生态与环境的区别范文第1篇

关键词：连片特困地区；文化生态；补偿机制

中图分类号：G07 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）08-0136-03

目前我国建立生态补偿的重点领域有四个方面：自然保护区的生态补偿、重要生态功能区的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿、流域水环境保护的生态补偿。这四个领域在连片特困地区同样存在，且皆与文化生态密切相关。生态补偿是保护生态环境的一种经济手段。我国生态补偿经过多年实践，在自然生态保护等方面都取得了一定成效。但对于与自然生态补偿密切相关的文化生态补偿，却存在较多的研究空白。

一、文化生态补偿的内涵

尽管学术界已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。综合相关研究，可以大致归纳出学术界对于生态补偿具有共识性的看法，即：生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。

可以看出，关于生态补偿，目前学术界研究的核心内容是关于自然生态补偿，而基本上未涉及文化生态补偿，即使涉及文化生态，使用的是也“文化生态保护”一说，而“文化生态保护”与“文化生态补偿”的含义有很大的区别。“文化生态保护”是以行为约束和伦理倡导为前提的，缺乏政策意味。

文化生态学最初由美国人类学家斯图尔德（SteweardmJ・H，1902―1972）在《文化进化和过程》（1953年）一书中提出。按斯氏的设想，文化生态学旨在“解释具有地域性差别的一些特别的文化特征及文化模式的来源”[1]。根据图尔德关于文化生态学的定义，结合我国学术界关于生态补偿具有共识性的看法，可以对文化生态补偿作如下定义。

文化生态补偿是以保护和可持续利用文化生态系统服务为目的，以经济手段为主维持具有地域性差别的文化特征及文化模式，调节相关者利益关系的制度安排。

由此，我们可以对文化生态补偿作出这样的诠释：其一，文化生态补偿的目的是为了维持具有地域性差别的文化特征及文化模式；其二，文化生态客观上存在利益相关者；其三，文化生态补偿涉及文化生态系统服务价值、文化生态保护成本、发展机会成本；其四，文化生态补偿是运用政府和市场手段，调节文化生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。

二、连片特困地区生态补偿与文化生态补偿的关系

连片特困地区，是指因自然、历史、民族、宗教、政治、社会等原因，一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效、扶贫开发周期性较长的集中连片贫困地区和特殊困难贫困地区，也即集中连片特殊困难地区。

2010年3月26日，国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议提出“开展集中连片特殊困难地区开发攻坚的前期研究。”此后，中央文件和中央领导讲话，普遍使用“集中连片特殊困难地区”这一概念。2010年10月18日，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于第十二个五年规划的建议》强调：“加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题”[2]。国家扶贫办制定的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》明确将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山―太行山区、吕梁山区、大别山区、罗宵山区等连片特困地区和已明确实施特殊政策的、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州确定为中国未来十年扶贫攻坚的主战场[3]。目前，“连片特困地区”的概念，已形成共识，普遍被扶贫理论和实践工作者广泛运用。

近年来党和政府提出了科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续发展，对生态建设给予高度重视。科学发展观的核心内容是强调社会经济的发展与自然生态的保护相协调。但是我们也应该看到，科学发展观不只是要求我们要保护自然环境、维护生态安全，而是要求在发展社会经济的同时，实现人与自然的和谐，达到社会环境与生态环境的平衡。“生态环境”应该包括与自然生态环境息息相关的文化生态环境。

在发展社会经济的同时，密切关注自然生态和文化生态，并努力使两者达到平衡，才是真正意义上的生态文明。然而在实践中，生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，其中最突出的就是自然生态保护与文化生态保护常常不能协调同步，顾此失彼的现象时有发生，在应用政府和市场手段实施自然生态补偿的同时，未能全面平衡贫困地区，尤其是连片特困地区自然生态与文化生态的关系。

要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关利益各方文化生态及其经济利益的分配关系，促进文化生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。

三、连片特困地区文化生态补偿机制建立的必要性

连片特困地区基本上都是跨省区的，这些地区从政治角度看，多为革命老区、民族地区、边疆地区；从自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化区、黄土高原和西南大石山区等自然条件特别恶劣地区；从发展阶段看，集中体现为基础设施薄弱、社会事业滞后、公共服务欠缺、产业发展不足，部分地方社会稳定问题也比较突出。

从现实情况看，针对连片特困地区的自然生态保护政策与针对该地区的文化生态保护政策之间存在较大的落差。以、四省（青海、甘肃、云南和四川省）藏区为例：2010年6月，国务院扶贫办在京召开和四省藏区扶贫开发工作会议，本次会议提出：要稳步实施扶贫易地搬迁。如前所述，文化生态是“具有地域性差别的一些特别的文化特征及文化模式”，连片特困地区扶贫易地搬迁，必然在一定程度上改变具有地域性差别的文化特征及文化模式。对于由此可能导致的文化生态变异，本次会议未提出政策性思考。

又如秦巴山连片特困地区：秦巴山片区集革命老区、大型水库库区、汶川地震灾区、自然灾害易发多发区于一体，内部差异显著、致贫因素复杂、贫困人口众多。本区域范围包括河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省市的80个县(市、区)，国土总面积为22.5万平方公里，总人口3 765万人，其中乡村人口3 051.6万人，少数民族人口56.3万人。2012年5月10日，秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚启动会在四川省广元市召开，并出台了《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划》。该规划提出“建立和完善生态补偿机制，维护生物多样性，增强水源涵养能力，防治水土流失，保障水质安全，保障我国战略水资源跨区域统筹利用，进一步发挥国家重要生态安全屏障作用”的目标。该规划对于该地区经济发展与自然生态保护十分重视，而基本上未提及文化生态补偿政策。

某种意义上说，生态保护政策实施的目的，都是为了创建一个良性的社会生态系统，而社会生态系统是由自然生态子系统和文化生态子系统构成的。自然生态系统与文化生态系统是平行关系，而不是包含与被包含的关系。换句话说，自然生态系统与文化生态系统是社会生态系统的两条腿，这两条脚一旦成为“长短腿”，社会生态系统必须“跛脚”，甚至会轰然倒下。

