土地管理法的变化

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土地管理法的变化范文第1篇

一、土地登记档案的一般特性

土地登记档案是土地登记制度（亦是法律制度）的一种体现。它是土地管理部门代表政府依据国家的法律、法规，遵循有关法定程序所建立的反映有关土地位置、面积、用途、使用条件等情况的图纸、簿册等文件材料。它具有区域性、政策性、公正性、可变性等不同于其它专业性档案的特性。

1、区域性。《土地登记规则》第四条"土地登记以县级行政区为单位组织进行。"显然，土地登记具有极其鲜明的区域性。土地登记的两个主要内容：一是土地权属的状况；二是相邻宗地的相互关系。也就是说：土地登记档案是在基层土地管理部门实际工作中形成，按照区域特定编码而整理装订成卷的。

2、政策性。土地是人类赖以生存和发展的基础。对土地所有权和使用权做出确定的档案资料，都是经过土地管理人员，严格按照一定的法律程序，依据国家不同历史时期有关土地政策、法规，在工作中运用的结果。也可以说，它是不同时期国家关于土地政策在实践中具体真实的记录。

3、公正性。土地登记档案必须有申请人、相关人和经办人表达正确意见的书面形式的载体。由土地权利人主动向土地管理机关申请，经土地管理工作者权属调查、实地测量，其结果以公示的方式并由审核机关核准终结。

4、可变性。与其他档案文件资料不同，土地登记文件资料中的一部分需随着土地权属和主要用途的变更而经常变化。如土地登记卡，地籍二底图等这些文件、图册资料的内容，要在变更土地登记中不断变化，如不及时更改已经发生的土地登记文件资料，将使国家多年投入大量的人力、物力、财力所形成的地籍资料失去准确性和保存价值这一特点，决定了其特殊的管理方法。

5、产权的不可移动性。土地作为一种固定财产，其土地权利人不可能像对其他商品那样随意搬迁，移动。档案中将土地权利的主、客体内容记录在册，土地权利人所取得的所有权、使用权及他项权利只能在依法确定的范围内行使自，不能随意向周围（四至）相邻宗地实施主观意向。

二、土地登记档案的管理措施

（一）应提倡规范化统一管理。

随着土地出让数量增多和房地产业务的迅速发展，以土地使用权转让、出租、抵押为主要内容的变更土地登记数目逐年增加，如果不尽快对土地登记档案实行规范统一管理，十几年所建立起来的地籍调查成果将失去意义和价值，后果将是不堪设想。规范、统一管理是当务之急。1、原国家土地管理明文规定，土地档案的业务管理，由市（县）级以上档案局、馆，进行直接的业务监督，指导。

2、土地登记文件资料管理，由负责土地登记工作的业务部门完成。在进行土地登记文件资料更新时，由负责土地登记工作的业务主管部门向档案室办理借阅手续，然后根据变更土地申请和调查，核实的结果在有关的登记文件资料上作相应的更新。待更新工作结束后，将整理的卷宗移交档案室存档。土地登记文件资料更新工作是一项经常性的工作，必须建立和健全档案更新制度，履行更新审批手续。

3、专业技术资料的更新，按照《地籍调查规程》技术要求，以行政辖区为单位，按街道、街坊、宗地进行编号，建立档案检索合帐，使辖区内每一宗地均有户头，每一次交易就办理一次登记。对其变更的宗地，按变更地籍调查要求编号。此方法对于初始土地登记档案及变更（包括权利人多次变更）均可在一个地号内便可检索到，对每变更一个土地权利人，在变更前案卷上，加盖注销印章，并在相应的卡、册及检索台帐中注名宗地的去向、编号。这样能够及时准确地反映一块土地的历史演变过程的文字和图册记载。政府通过办理土地登记，审核房地产交易的合法性、规范性，依法办理土地登记手续等，对房地产市场实施有效的监督、管理，并使之规范化。

（二）注重现代化管理手段。

随着社会主义市场经济体制及房地交易市场的良好发展趋势，以加入世贸组织为契机，以更加全面、科学、快捷、准确的土地档案资料，为社会主义经济发展和档案管理事业提供有利的支持和更加优质的服务，以增强全民依法使用土地的自觉性，提高土地资料的合法性、权威性和知名度。

首先要建立和完善档案管理现代化制度，制定相应的专业化标准；二要改善档案管理设施，增加经济投入，改变过去管理人员简单机械提取、存放档案，以减轻劳动强度，提高工作效率；三要积极开发应用软件，使信息化、网络化在基层档案管理中得到广泛应用，使土地档案管理真正适应经济发展的需要，把地籍档案的价值和管理功能充分发挥出来，做到取之于社会，服务于社会。

土地管理法的变化范文第2篇

关键词：土地档案；管理；机遇；挑战；对策

1 土地档案管理所面临的机遇和挑战

1.1 干部和职员的档案意识有待提高

随着我国各项相关政策的颁布，档案治理逐步步入依法治档案阶段，进而土地档案的管理环境日趋好转。但是依法治档面临着新问题，从事档案管理的工作人员没有形成法务意识，法制观念比较淡薄，档案意识不强。一些部门没有按照规定的时间对档案进行归档，拖延现象比较严重，而且归档资料不完整，作假现象也屡禁不止，这些行为都将给单位和职工带来不良后果。

1.2 转变档案管理意识，改进工作方法

随着科技的进步，电子档案已经成为档案管理的主流。因此，一些老的管理方法将被摒弃，需要新的工作方法，新的理论体系支撑，转变原有的管理思想、管理观念，要与时代的发展同步，适应科技进步所带来的新的工作环境和工作方法。所谓的电子档案，是指通过计算机磁盘等设备进行存储，与纸质档案相对应，相互关联的通用电子图像文件集合，通常以案卷为单位。虚拟档案是用来区别于一些客观存在的档案实体，是将实体档案信息以字节、比特方式表示并使之在电脑网络上流动，只有引入正确的软件，硬件与足够的背景细节，这些字节与比特方可随机定位到用户所在的网络终端，以可被理解的文字、数字、图像、图表、符号等到显示用户所需求的档案实体的真实信息。电子档案的出现，对档案管理工作人员是一种新的挑战，尤其是年龄较大的老员工，他们要努力适应新的工作环境，熟悉新的理论体系。但是电子档案所带来的工作方便性（其中包括：储存、查找和修改等）、储存的高密度性、不同媒体的承接性是以前纸质档案无法比拟的。目前，我国档案管理理论以及实践都很滞后，跟不上科技的进步和社会的发展。所以，电子档案的管理需要解决的新问题。

