区域规划
区域规划范文第1篇
关键词：乐清市；区域总体规划；中心城市；城市综合交通
Abstract: the advance development priority zones, prepare and implement the "yueqing regional planning", it is thoroughly apply the scientific outlook on development of the important strategic measures, this article mainly from the regional planning and the center city planning two most introduces zhejiang yueqing regional planning, all regions and departments are from the overall situation, unified thought, high attention, strengthen the leadership, clear responsibility, and earnestly do the yueqing regional planning of the implementation.
Keywords: leqing; Regional planning; City center; City integrated traffic
中图分类号： F292 文献标识码： A 文章编号：
引言
国土空间是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。巍峨的群山，纵横的河流，广袤的草原，肥沃的农田，辽阔的海洋，是中华民族的美好家园。新中国成立以来特别是改革开放以来，乐清市现代化建设全面展开，工业化城镇化快速推进，一家家工厂不断涌现，一条条公路纵横南北，一座座城市拔地而起，一个个村庄焕然一新，我们的家园发生了深刻变化。
(Ⅰ)区域总体规划
一、发展总目标
到2010年率先基本实现全面小康社会；力争到2020年提前基本实现现代化，到2025年基本建成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡协调的现代化滨海城市。
二、市域空间发展战略
市域空间发展战略概括为：“南承，中拓，北控；优山，强海。”
1、“南承”：乐清南部作为乐清城市化重点区域，承接来自温州主城区的辐射，强化中心城市和七里港区的城市建设。
2、“中拓”：将乐清中部作为与南部并重的城市化重点之一加强拓展，包括虹桥片与乐清湾临港产业区，辐射乐清中部、北部地区。
3、“北控”：乐清北部作为以山海旅游为主要功能的区域，是城市化控制区域，在适度扶持大荆、雁荡、芙蓉等城镇建设的同时，严格控制总人口及城镇人口总量。
4、“优山”：充分发挥雁荡山风景区的资源优势，大力发展休闲度假、生态旅游等产业，优化山体资源的保护与利用，促进欠发达地区的发展。
5、“强海”：保护与合理开发利用海洋资源，做强乐清沿海地区，构筑乐清湾产业带。
三、城乡居民点体系规划
(一)人口与城市化水平预测
1、市域总人口预测
预测到2010年乐清市常住总人口为125-130万人；2025年总人口为150-160万人。2010年乐清市域外来常住人口总数约35万人，外出人口约25-30万人；2025年外来常住人口约40-45万人，外出人口约20万人。
2、城市化发展水平预测
到2010年乐清市城市化水平为63%左右，2025年为80%左右。到2010年乐清市城镇人口为80万人左右，2025年为125万人左右。
(二)市域城镇空间结构
采用适度集聚的发展模式，形成“一主一副中心城市、两个重点镇、三个一般城镇、一条旅游发展轴”的城镇空间结构。
(三)城乡居民点职能结构
形成“市域主中心———市域副中心———重点镇———一般镇———中心村———基层村”的六级城乡居民点体系。
（Ⅱ）中心城市总体规划
一、城市发展目标
将乐清建设成为温州大都市区的副中心，以工贸、旅游、港口为主要功能的适宜人居和创业的现代化滨海城市。
二、城市性质
乐清中心城市性质为：浙江南部沿海重要的工贸、旅游、港口城市。
三、中心城市规模
1、城市人口规模
乐清中心城市2010年城市人口为65万人左右，2025年为100万人左右。
2、城市建设用地规模
到2010年，乐清中心城市的人均建设用地面积为95平方米，城市建设用地总面积为62平方公里；2025年人均建设用地面积为100平方米，城市建设用地总面积为100平方公里。
四、中心城市规划总体布局
(一)城市用地发展方向
城市用地主要向东发展，以海涂为最重要的城市拓展空间；兼顾现状建成区的周边用地拓展和铁路站前区的适度开发。
(二)城市形态与结构
1、城市形态：形成由三大组团组成，以“一心两翼”为主要特征的带状组团式形态。
2、规划结构：“一心两翼”三大组团；“一主两副”公共中心；“一心一带四廊”生态绿地格局。
(三)中心城市各组团功能引导与总体布局
1、乐盐组团
规划远期城市建设用地38.74平方公里，人口35-38万人。包括乐成区、滨海新区和乐清经济开发区。