应该指出的是，生态系统须具备文化功能。生态补偿政策的设计应以平衡自然生态和文化生态关系为前提，任何削弱或忽视文化功能的生态保护政策，都是值得进一步完善的。而要完善生态保护政策，必须导入生态补偿机制。学术界普遍认为，生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护、破坏事件中的责任和地位加以确定，并需遵循如下原则：破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则、保护者得到补偿原则。这四个原则，同样适用于文化生态补偿。

四、连片特困地区文化生态补偿机制建立的依据

（一）连片特困地区文化生态补偿机制建立的理论依据

中国环境与发展国际合作委员会于2008年发表了《生态补偿机制课题组报告》，该报告援引了依据的理论主要有：生态经济学、环境经济学与资源经济学理论。该报告认为，特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础[4]。该报告所援引的理论，也是学术界讨论生态补偿机制所共用的理论。文化生态补偿是生态补偿的一种类型，因此，这些理论，对于连片特困地区文化生态补偿政策设计，同样适用。在这些理论中，最值得一提的是生态环境价值论，因这个理论在某种程度上包含了外部性理论和公共物品理论的基本观点。

生态环境价值论理论认为，生态环境是有价值的，是可以作为商品用于交换的。长期以来，“商品必须是劳动产品”的观念占据主导地位，从而忽视了生态环境的商品价值。Costanza等人和联合国千年生态系统评估（MA）的研究在生态环境价值和生态补偿方面具有划时代的意义。

那么，文化生态环境是否与自然生态环境一样，具有商品价值呢？答案是肯定的。文化生态是“具有地域性差别的文化特征及文化模式”，客观上不存在离开地域性差别（自然生态环境）的文化生态，甚至可以说，一种文化一旦离开原来的自然生态环境，必然在一定程度上改变其原生态性。自然生态环境与文化生态环境是一枚硬币的两个面。当自然生态环境成为商品，具有商品价值的时候，与之捆绑在一起的文化生态环境也必然具有商品价值。这其中存在着一个悖论，即：文化的原生态环境不能贴近商业市场，犹如任何一种植物一旦经过人工培植，原来的野生特性就会发生改变；然而文化生态环境又需要通过市场机制，维护其存在和发展，一旦将文化生态环境视为无价值的、可无限利用的“公共所有资源”（commonresources），文化生态环境必然面临因“竭泽而渔”而带来的可怕后果[5]。事实上，“文化生态补偿”这样的提法，已经将这种矛盾关系表达出来了。如何处理这种矛盾关系，正是需要学者和政策研究者深入思考的。

（二）连片特困地区文化生态补偿机制建立的现实依据

文化生态补偿实质上就是通过政府职能手段和市场机制对文化生态环境进行维护和修复。何谓文化生态？文化生态系统是文化与自然环境、生产生活方式、经济形式、语言环境、社会组织、意识形态、价值观念等构成的相互作用的完整体系，具有动态性、开放性、整体性的特点。目前，对于文化生态，无论是学者研究，还是官方言论，基本上没有用使用“文化生态补偿”一说，而使用的是“文化生态保护”这样的提法。

文化生态保护是指在一个特定区域内，通过采取有效的保护措施，修复非物质文化遗产和与之相关的物质文化遗产的生态环境，这个生态环必须实现文化生态环境与自然环境、经济环境、社会环境和谐相处。为此，国家“十一五”期间文化发展规划纲要明确提出设立部级民族民间文化生态保护区。

迄今为止，经文化部批准建设的文化生态保护实验区有15个，它们分别是：闽南文化生态保护实验区（福建省）、徽州文化生态保护实验区（安徽省、江西省）、热贡文化生态保护实验区（青海省）、羌族文化生态保护实验区（四川省、陕西省）、客家文化（梅州）生态保护实验区（广东省）、武陵山区（湘西）土家族苗族文化生态保护实验区（湖南省）、海洋渔文化（象山）生态保护实验区（浙江省）、晋中文化生态保护实验区（山西省）、潍水文化生态保护实验区（山东省）、迪庆民族文化生态保护实验区（云南省）、大理文化生态保护实验区（云南省）、陕北文化生态保护实验区（陕西省）、客家文化（赣南）生态保护实验区（江西省）、铜鼓文化（河池）生态保护实验区（广西壮族自治区）、黔东南民族文化生态保护实验区（贵州省）。

在15个文化生态保护实验区中，地处连片特困地区的只有4个，即：热贡文化生态保护实验区（青海省）、羌族文化生态保护实验区（四川省、陕西省）、武陵山区（湘西）土家族苗族文化生态保护实验区（湖南省）、陕北文化生态保护实验区（陕西省），而国家目前划定的连片特困地区有14个。这意味着，国家的文化生态保护政策要考量从沿海至内陆地区的文化区域分布，并综合宗教、艺术、民俗、政治等因素，做代表性的选择。不难看出，现行国家文化生态保护政策，并未特别向连片特困地区倾斜，这使得该地区的文化生态保护并不具备政策优势。

连片特困地区无论是自然生态还是文化生态，都是极其脆弱的，其脆弱程度远远超出我们的想象。在这样的地区进行文化生态保护，单纯的行政措施和生态伦理倡导都是收效甚微的。事实上，某些连片特困地区的文化生态已发生变异和萎缩。结合国家现行文化生态保护政策和连片特困地区的文化生态现状，建立连片特困地区文化生态补偿机制，设计切实可行的文化生态补偿政策，显得尤为必要。

五、结语

著名社会学家费孝通先生曾经说大小凉山彝区的贫困是“原始的贫困”，这句话十分耐人寻味――因为原始，所以贫困；因为贫困，所以保持着文化上的原始性（即我们常说的“原生态”）。我们除了用文化审美的眼光去看待文化原生态，更应该思考这个问题：到底谁为“原始的贫困”买单？“保护文化生态”与“发展区域经济”原本就是一对矛盾，其中的二律背反，使得“保护”与“发展”成为超越行政手段和生态伦理倡导的两难话语。对于连片特困地区文化生态，简单地谈“保护”是没有意义的。将自然生态补偿与文化生态补偿相结合，设计文化生态补偿政策，建立相应机制，方能推动我国连片特困地区经济与文化同步发展。

参考文献:

[1][美]唐纳德・L.哈迪斯蒂.生态人类学[M].郭凡，邹和，译.北京：文物出版社，2002.