1.3 土地档案数量增多、结构发生新的变化

新的土地管理法的颁布，土地管理制度和土地管理方式有了新的变化。我国加大了对耕地的保护、土地执法的力度和各类多土地资源用途的管理，而且更加细节化。这些新的土地政策的实施，需要新的程序相适应。由于土地政策具体化，因此所形成的土地档案的数量不断上升，结构也会相应改变，如何应对这些变化带来的影响将是土地档案管理工作的一大热点。

2 对策和措施

2.1 进行科技归档

陈旧的管理方法已经不合适现代档案管理的理念，需要先进的管理方法，提高管理效率。在抓好档案基础工作的前提下，提高科技治档已经不容忽视。要不断更新和引进先进的管理软件，学习和研究国内外先进的技术和管理经验，探索一些设备新的使用方法，比如，探索对土地档案进行全文扫描、光盘存储管理和利用的新办法。在条件允许的情况下，工作人员的办公设备也要及时更换或者更新，尽量采取现代化办公设备进行科技归档。

2.2 提高工作人员的法律意识

档案工作人员必须具备较强的法律意识，法律可谓是我们开展各项工作的准则，只有在熟知法律的前提下，才能把工作做好。所以要定期对工作人员进行法律知识培训，了解法律条文的变化。同时要加大对《档案法》宣传力度，推行依法治档工作。《档案法》是我们档案管理人员开展工作的基础，要严格按照其中的规定来进行工作。

2.3 提高档案管理人员的综合素质

正如马克思所说，“一切事物都是在不断变化和发展的”，档案管理工作也不例外。社会的发展需要专业技能较强，综合素质较高的人才，同时这样的人才才能促进社会的进步。随着科技应用到档案管理工作当中，对工作人员的素质要求更加严格。作为档案管理人员应该具备以下几点：第一，较高的政治意识；第二，较强的业务素质；第三，过硬的专业技能。专业技能主要包括：操作技能、管理技能，信息开发等技能。第四，要有爱岗敬业精神。第五，要有学习和开创创新的能力。第六，具备综合协调能力。档案管理工作的发展，需要这样具有综合素质的人才作为支撑。

参考文献

[1] 杨凤仙.档案管理现代化问题研究.云南档案,2009-09-20.

[2] 唐宝莲,吴建华.档案信息化、数字化、网络化及三者的关系[J].科技档案,2006,(03).

[3] 夏燕玲.档案信息化建设与档案管理的几点思考[J].云南档案,2010,(03).

[4] 赵甲信.关于加快推进县域档案信息化建设工作步伐的几点体会[J].陕西档案,2008,(06).

土地管理法的变化范文第3篇

[关键字]　土地　隐形市场

[中图分类号]　F3

[文献码]　C

[文章编号]　1000-405X（2012）-10-24-2

我国从99年《土地法》重新修订和实施后，施行的土地管理制度已根据经济体制的转变，在逐步实现着从计划经济体制下的土地管理方式向社会主义市场经济体制的土地管理方式地转变，控制土地供应总量，实现土地粗放型管理向集约型管理转变。对城镇建设用地、农村集体建设用地，进行无偿使用变有偿使用、无流动变有偿、有流动、有限期使用方式的改革，改革了土地使用制度。几年的实践，使土地从总量供应上得到了控制，从土地存量上盘活了闲置土地，乱占、乱开发耕地的现象得到了遏制，闲置和不合理利用的土地得到了清理。

但由于历史的积淀和随着经济发展而产生的市场需求等因素的作用，在土地市场上也慢慢形成一股因经济利益驱动而涌动的暗流--土地隐形市场。

1　土地隐形市场的现状

土地隐形市场通常是没有法律规定，为了各自的经济利益，违反国家法规进行土地交易，手段多种多样，大致有以下几种表现形式：

1.1　变相出租、买卖土地使用权

我国的法律规定行政划拨的国有存量土地是不允许非法出租、买卖的，在农村集体土地也是不允许非法出租、买卖的，但房屋买卖在我国的法律上是允许的。因此一些单位和个人以出租、买卖房屋为名，将地价隐含于房价中，变相出租和买卖土地，即买卖土地使用权。如：在城镇中，一些单位和个人利用划拨的国有土地的地理位置不同，产生的地价有高低之别，所以出租和买卖的房屋价格也不同，这其中的房屋价格不同，实际上是土地区位因素决定了土地的价格不同而形成的。在农村出租和买卖房屋，实际上也是将地价包含在其中，也是随着土地地理位置的不同，而出租、买卖房屋的价格有所不同。

1.2　直接出租和买卖土地使用权

在城镇，由于过去土地使用权是无偿划拨取得的，土地利用不是很合理，有的单位苦于无地扩大生产经营，有的单位却有大量的闲置土地，这样供求双方达成私下交易，以土地使用权获取租金或转让费。在农村为了获得更捷径的，更快的经济利益，将一些土地甚至耕地，通过非法手段进行出租甚至买卖，获取租金和非法的地价款。

1.3　联建分成

这种方式是以出租、转让土地使用权，通过实物来收取土地转让费。它是将行政划拨而来的国有土地，部分出租、转让给新的用地单位和个人，假以联合建设开发为名，实由用地单位完成一定的工程或通过分得联建房屋来收取地租或转让费。这种方式一度很流行，你出地、我拿钱，工程结束后，三七分成或四六分成，使国有资产非法地流转了。

