混合所有制企业改革方案范文第1篇

笔者所在的企业，是一家由混合所有制经股权收购而变为纯国资的电力工程设计企业，国资企业的种种限制，已限制了企业的发展，混合所有制改革的热情已无法阻挡。下面就从政策支持、改革动力、改革实施要点路径、风险控制等几方面做研讨。

一、政策支持

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》于2013年11月15日表决通过，明确提出“（6）积极发展混合所有制经济”。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

国务院2015年9月23日下发《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发（2015）54号）明确提出，分类推进国有企业混合所有制改革，分层推进国有企业混合所有制改革，鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革，建立健全混合所有制企业治理机制，建立依法合规的操作规则，营造国有企业混合所有制改革的良好环境。

2017年11月29日国家发改委下发《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》发改经体〔2017〕2057号，对国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记、员工持股、集团公司层面开展混合所有制改革、试点联动、财税支持政策、工资总额管理制度等做了明确指导。

2019年3月5日，第十三届全国人大二次会议5日上午9时在人民大会堂开幕。会上，国务院总理李克强代表国务院作政府工作报告。政府工作报告“三、2019年政府工作任务（八）深化重点领域改革，加快完善市场机制。”中提到：积极稳妥推进混合所有制改革。完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。将竞争性业务全面推向市场。国有企业要通过改革创新、强身健体，不断增强发展活力和核心竞争力。

二、改革的动机和必要性

1、电力设计业务市场萎缩严重，转型发展压力大

受宏观环境影响，经济放缓，电力能源投资热情降低，电力工程勘察设计行业增速放缓，市场竞争激烈程度。根据行业专业咨询机构的数据统计显示，“十二五”期间勘察设计企业的营业收入和利润增速均步入下降通道，“十三五”期间也不会有增长。虽然有一带一路、重点基础设施建设等积极因素，但行业整体的市场发展空间仍具有很大的不确定性。在“十三五”时期，工程设计企业推动业务结构和业务布局以及内部运营管理的转型显得愈发紧迫。

2、业务拓展的模式比较单一，资本运作困难

电力工程勘察设计企业在转向新兴市场的过程中，主要通过自身经营团队或新组建市场团队等内生型手段拓展多元化业务，运用兼并、收购等方式进行外部优质资源整合的模式还未成为主流，一方面受制于国有企业层数的制约；一方面受国资限制，资本体量和运作也不够灵活，缺乏创新，通过股权交易战略推动业务拓展的步伐不断加快的需求增大。因此，国有设计企业有必要探索推进引入具有较强资本运作能力的民营企业，利用混合所有制经济的优势，使公司降低国有控股带来的诸多束缚。

3、受制于国家刚性政策，企业活力不足

作为国有电力工程设计企业，需执行国有资产管控框架下对组织设计、薪酬考核、商业模式、业务开展等各方面的管理政策，具体如工资总额、薪酬体系、企业层数、法人数量等，因此，国有工程设计企业根据所处行业市场竞争态势进行调整的自由度较小；此外，国有企业在合规性上要求更加严格，决策流程相对较长，对企业的敏捷性和灵活性的有效提升造成一定影响，已不能满足日益复杂多变的市场需求和愈发多元化的竞争格局。

三、改革路径及实施要点

企业混合所有制改制流程，一般包括制订改制方案和内部决策、混改方案审批、财务审计及资产评估、挂盘交易阶段和投资者遴选、协议签署与交割阶段、办理变更登记等六个主要环节。

1.制订改制方案和内部决策

国有电力设计企业完全处于充分竞争行业，且同质化非常严重。已改制和整合完成的中能建和中电建设计企业。背靠大树，航空母舰，具有非常好的发展前景。而笔者所在的企业，规模小，但好在有根据地市场，也有集团业务的支撑，具备开展混改的最基本条件。目前混改分为三类：一是引入非国有资本参与国有企业改革；二是国有资本对发展潜力大、成长性好的非国有企业进行股权投资；三是探索实行混合所有制企业员工持股。笔者所在的企业，可以考虑引进相关行业非国有资本增资+员工持股的方式来进行混合所有制改革。最终保障国有资本控股50%以上，员工持股10%左右（单个员工不超总股本的1%），而非国有资本则可以设置在40%左右，最终方案以此进行设计。核心是拟引入的资本情况，拟引入的规模，基本操作路线、员工持股方案（可考虑个人通过第三方持股平台代为持股）等编制。在完成增资扩股的方案论证后，混改企业应当针对增资扩股方案进行内部决策，形成董事会决议和/或股东会决议，员工持股方案还应当经职工代表大会审议通过。

2.混改方案审批

根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号，以下简称“32号令”）第34条规定，国家出资企业的增资扩股方案需要报送国资监管机构审批；根据第35条的规定，国家出资企业下属子企业的增资扩股方案需要报送国家出资企业，即“一级央企/一级地方企业”审批；有权单位对增资扩股方案作出的批复，是混改企业进入产权交易所增资公告的前提条件。笔者所在的企业，属于“一级央企”的三级企业，根据增资扩股比例方案设定，则需要将混改方案按照三级--二级--一级的路径上报审批即可。

3.财务审计及资产评估

根据32号令第38条的规定，增资扩股的方案获得批准后，增资企业应当委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。笔者所在的企业，资产情况多种多样，既有重资产的办公房产持有，亦有机器设备等轻资产，还有工程合同在手。所以在资产评估时，需接受上级管理单位和第三方中介机构的双重审计和资产评估审计，以切实防止因为改革而导致国有资产流失。

4.挂盘交易阶段和投资者遴选

此阶段根据交易所规定，提交相关交易申请资料。交易所《增资公告》，对意向投资者进行资格审查，同时接受意向投资者对拟增资改革企业的尽职调查和混改企业对投资者进行的反尽职调查。在对符合条件的意向投资者进行充分了解后，则进入投资者遴选。通过竞价、竞争性谈判或综合评议择优确定投资者后，混改企业应当对谈判小组及评议小组确定的最终投资者名单进行书面确认。这个时候，代为员工持股的平台公司持股资本一并进入增资结果，形成《增资结果通知书》交产权交易所。

5.协议签署与交割阶段

在收到《增资结果通知书》后，混改企业和最终投资者在各自履行完毕内部决策程序后，便可签署《增资协议》。并根据《增资协议》的约定缴付出资后，产权交易所将对增资结果进行公告，公告内容包括项目名称、投资方名称、投资金额、持股比例等。

6.办理变更登记

在最终投资方与增资企业等相关方签订《增资协议》并支付增资款后，需由增资企业相应修改公司章程，并完成注册资本及股东情况的产权变更登记及工商变更登记。

四、改革的法律和财务风险

1.法律风险

国企混合所有制改革旨在通过引入非国有资本，实现资源的市场化配置，从而建立真正意义上的现代产权制度。然而，实践中的国企改制往往涉及多方法律关系，存在诸多法律风险。

（1）国有资产交易行为无效

国有资产交易行为的法律效力是企业改制成败的关键。而国有资产的交易行为中又存在诸多法律风险，如交易行为未按规定经有权机构审批、交易行为未按规定在产权交易机构中公开进行（除经国资委批准采取非公开协议转让等方式外，企业国有资产交易均应在依法设立的产权交易机构中公开进行，否则转让行为无效）。上述任何一种资产交易行为都可能会被法院认定为无效，从而导致国企的整个所有制改革以失败而告终。

