会计监督和审计监督的区别范文第1篇

【关键词】财政监督 审计监督

一、财政监督和审计监督联系

（1）执法监督的属性基本相同，作为监督的属性一般可分为政府监督和社会监督，而财政监督和审计监督都属于政府监督。也就是说，都是国家履行经济管理职能的重要体现，都是国家行为，从本质上来说都是一种经济管理活动。两者的作用都是维护全局利益和社会公共需要；防范财政风险；保证财税政策的贯彻落实；整顿和规范市场经济秩序，促进廉政建设。充分发挥财政资金的有效使用和提高财政资金的使用效率。

（2）执法监督的客体相同，无论是财政监督还是审计监督都是对政府所在地所辖区域的国家机关、企事业单位、社会团体及个体工商户进行监督。

（3）执法监督的内容相同，都是对各单位会计核算及财务状况进行监督。

（4）部分执法依据相同，由于财政监督和审计监督执法监督的客体、内容是相同的，因此许多执法依据是交叉的，例如都执行《财政违法行为处罚处分条例》。

（5）执法监督的程序是基本相同的；一般来说，都需经过发通知书、持证检查、书写工作底稿、出具检查报告、有处罚要告知等法律程序。

（6）对执法人员的要求是相同的，无论是进行财政监督的执法人员，还是进行审计监督的执法人员都应具备很高会计业务知识及执法监督检查的能力，当然还应具备相当高拒腐能力。这样才能做好财政监督或审计监督。

二、财政监督和审计监督区别

（1）监督在部门中所处地位不同，从其职能来讲，财政监督是派生职能，而审计监督是固有职能，从而使审计监督在审计机关中处于主导地位，而在财政部门中处于主导地位是分配。由于审计监督同财政监督在部门中所处地位不同，因此审计监督比财政监督具有较强的独立性。

（2）所产生的时间和持续程度不同，财政监督产生于西周，西周设“宰夫”，置“小宰”下，干得就是财务监督，并持续到今。审计监督产生于宋朝，宋神宗年间，设“比部”独立于财计部门之外，这就是最早的审计监督，其间时断时续。建国后一直到1983年就未设审计机关。

（3）执法监督的属性略有区别，二者虽都属于政府监督，而在《中华人民共和国会计法》中，财政监督也被列入会计监督当中，而没有将审计监督作为会计监督。

（4）执法所依据的母法不同，财政监督依据主体法是《中华人民共和国会计法》，审计监督依据主体法是《中华人民共和国审计法》。另外，财政监督中还要依据各项会计制度准则、会计基础规范等。在实际工作中，我们经常发现，审计机关依据《中华人民共和国会计法》对被查单位进行处罚，显然这种执法行为是不合法的。

（5）执法的侧重点不同，审计监督是事后监督，侧重于经济业务发生后，而财政监督是事前、事中、事后三层次监督，侧重于经济业务发生全过程，当然更应侧重于事前、事中监督，也就是经济业务发生前和发生中。

（6）所要达到的结果不同，由于审计监督是事后监督，所查违纪事实已经发生，所以审计监督应注重管理，以杜绝同样违纪事件再次发生，而财政监督侧重于事前、事中监督，所以财政监督应注重服务，以便杜绝违纪事件的发生。因此，我们说，审计监督是亡羊补牢，而财政监督是未亡羊而先补牢。

三、解决财政监督和审计监督的矛盾对策与建议

通过以上对财政监督和审计监督关系的分析看出，财政监督和审计监督都是国民经济监督同学的重要组成部分，二者既有联系，又有区别。财政监督是专业性监督，而审计监督是对财政监督的再监督。但从实践来看，二者又有很多矛盾与冲突。主要表现在：一是由于机构设置方面的原因，财政与审计同为政府组成部门，而审计机关的经费要由财政预算拨付。这在一定程度上制约了审计监督，使审计的独立性受到影响；二是审计处理难。财政是政府的财政，预算执行好坏是考核政府政绩的主要方面，相当一部分违规问题是政府行为，审计机关又在政府领导下，就使得对本级财政的审计如履薄冰。从而出现审计难、处理更难的现象。

针对二者存在矛盾和冲突，笔者提出以下对策与建议：

会计监督和审计监督的区别范文第2篇

人大财经工作担负着繁重的任务，依法加强监督是人大财经工作的重点。党的十六大，为人大工作指明了方向。省、市人大也对新时期的人大财经工作提出了新的要求。现就如何在新形势下做好人大财经监督工作这个问题，结合学习十六大精神和有关法律法规以及我区的一些实际情况，谈几点想法。

一、深刻领会好十六大精神，不断增强人大监督的意识。

十六大报告提出："坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。"我们要深入学习、深刻领会党的十六大精神，认清形势，与时俱进，进一步增强做好人大工作的使命感和责任感，始终把代表和实现最广大人民的根本利益作为人大财经工作的出发点和归宿。我们要履行好监督这一重大职责，首要是加深对人大监督工作的理解，从而增强人大监督的意识。