1.4　联办企业入股分红

这种情况多发生在农村，城市中也存在极少一部分。如：甲企业经济状况不好或其他原因，通过引资与乙企业联姻，那么甲方以房屋、土地作为股份入股，乙方出资，两家联办企业，年底抽红。这种形式从表面看，似乎土地使用权未发生转移，但原土地使用者以土地入股分得了红利，即土地使用权租金。这部分收益应为国家所有，但通过多样的渠道流失了。

1.5　其他土地收益流失形式

土地使用权收益流失还有很多表现形式。如：签订真假协议，隐价瞒租，明借暗租，明赠暗卖，逃避政策法规的管理；以取得土地使用权为目的的合并、兼并，是为了取得廉价的土地，象征性的交一点费用，便将土地使用权划转过户；企业改制中，对土地资产模糊处置，既不设立国家股，又不受让成为企业股，企业依旧用地，获取收益；以土地使用权抵押债务，不办理任何有关手续；集体土地变相使用等等。

2　土地隐形市场引发的问题

2.1　导致土地资产的大量流失

国家作为土地的所有者，理应获得土地的收益，但无偿无限期的使用制度淡化了国家与用地者之间的这种利益关系。用地者可以凭借手中的土地将本应归政府所有的地租占为己有。更为严重的是，一些用地者将国家无偿提供的土地私自转让，获取大量的土地收益，扭曲了土地经济关系，造成政府投入越多，负担越重的不合理局面。如：地处繁华的老单位，其用地多是无偿划拨得来的，且大都面积较大，他们利用优越的位置和富余的土地进行出租，大量的土地收益据为己有。而繁华地段政府的基础建设投资也远高于一般地段，但作为土地所有者的政府却分文不得。

2.2　造成管理秩序的混乱

一些用地单位和个人，不经土管部门的批准和办理权属变更手续，通过公开和隐蔽的房屋交易改变了土地使用权权属性质，导致土地权属管理混乱，变相买卖或非法转让土地等违法占地现象屡禁不止，严重影响了正常的土地管理秩序。

2.3　妨碍城镇建设良性循环

城市土地的增值效益，通过隐形交易源源不断的流失，使国家和地方政府不仅没有因对土地的大量投入而获得直接经济效益，相反的还在城镇配套设施上背上了沉重的包袱，影响了整个城乡经济的建设发展　，造成了城镇建设的恶性循环。

3　土地隐形市场产生的成因

3.1　城镇土地隐形市场的成因

（1）直接原因。建立土地市场相关法律法规的滞后与经济发展要求土地进入市场的矛盾是形成土地隐形市场的直接原因。随着改革开放的不断深入和经济的迅速发展，商服业不断扩大，人口不断增加，加之企业的兼并扩建，迫切要求对地理位置优越的住宅、办公等用地改变用途和进入市场流转。而我国1988年以前土地使用权的转移是法律禁止的，1988年《宪法》和《土地管理法》修改以后，允许土地使用权可依法转让，并在1990年公布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权的出让和转让作出了具体规定，但仍然规定通过行政划拨手段获得的国有土地使用权不准出租、转让。到1999年《土地法》再次进行修改后，使国有土地实行有偿使用制度，在小范围内实行行政划拨。因此，土地市场法制建设建立的滞后，与经济发展需求之间的矛盾，成为土地隐形交易产生的直接原因。

（2）客观原因。存量土地不能进入市场与市场对土地流转需求的矛盾是形成土地隐形市场的客观原因。我国现行土地配置运行机制，是行政划拨和有偿出让"双轨"并行，法律规定只有以出让方式取得土地使用权，土地才能进入市场转让、出租。但我国以出让方式提供的土地数量相对较少，近年来才不断加大土地的出让工作，经济欠发达地区以出让方式提供的土地更少，还是以行政划拨方式提供的土地占主要地位。因此，法定可以进入市场的土地数量极少，与经济发展需要进入市场的土地数量相对较大之间的矛盾，就成为土地"隐形"进入市场交易的客观原因。

（3）内在原因。城市土地的商品属性和级差收益的扩大是引起土地隐形流转的内在原因。土地具有使用价值，城镇土地凝结了一定人类劳动和资金投入，因此城市土地具有一般商品的属性--具有使用价值和价值，即土地可以像商品一样进入市场流转（土地的永久性使用使土地作为商品进入市场流转的只能是一定年限内的使用权）。但城市土地的有限性和固定性使之随着经济发展，城市人口增加和用地需求的增加而级差地租的收益不断扩大。因此，通过土地流转和改变土地用途，追求更高的土地级差收益的目的与土地不允许非法流转的矛盾，就成为土地隐形流转的内在原因。

3.2　农村土地隐形市场的成因

（1）非法将集体所有的土地转为非农用地。在农村，一些单位和个人将集体所有的土地通过审批或者不审批的方式来获取土地，在没有严格监督的情况下，自行的进入了非农用地的流转。这种地没有付出任何补偿费用，而将土地推入土地市场流转，自然获取的利益也是非常客观，但同时又伤害了农民集体的利益。

（2）传统观念传统认识，造成对土地的认识不清。在我国法律上规定，土地所有权属国家和集体，单位和个人只能拥有土地的使用权，使用权的处置是有许多法律规定的。而在广大农村地区，由于传统观念和传统习惯，认为土地是自己承包的或土地使用权是自己的，便可以自由处置土地，这种对土地法律的认识不清，造成了土地私有意识的形成，使农村出现了很多将土地私下承包、转让的现象，从而造成土地与经济发展不协调的混乱局面。

（3）对宅基地的控制不严。由于政府部门乃至乡、村的管理控制不严，使得本应是一户一份的宅基地，在农村一部分地区，有些人巧立名目地获取更多的宅基地，然后变卖、赠送，加大了人与人之间的矛盾和人与地的矛盾。