（2）国有资产流失

国企改制难免会牵涉到企业管理者利益，国有企业内部的相关利益关系人很可能向审计、评估人员施压，恶意评低国有资产的实际价值，造成国有资产的流失。如：在对国有资产进行审计、评估时，仅评估其实物资产，忽略对其中中标所有权、合同所有权等无形资产的评估，由改制后的企业无偿使用，从而造成国有资产的流失。

（3）职工持股权利得不到保障

员工持股问题也存在着各种潜在的法律风险。如员工持股是通过第三方持股平台来间接持有企业股份，这样可以方便地管理员工的股权变动而不影响集团自身的股权结构。但实践中还存在一些员工持股工会，其大多被定性为社团法人，因此根据相关轨道不得从事盈利性经营活动，进而无法通过工商登记成为法律认可的股东，职工作为股东的权利也就难以保障。至于隐名股东委托持股的做法，法律风险可谓更大，作为隐名股东的员工其处置权、表决权很难实现，法律风险较高。

2.财务风险

随着国有企业进行混合制改革，一些潜在的财务风险也逐渐凸显出来，在当今特殊的国内外背景下，我们应该了解国有企业在进行混合制改革中可能遇到的财务风险，以便能够及时采取有效的措施进行预防和控制。

（1）投资不确定性的风险

很多国有企业为了加速企业的发展，一般都会采用引进投资或者对外进行投资的方式，但是投资是有风险的，很多投资者预期的投资效果和实际的效果总是差距很大，而且投资的效果不仅和企业的经营状况，还和企业所处的内外部环境有关系。由于这种情况的存在，国有企业在寻找投资的对象时，存在着很大的不确定性。而且如果企业的管理者没有意识到这种风险存在的情况时，可能会使得企业陷入经济危机之中。最终使得企业不仅没有达到预期的发展效果，反而还会影响企业的资金回报率。因此，国有企业进行混合制改革时。应该考虑到投资不确定性会给企业带来的风险。

（2）经营决策失误的风险

经营风险主要是指在企业的一系列生产活动中，由于公司的高层管理者在决策时考虑问题不周全或突发政策性影响等各种因素导致决策失误进而使得资金流动不畅，影响企业价值的实现。这种情况的出现，会严重企业的长远发展。

五、处理办法

1.法律风险防范

为减少国企改制带来的上述法律风险，建议重点考虑和审查以下内容：

（1）首先分析、确定国企改制所适用的法律法规和政策，避免适用法律依据错误。

（2）明确改制实施方案、职工安置方案是否经过职工（代表）大会的审议、通过，必要时可进行法律见证或者公证手续。

（3）是否对被改制企业经过严格的清产核资和资产审计评估程序，有关结果是否经过所属国有资产监督管理部门的确认、核准或者备案，并在被改制企业显著位置进行公示。

（4）被改制企业所占用范围内的国有资产、合同产权、引申中标产权等是否纳入改制范围，经过中介机构的审计和评估。

（5）是否存在重大的债权债务诉讼、仲裁及行政处罚。

2.财务风险防范

国有企业进行改革时会面对各种各样的财务风险，但是完全消除这些财务风险是不可能的，我们只能采取一些措施尽可能降低风险对企业产生的不利影响。国有企业在进行混合制改革时必须加强防范，本研究认为可以采取以下几个措施：

（1）提高投资者的风险意识，确立科学的投资策略

企业管理者的投资风险意识直接影响到企业的经营决策，如果管理者在进行投资时没有考虑到可能产生的风险，会造成严重的决策失误。提高自身的知识水平和管理素质对于管理者来说是至关重要的，高素质的领导者能够科学理智地进行投资，而且在投资之前，不仅分析企业目前所处的内外部环境，还对进行投资之后可能出现的一些风险进行了分析，这样的理性投资者会给企业带来较高的投资报酬。

（2）建立有效的决策机制，提高决策的正确性

对于经营决策的制定者，应该根据积极慎重的原则，充分了解相应的政策、规定等相关信息，制定合理合规的经营决策。在保证经营决策可行的条件下，还要对这种决策的前景进行分析，并且要时刻关注可能产生的问题和风险，制定重大风险预警机制和重大风险来临时的应急处理预案。因此决策机制的有效性对于防范风险具有重要的作用，通过严格的董事会决策程序和制度来建立规范有效的风险监控体系，尽可能地降低风险对企业的不利影响。

混合所有制企业改革方案范文第2篇

按照《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》要求，不管是中央经济工作会议，还是今年两会的政府工作报告，均将电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工7个领域列为关键领域，并逐步展开混合所有制试点改革。

全国一盘棋深化混改

全国“两会”、地方“两会”、中央经济工作会议，几次会议均将深化混合所有制改革列为重点。

在十二届全国人大五次会议新闻中心举行的主题为“国企改革”的记者会上，国务院国资委主任肖亚庆一再强调，在混合所有制改革上要进一步推动，数量上要扩大，层级上要提升，更要有深度的进一步拓展。过去的一年，国资委坚决贯彻落实中央的决策部署，一手抓政策的完善和具体化，一手抓改革实践的推动。

关于“数量上要扩大”，换言之，即为扩大试点。比如“1+N”的试点中有一项是国有资本企业的改革试点，以此为例，近期，国资委多次提出，2017年要推进国有资本投资、运营公司改革试点，也就是说要在先前两批十家央企试点以及地方组建52家国有资本投资、运营公司的基础上，一方面进一步做好现有试点企业的试点工作，另一方面将继续扩大试点范围。其他的试点也思路相同。再比如当下热炒的“1+6”点，此次七大关键领域的央企也有可能被列为“1+6”的第二批试点企业。

中央思路如此，地方亦循此模式。国务院于2015年9月印发了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，国资委于2016年下半年印发了《中央企业实施混合所有制改革有关事项的规定》。很快地，至2016年年底已有21个省、区、市出台了国有企业发展混合所有制经济的实施意见。在混合所有制改革顶层设计的指导下，各地通过发展公众公司、引入非公资本、开展项目合作、改革基础设施投融资模式等，规范有序推进混合所有制改革。

在全国“两会”之前，地方“两会”陆续召开，国企改革成为焦点之一，多个省份将2017年视为国企改革的关键年。北京、天津、上海、重庆、江西、福建、广西、吉林、甘肃、陕西、黑龙江、湖南、河北、内蒙古等省区市，均明确将进一步推进国企改革列为2017年重点工作，国企混改成改革突破口。

以陕西为例，“两会”提出2017年陕西将全面深化国有企业改革，加快企业改制上市和资本证券化步伐，促进转型升级。同时，鼓励民营企业通过出资入股、收购股权、股权置换等多种方式参与国企改制重组。陕西将全面深化国有企业改革，加快省属42户企业“一企一策”改革，做大做优做强骨干企业。完善现代企业制度，构建有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化运营机制。以组建国有资本运营公司等六项改革为重点，加快企业改制上市和资本证券化步伐，促进转型升级。启动国有企业“三供一业”分离移交工作，加快剥离企业办社会职能。

另外，福建、北京、青海等力推员工持股试点；上海、云南、新疆、吉林等地则积极推进市属企业上市及资产证券化；广东提出重点整合集团下属二三级企业，深化股份制改革；东北地区及中西部地区混改也进一步提速。地方政府也纷纷铆足了劲。