[2]王思铁.连片特困地区的概念及其特征[EB/OL].

/Item/17098.aspx.

[3]游俊，冷志明，丁建军.连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2013）[R].北京：社会科学文献出版社，2013.

[4]中国环境与发展国际合作委员会.生态补偿机制课题组报告.[EB/OL].cn/tech/zhuati/wyh/2008-02/26/

生态与环境的区别范文第2篇

关键词：嘉兴市；生态环境质量；评价；对策建议

中图分类号：X82 文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2013）01-0016-04

1 引言

良好的生态环境是生态文明的基础，是人类永续发展的根基，经济和社会的发展必须以保持生态环境的较稳定和平衡为前提。因此，建立生态评价模型，对生态环境进行评价，了解生态环境的优劣程度，从而提出生态环境的保护管理措施，具有重要的现实意义。通过开展生态环境遥感数据解译工作，对嘉兴市范围的典型地物的点位位置进行野外核查并通过遥感数据解译积累，不断完善接近地貌真相，为生态环境质量评价提供基础数据，也为动态监测生态环境变化及制定对策措施提供了可能。

2 研究区域概况

嘉兴市位于浙江省东北部、长江三角洲杭嘉湖平原腹心地带，是长江三角洲重要城市之一。市境介于东经120°18′～121°16′与北纬30°21′～31°2′之间，土地面积3.915×103km2，东接上海，北邻苏州，西通湖州，南接杭州，全境隔杭州湾可呼应宁波、绍兴、舟山等地。市境地势低平，平均海拔3.7m（吴淞高程），全市有山丘200余个，零散分布在钱塘江杭州湾北岸，海拔大多在200m以下，地势大致呈东南向西北倾斜。由于数千年来人类的垦殖开发，平原被纵横交错的塘浦河渠所分割，田、地、水交错分布，人工地貌明显，水乡特色浓郁。嘉兴市域水系总体上属长江水系太湖流域，因京杭运河为贯穿市境的主干河道，而其他骨干河道均与之相关成系，所以也称“运河水系”或“平原河网水系”。该市河道纵横，湖荡众多，河道总长1.38×104km，骨干河流57条，河道分布密度为3.5km/km2，市域湖泊（湖荡）众多，共145个，水面率达7.9%[2]。

3 生态环境现状评价

3.1 评价方法

根据《生态环境状况评价技术规范》[3]，采用生态环境状况指数（EI）表征被评价区域生态环境质量状况。该评价指标体系包括生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密度指数、土地退化指数和环境质量指数等5个一级指标以及林地、耕地、水域等15个二级指标。生态环境状况指数计算方法如下：

EI=0.25×生物丰度指数+0.2×植被覆盖指数+0.2×水网密度指数+0.2×（100-土地退化指数）+0.15×环境质量指数。

生态环境质量指数将生态环境分为五级，即优、良、一般、较差和差，见表1。

3.2 各县（市）、市区生态环境状况评价

2009年，嘉兴市各县（市）、市区的EI值分布在53.5～69.6之间，EI值按降序排列依次为：海盐、嘉善、嘉兴市区、海宁、桐乡、平湖。其中海盐、嘉善和嘉兴市区的EI值高于嘉兴全市的EI值（64.2）。平湖市生态环境状况相对较差的主要是环境质量指数相对较低，为13.7，与排名第一的海盐县相比，环境质量指数相差了79.8。

嘉兴市总体生态环境状况级别为良，辖区内6个评价单元中，平湖市生态环境状况级别一般，其余5个县（市）、市区均为良，生态环境状况指数较为接近，良和一般的面积分别占全市土地总面积的86.3%和13.7%。详见表2和图1～3。

3.3 嘉兴市与浙江省生态环境状况的比较

根据浙江省环境监测中心提供的其他地市数据来看，2009年，嘉兴市生态环境质量EI值为64.2，是唯一一个评价等级为良的地市，与排名第一位的丽水EI值相差了32.4，生态环境状况不容乐观。相对而言，嘉兴市县（市）、市区的植被覆盖指数、生物丰度指数和环境质量指数较低，仅分别为40.9和64.9，因而生态环境状况指数总体上处于较低水平，特别是生物丰度指数和植被覆盖指数与第一位的丽水分别相差了87.5和58.9。详见表3。

4 生态环境质量变化趋势

4.1 评价方法

生态环境质量变化度分为4级，即无明显变化、略有变化（好或差）、明显变化（好或差）、显著变化（好或差）。详见表4。

4.2 生态环境质量变化幅度和趋势

4.2.1 生态环境质量变化幅度

2009年与2005年相比，从全市范围看，嘉兴市生态环境质量ΔEI为1.6，生态环境状况无明显变化。从各县（市）、市区看，有3个地区生态环境状况略微变好，变好幅度依次为：海盐县>嘉兴市区>海宁市。平湖市生态环境状况略微变差。桐乡市、嘉善县生态环境状况无明显变化。从各评价级别看，除平湖市由良变一般外，其他县（市）、市区均稳定在良。

4.2.2 生态环境质量变化趋势

2005～2009年，从全市范围看，嘉兴市5年EI值rs=0.7，生态环境状况呈现变好趋势，但不显著。从各县（市）、市区看，海盐县和嘉兴市区的rs=0.9，生态环境状况呈现变好趋势且显著，海宁市、桐乡市和嘉善县的rs值分别为0.8、0.8、0.6，生态环境状况呈现变好趋势但不显著，平湖市的rs=-0.1，生态环境状况呈现变差趋势但不显著。详见表5和图4。