4　土地隐形市场的清理整治

隐形土地交易的存在，有其客观必然性，但同时带来诸多社会和经济问题，因此治理是刻不容缓的。要通过强化所有权，搞活使用权的基本思路，运用行政、经济、法律的综合手段，强化土地资产管理，培育完善的地产市场。

4.1　转变观念，整治隐形

由于长期施行土地的无偿使用制度，许多单位和个人把土地当做私产，随意处置，既伤害了土地所有者的经济利益又扰乱了土地经济关系，所以要对土地隐形市场进行整治。土地从无偿到有偿的使用制度改革，冲破了土地无价的束缚，在此基础上应加大改革的宣传力度，使土地管理从单纯的资源管理思维向资源与资产并重的观念转变，让土地市场合法化、公开化。深化土地使用制度改革，发展社会主义市场经济，加强土地资产管理的手段，彻底解决城乡土地依法统一管理的问题。

4.2　加强执法，清理整顿

中央多次提出土地使用制度改革的重点，是抓清理整顿土地的隐形市场和加强原划拨土地使用权的管理，并以此为突破口来加快土地使用制度改革的步伐，推进国有土地使用权的流转，扩大土地有偿使用的主体和范围；严肃执法，对未批准发生土地流转的使用者，除没收违法所得外，应处以重罚，并收回其土地使用权；要抓典型，以点带面推动整体。隐形市场目前局面的形成，从更本上讲，是由于执法不严、行政干预和地方保护思想造成的。今后要在土地流转的过程中严肃执法，本着既有利调动转让、出租者的积极性，又有利于国家地租收取的原则，掌握好出让金分配的尺度，按转让用途的不同确定不同的比例，让土地使用者和承租者也获得利益，这样才能消除抵触情绪，同时兼顾国家和转让、出租者的利益，逐步规范划拨土地使用权的管理。

4.3　强化地政、地籍、产权变更登记等薄弱环节

健全和坚持变更登记制度，要花大力气抓跟踪检查，凡发生土地使用权流转的，不管以任何形式发生的和正发生的，都要在补办出让手续，补交出让金的同时，向土管部门申请权属变更登记手续，更换或重新颁发土地证书。

4.4　加强土地的流转管理，实行农村土地与城市土地市场接轨

国家明确规定：农村集体土地不能直接进入土地市场进行交易。从市场调查分析，农村土地已是土地"隐形"交易的源头之一，而且面积相当大，特别是耕地的数量。因此，加强对农村土地流转的管理，使农村土地的使用与城市土地市场接规，堵截土地交易的暗流。土地部门要严把审批关，杜绝各种名目的非法交易，审慎对待集体土地的流转，也是我们"保住生命线"的重要任务。

4.5　优化和完善企业改制中的土地资产处置方式

目前土地资产的管理主体代表还有点不明晰，土地收益分配扭曲，一方面使土地资源逐年被蚕食；另一方面土地增值部分被其他主体侵吞，形成土地隐形市场的大主流。应建立规范化的改制企业土地资产管理体制，借鉴成功经验，加强改制企业土地资产评估的管理。结合本地实际，根据企业自身状况，建立一个合理的、规范化的地租与股息标准，分别采取出让、承租和设立国家股等形式，或者综合形式，并妥善处理好土地资产进入股份企业的收益管理问题，来搞活土地资产的经营，明晰企业资产。

4.6　建立完善的土地中介服务

土地管理法的变化范文第4篇

关键词：土地管理制度；矛盾问题；对策

几十年来我国土地管理制度伴随着社会经济制度不断地发展变化着，人们对传统意义狭义的土地制度理解上已经改变，注重对土地管理制度广义概念上的理解，特别是我国推行家庭联产承包责任制以后，农村经济得到快速的发展，这一制度改变了农村旧的经营管理制度，解放了生产力，极大的调动了农民的生产经营积极性。农村经济得到发展，土地所有制度、土地使用制度、土地国家管理制度得到重视的同时，土地也得到了充分的利用，在这种新形势下产生了新的土地发展关系。一方面土地管理制度促进了农村经济的发展，但在发展过程中随着社会的变迁另一方面也表现相对不足的地方，其中突出问题就是农民收入增加的减缓，主要原因即是受到制度的制约，所以在土地管理制度上我们还要进行积极地改革，解决现今土地管理制度存在的问题，进而促进农民各项收入都能得到快速地增长。

1我国现今土地制度

目前我国土地制度已不是狭义上的概念，不是人们理解的仅仅局限于土地的国家管理制度、所有制度和使用制度，更是一种广义上概念，实际意义上它不仅是一种法权制度，还是一种经济制度，同时反映出人与人、人与地之间关系的重要制度。广义上的土地制度囊括了一切土地问题，包括土地的所有权及土地利用的所有土地关系的总称。

2我国现今土地管理制度存在的问题分析

1）土地所有权与经营权之间的矛盾问题。我国《宪法》、《农业法》、《土地管理法》及《民法通则》都有条例明确表明农村的土地属于集体所有，而土地所有权里的“集体”一词定义较为模糊，没有指定是哪一级别的集体，就会有土地所有者上的缺位，加上土地关系的法律法规不清晰及农民们各自的不同理解，土地权属问题更是形成了混乱的局面，农民对土地使用权上会产生许多疑问，这会直接影响到农民土地经营的热情，可能就会导致土地的荒置，土地盐碱化、沙化、荒漠化等恶劣现象逐渐加重，笔者身处内蒙古，目前草原退化、土地沙化、荒漠化现象已经越来越严重。土地所有权与经营权之间的矛盾尖锐，亟待政府进行来改变这一现状。2）土地承包经营与土地使用率的矛盾问题。随着科学的进步，时代的不断发展，现代农业较多已经开始采用规模化生产和专业化分工的生产模式，规模化生产加大了农业生产规模，专业化分工则是生产组织内部的资源的优化配置，两者的结合极大地提高了农业生产率，进而使农业经济效益得到大幅度提升。时代变迁而目前我国沿用的《土地制度法》是根据当时具体情况制定的，现在已经出现了一些弊端与漏洞，土地承包时在土地使用审批管理方面有所偏重，缺乏与土地经营管理有关的明文条例，土地有偿期限抵押、转让、出让等方面规定也比较含糊，对现在的土地承包经营不能起到统一规范的作用。土地归集体所有为基础的土地制度已经不适合现在市场经济的需要，土地不能通过市场而流动，整体来说土地没有真正流转起来，应运而生了土地承包经营与土地使用率的激烈矛盾。3）农民利益与征地补偿制度之间的矛盾问题。我国《物权法》里确定对农用地进行补偿范畴主要有劳动力安置补偿费、土地补偿费、土地附着物及青苗补偿费、社会保障费，农民其他方面的损失不予补偿。征地补偿是按照土地原用途的年产值的倍数来进行补偿的方式，没有体现出土地潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担着生产资料和社会保障的双重功能，从而导致农民利益得不到保障，更没有体现土地市场供需状况，不符合现今市场经济规律，实属不完整的补偿标准，在市场经济的大背景下显得很不科学。