由此可见，对于混合所有制改革，从上到下，形成了全国一盘棋、层层抓落实的局面。制度保障上，国资委会同有关部门在具体规章和具体方案上一共出台了38件；而全国各省、区、市则将这个数据翻了20倍，出台了760多项具体方案和具体举措。试点上，仅中央企业而言，自从集团层面推进十项改革试点后，2016年在集团层面基础上逐渐深入到二级、三级至基层，层层落地推进改革；而地方同样放大了20倍，将数据再次刷新，已开展了200多项试点。

就连嗅觉灵敏的股市，都将国企改革尤其是混合所有制改革列为2017年A股市场投资的一根主线。并且券商们建议关注两条主线：一是首批混改试点“6+1”集团旗下公司；二是有望入选“第二批”混改试点的企业，主要集中在重点推进的七大垄断性领域。

关键领域的突破力度

2017年政府工作报告中指出，“深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐”。这是继2016年12月份中央经济工作会议将混合所有制改革定位为“国企改革的重要突破口”，并明确提出这一任务后，政府工作报告再次提出。

电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工，这本属于关系到国计民生的垄断性的领域，市场参与竞争程度不高，从政府工作报告的这一提法可见中央混改的决心。业界纷纷表示，这七大垄断性关键领域的突破将使得混合所有制改革迈出实质性的步伐。如同当初的“6+1”试点一样，七大垄断性关键领域成为关注的热点。

而对于七大垄断性关键领域，相关央企也纷纷提出了混改方案，或者表明了混改的决心。在七大垄断性关键领域中，铁路是确定性最高、混改思路最明确的领域。2017年1月中国铁路总公司工作会议上，中铁总公司党组书记、总经理陆东福明确提出，“将拓展与铁路运输上下游企业的合作，采取国铁出资参股、设立合作平台公司等方式，促进铁路资本与社会资本融合发展。探索股权投资多元化的混合所有制改革新模式，对具有规模效应、铁路网络优势的资产资源进行重组整合，吸收社会资本入股，建立市场化运营企业。创新铁路发展基金发行模式，畅通企业、社会投资铁路发展基金渠道。”

几乎同期，混改之风在军工领域也率先刮了起来。1月初的《中国兵器工业集团公司关于发展混合所有制经济的指导意见（试行）》提出26条意见，表示将推动完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，促进企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资本保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。资料显示，兵器工业集团有12家上市公司，包括11家A股：辽通化工、北方国际、北化股份、长春一东、新华光、北方股份、中兵光电、凌云股份、晋西车轴、北方创业、江南红箭；1家H股：安捷利实业。

中国兵器装备集团也制定了军工企业混合所有制改革试点初步方案，确定了4家试点单位，并在上市公司长安汽车中推行中高管持股试点，为下一步推行股权激励和核心员工持股积累经验。同时，开展军工资产证券化的研究和论证，探索实施汽车产业股权激励计划。

在油气领域，“三桶油”也开始破冰，2016年12月20日，中石油审议并原则通过《集团公司市场化改革指导意见》和《集团公司混合所有制改革指导意见》。在此之前，中石油已在油田、炼化、销售等企业试点实施经营自改革，天然气销售和管道业务体制调整，装备制造企业“五自”经营改革等。并且， 2017年初，中石油天然气销售南方分公司和北方分公司相继成立，标志着其天然气销售管理体制改革迈出实质性一步。

中石油董事长王宜林表示，2017年公司认真贯彻中央关于深化国有企业改革、石油天然气体制改革等决策部署，坚持问题导向、试点先行，坚持重点突破、协调推进，适时推出新的改革举措，充分激发和调动各方面积极性。一要稳步推进管理体制改革，二要持续推进业务整合重组和混合所有制改革，三要加快推进市场化机制改革，四要有序推进三项制度改革，五要扎实推进矿区业务改革，六要积极推进党建制度和监督机制改革。

中石化也不甘落后，其，2014年中石化就在销售板块打响过油气行业 “混改第一枪”。2017年，中石化集团董事长王玉普表示，2017年是实施“十三五”发展规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。主要包括全力打好三大改革攻坚战，推进三项制度改革试点，围绕主业发展积极稳妥推进混合所有制改革，开展总部职能优化等。

相比而言，电力领域的混改是比较缓慢的。国家电网的混改则以合资合作、上市为主要形式，以抽水蓄能电站建设、增量配电投资业务放开、产业和金融单位等为重点。南方电网则成为电力体制改革排头兵，在《南方电网公司关于2017年全面深化改革的指导意见（征求意见稿）》中，该公司明确了今年的重点，即抓好6项工作：持续完善输配电价机制建设、持续加大电力市场化交易力度、努力提升电力交易机构规范运行水平、深入推进售电侧改革、积极参与增量配电业务改革试点、稳妥推进独立供电区改革。不过，值得留意的是，国家电网公司和南方电网公司不约而同地把2017年1号文件给予了“改革”。

而在电信领域，混改也被作为改革突破口。中国联通董事长王晓初要求，要争取以混合所有制改革试点为契机，建立真正市场化的机制。中国电信表示，2017年公司将充分运用多种方式，积极探索混改，率先从智慧家庭、互联网金融、新兴ICT和物联网四个领域进行突破。

民航领域，“6+1”早已涉及。早在2015年10月，东方航空就与达美航空签署协议，根据认股协议，达美航空投资约34.89亿港元（合27.5亿元人民币）认购东航H股4.6591亿股票，占认股后H股股本的10%，占总股本的3.55%，入股后，达美航空将成为东方航空除集团及关联公司外的第一大外部股东。2016年4月，东方航空又在上海宣布与携程达成战略合作，携程以30亿元定增东方航空。双方将在业务、股权、资本市场等领域开展全方位的合作。国航和南航也在2017年的混改上有着实质性目标。3月份，国航了百亿元定增发行情况报告，中国国有企业结构调整基金参与了定增，并成为了中国国航的第7大股东，这被解读为是在为混改做准备，未来该基金将助力中国国航战略资源整合、投资并购、货运等主要板块改革发展等计划。而南航，美国航空正与南方航空进行深入商谈，拟斥资约2亿美元持有南航H股，投资额约相当于南航市值的2%，入股可能通过定增方式进行。

之所以2017年的混改重点选择七大垄断性，国家发改委副主任刘鹤曾谈到，在关系国计民生和经济安全的重要领域开展混合所有制改革试点，表明了推进这项改革的决心和信心，改革的主要任务是开放竞争性业务、破除行政垄断、打破市场垄断，推进政企分开、政资分开、网运分开、特许经营等。允许乃至引入更多的非公资本发展混合所有制经济，是实现改革任务可探索的有效途径。

这项改革已引向深入，要为“改”而“混”、不能为“混”而“混”，混合是手段，核心是深化改革。2017年将是混合所有制改革的落地之年，垄断领域的混改一直是难啃的硬骨头，但该领域混改对整个混改乃至国企改革有着牵引作用，因此，攻坚就在这两年。

目标方向与方式途径

无疑，混改是国企改革的重要突破口，政府工作报告中关于加快推进国企国资改革部分的第一句话就是，“要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制”，这无疑就是混改的方向。一是公司法人治理结构，二是市场化经营机制。换句话说，混改对国企的标准就是，完善治理、强化激励、突出主业、提高效率。

其实，混合所有制改革和完善法人治理结构是相辅相成的，因为没有公司制改革和混合所有制改革的有序推进，国企就不可能真正建立起有效制衡的公司法人治理结构；另一方面看，形成有效制衡的公司法人治理结构，意味着公司董事会中必须包括来自不同投资主体的代表，并且能够形成国有股东与非国有股东相互之间的有效制衡，而不是国有股权一股独大，目的在于保护积极参与国企公司制与混合所有制改革的非公有制主体的合法权益。那么，在改革中，就要拿出更多的国企股权比例让渡给参与混合所有制改革的非公有制主体；或者是在改革后的董事会组成与运作中做出有利于保障中小非公有制股东权益的制度安排。