继续强化现代化服务业的发展，形成为全市生活、生产服务的中心地。引导发展行政办公、商务金融、文化、会展等功能，突出滨海城市特色，改善城市环境，努力建设成为以现代服务、居住、现代工业功能为主，适宜人居、具山海特色的现代化城区和经济开发区。
2、柳象组团
规划远期城市建设用地30.69平方公里，居住人口35-38万人。主要分为柳象片、铁路站前及白石片两个片区。
3、虹桥组团
规划远期城市建设用地30.67平方公里，居住人口25-30万人。主要分为虹桥片、乐清湾产业区两大片区。
五、城市综合交通规划
(一)对外交通规划
1、铁路及轻轨
(1)甬台温铁路在乐清中心城市设乐清站和绅纺站。规划从虹桥站设通往乐清湾港区的支线铁路，为铁水联运创造条件。
(2)规划的温乐轻轨是连接乐清与温州的最重要的公共交通通道，沿途分别在虹桥、乐成、柳市和北白象设站点。
2、公路
(1)高速公路：新建甬台温复线、温州北外环两条高速公路，与现甬台温高速公路形成“三叶风扇”形高速公路，作为乐清与温州及其它地区联系的对外交通干道。
(2)104国道：规划控制宽度为50米。在北复线建设之后，其主要功能为城市组团间联系的框架性主干路，断面按框架性主干路要求控制。
(3)其它主要公路：规划各行政村至少有一条通村公路，公路等级达到浙江省准四级(含)以上标准。
3、机场
乐清中心城市的航空运输可以充分利用温州永强机场。
(二)城市道路交通规划
1、道路系统结构
乐清中心城市的乐盐、柳象、虹桥三大组团间，主要通过三条组团间框架道路和“π”形城市快速路相联系。每个组团不少于两条与高速公路、国道相接的主要道路。
2、城市快速路：规划为双向六车道，断面宽度50-60米；沿线严格控制与横向道路相交的数量，相交形式原则上以立交为主。
3、组团间框架性主干路
为城市主干道，规划双向八车道(含位于道路中央的快速公交专用道)，建议断面宽度60米，在老城区和已开发新区内无法达到60米宽度的，按不少于40米控制。
4、主干道
主干道的技术标准为双向六车道(含道路两侧的公交专用道)，断面宽度40～50米。
5结束语
构建美好家园，首先要在了解我们这片家园的基本状况和变化的基础上制定区域资源规划原则。乐清市辽阔的陆地区域和海洋区域，是我们繁衍生息和永续发展的家园。为了我们的家园更美好、经济更发达、区域更协调、人民更富裕、社会更和谐，为了给我们的子孙留下天更蓝、地更绿、水更清的家园，必须推进形成主体功能区，科学开发我们的家园。
参考文献
区域规划范文第2篇
一、在主导思想上越来越强调人文意识。随着生产力的发展和社会经济的进步，世界各国区域规划的主导思想逐步从生产为主转向侧重于人的生活质量和生态问题，并将社会发展和环境保护视为规划的重要目标。特别是20世纪70年代以来，一些发达国家已经从物质建设规划转向社会发展规划，对生活福利、生活环境、就业等非生产领域的问题越来越重视。美国区域规划协会指出：表征生活质量的"3E"（经济-Economy；环境-Environment；公平-Equity）正日益成为评判区域在国内外竞争力大小的标准。近年来，各国更是将创造适宜的人居环境作为区域规划的终极目标之一。
二、在总体目标上越来越强调综合性和战略性。一方面，20世纪90年代以来，为解决日益突出的人口、资源、环境与经济社会发展问题，区域规划在内容、范围、理论研究与方法技术等方面都发生了巨大的变化，区域规划越来越由单目标的物质建设规划或经济布局规划为主开始转向综合的区域发展目标规划。另一方面，适应全球化、信息化和网络化条件下社会环境多变的要求，为保证规划的灵活性与弹性，区域规划的目标也逐步向弹性目标转变，将原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划，体现出多目标、多方案的弹性特征，以具备更大的应变性，防范各种风险与被动的境况。
三、在关注重点上越来越强调解决核心问题。各国普遍意识到，区域是一个处于时代变化中复杂综合体，区域规划只能是有限目标的规划。因此，国外的区域规划逐步走向"核心问题"规划，强调针对每个规划的特定区域、特定时段、特定背景要求，抓住区域规划真正能发挥作用的内容进行规划，力戒面面俱到、泛而无物，以此提高区域规划的编制效率与效果。如日本的历次国土综合规划就分别确定了不同的需要解决的核心问题：第一次主要是实现生产力的最优经济布局；第二、三次主要是逐步解决全国经济发展的不均衡问题；第四次着重强调人口高龄化、信息化和国际化，把建设舒适开放的安居社会、形成安全而富饶的国土、整顿充实长寿社会中的生活空间和整备交通、信息和通信体系作为主要议题；第五次则将提高日本在全球经济社会发展中的竞争地位与能力及建立高水平的地域文化目标作为规划的主题。
四、在资源利用上越来越强调可持续发展。区域发展必然要涉及到资源的开发利用，这也是区域规划的主要内容之一。20世纪90年代以来，面对日趋严峻的资源与环境约束，主要国家普遍确立了可持续发展战略，以实现经济、社会、人口、资源、环境协调发展。目前，发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式，通过区域规划具体实践循环经济的发展理念，实现自然资源的"低开采、高利用、低排放"，促进形成人与自然和谐的经济发展模式。