3讨论问题的对策并完善土地管理制度

1）完善土地管理制度。珍惜国土资源为前提，为了维护好农民的切身利益，更快更好的发展农业经济，我们必须要制定出适应生产力发展的土地制度与相关法律法规。农民集体所有的土地核发证书还没得到全面的开展的情况下，为了防止政府强占土地所有人的地权，国家可设立专门的农村土地管理机构，发给土地所有者地权证，对全国土地进行统一编码的工作，积极全面负责农村用地的分配、经营及管理。同时国家应建立土地调查机构，并派监督人员对土地调查机构人员进行监督，进一步健全且严格规范农村土地管理制度，确保全方位且准确地提高国家对土地资源及其利用的掌控。2）改革土地承包经营权的流转制度。改变农村用地的抵押权的现状可以解决农村剩余劳动力的问题，比如农村用地可以抵押的话，即能保证农户在土地流转中的主体地位，这样一来其一可以有助于提高土地的生产效率，其二可以加快农村剩余劳动力的转移。因此面对前面阐述的相关矛盾，能解决问题的关键在于农村土地在集体范围里的自由流转，以“依法、有偿、自愿”为原则，扩大土地经营规模，看准时机实现农村用地在农民间的自由流转与规模经营。3）继续发挥市场配置资源的基础作用。依据市场原则，征用农村集体土地应依法给予公平补偿，增加农民收入，其中公平补偿是按照反映出土地真实价值的市场价格标准来进行的，补偿标准制定后，还要全面考虑，即有土地用途补偿，又要有土地用途转化后的补偿差异，着实充分为农民的生产权益和发展权益着想。

4结论

结合上面的阐述，土地是农民赖以生存的根本，土地与农民密不可分，土地管理制度的改革要切实从农民的切身利益出发。文中对我国目前土地管理制度中存在的些许问题做了详细的分析，并提出了相对应的可行的对策，希望能给有关工作人员一些建议。政府工作人员在改革和完善土地管理制度时，从农民利益出发的同时还要把各条款落到实处，最后达到促进国家农业经济发展，加快社会主义新农村建设及社会经济健康发展的目的。

作者:韩飞 单位:内蒙古阿拉善盟额济纳旗国土资源局

参考文献：

[1]杨春玲.我国农村土地管理制度存在的问题及完善对策[J].产业与科技论坛,2014,08:45-46.

土地管理法的变化范文第5篇

关键词：土地开发权；土地管理权；土地管理法

中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0008-06

引言

就我国土地管理法律制度的历史来看，1986年制定的《土地管理法》历经1988年修正、1998年修订和2004年修正三个阶段。总体来讲，1998年修订后的《土地管理法》围绕我国土地管理制度建立了一套相对健全的规范体系，形成了当下中国特色的土地管理权制度样态。然而，由于深受计划经济体制的影响，这一独具中国特色的土地管理权法律制度规范体系，无论是制度构造的逻辑抑或机理，都呈现出鲜明的以国家利益为本位的管制色彩，命令和服从的规范表达构成了文本规则的现实表达。然而，由于市场经济的迅速发展，土地上多元化利益主体诉求的渐趋形成，传统以命令和服从为单一管制模式的土地管理权行使模式，难以顺应这一情势变迁，难以得到被管制者的自觉遵守，反映到当下的土地管理实践中，擅自变更农用地用途管制从事农地非农化开发、“小产权房”建设以及其他土地违法现象屡禁不止。可以说，诸多违反土地管理法现象的发生，从一定意义上揭示了我国当下的土地管理步入了失灵困境。至此，为顺应市场经济迅速发展的时代诉求，修改我国现行《土地管理法》，改革我国当下的土地管理权制度，已备受理论和实务界高度重视。

从目前来看，在我国现行《土地管理法》修改已被提上议事日程[1]，如何改革我国的土地规划权、土地用途管制权、土地征收权等不同类型的土地管理权，以适用城镇化快速发展的客观需要，已成学界重点研判的对象[2]，虽然学理上围绕各种不同类型的土地管理权改革献言献策，但反观现有的理论研究，因改革切入口的定位不清，而使得现有的改革方案存在诸如目标定位模糊、缺乏整体性和系统性考量等诸多弊病，并由此而导致所提出的具体应对方案陷入难有作为的改革困境。实际上，在我国土地管理权制度如何进一步推进改革，已成为亟待破解的重大法制课题，尤其是在城镇化急速发展的当下，显得尤为重要。依笔者拙见，我国土地管理权制度改革是一项复杂的系统工程，但改革切入口的准确定位和选择无疑是改革系统工程中最为基础性、最为关键性的工作。一定意义上讲，我国当下土地管理权制度改革方案陷入难有作为的改革困境，与改革切入口选择不清密切相关，是故，准确定位切入口极为关键，尤其在强调改革顶层设计和协同推进的当下，从切入口层面推进这一改革策略的实现，显然，意义重大。鉴于此，本文拟围绕这一主题，作深入阐述，以求教方家。