5 存在问题及原因分析

5.1 存在问题

5.1.1 嘉兴市生态环境质量仅为良

从评价结果来看，2009年嘉兴市生态环境质量指数的5项分指数中，生物丰度指数和植被覆盖指数分别为40.9和64.9，生物丰度指数仅为浙西南山地地区的1/3，为浙西北丘陵地区和浙中丘陵盆地的1/2，植被覆盖指数仅为浙西南山地地区的1/2和丘陵地区的60%左右。嘉兴市生物丰度指数、植被覆盖指数两项指标与其他地市差距很大。

5.1.2 平湖市生态环境质量仅为一般

2009年平湖市生态环境质量指数的5项分指数中，在生物丰度、植被覆盖、水网密度和土地退化等4项指数得分与其他地区相近，而环境质量指数仅为13.7，其他地区得分均在90以上，相差非常大。

5.2 原因分析

5.2.1 嘉兴市生态环境质量为良的原因分析

在《生态环境状况评价技术规范（试行）》的生物丰度指数和植被覆盖指数计算方法分别如下：

生物丰度指数=Abio×（0.35×林地+0.21×草地+0.28×水域湿地+0.11×耕地+0.04×建设用地+0.01×未利用地）/区域面积；

植被覆盖指数=Aveg×（0.38×林地面积+0.34×草地面积+0.19×耕地面积+0.07×建设用地+0.02×未利用地）/区域面积。

生态环境质量指数计算方法中，生物丰度指数和植被覆盖指数两项权重就为0.45，占了很高比重。在生物丰度指数的计算中，林地和草地两项权重占了0.56，仅林地的权重就是耕地的3.18倍，水域湿地的1.25倍。在植被覆盖指数计算中，林地和草地两项权重占了0.72，仅林地面积所占的权重就是农田的2倍，建设用地的5.4倍。林地和草地面积大小同时对这两个分指数的影响很大，最终影响生态环境质量指数EI值的得分高低。

受嘉兴市地形地貌客观条件影响。生物丰度、植被覆盖首先是由一个区域自然的客观地理环境所决定，其次是受社会等各种因素影响。嘉兴市是平原河网地区，地物类型主要以耕地、水域和城乡、工矿、居民用地为主，2009年统计年鉴显示，嘉兴市耕地面积为2124.71km2，占了总面积的54%，林地与草地几乎为零[3]。

5.2.2 平湖市生态环境质量为一般的原因分析

在《生态环境状况评价技术规范》中，环境质量指数由二氧化硫、化学需氧量和固体废物排放量计算所得，权重分别为0.4、0.4和0.2。从环境统计数据看，2009年平湖市的化学需氧量和固体废物的排放量与其他地区相差不大，而二氧化硫排放量为67866.807t，其他地区的二氧化硫排放量在4965.34～8197.795t之间，相差极大。嘉兴发电厂和嘉华发电厂位于平湖市，是该市二氧化硫排放的大户，排放量为60762.4t，占了当年该市排放总量的57%，使平湖市二氧化硫排放量显著高于其他地区，是造成平湖生态环境质量为一般的主要原因。

6 对策与建议

（1）深化污染减排，创设完善环境经济政策。认真落实节能减排目标责任，加快经济结构调整和转型，推进结构减排，进一步提高支柱产业节能减排标准，强化重点项目、企业和单位管理。深化完善排污权有偿使用和交易政策，探索开展生态补充机制，建立健全政策激励机制。

（2）加强土地利用规划，严格土地用途管制。控制城乡建设用地规模，合理利用耕地、林地、草地和水域湿地等，提高土地资源利用率[4]。

（3）强化环境执法监管，促进环境质量的改善。强化经济处罚、停产整治、媒体曝光、挂牌督办、区域限批等措施，加大环境违法行为的查处和责任追究力度，对超标排放等环境违法行为实行“零容忍”。

（4）加强生态修复建设，提升生态环境承载能力。深入开展废弃矿山修复治理工作，大力开展河道生态修复及水土流失治理，不断深化湿地建设，加快推进平原绿化建设，全面推进通道、河道、农田林网、村镇绿化和经济林建设步伐。

参考文献：

[1] 王莉娜，王 婷，李晓红，等.甘肃省2005～2009年生态环境质量状况评价研究[J].甘肃科技，2012，28（3）：48～49，5.

[2] 国家环保总局.HJ/T192～2006生态环境状况评价技术规范（试行）[S].北京：国家环保总局，2006.

生态与环境的区别范文第3篇

关键词:环境政策,主体功能区,承载能力

鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显着差异,为保证政策的有效性,应实行区域差别化的环境政策,以更有利于资源空间配置的优化,使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配,实现人与自然的和谐发展,实现区域协调发展。

一、现行环境政策存在的若干问题

经过30多年的努力,我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架,这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段,特别是开始探索实施新的区域协调发展战略,推进形成主体功能区,现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。

(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处

我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制,我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策,很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中,环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。

目前,在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响,仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中,无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例,2002年,我国颁布了《环境影响评价法》,提出了广义的环境影响评价要求。但是,由于环境影响评价涉及多方利益群体,又缺乏相应制度约束,环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上,很难纳入到区域发展综合规划中。

(二)现行环境管理体制,不利于实施区域差别化的环境政策

区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性,一个地方的环境污染会影响周边地区,往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制,地方环保局隶属于地方政府,使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时,由于部门之间协调不畅,跨区域环保执法的难度较大。

另一方面,由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度,以及其他条件的影响,不同区域的环境问题呈现出不同的特点,环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下,区域差别化的环境政策很难实施,不利于主体功能区的形成。

(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强

我国已建立相对完整的环境政策体系,但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面:(1)环境管理中的行政手段比较完善,但依靠市场的工具比较少;(2)污染控制类的政策比较完善,但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分;具体的环境管理制度中也存在类似问题,如环境影响评价制度重点放在环境污染方面,而生态环境的评价重视不够;(3)生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行,相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门,内部存在着职能冲突。