人大监督的权力，是宪法和法律所赋予的。人大财经监督工作是人大监督的一个重要方面，它具有以下四种特性：

一是原则性：人大监督是国家根本政治制度的监督，是层次最高，法定性最强，最具权威和法律效力的监督。地方人大及其常委会审批计划预算与监督计划预算的执行，具有法律的规定性和权威性。经过人大及其常委会审查批准的计划预算和部分调整的方案必须认真执行，不经过法定程序，不得擅自变更，否则，就是违反法律。人大监督是法定的原则性。

二是科学性：人大审批监督计划预算需严格按照法定的程序，比如人大财经委员会要召开全体会议对计划预算草案进行初审，并写出审查结果的报告，该报告经过多数委员同意后，提请人民代表大会主席团审议通过，而后印发全体代表，一个环节也少不得。同时，人大审批监督计划预算是一集体行使职权的行为，只有经过法定的民主程序形成决议，才具有使政府必须执行的约束力。人大监督具有严密的科学性。

三是准确性：人大对计划预算监督有助于改变计划预算内容分散、缺乏完整统一性的状况，有助于克服计划预算执行中监督不力、对违反法规的行为惩罚力度不够的弊端，特别是对于发挥各个计划预算监督主体应有的计划预算监督作用，使计划预算监督趋于制度化、规范化。确保计划预算执行不偏不移，监督具有准确性。

四是及时性：人大常委会及其人大财经委通过程序性监督(或常规性监督)，提前介入计划预算编制，了解情况；对上年度计划预算执行情况和本年度本级预算(草案)及其报告进行初步审查并提交人代会批准；按季度或半年对预算执行情况进行审议；对上年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告进行审议；对上年度本级决算进行初步审查和批准。监督把握节奏，具有及时性。

监督权是法律赋予人大常委会的一项重要职权。人大常委会对政府的监督，从根本上讲，既是必要的制约，又是有力的支持。监督的最终目的是为了更好地贯彻党的路线、方针、政策，执行宪法、法律，把各项工作做好，促进经济和社会发展。因此，我们要从"三个代表"重要思想的高度加深对做好人大财经工作重要性的认识，进一步增强监督意识，解决好不想监督、不敢监督和不善监督的问题。准确理解和把握以上监督的四种特性，要把敢于监督和善于监督很好地结合起来，抓住重点，积极有效地开展法律监督和工作监督，改进监督方式，努力提高监督水平，增强监督实效，使广大人民群众看到人大常委会监督的实际作用，赢得人民群众的信任和支持。

二、正确处理好三个关系，不断提高人大监督的水平。

监督与被监督是一对矛盾，在研究现有监督制度的具体的方式方法，使监督的程序更加严谨，操作更加规范，效果更加明显。在人大财经监督工作中，我们应正确处理好以下三个关系。

第一，要正确处理好监督者与被监督者的关系。人大与政府是监督与被监督、是权力机关与执行机关的关系。但这并不意味着二者要唱"对台戏"，相反，应该是"同台戏"中的不同角色。只有不同的角色配合默契，相互映衬，"戏"才能唱好，才能相得益彰。首先，注意协调好和政府的关系，做到监督与支持相结合，多帮忙、少添乱，依法履行职责，取得政府及有关部门的理解和支持。对政府及部门在计划预算执行过程中遇到的阻力和困难，人大常委会应理直气壮地给予撑腰和支持，利用不同的机会和场合宣传政府和部门好的做法。对经济发展工作中存在的问题，本着实事求是的原则，从多出主意、想办法方面入手，客观提出意见和建议，使他们真切地感到人大的监督确实是在帮助改进工作，而不是在挑刺。其次，加强和政论的计划、财政、审计、监察部门的沟通和联系。通过沟通联系，请这些部门的负责同志共同参与财经监督的具体工作，为人大常委会的财经监督工作创造更加便利条件。

第二，要正确处理好对上负责与对下负责的关系。坚持党的领导是做好人大监督工作的根本保证。坚持党对监督工作的领导，就是要深刻理解和认真贯彻党的各项方针、政策，自觉服从和服务于党的工作大局，围绕党的中心工作确定监督内容和重点，使监督工作与党的工作合拍。具体就是要结合本地区实际，对重大项目建设、教育和科技发展、企业改革、生态环境、社会保障等重点问题或热点问题进行了实质性监督。同时，人大要反映了民声，体现了民意。近年来，我们对区域经济可持续发展，整顿市场秩序，国有、集体企业改革脱困，产业结构调整，弱势群众保护，以及加快社会保障体系建设等群众关心的重点、热点问题进行监督，使监督工作取得较好的社会效果。

第三，要正确处理好计划预算与计划调整的关系。预算调整、预算超收收入使用，这两种情形都是预算经人大批准后在执行过程中的变更，是需要人大加强监督的重要方面。对超收收入使用的监督是当前加强对预算监督的一个重要内容。每年都有预算超收收入，占预算的比重也在提高。对预算超收收入使用管理、监督不严，容易造成预算的随意性，也

容易造成腐败。要加强对超收使用的监督，按照“先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则”，超收收入不能随收随支，而是要根据预算实际执行情况预测可能超收多少，综合考虑当年经济社会发展需要必须追加的支出，统筹兼顾、编制超收收入使用方案，然后按预算支出。针对影响计划、预算执行的关键因素，要深入调查研究。在调研的基础上，提出合理化建议。