一、价值认知：学术观点及评价

我国土地管理权主要是由土地规划权、用途管制权、开发许可权、征收权、登记权、税收权、监督权等构成的一组权力束结构体系。从这一权力束结构体系来看，立足于中国法语境，又可具体分为内核性权力和配套性权力，前者是以实现土地资源属性上承载的公益目标而对土地资源进行管制的权力，主要包括土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权和土地征收权等权力；而后者是以保障土地管理权能够有效运行而设置的，主要由土地登记权、土地税收权和土地监督权构成。显然，在这一权力束结构体系中，最能体现权力束结构本质内涵的是内核性权力，其揭示了我国现行土地管理权有别于其他行政管理权的根本差异所在。本文在此所探讨的土地管理权仅指土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权和土地征收权几项内核性权力。

（一）我国土地管理权制度改革的传统方案

对我国土地管理权制度改革切入口的准确选择离不开对传统改革方案的总结和评价，概括起来，我国土地管理权制度改革的传统方案主要体现在两个层面：一是对我国现行土地管理权基本格局的颠覆式改革；二是在坚持我国现行土地管理权基本格局的基础上，予以局部性的完善和改进，以实现制度的内在结构性升级和调整。

其一，关于我国土地管理权基本格局的颠覆式改革，即颠覆型方案。目前，学理上，以张千帆为代表，主张打破我国现行土地管理权的基本格局，即，“在不损害国家利益的前提下，农民完全通过自己的劳动或者市场交换行为逐步建设城镇，城市居民或开发商也有自由和农民或者村组织自愿达成互惠交易，而用不着政府主导城市化进程”[3]。“目前的土地管理政策以耕地保护为名，一律禁止在农地上进行非农建设和开发，实际上已构成没有补偿的‘管制征收’，剥夺了农民和农村自由发展的权利”[3]。曲相霏亦持类似的看法，即，“《宪法》第10条成为农民享有土地开发权的障碍，修改这一条款，保障农民在集体土地上进行城市建设的权利，是最好的选择”[4]。“保障农民在集体土地上进行城市建设的权利就是使农民拥有了在原集体土地上进行城镇建设的权利，并且把土地配置权交给了市场而不是由政府垄断，土地利用效率会得到提高”[4]，另外有些学者从集体土地资本化和城市化模式层面论证改革我国现行土地管理权基本格局的正当性[5]，有人指出：“在符合土地规划的前提下，土地用途是由土地权利人自己决定，并由市场加以调节”[6]。目前，持这种观点的学者不在少数。显然，上述诸多变革意见，与我国当下以宪法、民法以及土地管理法所确立的土地管理权基本格局难以兼容，是对实证法上所确立的土地管理秩序的颠覆性改革。

其二，关于在坚持我国现行土地管理权基本格局的基础上，予以局部性的完善和改进，以实现制度的内在结构性升级和调整，即完善型方案。就这类方案而言，总体上看，都一致认为我国现行宪法、民法以及土地管理法等法律规范体系所确立的土地管理制度，在大体方向层面具有其相对合理性，是我国当下现实国情的产物，尽管某些制度的设计和规范的配置亦暴露出不同程度的缺陷，但不至于达到从根本上推倒重来的地步。因此，有针对性地就制度内在结构之不合理的因素予以完善而非彻底性的变革，应是较为理性和妥当的选择[7]。譬如，以我国宅基地管理制度为例，现有制度在实现社会财富公平分配、公共资源有效管理和农民权利保护等方面基本有效，下一步改革只需做局部调整而无需全盘重建[8]。

（二）对已有学术观点的评析

客观而言，围绕我国现行土地管理权制度改革的上述两种方案，无论是颠覆还是完善我国现行土地管理权基本格局，都会对我国现行土地管理权制度改革的推进提供理论帮助，但都存在明显的问题是忽视对改革切入口的清晰定位，致使其所提出的改革方案目标模糊，缺乏从整体性和系统性视角推动改革的实质性展开。

具体而言，就颠覆型方案来讲，针对我国现行土地管理权基本格局践行国家垄断建设用地一级市场而带来的不公，主张变革这一格局，实现地权配置的公平目标，乃是较为理想的选择，但这一方案存在诸多缺陷：一是过于宏观，宣示意义大于实践意义；二是与我国现行《宪法》确立的土地管理秩序相冲突，在宪法不宜频繁修改的法理要求下，这一方案难有作为；三是在当下的社会转型时期，在遵循改革渐进性路线的当下，颠覆式的改革不具有可行性。而对于完善性方案而言，一是强调在遵循现行土地管理权基本格局的基础上，对目前的土地管理制度存在的缺陷予以完善和改进，遵循了改革渐进式路线，可避免宪法的频繁修改而带来的高风险等弊病。二是这一方案亦较为具体，避免了宣示意义大于实践意义的弊病，但在具体的改革层面，往往局限于具体权力的内部改进和完善上，而忽视将各项具体土地管理权置于一个整体的平台上予以协同推进。三是对于这一弊端，就其根源在于没有认识到我国土地管理权的本质，并进而在此基础上提出有效的改革切入口。

二、我国土地管理权制度改革的路向转换：以土地开发权为切入口

实际上，我国现行土地管理权改革能否在实践中有效开展，离不开对改革切入口的准确定位，而对改革切入口的准确定位，离不开对这一权利本质的准确把握。综合考量各种因素，以笔者之拙见，跳出我国当下土地管理权改革的颠覆型方案和完善型方案，将改革的切入口定位于土地开发权层面，并围绕土地开发权法律制度展开系统性的制度建设。