(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善

对限制开发区和禁止开发区,有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要,是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题:(1)经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异,例如:退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准,但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区,植林植草的成本显然是不同的。(2)补偿年限过短,我国目前的退耕还草补偿年限仅2年,还经济林补助5年,还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题,如有的地方为了获得更多补助,在适合还草区进行还林,不符合自然规律,最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年,造成很多农民更愿意营造经济林,导致生态林的比重偏低,达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低,相应的政策没有跟上,有的地方甚至出现复垦的现象。(3)补偿政策加重了地方的财政负担,例如:退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中,所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担,增加了地方政府退耕还林的执行成本,不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励,而且许多地方由于财政困难,很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程,要求地方配套一定比例的资金,但三北地区多为“老、少、边、穷”地区,地方配套能力非常弱,造成资金不能足额到位,影响工程建设的速度和质量。

(五)自然保护区的管理体制不顺,制约自然保护区的进一步发展

根据我国《自然保护区管理条例》,自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理;林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出,主要有:(1)具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调,综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。(2)由于保护区分部门管理,国家没有统一的保护区建设规划,在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定,加上缺乏监督协调机制,自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时,往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求,导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域,这一现象如不及时改变,将严重影响我国自然保护区的发展和保护。(3)自然保护区多头管理的体制使得责任不清,定位不明确,国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费,而且专款专用,其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足,保护区不得不设法开发保护区资源,影响保护区的管理和保护。

二、未来环境政策调整的原则和思路

(一)调整原则

1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策,要按照综合协调的原则,全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素,将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。

2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染,确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时,付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐,任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长,都不能以眼前发展去损害长远利益,更不能用局部发展去损害全局利益,决不能走“先开发、后保护,先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中,坚持“环境优先”的原则,事关我国能否可持续发展的大局。

3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显着的差异,再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致,同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外,许多环境问题本身就是超越行政区的,需要建立区域性的协调机制。因此,调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征,依照区域差异性的原则,因地制宜地调整环境与社会经济关系,更科学地促进区域协调发展。

(二)分区域的政策思路

在落实区域协调发展战略,推进主体功能区的形成过程中,环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策,针对不同区域所具有的不同生态环境特征,实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度,统筹增量控制和存量调整,制定细分标准和技术指标,组合多种政策工具,突出重点领域,强化监督执法。如表1所示。

表1分区域调控的环境政策思路

1.重点开发区。该区域未来的环境问题,主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务,工业化和城市化的进程将会非常快,环境污染控制必须提早规划、严格执行,环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范,采取“预防为主,综合防治”的环境保护模式,重视从源头控制污染。在加大开发的过程中,实行更为严格的环境管理,建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度,避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区,首先是严格控制新的污染源,必须做到增产不增污,同时要逐步缓解既有的结构性污染。

2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策,其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能,促进该区域经济增长方式的转变,禁止任何产生新污染的生产经营活动,着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达,所以相应的政策调整包括两方面:第一,要制定更加严格的环境标准,加强政府环境监管和环境执法,坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品,严格实施排污许可证制度,无证企业不得排污。第二,要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为,如建立排污权交易制度,征收环境税,实行产品的环境认证制度,税收优惠政策等。

3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱,并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域,如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染,另一方面是由此而引发的生态环境问题,如草地退化、水土流失,土地沙化、石漠化等。因此,针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准,利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式,尽可能减少开发活动中的环境污染。同时,还要进一步完善相关的配套政策,如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等,以更好地促进这一区域的生态修复和建设。

4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域,这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此,要实行强制性的环境保护,严格控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上,通过建立和完善有关财政支持制度,加强这些区域的生态建设。此外,禁止开发区多是国家自然保护区,目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制,不利于主体功能区的形成,还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。

表2不同功能区主要政策工具的选择

注:的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。

三、推进主体功能区形成的环境政策建议

本报告主要从有利于推进主体功能区形成,有利于区域协调发展,有利于实现可持续发展的角度,提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。

(一)建立环境与发展的综合决策机制

实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制,从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求,环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提,必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划,调整产业结构和生产力布局等重大决策时,必须充分进行环境影响综合评价,使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。

(二)统一规则,细化指标

根据国外制定和实施环境政策的成功经验,考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战,今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上,所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是,各个地方的生态环境特征不同,标准不宜采用“一刀切”的形式,应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素,按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等,按照不同区域不同的主体功能要求,制定不同的环境标准,更好地促进有关环境政策在不同区域的落实,以有利于推进主体功能区的形成。此外,环境标准要随着技术的进步逐步调整,创造一个动态的、逐渐严格的监管环境,以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。

(三)改革现行的排污收费制度,逐步引入排污权交易制度

在推进主体功能区形成的过程中,由于不同功能区环境特征不同,污染治理的成本存在显着差异,不同地区由于其主体功能的不同,环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性,以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入,亟待改革目前的排污收费管理制度,一方面要提高排污收费标准,使其能充分抵消污染者所造成的社会成本,尤其是要在限制开发区和禁止开发区,引入更严格的禁排制度,加大违法惩处力度。

另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段,主要是依法确立污染物排放权利,允许这种权利像商品那样进行交易,使同样的污染排放创造最大的社会福利,从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管,而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标,更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量,保证排污权的合法交易,并对任何违法的企业进行制裁。

与排污收费制度的不同,排污权交易制度是先确定排放总量,然后再让市场确定价格。因此,这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出,必然要采用先进的污染治理技术,这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术,能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度,需要对一些关键问题深入研究,如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题,排污权交易的区域范围(如果过大,可能出现在某些点区域污染特别严重)等等。

(四)探索建立有效的环境监管体系

推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下,环保监管机构隶属于各级政府,地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法,导致有法不依、执法不严,环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境,就必须改革现有的环境监管体制,可选择的方案包括:(1)在现有的制度构架下,进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制,但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构;(2)建立全国垂直统一的环境监管体系,并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行,也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰,减少短期行为对长远发展造成的影响。