三、切实把握好三个环节，不断加大人大监督的力度。

一是抓好预算编制初审环节。做好年度预算编制初审工作，是加强预算审查监督的基础。年度预算(草案)初审，既为人民代表大会审查批准提供准确情况，又是为全年预算审查监督工作铺好路，打好基础。对此，我们围绕国家宏观政策及全区制定的市、区目标，及时了解本级年度预算编制进展情况，预算编制初审的重点：注重审查监督年度预算(草案)的平衡性、真实性、合理性。注重审查监督年度预算要体现以经济建设为中心，促进和发展社会生产力，维护广大人民群众的根本利益，支持和促进社会主义精神文明建设。注重部门预算编制审查监督工作，在部门预算编制试点基础上，我们又全面推进部门预算编制工作，细化预算编制。如年度预算中社会保障资金、科技信息业的投入、城区建设、教育事业等在年度预算中给予确保。通过年度预算初审，发挥财政在经济建设中的职能作用，达到优化发展环境，培植财源，为全区两个文明建设提供保障的目的。

二是抓好年中预算执行监督环节。年度预算初审，经人民代表大会审查批准后，年度预算执行情况，是预算审查监督的重点。在年中人大常委会审议年度预算执行情况前，通过听专题汇报、深入基层走访、座谈等形式进行调查研究，深入了解区政府及财政部门年度预算执行情况。重点放在：组织收入方面，适应税收征管改革，依法组织收入；改善投资环境，培植发展税源；加强财源建设，提高收入总量等方面情况。优化支出方面，坚持可持续发展，对促进和发展社会生产力方面的投入；贯彻“科教兴区”战略，推进文教卫生事业全面发展；完善社会保障，对下岗职工基本生活保障和再就业的财力支持等方面情况。依法理财方面，推进会计核算中心工作，规范预算外资金管理，推行会计委派制，政府采购，专项资金使用跟踪检查等方面情况。在调查研究基础上，经过梳理，针对年度预算执行情况，为人大常委会提供准确情况。如在年中审议年度预算执行情况时，针对税收结构不合理，建议区政府加大企业改制力度，进一步发展私营个体企业，巩固培植税源、增强发展后劲，被区政府采纳，经过努力，改制后的企业活力进一步增强，企业所得税大幅增长，为区域经济发展、壮大财力作出了贡献。我们还针对街道财务管理存在的薄弱环节，通过深入调研，提出加强街道财务管理的调研报告，引起区政府高度重视。再有，对部门预算编制试点运行情况进行跟踪监督，针对问题及时提出建议，推进区政府及财政部门进一步完善部门预算编制工作。通过对年度预算执行情况的监督，督促区政府及财政部门依法治财，依法理财，以达到优化资源配置，促进区域经济稳定发展，提高经济运行质量和效益。

会计监督和审计监督的区别范文第3篇

关键词：内部审计；基层央行；风险管理

随着人民银行各项业务的发展，各类风险隐患和案件事故的发生严重影响基层央行的形象和职责的履行，风险控制和防范成为基层央行内部管理和控制的重点。内部审计可以从单位层面（如组织治理、制度设计等）和部门层面（如国库、发行等）上对风险管理进行审查和评价，分析相关层面风险管理存在的问题及成因，并提出有针对性的政策建议。因此内部审计参与风险管理是完善内部控制、防范系统风险、确保央行业务规范运行的有效方式和发展方向。

一、基层央行风险管理的现状分析

近几年来，人民银行的业务发展逐渐呈现出“三化”的特征，分别为：资金清算集中化、业务处理系统化、金融管理信息化。目前基层央行基本设置内部审计、巡视、纪检监察三个部门进行监督检查，其中巡视是针对基层央行党委班子，纪检监察主要侧重于党风廉政建设、惩防体系建设，内审主要关注重要业务、重点领域，曾经对国库、发行、资金清算等基础业务专门开展事后监督的事后监督中心多数中心支行已撤销或合并，改由各部门或支行设立事后监督岗位自行监督，自行监督自己开展的工作。改革创新业务极大的促进了辖区经济发展，但相应的监督制约机制却未能及时建立健全。如分支行强力推进的农村信用体系建设、服务民生的金融IC卡应用工程是促进经济发展，方便群众生活的民心工程，但在操作应用的过程中产生许多潜在的风险隐患，如何防范这些风险隐患，至今未有系统的监督制约机制。

二、基层央行风险管理中存在的问题

目前，基层央行按照“分散控制与集中监督相结合”的模式进行风险管理。一方面上级行业务部门对本业务条线的风险进行纵向监督管理，另一方面本行内部审计部门对业务进行横向监督检查，通过多年实践，基层央行现行风险管理模式在促进人民银行履职等方面取得了较好的成效。同时主要存在以下问题：

（一）内部审计成果利用率较低，影响内审职能作用的发挥

作为风险管理推动主体的内部审计部门，对审计发现的问题以整改通知的形式发送被审计部门，个别被审计部门不能充分重视问题产生的原因分析及潜在的风险损失，导致一些问题屡查屡犯，造成内部审计工作难以取得良好工作效果。