（一）原因何在

以土地开发权作为我国土地管理权制度改革的切入口，主要是由土地管理权的本质以及土地管理权与土地开发权之间关系等多种因素所决定的。

具体而言，在我国现行法上，虽然土地开发权并没有作为一项独立的财产权利，被现行的实证法所明定，但我国现行《土地管理法》《城乡规划法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《物权法》以及《房地产法》等法律法规的诸多制度设计，却是土地开发权规范配置的本质显现。透视这些制度背后的逻辑和机理，不难发现，由国家独占土地开发权已成为政府配置土地资源，实施土地管理的主要手段[9]，具言之，作为决定国土空间利益分配的土地规划权，其行使的过程，本质上讲，是决定土地开发权如何分配的体现；以限制农用地转为建设用地的土地用途管制，其本质是对农用地开发权的限制或者剥夺；现行的集体土地征收，为建设用地一级市场上的单位或者个人取得土地开发权提供了制度推动功能[10]；城市的房屋征收，其本质是国有土地使用权征收，并进而推动了土地开发权的变动或者重新配置[11]；现行法上的不同类型的国有土地使用权收回[12]，其本质上亦是土地开发权变动或者重新配置的过程。诸如此类，不一而足。

由此不难看出，政府行使土地管理权的过程，其本质上是土地开发权如何分配的过程。借助于土地开发权的配置或变动，来实现国土空间资源优化配置的目标，是政府土地管理手段和内容的集中体现。实际上，土地开发权属于一项独立的土地财产权，虽然土地管理权与土地财产权属于两类异质规范体系并构成了土地法规范体系的组成部分，但二者具有明显的内在关联性，即，保障土地财产权目标的实现需要对土地管理权的限制方可达到。因此，以土地开发权作为土地管理权改革的切入口，不仅是对土地管理权本质的准确揭示，而且亦是协调土地开发权与土地管理权之间关系的内在需要。

此外，从土地财产权结构体系来看，“土地开发权的动态权利属性，使得这一权利成为土地财产权中最为活跃的财产权”[13]，尤其是在土地要素不断市场化的背景下，土地开发权更符合这一趋势。

（二）如何实施

我国现行土地管理权须做出何种调整或者变革，方可实现以土地开发权为切入口的制度改革。

其一，关于土地规划权。土地规划权作为行政规划权的重要组成部分，在理论上主要分为土地利用总体规划、土地利用控制性详细规划以及土地专项规划等类型。2008年我国《城乡规划法》的出台标志着城乡规划的一体化，但受各种因素的影响，土地规划法律制度建设的滞后性并没有得以重视。土地规划权行使主体的混乱、权力配置的不合理以及权力行使缺乏制约和监督等现象并没有得到实质性改观[14]。因土地规划权行使而受侵害的行政相对人和利害关系人的权益时常受到侵害的现象亦较为常见和普遍[15]。在这一背景下，改革我国现行土地规划权，已成当下无法回避的重大法制课题。有学者提出了相应的改革方案，譬如：“今后要调整土地规划理念，树立以人为本的新的土地规划理念，探索“消极规划”技术模式，并通过深化土地规划管理体制以及其他配套制度，解决其存在的问题，促进我国土地利用规划管理的民主化、法治化和科学化”[16]。然而，在笔者看来，上述建议虽然具有理念上的指导意义，但过于宏观，并没有立足于土地规划权的本质层面。

改革我国现行土地规划权应以土地开发权为切入口或突破口。在国土资源空间分配正当性诉求备受关注的当下[17]，能否合理实现土地开发权分配，决定了土地规划权行使的正当性，而这显然是其民主化、法治化和科学化的内在要求和保证。因此，围绕土地规划权制度的实体配置和程序设置，应以保障土地开发权为制度重塑的理念和逻辑。譬如，以城市规制性详细规划变更为例，政府基于公共利益之需要，须变更控规设定好的土地用途和开发强度，其本质是对土地权利人开发权的变更，因而，如何保障相对人的合法权益，其本质是对相对人土地开发权的保护，有针对性的保护相对人土地开发权实乃把握到问题的实质和关键。因此，围绕土地开发权进行制度平台的系统性建设，对实现土地开发权与土地规划权二者间关系的平衡具有重要意义。

另外，根据十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，建立城乡统一的建设用地市场是未来的发展趋势。城乡统一建设用地市场的建立牵涉到诸多的利益调整，但鉴于土地规划权的龙头地位，做好土地规划权法治化建设乃是所有工作中最为基础性的工作。可以说，土地规划权能否科学配置以及有效运行，直接关系到城乡统一建设用地市场能否顺利开展。鉴于土地利用规划的重要地位以及基础，立足于土地规划权主体配置、程序运行安排以及救济等方面系统性的制定专门性法律来调整，应是未来的发展趋势[18]。当然，专门性立法中处理好土地开发权与土地规划权二者关系，亦同样不容忽视。

其二，关于土地用途管制权。1998年我国《土地管理法》的修订确立了土地用途管制法律制度，这一制度的确立标志着我国对土地的管制从城乡二元分割的基础走向了以用途分类为基础的管理模式。从这一制度的历史和现实来看，虽然在保护国家的耕地资源、维护粮食安全方面发挥了重大的作用，但由于深受计划经济影响，建立在单一的命令和服从基础上的土地用途管制权行使模式，由于制度缺乏内在的激励机制，难以回应和满足当下多元化市场主体的利益诉求，致使其在实践的运行中步入了失灵的困境[19]。

具体来讲，虽然我国现行土地用途管制法律制度存在的正当性基础当无异议，但这一制度是建立在对农用地权利人之开发权限制或者剥夺的基础上，换句话说，以牺牲农用地权利人所享有的土地开发权为前提来实现对耕地资源的保护的土地用途管制法律制度，其内在的公平性殊值检讨。因此，在土地财产权益多元化的背景下，当下的土地用途管制难以获得被管制者遵守，制度的运行步入了失灵的困境，实乃制度运行之必然结果。

以财产权准征收原理观之，将现行土地用途管制对农用地开发权之限制，视为对农用地开发权的准征收[20]。在此基础上，建立市场化的农用地开发权转移或者开发权征购，以对受损的农用地开发权进行公平补偿。这一做法不仅是平衡管制者与被管制者之间利益的需要，而且亦是增强现行土地用途管制法律制度内在的激励，以提升其适用性品格和回应性特质的需要[21]。