(五)加强环保监管的问责

为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源,同时完善和加强问责制度,形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度,对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的,要追究有关单位及其负责人的行政责任,甚至刑事责任。同时,要加大对环保监管机构的问责,对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况,要追究监管机构的责任。

需要强调的是,要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督,造成全民关注环境问题的氛围,既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。

(六)完善相关的政策,解决环保资金不足的问题

环境保护是一项技术性很强的工作,有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此,环境保护客观上需要有充足的经费保障,尤其对限制开发区和禁止开发区,能否建立长期稳定的环保资金投入机制,将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。

我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一,主要是依靠政府投入,地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显着不同,在实践中,许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验,完善相关的政策,不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策,保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入;二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段,鼓励社会资本投入环保产业,投入公共环境设施的建设和管理;三是建立环境保护基金,为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源,减轻政府的财政负担,在世界各国中已得到越来越广泛的实施,其作用也日益重要。

(七)进一步完善生态补偿政策

限制开发区和禁止开发区,对于整个国家而言,更重要的是承担生态保护功能,与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制,与此同时,地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时,为了基本的发展需求,当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动,主体功能区划也很难落实。因此,我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策,这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键,也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面:(1)细化补偿标准,实行分地区调控的政策。(2)在补偿政策实施年限上,不仅要区分还草、还林,还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征,要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。(3)实行多元化的补助形式,改变目前单一粮食和现金的补助方式,根据当地的经济发展水平,以及农民的实际需要提供多种形式的补助,如以“项目支持”的形式,促进生态保护区的替代产业的发展。(4)加强生态保护立法,为建立生态环境补偿机制提供法律依据,对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设,生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调,以保障生态环境补偿机制很好地建立。

生态与环境的区别范文第4篇

关键词：环境政策，主体功能区，承载能力

鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，为保证政策的有效性，应实行区域差别化的环境政策，以更有利于资源空间配置的优化，使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配，实现人与自然的和谐发展，实现区域协调发展。

一、现行环境政策存在的若干问题

经过30多年的努力，我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架，这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段，特别是开始探索实施新的区域协调发展战略，推进形成主体功能区，现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。

(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处

我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制，我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策，很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中，环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。

目前，在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响，仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中，无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例，2002年，我国颁布了《环境影响评价法》，提出了广义的环境影响评价要求。但是，由于环境影响评价涉及多方利益群体，又缺乏相应制度约束，环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上，很难纳入到区域发展综合规划中。

(二)现行环境管理体制，不利于实施区域差别化的环境政策

区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间协调不畅，跨区域环保执法的难度较大。

另一方面，由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响，不同区域的环境问题呈现出不同的特点，环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下，区域差别化的环境政策很难实施，不利于主体功能区的形成。

(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强

我国已建立相对完整的环境政策体系，但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面：（1）环境管理中的行政手段比较完善，但依靠市场的工具比较少；（2）污染控制类的政策比较完善，但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价重视不够；（3）生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门，内部存在着职能冲突。

(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善

对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要，是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题：（1）经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本显然是不同的。（2）补偿年限过短，我国目前的退耕还草补偿年限仅2年，还经济林补助5年，还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题，如有的地方为了获得更多补助，在适合还草区进行还林，不符合自然规律，最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年，造成很多农民更愿意营造经济林，导致生态林的比重偏低，达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低，相应的政策没有跟上，有的地方甚至出现复垦的现象。（3）补偿政策加重了地方的财政负担，例如：退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担，增加了地方政府退耕还林的执行成本，不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励，而且许多地方由于财政困难，很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程，要求地方配套一定比例的资金，但三北地区多为“老、少、边、穷”地区，地方配套能力非常弱，造成资金不能足额到位，影响工程建设的速度和质量。

(五)自然保护区的管理体制不顺，制约自然保护区的进一步发展

根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出，主要有：（1）具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。（2）由于保护区分部门管理，国家没有统一的保护区建设规划，在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定，加上缺乏监督协调机制，自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求，导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域，这一现象如不及时改变，将严重影响我国自然保护区的发展和保护。（3）自然保护区多头管理的体制使得责任不清，定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费，而且专款专用，其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足，保护区不得不设法开发保护区资源，影响保护区的管理和保护。

二、未来环境政策调整的原则和思路

（一）调整原则

1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策，要按照综合协调的原则，全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。

2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时，付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐，任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长，都不能以眼前发展去损害长远利益，更不能用局部发展去损害全局利益，决不能走“先开发、后保护，先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持“环境优先”的原则，事关我国能否可持续发展的大局。

3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显著的差异，再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致，同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外，许多环境问题本身就是超越行政区的，需要建立区域性的协调机制。因此，调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征，依照区域差异性的原则，因地制宜地调整环境与社会经济关系，更科学地促进区域协调发展。

（二）分区域的政策思路

在落实区域协调发展战略，推进主体功能区的形成过程中，环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策，针对不同区域所具有的不同生态环境特征，实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度，统筹增量控制和存量调整，制定细分标准和技术指标，组合多种政策工具，突出重点领域，强化监督执法。如表1所示。

表1分区域调控的环境政策思路

1.重点开发区。该区域未来的环境问题，主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务，工业化和城市化的进程将会非常快，环境污染控制必须提早规划、严格执行，环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范，采取“预防为主，综合防治”的环境保护模式，重视从源头控制污染。在加大开发的过程中，实行更为严格的环境管理，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区，首先是严格控制新的污染源，必须做到增产不增污，同时要逐步缓解既有的结构性污染。

2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策，其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能，促进该区域经济增长方式的转变，禁止任何产生新污染的生产经营活动，着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达，所以相应的政策调整包括两方面：第一，要制定更加严格的环境标准，加强政府环境监管和环境执法，坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品，严格实施排污许可证制度，无证企业不得排污。第二，要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为，如建立排污权交易制度，征收环境税，实行产品的环境认证制度，税收优惠政策等。