（二）风险管理意识有待加强

一是目前基层央行的风险管理大部分是以部门业务制度的形式存在，风险管理缺少系统性的应对策略。二是目前基层央行部分员工对风险管理的重要性认识不足，风险观念和规范意识不强。

（三）风险管理组织、制度体系不够完善

目前人民银行系统尚未形成系统、独立的风险管理体系，也缺乏一个明确、统一的风险管理部门，主要依靠内部审计部门的审计监督进行事后的风险发现与管理，事前防范和事中监控不足。

三、内部审计在促进基层央行风险管理中应发挥的作用

内部审计所固有的相对独立性，使其更能从全局的角度去识别、分析和评估风险，及时发现风险管理体系中存在的薄弱环节，提出风险预警，实现风险的有效控制；同时作为基层央行内部管理的重要监督部门，具有经常性、综合性的监督特点，它能随时针对分支央行的业务工作开展审计监督，对面临的风险进行全面的分析、评估，及时防范和化解基层央行所面临的风险。因此，内部审计在促进分支央行风险管理中能发挥积极的作用。

（一）卓有成效地开展审计监督，充分发挥内审职能作用

根据人民银行垂直管理体制的特点，内审监督要针对关键问题和薄弱环节积极实施审计项目，做到有的放矢，才能更好地发挥内审的职能作用：一是要按照上级行统一布置的内审项目开展审计监督；二是要对行领导关注的问题做出审计安排；三是要符合内审创新转型的要求选择审计项目，实施审计监督。

（二）推进内控长效机制建设，促进内控管理的不断加强

有效的内部控制是防范风险的必要手段，建设有效的内控长效机制是组织管理层的职责，但作为组织内部一个重要环节的内审部门，在内控长效机制建设中必须发挥应有的作用：一是要积极发挥领导的“耳目”作用，及时了解和掌握全行内控管理现状，发现薄弱环节，向行领导提出内控机制建设性建议。二是要强化审计咨询。与审计对象进行充分交流与沟通，分析、评价其内部控制状况，剖析问题原因，从内审视角提出改进意见，促进其不断强化内部控制，达到内控最优化。三是要加强审计后续监督，积极督促职能部门认真履行内控管理职责，切实整改审计发现的各类问题，促进内控长效机制建设。

（三）积极开展风险识别、评估、应对工作，确保风险在可控状态

基层央行应建立“风险引导审计、审计关注风险”的风险导向审计模式。应定期对本行各业务职能领域开展风险识别、评估、分析工作，参考总行风险评估工作试行办法中的程序开展风险评估工作，评价现有的风险控制措施是否科学。对于评估风险较高的业务职能领域，加大审计监督力度，对审计中发现的问题进行深入分析，科学采取相应措施，实现对风险的有效控制。

四、内部审计参与基层央行风险管理运作设想

内部审计参与基层央行风险管理审计应明确总目标，即以央行总体工作目标为标准，以基层央行内部控制状况的审计和评价为基础，监督评价各业务部门和单位在风险识别、控制和监督等方面的充分性、合理性、有效性。我们以基层央行国库业务为例，具体运作设想如下：

（一）风险识别

风险事件，根据不同的分类原则，可进行多角度的分类，风险分类的不同，对于后面制定风险管理策略有重要作用。搜集初始信息，主要是对近三年单位或部门各种监督检查发现问题作为搜集对象，从大量的初始信息中，组织对单位或部门的风险事件进行归类分析。如国库业务共识别风险事件7项（见表1）：

（二）风险分析、风险评价

1.建立风险事件评估标准进行风险辨识、分析、评价应将定性与定量方法相结合，要进行准确的风险事件评估，必须制定相对合理和准确的评估标准，这是风险评估重要的组成部分。可以利用近三年国库业务监督检查结果为依据，采用分析性复核，经过反复讨论验证，而且为了验证标准的合理性，我们用今年监督检查结果进行进行了返回测试，返回测试结果是：参与人员都认可通过了测试。最后确定国库业务风险事件评估标准如表22.发生概率分析对照评估标准，对风险事件进行发生概率分析。首先形成可观的判定理由，在与评估标准对照，确定发生概率的等级，见表3：4.风险坐标图评估风险时，应根据对风险发生可能性的高低和对目标影响程度的评估，绘制风险坐标图。风险坐标图的作用主要是用来确定风险管理的优先顺序和策略。具体应用，首先绘制风险坐标区域图。风险坐标区域图是通过把风险策略原则的边界，转化为坐标图中的一些险段，将坐标图分成几个区域，形成风险坐标区域图。罗在不同区域内的风险事件，其管理策略也不同，我们把风险策略原则边界转化为两条直线段和一条1/4圆弧线，对风险坐标图进行分区。如图1所示，我们把坐标图视为被三条线断分为4个区：其中红色区（A区）为双高风险区，绿色区（D区）为低风险区，靠近纵坐标的浅色区（B区）为高风险区，靠近横坐标的浅色区（C区）为高危险区。风险事件落在不同的区域，原则上采取不同的风险管理策略。