其三，关于土地开发许可权。从土地法学理论来看，土地开发许可权是对地方政府变更土地用途管制从事农地非农化开发建设进行程序控制的制度安排，现行法上的农用地转用审批程序是土地开发许可程序的体现。在法权逻辑层面，将土地用途变更许可行为归结为土地开发许可法律制度的范畴。以土地开发许可权的法律属性来定性农用地转用审批行为，可避免农用地转用审批这一事实行为游离于法律思维之外，而处于文本层面的灰色地带。从本质上讲，土地开发许可权属于中央政府对地方政府土地开发宏观调控的基本工具。目前，土地开发许可权实行的是，用地指标的“总量控制、统一分配、层层分解和指令性配额管理”的运行模式，这集中体现了土地开发许可权践行的是命令―服从的单一公法方式，显然，在市场经济背景下，基于多元化市场主体利益诉求的现实，这一权力行使方式在功能上具有明显的负效应。为此，面朝市场化方向改革是克服其负效应的应然选择，这一点已为学界所肯认。然而，究竟如何改革，至今尚无明确的方案。

在笔者看来，土地开发许可权的市场化改革，其实质是借助于市场机制来解决土地开发权配置的改革。因而，这仍然牵涉到现行土地开发权制度建设的范畴。实践中，重庆的“地票”交易模式，可视为中国语境下土地开发权交易的体现。当然，这亦在一定程度上为我国当下的土地开发许可权市场化改革提供了有益的参考样本。具体来讲，在“两分两换”（宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，宅基地换住房，承包地换社保）和“城乡建设用地增减挂钩”（如等量农村集体建设用地减少，可增加等量城市建设用地）基础上产生的“地票”交易模式[22]，尽管在实践运行中，面临着难以从长远角度保护农民权益，难以充分的保障耕地的质量以及公权力滥用等诸多风险，但毋庸置疑的是，这一措施在解决城市新增建设用地供应不足，偏远农村宅基地和集体建设用地闲置的矛盾方面具有十分重要的意义。有学者指出：“这一地方土地政策是在中央以耕地保护为核心的土地严控管理框架内，为开辟新的土地来源而所做的一项创新[23]。

此外，尚需进一步指出的是，围绕地票交易的法律性质，尽管尚存“指标交易说”[24]“土地发展权交易说”[25]以及“地役权说”[26]等说法，但在笔者看来，这些不同的观点都没有对我国当下地票交易的法律性质予以准确地揭示。从我国特有的地权结构形态和土地管理体制出发，参考域外经验，在考察地票交易生成逻辑的基础上，应将地票交易的法律性质界定为土地开发权交易。

当下的“地票”交易，其本质上乃是土地开发权的交易，加强地票交易的法制化建设，有助于推动土地开发许可权市场化改革。

其四，关于土地征收权。目前，学界对土地征收法律制度的研究，主要聚集于补偿和程序两个层面。客观上讲，现行的征地补偿和程序的法律制度安排，弊病较为突出，亟需改革。以这两方面为改革切入口，对推动制度理性建设具有重要意义。但在笔者来看，在高速城镇化的当下，鉴于土地开发权在土地管理制度改革中的重要性，亦同样不能忽视征地改革的第三维度――以土地开发权为改革的切入口。

以土地开发权作为我国现行土地征收制度改革的切入口，主要体现在确立被征收人土地开发权优先购买权法律制度。具体来讲，我国《土地管理法》第43条确立的“先征后用”原则，使得农用地只有转为国有土地方可从事开发建设（法定的几种情形除外），被视为国家垄断城市建设用地一级市场的鲜明标志。实践中，国家行使土地征收权，将农用地转为国有土地，然后通过“三通一平”或者“五通一平”等措施，将生地转为熟地，然后投放到城市建设用地一级市场上，按照招拍挂程序进行出让，受让人可据此取得该幅地块的建设用地使用权。前文已述，受让人取得特定用途、特定期限和特定开发强度的建设用地，其实质是取得该幅地块的土地开发权。也正是土地开发权的巨大财产权价值，使得现行的土地征收制度在实践运行中走向了异化，被学界视为地方政府与房地产开发商分享土地增值收益的一场盛宴[27]。

在笔者看来，解决这一难题的有力措施是，赋予被征收人享有土地开发权的优先权。即在建设用地使用权一级市场上，在同等的条件下，相对于其他符合条件的单位或者个人，被征地人应该享有优先竞买该幅建设用地使用权从事开发建设的权利，相对于单纯的一次性货币补偿而言，这一措施不仅能更好地保障被征地人分享城市化所带来的土地增值收益，体现了土地收益公平分享的基本理念，而且更有助于从长远角度保护被征地人的合法权益。

三、深层次思考

做实我国现行土地产权或者明晰土地产权、进一步推进土地生产要素市场化以及变更现行政府土地管理体系，成为我国当下土地制度改革的三大主题[16]。

土地产权的明晰和土地要素的市场化早已迈出了改革的步伐，并取得了较为显著的成绩。在土地财产权制度改革形成的倒逼机制和亟待走出土地管理失灵困境的背景下，改革我国现行土地管理权制度已成理论和实务界之共识，虽然理论上亦为此提出了诸多的改革方案，但令人遗憾的是，改革并没有取得预期的效果。究其原因而言，或许存在多种可能性，但忽视对改革切入口的准确定位和选择，无疑是影响改革路向模糊不清、改革方案难有作为以及改革效果难有突破的重要原因。

还须清醒地看到，我国土地管理权制度改革是一项复杂的系统性的工程，不可一蹴而就，改革切入口的选择仅仅是改革的第一步，在具体的改革实践中，仍然存在诸多尚未完成的作业，譬如，如何协调好不同类型的土地开发权与土地管理权之间的关系？在中国法语境下又如何展开不同类型土地开发权规制？改革的配套制度如何建设？诸多问题，不一而足。

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