3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱，并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域，如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染，另一方面是由此而引发的生态环境问题，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式，尽可能减少开发活动中的环境污染。同时，还要进一步完善相关的配套政策，如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等，以更好地促进这一区域的生态修复和建设。

4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此，要实行强制性的环境保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上，通过建立和完善有关财政支持制度，加强这些区域的生态建设。此外，禁止开发区多是国家自然保护区，目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制，不利于主体功能区的形成，还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。

表2不同功能区主要政策工具的选择

注：的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。

三、推进主体功能区形成的环境政策建议

本报告主要从有利于推进主体功能区形成，有利于区域协调发展，有利于实现可持续发展的角度，提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。

(一)建立环境与发展的综合决策机制

实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制，从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求，环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提，必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策时，必须充分进行环境影响综合评价，使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。

（二）统一规则，细化指标

根据国外制定和实施环境政策的成功经验，考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战，今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上，所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是，各个地方的生态环境特征不同，标准不宜采用“一刀切”的形式，应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素，按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等，按照不同区域不同的主体功能要求，制定不同的环境标准，更好地促进有关环境政策在不同区域的落实，以有利于推进主体功能区的形成。此外，环境标准要随着技术的进步逐步调整，创造一个动态的、逐渐严格的监管环境，以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。

（三）改革现行的排污收费制度，逐步引入排污权交易制度

在推进主体功能区形成的过程中，由于不同功能区环境特征不同，污染治理的成本存在显著差异，不同地区由于其主体功能的不同，环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性，以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入，亟待改革目前的排污收费管理制度，一方面要提高排污收费标准，使其能充分抵消污染者所造成的社会成本，尤其是要在限制开发区和禁止开发区，引入更严格的禁排制度，加大违法惩处力度。

另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，主要是依法确立污染物排放权利，允许这种权利像商品那样进行交易，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管，而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标，更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量，保证排污权的合法交易，并对任何违法的企业进行制裁。

与排污收费制度的不同，排污权交易制度是先确定排放总量，然后再让市场确定价格。因此，这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出，必然要采用先进的污染治理技术，这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术，能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度，需要对一些关键问题深入研究，如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题，排污权交易的区域范围（如果过大，可能出现在某些点区域污染特别严重）等等。

（四）探索建立有效的环境监管体系

推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下，环保监管机构隶属于各级政府，地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法，导致有法不依、执法不严，环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境，就必须改革现有的环境监管体制，可选择的方案包括：（1）在现有的制度构架下，进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构；（2）建立全国垂直统一的环境监管体系，并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行，也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰，减少短期行为对长远发展造成的影响。

（五）加强环保监管的问责

为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源，同时完善和加强问责制度，形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度，对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的，要追究有关单位及其负责人的行政责任，甚至刑事责任。同时，要加大对环保监管机构的问责，对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况，要追究监管机构的责任。

需要强调的是，要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督，造成全民关注环境问题的氛围，既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。

（六）完善相关的政策，解决环保资金不足的问题

环境保护是一项技术性很强的工作，有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此，环境保护客观上需要有充足的经费保障，尤其对限制开发区和禁止开发区，能否建立长期稳定的环保资金投入机制，将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。

我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一，主要是依靠政府投入，地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显著不同，在实践中，许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验，完善相关的政策，不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策，保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入；二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，鼓励社会资本投入环保产业，投入公共环境设施的建设和管理；三是建立环境保护基金，为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源，减轻政府的财政负担，在世界各国中已得到越来越广泛的实施，其作用也日益重要。

（七）进一步完善生态补偿政策

限制开发区和禁止开发区，对于整个国家而言，更重要的是承担生态保护功能，与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制，与此同时，地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时，为了基本的发展需求，当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动，主体功能区划也很难落实。因此，我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策，这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键，也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面：（1）细化补偿标准，实行分地区调控的政策。（2）在补偿政策实施年限上，不仅要区分还草、还林，还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征，要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。（3）实行多元化的补助形式，改变目前单一粮食和现金的补助方式，根据当地的经济发展水平，以及农民的实际需要提供多种形式的补助，如以“项目支持”的形式，促进生态保护区的替代产业的发展。（4）加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。

生态与环境的区别范文第5篇

关键词：生态红线 新型城镇化 生态约束

1引言

当下城镇发展大多走粗放扩张、消耗资源、污染环境的老路，以资源环境的不可逆破坏为代价换取经济的发展。基于此，我国逐步将推进新型城镇化当做国家层面的战略任务。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化，核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。新型城镇化具有多方面的内涵，其实现也需要多维的理念、政策和途径，以生态文明审视、引领、支撑、调控新型城镇化并最终实现二者融合无疑最具紧迫性[1]。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》[2]的生态环境保护章节提到“合理划定生态保护红线，扩大城市生态空间，增加森林、湖泊、湿地面积，将农村废弃地、其他污染土地、工矿用地转化为生态用地，在城镇化地区建设绿色生态廊道”。

随着我国新型城镇化建设的不断深入，如何耦合生态文明和新型城镇化逐渐成为学术界研究的热点。姚士谋等[3]从地理空间和自然资源保护2个角度对中国新型城镇化的理论与实践问题进行了探讨；王新越等[4]建立了包括生态环境在内的8个子系统的新型城镇化评价体系，对山东省17个地级市新型城镇化水平进行了测度；孙晓冰[5]从低碳生态角度研究了山东省新型城镇化过程中存在的问题。

基于上述背景，在株洲市域城镇布局规划中，笔者尝试从生态红线管控、生态资源保护、生态环境治理三个方面对株洲市域生态系统进行研究，判别现状城镇的生态约束强度，以生态约束为依据对城镇建设规模、发展形态和开发方式的分区管控提出建议。

2 生态红线划定

生态红线是区域生态环境安全的底线，对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义[6]，判别株洲现状城镇生态约束强度首先需要明确市域生态红线边界。将位于城镇发展边界之外，具有保护城市生态要素、维护城市总体生态框架完整、确保城市生态安全等功能，需要进行保护的区域，划定为生态红线。