对此，国资委也提出要积极引入各类投资者，实现股权多元化，探索集团层面股权多元化改革。要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，迈出实质性步伐。在2016年启动实施的第一批部分重要领域混合所有制改革试点中，提出将在引入合格非国有战略投资者、建立市场化激励约束机制和薪酬管理体系、探索实行国家特殊管理股制度、完善混合所有制企业法人治理结构、加强国企党建工作的途径和方式等方面进行先行先试。目前推进混合所有制改革主要有三种方式：一是引入非国有资本参与国有企业改革；二是引入非国有资本参与国有企业改革，国有资本投资运营公司对发展潜力大、成长性好的非国有企业进行股权投资；三是探索实行混合所有制企业员工持股，员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。

在市场化经营机制方面与混合所有制改革也是无法割裂的，离开了混合所有制改革，没有国企瘦身健体的支持，灵活高效的市场化经营机制的建立也将成为空谈，大量存在的“僵尸企业”、特困企业将会扰乱市场竞争秩序，必须在混合所有制改革的基础上，加快推进落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度建设，并建立相应考核激励机制，国企才具备灵活高效运行的制度基础。

对于瘦身健体，2016年成绩斐然，中央企业减了2730个法人，这些法人的去除使管理层级缩小，更使管理能力进一步增强；另外，通过供给侧结构性改革，成效逐渐显现，率先超额完成了去钢铁、去煤炭的产能任务，宝钢和武钢为代表的中央企业重组就是很好的案例，不仅去了产能，而且质量和效益提升了，结构在进行优化。

混合所有制企业改革方案范文第3篇

新一轮混改的起点不低。目前，中国已有90%的国企完成股改，70%的央企净资产已归属上市公司。央企及其子公司引入非公资本的户数达52%，混合所有制上市公司资产更是占据全部境内央企上市公司资产90%以上。

但国企现状仍然饱受诟病。以2013年为例，中国非金融国有资产年净利润同比增速仅5.9%，国务院国资委旗下113家央企净利润同比增速仅3.8%――两者均低于GDP增速。

混改曾一度停滞。那些失败案例让民企对新一轮混改望而却步。在1月8日《财经国家周刊》（微信公众号：ENNWEEKLY）举办的“混合所有制改革”研讨会上，国务院国资委监事会专职监事、巡视员李保民说：“‘避免过去国企改革中出现的阵痛，少走弯路’，这句会议说明打动了我。”

与上一轮混改旨在解救国企窘困不同，新一轮混改被十八届三中全会赋予了全新内涵，并被提升至新的高度――混合所有制被确定为中国基本经济制度的重要实现形式，且市场要在资源配置中起决定性作用。

这意味着国企改革将向纵深推进。国资委经济研究中心副主任彭建国告诉《财经国家周刊》记者，上一轮改革是“一张白纸好画画”，如今却已经形成既有利益格局，改革难度骤升。此轮混改奔着两个主题而来：一是国企机制不活;二是防止国有资产流失，加大反腐力度。

任务更重，难度更大。改革定调一年有余，20多个省市改革方案参差不齐，实施过程也千差万别。

国资委一位司局级官员说，地方政府表决心居多，若要其真正接纳企业办社会的历史包袱，却避之不及。一些城司也已成为“烂资产”，加之当下反腐风声日紧，国有资产难以定价、不敢定价，地方混改畏首畏尾。

与此同时，主导改革的国资委“既做运动员又做裁判员”，自身也面临前所未有的改革诉求。

改革的一些认识也难以统一。仅在能否拥抱民资这一基本观念上，各部委、学者之间乃至国资委内部，都争论不休。

“难度很大。”前述国资委司局级官员直言，原定于去年上半年出台国资改革“1+10”组合的顶层设计文件，“10”已一拖再拖，一改再改。

周放生则认为，“乱麻”只是初始状态，任何改革都要允许试错。只要决心在，改革终归会走出一条坦途。

要放活，也要防流失

“那时，我给厂长们递名片，他们都说‘丐帮帮主来了’。”周放生回忆担任国企脱困办副主任时的情景时，唏嘘不已。

在上一轮改革中，国企包袱重，股权转让和打包上市都很困难，于是“拣好苹果”、“主辅分离”和“退二进三”等概念被相继提出。相对优质的存量部分被“拣”出来上市或转让，劣质部分则干脆选择性退出。

国资委数据显示，首轮改革至今，国企从1990年代的300多万家减至11万多家，其余资产或由民企承接，或自身转为民企，整体涉及产业板块从22个退至9个。央企则从2003年的196家缩减为113家。

《财经国家周刊》记者获悉，新一轮混改将着重解决两大问题：一是长期存在的国企资本利用效率低、机制活力差;二是严格把控、防止国有资产流失。

前一问题，将逐步以规范混改企业经营，普及现代企业制度，完善法人治理结构并建立治理约束机制等措施来完善。“中国建材、中国医药两家试点企业，去年开始全面改革，目前已经有了突破。”彭建国表示。

在中国建材的混改试验中，通过规范化的“公司制”加上独有的“职业经理人制度”，融合不同所有制企业，重组了数百家民企。在新组建企业中，中国建材为原有企业保留了30%的股份，且多数由原民企创业者继续担任管理者，成为规范治理企业的职业经理人。

李保民认为，在类似的尝试中，国企并未简单地“吃掉”民企，一方面发挥了国有资本的撬动力，加强了国有经济主导力;另一方面也搞活了整个行业，救诸多濒危民企于水火之中，是“国进民进”。

第二个问题――防止国有资产流失，则是此轮改革不同以往的关键所在。

2014年全国两会期间，参加安徽代表团审议时就表示，要吸取过去的经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会，国企改革“关键是公开透明”。

今年1月13日，又在十八届中央纪委五次全会上表示，要着力完善国企监管制度，完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。

“十五大以来，部分人把股改当作私有化手段，大量出售国有资产，半卖半送、明卖实送。”前述国资委司局级官员说，有的人一夜暴富，掀起一场侵吞国有资产的盛宴。

国有资产流失中存在体制性流失和掠夺性流失。

体制性流失，即企业体制机制不合理导致的资源浪费、投资失误和内部腐败，所谓“人人有责，人人不负责”。据国资委调查，改革开放至今的国企投资失误至少已造成万亿元损失。至于掠夺性流失，则是少数政企勾结，以国有资产转让为目的的买官卖官等行为，“空手套白狼”。

一位央企高管私下说“体制性流失普遍存在”。其所在企业洽谈外资入股，当外企对当前经济下滑时企业盈利能力表示疑虑时，该央企负责人回答：“很简单，通过控制浪费，我们能节省至少30%的成本，利润立即就出来了。”

部分国企的浪费成本惊人，尤其是一些“走出去”项目容易产生巨额的差旅费和“疏通费”，真实成本很难查明。国企混改因此首先必须“清扫庭院”。据一位中央巡视组成员透露，当前国企腐败有四大特征：部分“一把手”涉案，构成系统性腐败;作案手法隐蔽，以貌似合法的形式掩盖违法行为;违规决策造成国有资产严重损失;利用职权为亲属经商办企业提供便利条件。