（三）风险评估结果与内部审计工作

按照风险管理工作流程图，风险事件评估和确定风险管理策略。对于1、2、3、7等风险事件，处于高风险领域，应高度关注，制定具体的操作策略，内审部门应加大检查力度。对于4、5、6、8等风险事件，可适当放宽检查频率。对高风险领域的风险事件，要深入分析成因，提出有针对性的应对措施，为领导决策提供参考。

五、内部审计参与基层央行风险管理应注意的问题

（一）风险管理监督与评价应以风险管理流程、风险评估标准为依据

一是看能否有效识别并管理贯穿与央行的各类风险，不仅要识别某个部门面临的单独风险，而且还能从整体卅还能够识别每个风险之间的相互影响，并收集整合各种分离的信息，有效管理风险。二是能够有效的风险评估和风险计量，使管理层能获得更多的信息，关注高风险的业务和管理活动，进而合理分配资源，提高管理效率。三是能有效促进央行履行职责。

（二）内控机制尚需完善，内控评价水平需进一步提高

一是个别部门、个别支行在人民银行职能调整和支行机构改革后，未及时根据内部科室业务职能的变化修订岗位职责和操作规程。二是上级行在有些制度制定和完善方面相对滞后，特别是近几年来，金融业务发展较快，新情况、新问题不断涌现，老的制度不能覆盖所有的风险点，新制度又没能及时完善充实，致使内控出现盲点，造成一定的风险隐患。三是对内部控制评价监督机制不统一。有依据自身开展控制评价的，有依据本行外部监督开展监督评价的，没有形成统一的内部控制评价体系，造成各行确定审计重点的不同。

（三）操作过程中技术性含量不足

一方面现场检查过程中没有采用科学合理的抽样方法与抽样数量，容易引起检查风险。另一方面没有从全行的角度出发，对风险按照科学规定系统的加以有效识别和科学界定，建立风险评估框架；并且没有完全采用定量和定性结合的方法来分析风险，导致风险隐患的确定不准确。

（四）内审人员素质亟待提高

一方面长期以来，基层央行内审人员适应了查错纠弊的传统审计模式，对风险控制因素考虑较少，对于风险审计评价的概念淡薄，缺乏风险识别和风险评估必要的理论基础。另一方面评价人员对标准的掌握程度和判断能力的高低直接影响评价与检查的结果，内审人员的水平不能满足现场检查时有大量信息判断的需要，造成检查风险。

参考文献：

[1]人行上海总部课题组,“内部审计对央行风险管理的监督与评价”,《中国内部审计》,2008年第3期.

[2]刘庆玉、王峰艳,“企业外部质量风险评估方法”,《质量安全管理》,2006年第5期.

[3]李恒新,“风险管理中科学的风险评估方法”,《中国包装工业》,2007年第9期.

[4]兰芳,“内部审计参与企业风险管理的思考”,《审计论坛》,2007年第5期.

会计监督和审计监督的区别范文第4篇

首先，从法理上来看，应当加强人大监督。虽然现行法律法规对开放园区预算及监督没有明确具体的规定，但预算法和监督法均明确了各级人民代表大会及其常委会审查本级财政总预算草案、批准本级预算及监督本级财政总预算执行等职责。开发区无论级别多高，都属于本级人民政府的派出机构，其预算收支都是本级财政总预算的组成部分，人大及其常委会对市人民政府预算的审查监督理应涵盖开发区。

其次，从政府预算的完整性来看，应当加强人大监督。近年来，开发区财政收入不断增长，所占份额越来越大。从三分之一强到一半左右的财政资金，人大如果缺位不管，就是失职。

第三，从现实要求来看，应当加强人大监督。党的十报告明确提出，人大要加强对财政全口径预算决算的审查和监督，十八届三中全会又提出“实施全面规范、公开透明的预算制度”。这就要求预算的全部过程和各项组成部分都要公开，预算的内容也应当具体透明。因此，加强人大对开发区财政预算的监督势在必行。

开发区财政预算监督问题，已经成为各地面临的共性问题。人大对开发区财政预算的监督必须在法律框架内，大胆探索，勇于实践。具体建议采取以下形式：

1.开发区财政预算草案作为市政府财政预算草案的一个组成部分单独立项，经市人大常委会初审后向人代会报告，接受全体市人大代表的审议，人代会通过后按相应程序实施。

2.闭会期间，由市人大常委会对开发区财政预决算执行情况进行日常监督。市人大常委会可委托财经工委以调研形式进行监督，也可授权开发区人大工委组织辖区内市人大代表以小组活动形式进行监督。市人大常委会可安排主任会议专题听取开放园区财政预算执行情况汇报。开发区预算需要调整时，园区管委会要及时向市人民政府报告，经市人大常委会审查批准后按相应程序实施。

3.开发区的社会事业和基础设施建设项目，要纳入政府投资重点项目资金监督范围，接受市人大常委会的监督。

会计监督和审计监督的区别范文第5篇

刘家义审计长先后提出“审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。这相继引起审计界极大的重视，成为各种座谈会、研讨会的热点话题广泛讨论，推动了审计工作的提升和理论研究的开展。

