇的饲养有时会采取放养式，这是我们应如何认定呢？蛇的放养式养殖应认定为禽饲养地。时代在发展，社会在进步，我们不应该止步不前，概念的内涵和外延也是需要更新换代来满足我们这个日新月异的社会的。

《土地管理法》并没有把湿地规定在农用地的范围。湿地是指天然或者人工形成的沼泽地等带有静止或者流动水库的成片浅水区，还包括在低潮时水深不超过六米的水域。湿地具有很强的生态功能，是整个生态系统中重要的一环。湿地的最直接资源就是淡水，湿地中蕴含丰富的水资源。然而我国正面临淡水紧缺的生存问题，淡水丰富的湿地对问题的解决具有重要意义。除此外，湿地现今也是我们的食物库之一，提供大量的稻米、鱼虾、藻类、莲藕等，具有一定的农业性质。但是，并不是所有的湿地都进行了农业开发，具有农用地的特征。就如同，未经开垦且不可耕种的荒地属于未利用土地，是农用地的储备资源，不可能成为农用地一般，只有经过开垦并符合耕地条件的原有荒地才能被定义为耕地，进入农用地的列表。与禽饲养地一样，我们对待湿地应分类而定，进行农业开发的应归入农用地范畴，未进行任何开发或者未进行农业开发而进行商业建设的应归入非利用土地或者建设用地范围。湿地的生态作用和农业作用使得湿地占有愈加重要的地位，我国相关法律法规虽未明确规定湿地的性质，但经过农业开发的湿地显然能成为农用地的一部分。

滩涂包括海滩、河滩和湖滩三种类型。《土地利用现状分类》明确规定，无论是沿海滩涂还是河流湖泊滩涂，都不包括已利用滩涂。经利用的滩涂我们可以划入养殖水面，未利用滩涂理应归入未利用土地。所以，滩涂可以不划入农用地范畴。

养殖水面和农田水利用地是大农业发展不可或缺且不易替代的土地资源，深深具有农用地的性质，所以理应作为非法占用农用地罪的犯罪对象。《土地管理法》更是明确规定农用地包括耕地、林地、草地、养殖水面和农田水利用地。所以，养殖水面和农田水利用地当之无愧的是农用地，是本罪的保护对象。