“形势之严峻超出想象。抓人是治标，制度才是治本，必须实现国资、民资的相互监督、相互制衡”。李保民说，改革或许会付出少量交易性流失的成本，但不改革，则会造成“真正的、更大的流失”。

顶层设计“1+N”

《财经国家周刊》记者获悉，去年11月，马凯副总理挂帅成立了国务院国有企业改革领导小组，下设综合、地方、央企和政策4个部门，对国企改革进行指导、把关和提醒，并单独设立了监督改革的督察局。

在相关部委分工中，国资委负责国企功能定位与分类;发改委负责改革办法;财政部负责经营预算;人社部负责薪酬改革方案细则。

同时，组建了国务院深化国有企业负责人薪酬制度改革工作领导小组，马凯任组长，国务委员王勇任副组长。

包括《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等三个中央文件随后陆续，在此基础上，新一轮国企改革将在国企分类、改革布局、公司治理、监事会强化和党建工作等方面，形成最终方案。

“方案将以‘1+N’的形式出台。”前述国资委司局级官员透露。

“1”为《国务院关于国有企业改革指导意见》，“N”为34项文件，包括《国有企业发展混合所有制经济的指导意见》《国有企业功能定位与分类》《国有企业的布局与结构调整》《国有资本投资公司设立的改革方案》《剥离企业办社会和解决历史遗留问题的指导意见》《规范国有企业法人治理结构的指导意见》《国有企业履行企业社会责任的指导意见》等一系列文件。

其中，《完善国资管理体制的改革方案》由财政部牵头制定。国资委起草的《关于防止国有资产流失和内部人控制的意见（送审稿）》和《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》均已成文，进入待审阶段。

1月12日，国资委全面深化改革领导小组第十八次全体会议，审议了《关于进一步加强和改进外派监事会工作的意见》、《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》两项文件。这两项文件也包括在34项子文件内。整个顶层设计大框架已呼之欲出。

此前，地方政府先行探索，陆续已有20余个地方方案出台，评价不一。

周放生表示，地方方案参差不齐，如果把好的拎出来，实际上就可以形成中央顶层设计。李保民则认为地方方案表态居多、含金量少，“还有一部分走偏的”。

对于这一轮国企改革，中央提出用几项基本原则来指导和规范改革探索，即坚持和完善基本经济制度、坚持“三个分开”、坚持机制不活和反腐两个问题导向、坚持试点先行统筹推进、坚持党对国有企业的领导。

其中，“三个分开”指“把因缺乏经验、先行先试的失误，与明知故犯的违纪违法行为区分开来;把国家尚无明确规定的探索性试验，与国家明令禁止后仍有法不依的行为区分开来;把为加快发展的无意过失，与为牟取私利故意违纪违法的行为区分开来”。

“允许试错，但一定要以防止国有资产流失为底线。”彭建国表示。眼下，相配套的四大改革试点领域已经确定，分别为产权改革试点、国有资本管理公司试点、国资委放权试点以及纪检试点。“例如，中粮集团就是具有产业链条混改特色的试点。”

同时，新一轮顶层设计还专门为国企高管投资失误造成的国有资产流失设定了“红灯”――《关于防止国有资产流失和内部人控制的意见》首次明确了“造成国有资产重大流失的，要追究企业负责人刑事责任”等条款。

如此大刀阔斧的改革，势必触碰“别人的奶酪”。相关人士表示，顶层设计会否成功搭建，取决于改革决心和改革方案的质量。

改革底线何在

此轮混改有三大“硬骨头”：确定改革底线、统一“混”的方向和标准，以及员工持股、高管薪酬等敏感性问题。

确定改革底线，无疑是首要之点。

“大部分国企可以‘混’，小部分绝不能‘混’。”彭建国说，首先要在“混”的范围上画出一个圈。

提出，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全;划转部分国有资本充实社会保障基金;提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生。

多位受访人士均指出，在操作层面，正面鼓励效果不如负面清单。

《财经国家周刊》独家获悉，国家发改委将在前述“1+N”的《国有企业发展混合所有制经济的指导意见》中，给出投资目录明细，明确负面清单。

据悉，该负面清单从打破垄断和防止国有资产流失两方面来制定，初步拟定了改革中须禁止、缓行或谨慎操作的7个领域：

一是关系国家经济命脉的自然垄断领域，改革顺序为先破除垄断，再进行混改;

二是关系社会发展的重要公共服务设施;

三是关系生态安全的自然资源领域;四是关系国家安全的国防军工等特殊产业;

五是关系国家创新能力的重要前瞻性、战略性产业;

六是政治性强、承担特殊功能的领域;

七是国有资本投资公司或国资运营公司。

在彭建国看来，全国范围的国企数量剩下约1/5，资产占比约1/4，要保持公有制经济的主体地位，上述领域即便实施混改，也须国资控股。

去年9月，中石化销售公司与25家民资签署增资协议，后者以1070.94亿元现金认购前者29.99%股权，成为第一批“吃螃蟹”的民资。这一举动让销售公司注册资本由200亿元增至285.67亿元，广受赞誉。

但这却引发了国资委内部的争论――主张革新者拍手称快，认为垄断行业就应从竞争端开始混改;而一些监管者则提出异议。

前述国资委司局级官员就指出，中石化这一行为是“方向性的错误”：

其一，开一家加油站相当于“买个印钞机”，资产评估尺度极难把握，且审批程序繁冗复杂，民资大面积进入会推高寻租空间;

其二，发改委负面清单显示，国家重点产业的垄断，须先破除垄断再进行混改，中石化的“两步并一步”缺失起码的政策、法律依据，不但达不到改革目的，还适得其反地加大了国有资产流失风险;

其三，29.99%的股份由25家民资分抢，每家民资又由数家甚至数十家民企出资构成，经营分歧易现，且民企占股最高仅0.8%，对中石化固若金汤的原有机制而言，难道不是“鸡蛋碰石头”？

其四，民资方面也多为财务投资，谈不上“1+1>2”的幸福方程式，还可能由国有独资垄断变为混合垄断，不利于产业发展。加上中石化“不差钱”，此次引入民资对搞活自身机制和反腐倡廉均意义不大。

“企业可以表决心，但改革方向不能乱。”前述国资委司局级官员说，这一轮改革不是要分蛋糕，而是要盯住做大蛋糕。眼下，类似概念界定似乎并不明确。

母公司混改仍难

“充分竞争性行业的混改，也可以民资控股。”周放生建议。

在一份递交至决策层的建议文件中，明确提出国资应有序退出不具备竞争优势、效率低下、高耗能与高污染领域，及其相关产业的低端环节。

该方案认为，要重点推动一级企业（母公司）股权多元化，引入战略投资者，加大母公司改制力度，突破制度天花板。并且，“国有股权低于50%的企业，不再简单套用国有及国有资本控股企业的监管制度”。

“这份建议引发了激烈讨论。”知情人士说，有人表示认可，但很多人称其太过激进。

由于混合所有制改革牵涉经济体制结构性调整，类似的争论每天都在上演。

概括起来，观点大致有两种：一种是坚持国有经济控股，将发展混合经济作为扩大国有资本支配范围、巩固公有制主体地位的形式和手段;另一种则认为应该大胆鼓励民资控股，从国企母公司开刀，将混改作为民营经济控制、支配、分享公有经济成果的手段。

两种观点从未统一过，导致了上一轮混改的停滞，也导致了新一轮顶层设计的难产。

那么，改革究竟该走向何处？

强调，“如何更好体现和坚持公有制主体地位，进一步探索基本经济制度有效实现形式”是重大课题，“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用”。“国有企业是我国经济发展的重要力量，也是我们党和国家事业发展的重要物质基础，一定要搞好”。“要坚定不移把国企做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”。