一、审计学的交叉研究：审计免疫系统

（一）《免疫学》中的免疫系统

审计免疫系统是《审计学》与《免疫学》免疫系统理论交叉研究形成新的审计理论。对免疫的研究早已经形成《免疫学》，已出版各种著作，如《免疫学》、《免疫学导论》、《免疫学基础》、《基础免疫学》、《医学免疫学》和《现代医学免疫学》等。在《免疫学》中，免疫是一个基本概念，是人体的一种生理功能。免疫系统对一切异物或抗原性物质进行非特异或特异性识别和排斥清除的一种生理学功能。免疫系统由免疫器官和组织、免疫细胞和免疫分子组成。免疫系统的功能有多种认识，例如：有的认为免疫系统有3大功能：（1）免疫防御。人体抵御病原体及其毒性产物侵犯，使人免患感染性疾病。防御病原微生物侵害机体。当该功能过于亢进，发生超敏反应；当该功能过于低下，发生免疫缺陷病。（2）免疫自稳。人体组织细胞时刻不停地新陈代谢，随时有大量新生细胞代替衰老和受损伤的细胞。免疫系统能及时地把衰老和死亡的细胞识别出来，并把它从体内清除出去，从而保持人体的稳定。该功能异常时，发生自身免疫病。（3）免疫监视。人体组织具有识别、杀伤并及时清除体内突变细胞，防止肿瘤的发生。也有的认为免疫系统3大功能是：（1）保护，使人体免于病毒、细菌、污染物质及疾病的攻击。（2）清除，新陈代谢后的废物及免疫细胞与敌人打仗时遗留下来的病毒死伤尸体，都必须藉由免疫细胞加以清除。（3）修补，免疫细胞能修补受损的器官和组织，使其恢复原来的功能。《审计学》与《免疫学》免疫系统理论交叉研究从而形成具有审计特点的审计免疫系统理论。

（二）审计免疫系统功能的界定

审计免疫系统是审计要素相互联系、相互制约、相互作用而形成的具有特定免疫功能的有机整体。至于什么是审计免疫系统的特定免疫功能（基本功能），还存在多种认识，主要有三功能论（7种观点）、四功能论（6种观点）和五功能论（3种观点），详见表1。

表1说明，将人体《免疫学》免疫系统理论移入审计理论研究，形成了审计免疫系统的基本功能，由于对人体免疫系统和审计免疫系统基本功能的不同认识，因而对审计基本功能有3种类型的16种观点，这极需要对基本功能给予界定以便规范。以上各种观点，有些功能的称谓提法不同但其内容是相同的或相近的，从审计本质出发，“审计免疫系统”基本功能主要是三种：预防功能，揭露功能，抵御功能。（1）预防功能，在经济活动发生之前，依据审计监督标准，采用相应的手段，对经济活动进行的指导。预防功能即事前审计监督，主要是审计机关参与或建议促进国家、部门、地区、企业制定与实施规范方面的方针、政策、法规和道德，管理方面的战略、预测、决策、预算（计划），内部制度方面的核算制度、财务制度、控制制度、岗位职责制度、经济安全制度等，以便指导经济活动，防患于未然。（2）揭露功能，在经济活动中，根据审计监督标准，采用相应的手段，对发生的经济活动进行的监督。揭露功能即事中监督，主要是审计机关通过计算机网络、调查等方式，依据审计规范、审计管理标准、内部制度，采用相应的监督方法，对经济活动进行监督，揭露是否存在危机风险、违法乱纪、损失浪费、损害群众利益、危害国家安全和管理漏洞等问题，实时采取相应的措施，发出预警，促进廉政建设，遏制腐败，促使经济活动的正常进行。（3）抵御功能，对完成的经济活动，依据审计监督标准，采用相应的手段，对经济活动完成情况进行的检查。抵御功能即事后监督，主要是审计机关通过披露的财务会计报告信息和审计财务会计报告，评价其信息的真实和完整，考核经济责任和经济效益，总结经验和教训，挖掘内部潜力，揭示和查处经济运行中的重大问题，如人民群众最关心的现实利益问题，重大违法违规问题，重大损失浪费，重大体制等，提出今后提高免疫力的措施。

（三）审计免疫系统是比喻不是定义

“审计免疫系统”的提出，在审计实际工作中，对认识审计在社会主义现代化建设中应发挥的重要作用，比喻是免疫系统，形象生动，切中关键，通俗易懂，有利于提高对审计工作重要性的认识，开拓创新审计工作，促进国家经济社会健康、安全地运行。