根据株洲市自然地理特征和生态保护需求，结合国民经济发展规划、主体功能区规划、环境保护规划和各部门专项规划等，在市域层面划分出10种生态红线类型：包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、饮用水水源保护区、洪水调蓄区、重要水源涵养区、重要湿地、生态公益林、特殊物种保护区、高生态敏感地区。这10种类型的生态红线之间可能会有交叉，但基本覆盖了株洲市域生态最脆弱最需要保护和生态价值最高最值得保护的地区，对于红线类型重叠地区的管控按照其中管控要求较为严格的实施。

株洲市生态红线控制区总面积约4472平方公里，占市域总面积的40%，主要分布在市区东北地区、醴陵北部地区、株洲县南部军山地区、攸县酒埠江地区、茶陵云阳山和东南地区以及炎陵县的山地区。

3 生态约束判别

根据株洲市域生态红线空间分布、生态治理区空间分布、生态资源空间分布，以乡镇为单元判别市域各乡镇生态环境与生态资源保护压力，识别生态环境特别脆弱、生态资源特别丰富的生态重要型乡镇，从而为市域范围对于各乡镇的发展重点是保护性开发还是开发性保护提供依据

3.1生态红线约束

生态红线面积越大的乡镇，其生态约束也越大。根据市域生态红线划定结果，株洲市生态红线总面积2925平方公里，占市域总面积的26%。判定生态红线内生态保护区面积超过乡镇总面积50%的乡镇为生态红线保护重点乡镇，此类乡镇应加大生态红线保护力度，处理好城镇发展与环境保护之间的关系。此类乡镇市域共35个，包括大京乡、官庄乡、洲坪乡、丫江桥镇、八团乡、三河镇等。

图 2乡镇生态红线比例图 图 3 生态红线保护重点乡镇分布图

3.2生态治理约束

既有的城镇发展模式已然对生态环境造成了一系列的破坏，在经济发展与生态环境矛盾激烈的局部地区，生态环境亟待整治。株洲市区清水塘等地区长期以来受重工业型产业结构影响存在着土壤重金属污染的问题，攸县在采矿业高度发展的同时忽视了对矿区生态环境的保护，导致采矿后矿区生态环境极度恶化，这两类人为原因造成的生态环境问题在株洲经济发展的同时亟需治理。根据土壤重金属污染范围和矿区带来的生态环境恶化地区的范围，判定这些生态亟需治理地区的面积超过乡镇总面积30%的乡镇为生态治理重点乡镇，这些乡镇在发展过程中必须高度重视对既已破坏的生态环境的治理和恢复。此类乡镇市域共桃水镇、黄丰桥镇、峦峰镇3个。

图4乡镇生态治理区比例图 图5 生态治理重点乡镇分布图

3.3生态资源约束

生态资源是城镇发展的基础性资源，生态资源丰富的城镇在发展过程中必须注重资源的可持续利用。水资源、森林资源和耕地资源是株洲市最重要的三类生态资源，株洲市水域总面积627.37平方公里，森林总面积，耕地总面积。判定水域面积超过乡镇总面积8%的乡镇为水环境重点保护乡镇，此类乡镇市域共10个，主要是湘江两岸乡镇和酒埠江镇；森林面积超过乡镇总面积80%的乡镇为森林资源重点保护乡镇，此类乡镇市域共20个，主要有醴陵北部官庄乡、株洲县南部龙潭乡和凤凰山林场、攸县东部山区乡镇、茶陵部分乡镇和炎陵南部大部分乡镇；耕地面积超过乡镇总面积40%的为耕地保护重点乡镇，此类乡镇市域共11个，主要分布于株洲县、醴陵市、攸县和茶陵。各类乡镇在开发建设过程中应注重相应生态资源的保护。

以上述三种乡镇生态板块划分方法为依据，将生态红线保护重点乡镇、生态治理重点乡镇、水、森林、耕地三种生态资源保护重点乡镇整合到一张图上进行重新梳理和分类，判别出市域生态价值最高和生态最脆弱的17个生态极重要乡镇，这些乡镇建议把生态环境的治理保护保持放在一切工作的首位，以开发性保护为策略，发展生态型产业。这17个生态极重要乡镇包括醴陵市的官庄乡；株洲县的王十万乡和龙潭乡；攸县的柏市镇、黄丰桥镇、峦山镇；茶陵的八团乡、潞水镇、桃坑乡；炎陵的十都镇、石洲乡、大院农场、下村乡、中村乡、平乐乡、龙渣乡镇。

4结语

生态文明是国家新型城镇化的必由之路，要以创造良好的人居环境为中心，全面提高城镇生态环境质量。通过生态约束强度判别影响城镇建设规模、发展形态和开发方式。

本研究从生态红线管控、生态环境治理、生态资源治理三个方面为依据提出株洲城镇布局的分区管控要求，其中生态红线面积超过50%的乡镇为生态保护重点乡镇；生态治理区面积超过30%的乡镇为生态治理重点乡镇；在生态资源方面，水面率超过8%的乡镇划定为水环境保护重点乡镇，林地面积超过80%的乡镇划定为森林保护重点乡镇，耕地面积超过40%的乡镇划定为耕地保护重点乡镇。综合上述因子分析，判别出株洲市域15个生态价值极重要的乡镇，在发展模式上建议把生态环境的治理与保护放在首位，以开发性保护为策略，发展生态型产业。

本研究提出了城镇布局规划中生态约束判别的理论和技术框架，可以对新型城镇化背景下的城镇布局如何引入生态约束提供一定的借鉴，但判别方法中的比例关系还需要进一步研究和完善。

参考文献（References）

1 沈清基.论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊，2013（1）：641-647.29-36.

2 国家新型城镇化规划（2014-2020）[Z]，2014.

3姚士谋，张平宇，余成.中国新型城镇化理论与实践问题[J].地理科学，2014，34（6）：641-647.

4 王新越，宋r，宋斐红，于世远.山东省新型城镇化的测度与空间分异研究[J].地理科学，2014，34（9）：1069-1076.