记者了解到，国资委日前给出了改革的四个具体目标：一是除少数企业必须保持国有独资外，绝大部分逐步发展成混合所有制;二是在国有控股的混合所有制企业中逐步降低国有股权比重，使股权结构更加合理;三是国有企业经营机制需进一步转换，现代企业制度更加完善;四是国有经济结构布局需更加优化。

有分析人士认为，这即是说，让民资在混改中实现控股，或在国企母公司层面大面积参股，均难以实现。

“就做到了母公司层面的改革，原母公司――建设部长沙建设机械研究院被‘打散’了，优质资产实现整体上市。”副总裁孙昌军告诉《财经国家周刊》记者。

他回忆，从1992年8名员工、50万元借款起步，到2000年深交所上市，再到2006年建机院整体上市，彻底结束了国有股一股独大的局面。如今，年销售产值近千亿元且连续21年平均复合增速超50%。“湖南省国资委持股降到16.26%，且是在二级市场持股，真正从管资产变为了管资本”。

但是，是2001年国家科研院所“10+1”文件特定改制的典型，属于时代的产物，当下已很难被复制。

“这一次，母公司层面仍然不会实施混改。即便实施，也仅是上市而已。”彭建国说。并且，上市后的股东除去大量散户外，也几乎为央企、国企之间的“种内混合”。

即便是得以“混”一把的民企，此次的顶层设计也倾向于选择行业巨头尤其是国际巨头企业，以及少数拥有技术优势但资金不足、规模有限的成长型企业。

员工持股问题

孙昌军说，去年宏观和行业形势逼人，管理层集体要求降薪50%。“没有怨言，因为我们给自己打工”。

可这一幕却较难在国资控股企业上演，因为连市场化选聘、市场化薪酬体系都尚未建立，何来“给自己打工”的主人翁情感？中国国际海运集装箱公司总裁麦伯良就表示，国资委、国有股东持股单位不应再越位了，有话在董事会说，“去行政化”应该是这轮改革的关键。 华润集团新掌门人傅育宁近期也公开表示，希望激励机制和公司业绩挂钩得更直接。

对此，前述国资委司局级官员透露，此轮改革有两点不容探讨，一是国企中党的政治核心作用;二是党管干部、党管人才的基本原则。可以探讨的，是上述两条原则如何与市场机制相结合。

目前，国资委《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》已进入意见征求阶段，将根据“混”的行业和比例，绝对控股或相对控股等因素，来决定是否授权董事会对经营班子的选聘权、业绩考核权与薪酬决定权。

彭建国认为，“应该尽量做到一企一策。”但这又引发另一个问题，即组织任命与市场选聘的管理层，出现在同一企业、同一职位层级上，薪酬却可能相差几倍甚至十几倍。因此，上述《办法》也一直停留在征求意见阶段。

此轮改革还涉及员工持股这一牵涉国有资产流失的敏感问题。

绿地集团董事长张玉良对此寄予厚望，称“改制前是员工躺在企业身上，企业躺在国家身上。现在要倒过来，让国家躺在企业身上，企业躺在员工身上”。

事实上，早在1990年代，外贸企业就曾大面积试行员工投资入股，成立了职工持股会。随后原国家外经贸部出台了《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》，要求试点企业剥离员工持股部分。

2013年，十八届三中全会《决定》明确指出，允许混合所有制经济实行员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

“政策往复带来的阵痛，让混改走了太多弯路。”李保民说。

《财经国家周刊》记者了解到，在《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》中，以防止流失为前提，对员工持股分类为治理型、投资型、激励股和福利股，并对持股企业范围、持股对象、持股数量比例及方式、股权评估、持股批准程序和退出程序等作出了详细规定。例如，对于军工等命脉产业，员工持股会限制在辅业范围内，不涉及核心业务。

值得一提的是，国资委还就此专门考察了源于英国国企改制的“金股”模式，即国资逐渐减持过程中，最终将保留一股金股，不具备受益权和其他表决权，而将保留否决权。

混合所有制企业改革方案范文第4篇

阳光所国企混改与员工持股研究中心明律师认为，302号文是国企改革尤其是“双百企业”的冲锋号，针对相当部分“双百企业”存在“不想改、不敢改、不会改”的情况，302号文强化问题导向，针对“双百企业”在推进综合性改革过程中遇到的共性问题，通过落实国务院国有企业改革领导小组关于强化激励、着力激发企业微观主体活力的有关工作要求，提出抓改革落实、鼓励探索创新的具体措施。为帮助大家快速理解302号文的内容，现将302号文进行解读如下。

一、明确“双百企业”混改方案审批主体

(一)中央企业所属的主业处于充分竞争行业和领域的“双百企业”(商业一类)的混合所有制改革方案由中央企业审批;

(二)中央企业所属的主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的“双百企业”(商业二类)的混合所有制改革方案由中央企业审核报国资委批准;

(三)地方“双百企业”的混合所有制改革方案决策与批准程序按照各地国有资产监管相关政策执行。

明律师解读:与《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》的精神一样 ，除商业二类国企，商业一类“双百企业”的混改方案审批权下放到央企集团总部，不需要报国资委审批。

二、细化“双百企业”公司治理的要求

各中央企业和地方国资委要“一企一策”确定对“双百企业”的授权放权事项，建立差异化、科学化、精准化的管控模式和运营机制，充分落实“双百企业”董事会对企业中长期发展的决策权、经理层成员选聘权、经理层成员业绩考核和薪酬分配权、职工工资分配权等权利，充分保障经理层经营自主权。

明律师解读:“双百企业”公司治理结构到底如何完善?302号文给出细化要求，包括授权放权、管控模式、运营机制、董事会权责、经理层经营自主权等。

三、推动“双百企业”转换经营机制

各中央企业和地方国资委要指导推动“双百企业”全面推行经理层成员任期制和契约化管理;支持鼓励“双百企业”按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则，加快建立职业经理人制度，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，并采取多种方式探索完善中长期激励机制。

明律师解读:属于“三项制度”改革的事项，302号文明确了“双百企业”是“全面”推行经理层成员任期制和契约化管理，“加快”建立职业经理人制度，传统的国企领导干部产生方式将发生根本性的改变。

四、“双百企业”实施更加灵活的工资总额管理

各中央企业和地方国资委要按照分级分类管理的原则，对“双百企业”及所出资企业实施更加灵活高效的工资总额管理方式，“双百企业”依法依规自主决定内部薪酬分配。

(一)支持鼓励各中央企业和地方国资委对商业一类“双百企业”实行工资总额预算备案制管理;

(二)支持鼓励各中央企业和地方国资委对“法人治理结构健全、三项制度改革到位、收入分配管理规范”的商业二类“双百企业”， 实行工资总额预算备案制管理;

(三)对行业周期性特征明显、经济效益年度间波动较大或者存在其他特殊情况的“双百企业”，实施工资总额预算周期制管理，周期原则上不超过3年，周期内的工资总额增长应当符合工资与效益联动的要求。

明律师解读:302号文突显对“双百企业”工资总额管理上的灵活高效的导向，从工资总额预算备案制管理到工资总额预算周期制管理，总有一款适合你。

五、支持“双百企业”建立正向激励体系

各中央企业和地方国资委要指导推动“双百企业”综合运用好各种正向激励政策和工具，坚持短期与中长期相结合，坚持结合实际、能用尽用，建立健全多层次、系统化的正向激励体系。