需要提出，从发展审计理论的视角分析，按照《形式逻辑学》有关对概念下定义规则的要求，在定义中不能应用比喻。对概念下定义的规则是：（1）定义必须是相称；（2）定义不能是循环；（3）定义不能是否定；（4）定义必须是确切。其中，“定义必须是确切”，对概念下定义必须用正确、清晰、精练的词语确切地揭示被定义概念的本质属性。在定义中不能应用比喻，不能用含混不清的词语，不应含有多余的词语，也不能漏掉必须的词语。例如：“儿童是祖国的花朵”，这里的比喻一一“祖国的花朵”是对儿童的赞美，不是儿童概念的定义；《现代汉语词典（第5版）》儿童的定义是“儿童是较幼小的未成年人（年纪比少年小）。”“知识就是力量”，这是比喻知识的作用，不是知识概念的定义；《现代汉语词典（第5版）》中知识的定义是“知识是人们在社会实践中所获得的认识和经验的总和。”同样，“审计是免疫系统”，这里的比喻一一“免疫系统”是称赞审计的作用，没有明确揭示什么是免疫系统的性质，没有揭示审计概念的本质属性，因而不是审计的定义。

二、审计本质的厘定

（一）审计本质的性质

2008年3月31日，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上发表了《以科学发展观为指导，推动审计工作全面发展》的重要讲话，在讲话中提出“审计本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’。”2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的重要讲话，提出“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分。”这再次表明审计的本质是“免疫系统”。对审计的认识，最重要地是认识审计的本质。

《现代汉语词典（第5版）》本质的定义是“指事物本身所固有的，决定事物性质、面貌和发展的根本属性。”“本质是事物的内部联系和根本属性。由内在特殊矛盾所决定，比较深刻，相对稳定，本质使该事物区别于他事物。”“属性指事物本身所固有的性质及与其他事物之间的关系。……在事物的许多属性中，有本质属性和非本质属性的区别。本质属性体现该事物的基本特征，并以此与其他事物相区别。非本质属性，虽然也是该事物的特征之一，但并不体现事物的基本特征。人们是通过事物的属性来认识和把握客观事物的。为了正确地了解事物的性质，必须把握事物各方面属性的总和，抓住事物的本质属性。”审计本质是审计的本质属性，是审计所固有的普遍的、相对稳定的内部联系，是审计内部包含的本身特殊的矛盾。审计的性质是多样性的统一，而审计的本质是由本质属性所决定，本质属性体现审计的基本特性。

（二）审计本质的各种认识

在审计界，多年来对审计本质的认识还存在多种观点：（1）查评论，如审计本质是查账或会计查；审计本质是经济鉴证；审计本质是对经济活动与经济事项的评价活动。（2）监督论，如审计本质是经济监督；审计本质是一种经济监督活动；审计本质是一项具有独立性的经济监督活动。（3）控制论，如审计本质是经济控制；审计本质是确保受托经济责任关系全面、有效履行的特殊经济控制；审计在本质上是一种确保受托经济责任全面有效履行的非凡的经济控制。（4）独立论，如审计本质是独立性。（5）委托论，如审计本质是授权或委托。（6）矛盾论，审计本质就是揭露矛盾。（7）信息论，如审计本质是提供增值性信息产品的专业服务；审计本质是一个信息系统；审计的本质是一个经济信息系统。（8）保险论，审计本质是一种共担风险的行为。（9）工具论，审计本质是推动民主与法治的工具。（10）免疫论，审计本质上是国家有机体中保证经济社会健康、稳定和有效运行的“免疫系统”；审计本质是以授权或者委托为基础的在坚持独立性的前提下对经济活动进行监督、评价、鉴证的经济运行安全的“免疫系统”。对审计本质的不同认识，反映了在不同时期、从不同方面对审计的认识。

以上对审计本质的各种认识，哪一种观点是揭示了审计的根本属性，这需要进一步分析。一般判断和确定审计的本质，是依据审计的职能。审计具有什么职能，也存在各种观点：一职能，审计具有监督职能；二职能，审计具有监督、鉴证职能；三职能，审计具有监督、评价、鉴证职能；四职能，审计具有监督、评价、鉴证和管理职能。按照审计本质是审计本质属性内在反映的要求，以上各种观点哪种认识是体现了审计职能是审计本质属性的反映。比较以上各种观点，审计具有监督职能，体现了审计的本质属性，因而正如我国学者在1989年中国审计学会的学术研讨会上提出的，“审计是有专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实合法性、效益性进行审查，评价责任，用以维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，促进宏观调控独立性的经济监督活动。”这与“审计本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’”或“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”有什么关系。显然，后者明确了是什么“免疫系统”，不是一般不确定性质的“免疫系统”，而是“具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”，这就对“免疫系统”进行了规范。对其分析可以看出，从上述审计“免疫系统”三大功能和审计监督系统功能有着相似关系。审计监督是一个系统，是一个监督过程，有事前监督、事中监督和事后监督，相对应的是审计免疫系统的预防功能、揭示功能和抵御功能，这正是后者审计免疫系统功能，对前者审计监督的诠释，如图1。

审计的本质是经济监督活动，这并不是对审计的重要性认识不足，而是需要加深和提高对审计监督的认识。监督是一种管理活动，是管理活动中的监督管理，简称监管，是我国宏观经济和微观经济中重要的一种管理，因而国家赋予重要的国家机构有监督管理的权利，如中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国务院国有资产监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家安全生产监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局等。

（三）审计监督是法的规定

审计本质是经济监督活动，对于审计监督权是我国法的规定。这体现在我国的宪法和各种审计规范中。

《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》明文规定，审计机关要对经济活动“进行审计监督”，并授予审计机关“独立行使审计监督权”。