“双百企业”可以综合运用国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、国有控股混合所有制企业员工持股等中长期激励政策，不受试点名额限制。实施各种形式股权激励的实际收益水平，不与员工个人薪酬总水平挂钩，不纳入本企业工资总额基数。实施国有控股上市公司股权激励的，可以结合企业改革发展情况合理设置授予业绩条件和有挑战性的行权(解锁)业绩条件。非上市“双百企业”可以结合本企业实际，借鉴国内外成熟有效的中长期激励实践经验，在本企业大胆探索创新，实施不同方式的中长期激励。

明律师解读:所谓正向激励，就是基于“增量效益”基础上的“增量激励”，让员工能分享企业新增的效益和改革红利。302号文首次明确“双百企业”股权激励和员工持股无需申报试点，全部可以为我所用。

六、突破不允许“员工持股上持下”的禁令

根据《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》(国资发改革〔2008〕139号)有关精神，“双百企业”及所出资企业属于科研、设计、高新技术企业的，其科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，可以报经集团公司批准后实施，并报同级国有资产监管机构事后备案。其中，地方“双百企业”为一级企业，且本级企业科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，须报经同级国有资产监管机构批准后实施。有关“双百企业”应当在相关持股方案中明确关于加强对实施、运营过程监督的具体措施，坚决防止利益输送和国有资产流失。

明律师解读:这是自139号文出台后，第一次突破不允许“员工持股上持下”的禁令，针对属于科研、设计、高新技术企业的“双百企业”及所出资企业，科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，可以报经集团公司批准后实施，并报同级国有资产监管机构事后备案。

七、加强“双百企业”党建工作

各中央企业和地方国资委要指导推动“双百企业”明确党委(党组)在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使“双百企业”党委(党组)发挥领导作用制度化、规范化、具体化，确保“双百企业”党委(党组)把方向、管大局、保落实。

明律师解读:302号文进一步明确加强党建的措施和目标，即通过党委发挥领导作用的制度化、规范化、具体化，确保党委实现把方向、管大局、保落实的目标。

八、“双百企业”法无禁止即可为

支持鼓励“双百企业”按照“法无禁止即可为”的改革精神，主动探索、锐意创新。各中央企业和地方国资委要全面落实《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》要求，对“双百企业”改革创新过程中的失误错误进行综合分析，对该容的大胆容错，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。同时，鼓励各中央企业和地方国资委建立健全符合本企业、本地区特点的改革容错纠错机制。

明律师解读:法无禁止即可为，还有改革容错纠错机制为你保驾护航，“双百企业”不要在等待观望了。

混合所有制企业改革方案范文第5篇

职业教育混合所有制改革的科学化，是指随着职业教育发展的时间、地点、条件等变化而随之调整变化，促使职业教育混合所有制改革与现状相统一，与职业教育发展的现实环境相协调，促使开展混合所有制改革的职业院校，沿着科学、规范的路径持续发展。职业教育混合所有制改革科学化的过程，是指遵循事物发展的内在规律，用科学的思维、科学的态度、科学的方法不断促进职业教育发展的过程。纵观我国职业教育混合所有制改革历程，虽然不乏成功案例，但是面临的问题与困难也十分突出，从根本上来讲，科学化品格不明显是主要原因。

一、职业教育混合所有制改革科学化品格不明显的主要表现

（一）对职业教育混合所有制改革的属性与内涵认知不足

黑格尔在《小逻辑》提出“本质是自身的联系，但其不是直接的，而是自身反思的联系，以及自身的同一”。[1]马克思认为本质是事物的内在规定性，是一事物区别于其他事物的根本特性，是事物固有的属性，是事物发展变化的根本依据。

“职业教育混合所有制改革”未必就是一个褒义词，它有可能促进职业教育的飞跃，也有可能导致职业教育的停滞或退步。职业教育混合所有制改革的动力，主要源于社会对当下职业教育发展的不满，因此积极对现行的职业教育投资政策、产权制度、治理机制等进行改革。改革的方向可能向左或向右，改革既可能更激进、更疯狂，也可能更保守、更谨慎[2]。教育改革有成功的典型，亦不乏失败的案例，亦如我国基础教育课程改革与高校扩招政策，成功与失败的案例并存而引发了热议。在职业教育混合所有制改革过程中，首先应当思考和处理好的问题是改革的方向在哪里？最终会走向何方[3]？究竟是部分地方职业教育混合所有制改革的成功案例促使改革获得了“价值合理性”，还是职教混合所有制改革的“工具合理性”即市场经济发展的必然需求使改革获得了成功。

国企进行混合所有制改革探索的目的，更多的是为了激发活力，增强竞争力；而一些民企寻求混合所有制改革的动机则呈现多元化态势，如弥补资金不足、享受国企待遇、降低市场风险等。在职业教育混合所有制改革过程中，国有机构和民营机构的现有基础和发展目标并不一致[4]，在职业教育混合所有制改革中，民办资本借混合改革的名义，侵蚀国有资产而造成国有资产流失的事情亦时有发生。

（二）对职业教育混合所有制改革目的以及关系认识不当

职业教育混合所有制改革是生产社会化规律和资本社会化规律的客观需要。关于职业教育混合所有制改革，目前有一种流行观点认为“纯粹的公办活不起来，纯粹的民办大不起来”，强调发展混合所有制是社会主义市场经济条件下公办学校适应资本社会化大趋势的重要选择。这种观点貌似有一定的道理，因为发展职业教育混合所有制确实与社会主义市场经济改革的深化有关，职业教育往往被认为是社会经济发展的“晴雨表”，经济发展与产业升级往往直接影响了职业院校的专业设置与人才培养。但这种现象反映的是职业教育与市场经济之间的外部关系，并非问题的本质。有一种观点认为职业教育混合所有制改革是市场经济发展的必然结果，事实上这混淆了我国基本所有制与市场经济体制之间的联系与区别[5]。混合所有制不是市场经济发展的必然选择，而是市场经济发展过程中，本身就一直包含着混合所有制。萨缪尔森所著的《经济学》对混合所有制的内涵进行了阐释，“在现代社会的各种经济制度中，没有一种是某一纯粹形式。相反，所有的社会都兼具市场和计划的混合经济，从来没有一个百分百的市场经济（尽管19世纪的英国很接近于此）。”[6]民办职业院校借鉴现代企业运行机制，普遍采取董事会治理模式，决策效率较高，有“船小好调头”的优势，但当民办职业院校规模足够大时，这样的灵活治理机制是否还存在？山东某万人规模的民办职业学校因为一起打架事件，一年内生源骤降90%，损失1.8个亿[7]。一所市场经济中发展壮大的民办学校，面对一起负面新闻，却如此的不堪一击，民办职业院校能更好应对市场风险的论断依据又何在？

（三）参与的主体结构不合理

我国职业教育混合所有制改革包含着“谁来改革”、“改什么”和“怎么改革”三个基本问题，其中“谁来改革”位居三大问题之首。因为职业教育混合所有制改革必须依靠特定的主体来推进，“能否形成具有明确改革意识和改革能力的主体，直接决定改革能否真正发生和最终取得成效。”[8]