《中华人民共和国审计法》第一条规定要“加强国家的审计监督”，第二条规定“国家实行审计监督制度”，第三条规定“审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督。”

《中华人民共和国审计法实施条例》（2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过，自2010年5月1日起施行）第二条规定：“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”第十五条规定审计机关要“依法进行审计监督”。这进一步明确了审计机关要“依法进行审计监督”。

《审计署“十二五”审计工作发展规划》提出：要“认真履行宪法和法律赋予的职责，全面监督财政财务收支的真实、合法和效益，在推进社会主义经济、政治、文化和社会建设中发挥更大作用。”“审计工作的主要任务：认真贯彻落实审计法和审计法实施条例，进一步加强审计监督，自觉把审计工作作为经济社会发展全局的重要组成部分，推进民主法治，维护国家安全，保障国家利益，促进国家经济社会全面协调可持续发展。”“审计监督与其他部门监督、舆论监督相结合”。“充分发挥审计监督的整体效能”。“对地方政府性债务实行动态化、常态化的审计监督”，“加强对全国社会保障基金投资运营的审计监督”，“加强对重要经营领域和关键环节的监督”，“继续加强对国外贷援款项目的审计监督”，“发挥经济责任审计在加强干部管理监督、推动党风廉政建设、促进经济社会又好又快发展等方面的积极作用”，“把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来”，“将审计监督与新闻舆论监督密切协调”，“积极开展对国家信息化政策执行、规划实施和工程建设的审计监督”等。

以上说明，审计监督是国家赋予国家审计机构有监督管理的权利，必须坚决执行。

三、国家审计在国家治理中的定位

审计本质决定国家审计在国家治理中的定位。什么是国家治理，先说治理。《现代汉语词典》：治理，“统治；管理。”全球治理委员会（CDD）：“治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。”有的提出：治理是在一定组织的条件下，对其拥有的资源，按照制定的目标，采用相应的手段，进行有效地计划、组织、控制的实施过程。治理具有过程性、协调性、广域性和持续性等特征。治理的目的是经济有效，政治民主，社会稳定，文化丰富，生态可持续等。治理按其范围，分为国家治理、地区治理、部门治理和企事业单位治理（如公司治理）。

国家治理是国家运用公共权力，为确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展，依据国家战略和规范，对国家和社会事务进行管理和提供服务的过程。国家治理按其内容，分为经济治理、政治治理、社会治理、文化治理和环境治理。国家治理有三种模式：古代君主制多奉行“人治”；中世纪神权政权奉行“神治”；近代以来国家奉行“法治”。我国是“依法治国”，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化和程序化。

国家审计在国家治理中发挥什么作用，需要对国家审计在国家治理中定位。国家审计定位是确定国家审计在国家治理中的位置，这个位置即国家审计是国家治理的工具。工具是为达到、完成或促进某一事物的手段。国家审计是国家治理的工具也就是说国家审计是为完成国家治理的手段。早在2004年，时任国家审计署审计长的李金华就在中国财经法律论坛上作了关于“关注责任、完善治理，促进民主与法制”的主题发言，第一次提出“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”的重要论断。2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的重要讲话，提出“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分。”

国家审计是国家治理的工具，工具的作用主要是认真履行宪法和法律赋予的审计监督的权利，在各方面实施审计监督（事前监督、事中监督和事后监督），即发挥审计“免疫系统”的预防功能、揭示功能和抵御功能。审计工作的主要任务，是认真贯彻落实审计法和审计法实施条例，进一步加强审计监督，自觉把审计工作作为经济社会发展全局的重要组成部分，推进民主法治，维护国家安全，保障国家利益，促进国家经济社会全面协调可持续发展。审计监督的内容主要是：（1）财政审计（中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、固定资产投资审计、农业资金审计、社会保障资金审计、重大突发性公共事项审计、专项资金审计）；（2）金融审计；（3）企业审计；（4）资源环境审计；（5）涉外审计；（6）经济责任审计等。

要充分发挥国家审计在国家治理中的作用，还必须与其他国家治理工具相协调共同治理。这主要是中华人民共和国监察部和中国共产党中央纪律检查委员会。中华人民共和国监察部根据《中华人民共和国行政监察法》规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。根据该法第十八条规定，监察机关为行使监察职能，履行相关职责。依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国行政监察法》，监察部享有检查权、调查权、建议权和行政处分权。所谓监察，是依法对国家行政机关及公务员和国家行政机关所任命的其他人员的工作进行的监督检查及违法失职行为的查处。中国共产党中央纪律检查委员会（简称中共中央纪委、中央纪委或中纪委）为中共中央的检察监督机关，具有党风、党纪和反腐职能。1993年2月，根据党中央、国务院的决定，监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监督两项职能的体制。中纪委与监察部了若干有关监督的规章制度，如《中纪委监察部领导干部监察条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》等，对国家经济社会的运行进行监督。此外，还必须与政府的其他部门、司法部门和人大等机构紧密合作，建立相应的合作制度和机制，才能将审计监督的成果最优化地转化为国家治理的成果，促进国家治理取得更大的成就。