我国职业教育混合所有制改革形式早已存在，如苏州工业园区职业技术学院、海南职业技术学院、南通理工学院等，已经进行了混合所有制改革尝试并取得了一定成绩，但就全国来看，这种自发行为毕竟是少数，更多的职业院校处于观望状态。因为我国任何一项教育改革要引起社会的关注与推行，主要依赖于由上到下的政府推动[9]。2014年6月，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”混合所有制改革迅速成为职业教育热点，在全国召开了许多职业教育混合所有制改革的会议，开展了广泛讨论。在这一过程中，政府教育主管部门占有绝对主导地位，就算是在学校层面，参与混合所有制改革决策的也只是少数。某职业学院的混合所有制改革，从方案的起草到最终挂牌，只有学院领导、合作企业和个别教师参与其中，而广大教职员工被排斥在改革决策之外，只隐约听说“混合所有制改革之后工资会涨”，便欢欣鼓舞地支持改革了，而对在混合所有制改革中，当民办资本控股比例超过50%后，公办职业院校一线教师的权益如何得到保障，学生的培养质量如何更好得到提高，学校办学的公益性与民办资本的逐利性如何得到平衡等，对于这些问题，广大一线教职工普遍意识不到，这是一种更隐秘的被边缘化。

（四）缺乏健全的职业教育混合所有制改革评估机制

纵观现有的职业教育混合所有改革成功案例，对改革成效的评估普遍坚持的是硬件论，如海南职业技术学院通过混合所有制改革，资产增长率达800%，办学面积增长率达300%，建筑面积增长率达300%[10]；广西理工职业技术学院通过混合所有制改革，占地面积达1239亩，在校生人数达2.36万人，校舍建筑面积达39.77万平方米[11]。

至于混合所有制改革之后，随着民营资本的介入，贫困家庭孩子的入学机会是增加了还是减少了，学生的综合素质、核心竞争力是否相比较“单一制”职业院校有所提高，这些学校内涵式发展的评价指标鲜有提及，这与世界银行对发展中国家职业教育发展质量的评价指标，形成极大反差。世界银行在《职业教育技术教育与培训：世界银行的政策文件》中对职业教育进行了分析，“对于专门职业技能的训练，只有建立在扎实的普通教育基础之上才会更有效，普通基础教育和中等教育为很多行业提供了这种基础……在一些国家，以职业课程取代部分学术课程的额外投资，如果用来提高学术成绩或增进学术教育将是更有效的投资。事实上，在使毕业生进入工作领域或自谋职业方面，职业教育多样化课程并不比中等学术教育更有效益。”[12]世界银行把职业院校的人才培养质量作为是否支持其发展的核心标准，而我国许多职业院校混合所有制改革普遍把扩大办学规模作为自己的主要目标。职业院校的办学面积扩大了，教学设施完善了，学生人数多了，是否意味着其学生培养质量就必然会提高？若真如此，世界银行为何在投入大量资金对发展中国家学校职业教育进行长期支持后，会得出“以学校为基础的职业教育人才培养模式是高成本的、缺乏职业针对性的”结论？[13]姑且不论世界银行的职业教育政策转变背后受到多少复杂因素的影响，但在许多职业院校，学生的培养质量低下、社会竞争力差、可持续发展能力弱是不争的事实。

二、职业教育混合所有制改革科学化品格的生成

（一）从目标来讲，应把提高人才培养质量作为职业教育混合所有制改革的核心

夸美纽斯在《大教学论》中提出“把一切知识教给一切人”，怎样提高知识传授的效率是教育改革发展的重点目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》明确指出，职业教育要把提高质量作为重点。

实现国有资本和其他资本的共赢，是职业教育混合所有制改革的立足点和生命线，但如何实现双方的共赢并没有说清楚。当前流行的做法是将资产的增长、招生人数的增加、办学规模的扩大作为混合所有制办学双方共赢的体现，追求资产的增值，是国有企业、民营企业、民办学校寻求混合所有制办学的最大动力。“纯粹的公办活不起来，纯粹的民办大不起来”，认为公办职业院校规模庞大，社会认可度高，但体制僵硬，政府作为学校的唯一投资主体和利益主体，学校发展缺乏活力；民办职业院校办学的机制灵活，但生源危机严重，办学经费不足。而现实的情况是，不是所有的纯公办职业院校都是机制僵硬，不是所有的纯民办职业院校都不能做大，对于那些已经办得很好的公办和民办职业院校而言，显然没有混合办学的必要，在这里需要我们回到教育的目的上来。

在职业教育混合所有制改革中，不管是公立民办型、公有民营型、民办公助型以及小混合型，都应当将提高人才培养质量作为混合所有制改革的核心目标。“从人才培养目标来看，整个教育系统的其他因素，都是为实现人才培养质量而协同存在。”[14]职业教育混合所有制改革，不一定会促进教育质量的提高，职业教育人才培养质量的提高，也不一定是通过了混合所有制改革，通过其他方式的改革，也可能会提高职业教育人才培养质量。对提高职业教育人才培养质量而言，混合所有制改革既不是充分条件，也不是必要条件。

因此，应当明确将“提高人才培养质量”作为混合所有制改革的目标，唯有如此，才能将教育质量的硬件论、多元论、层次类别论、水平级差论、结果论、目标论有机统一起来。不论是南通理工学院通过混合所有制改革获得事业单位身份认可，更好留住了教职员工；还是广西理工职业技术学院通过混合所有制改革，盘活了国有资产；或是苏州工业园区职业技术学院通过混合所有制改革，建立了董事会治理机制。所有的这些改革，都必须围绕提高人才培养质量这一核心，构成一个有机整体，只有这样，才能真正增强职业教育的吸引力，促进职业教育的良性循环和可持续发展。

（二）从参与主体来讲，应扩大混合所有制改革参与的主体范围

“教育改革是各种主体为了捍卫自身利益，不断进行权力博弈和资源重组的过程”[15]，职业教育混合所有制改革方式复杂，如民办职业院校与国企混合、民办职业院校与公办职业院校混合、公办职业院校与私企合作等，混合动机多样，利益诉求多元化，牵涉面广，在这一过程中，扩大改革参与主体的范围，就显得尤为重要。

职业教育混合所有制改革所涉及到的政府人员、专家学者、院校管理人员及教师、广大学生及家长，都应当有充分的机会了解改革的内容及相应观点，如公私混合后，如何厘清产权、如何避免国有资产流失、如何不损害编制内职工的合法权益、如何平衡私企的逐利性与学校的公益性、如何提高人才培养质量等，都需要每一个改革参与者认真思考与面对。因为职业教育混合所有制改革，既可能成功，也可能失败，广大参与者亟需对可能出现的局面做好充分的思想和行动准备。

职业教育混合所有制改革参与者之间应当进行积极对话，缓解冲突与矛盾，促使改革不断向前推进。相关公办企业或公办学校的管理者，往往担心因国有资产流失而被问责，这也是管理层在混合所有制改革方案制定与前期规划中显得犹豫不决的主要原因，这时就需要扩大改革参与者的范围，以便让大家全面深入沟通，思考解决策略，竭力避免不良后果的出现，促使改革朝预期的方向发展。

（三）建立科学合理的职业教育混合所有制改革评估指标体系

2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出，要促使“相关标准更加科学规范，监管机制更加完善”，因此，加快构建科学合理的评估指标体系，是当下职业教育混合所有制改革亟需解决的问题。

第一，职业教育混合所有制改革评估指标体系应当是多层次的。产权的划分、董事会下的院系运行、产学研的一体化、课程与教学的开发与实施、学生对理论知识与缄默知识的掌握等等，“分别建立针对各个改革主体的质量评价指标”[16]，从不角度评估职业教育混合所有制改革取得的成效。