五、在编制方法上越来越强调新技术手段的运用。注重科学性是当前世界各国区域规划的又一重要理念。区域规划需要搜集、储存和分析大量的社会、经济方面的资料，需要对规划成果进行表里俱佳的表达。因此，在区域规划的编制和实施过程中，需要现代信息技术及科学的调查方法发挥重要作用。基于这一认识，各国在区域规划中充分运用了RS，GIS，GPS 等高新技术和以计算机作为主要工具的数学建模技术。这一方面便于公众快捷、方便地参与规划，了解规划结果；另一方面改变了以往以定性研究为主的规划方法，对区域进行定量研究，使区域预测的发展目标尽可能接近区域实际发展。
六、在编制力量上越来越强调社会的全面参与。美国、日本、德国、英国、加拿大等国家在规划制定的各个阶段均允许各方人士参与，使规划保持了较高的透明度和参与度。实践表明，在规划过程中只依赖少数人，或单靠一方根本无法制订出科学可行的规划，不同利益者应享有均等的机会和发言权，参与制定政策、编制规划和管理全过程。另外，广泛的多元参与，还是区域协同精神、自信意识和协作能力形成的催化剂。因此，各国在区域规划编制中普遍贯穿着这样一种理念：区域发展规划不仅是一种国家行为，而且也是一种社会行为；不仅代表国家利益，而且反映公众利益。由此，区域规划的制订必须具有足够的透明度，不仅区域中的各个地方政府，而且区域中的企业、非政府组织和个人也要参与规划编制。
七、在地位保障上越来越强调健全立法体系。世界上许多国家都制订了一系列与区域规划有关的法规法律，以保证规划的权威性和规划的实施。
区域规划范文第3篇
2009年，中国经济走势呈现出“V”型线，由受到国际金融危机的影响，国家先后批复了长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、黄河三角洲、中部和西部9个区域发展规划。新的区域经济版图逐渐成型。区域经济发展规划对促进中国产业结构升级、扩大内需、拉动投资有非常重要的意义。新的经济区域规划的划分始终遵循经济区划分的基本原则。首先，遵循“区内求同、区际求异”原则，即各个区域内部地区拥有相似的自然、经济、社会和环境条件，且在资源条件、经济发展存在的问题和潜在问题，面临的任务与发展方向等方面都具有相似性;而区际间则应存在差异，避免重复建设，特别是部门经济区或经济类型区之间的差异应非常明显。例如《横琴总体发展规划》《支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》这两个不同的区域经济规划不仅遵循了“区内求同、区际求异”原则，还展现出“突出地区优势，同时与本地国民经济综合发展相结合”的区划原则。其次，遵循地区经济中心要与经济腹地相结合的原则。经济腹地通常指一个密集的城市区，一个大城市或者中小城市群。在《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》中，主要区域包括山东省东营和滨州两市全部以及与其相毗邻，但其主要内容是依托东营、滨州、潍坊、莱州四个港口，重点规划建设四大临港产业区。而在《中国图们江区域合作开发规划纲要》中，主要以吉林省长春市、吉林市部分区域和延边州为核心地区，其三，遵循经济区的界线尽可能与行政区界线一致的原则。例如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008－2020年)》，该区域规划主要包括广东省珠江三角洲地区的广州、深圳、珠海、佛山等九个城市。《江苏沿海地区发展规划》明确指出以连云港、盐城和南通三市为区域范围。《辽宁沿海经济带发展规划》中则包括了大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛等沿海城市。此外，各个规划同时遵守了“同级经济区之间在地域范围上没有重叠或交叉”的原则。除了继续关注沿海地区经济发展，中央还批复了关中－天水经济区和促进中部地区崛起规划，旨在推进中国西部和中部的协调发展。“西三角经济圈”的意义，更在于将成为中国西北地区和西南地区联运并进的桥梁。从沿海区域规划的“见缝插针”，到中部、西部与东北地区的各个突破，每一个区域经济规划的出台，都不只是单个区域的“独奏”，只有各地携手并进，方能担起促进中国经济持续增长的重任。在世界经济全球化和区域化的背景下，中国正抓紧改变以往长期计划经济体制下形成的单体城市或行政区经济自闭式的经济发展模式，转而强调加快区域经济发展，以解决地区间发展的不平衡。
二、“新区域经济版图”产生的原因与过程
(一)从追求经济增长向追求经济发展的转变自改革开放以来，我国政府和人民以追求GDP增长为中心，大力发展经济，由此取得辉煌成绩，但贫富差距加大和城乡二元经济结构等尖锐问题暴露了单纯追求经济增长的不足和劣势。作为追求和谐社会的政府而言，在经历了30年改革开放后，经济总量大幅上升，外汇储备世界第一的情况下，应该思考追求产业增长外，把注意力向追求产品合理分配以及消除贫困，满足人民基本需求的方面转移。
(二)以县域为单位的经济发展的局限性中国悠久的历史长期形成了以县级行政区为基本单位的经济发展体，而地方政府出于经济主体的动机和利益冲突，争相发展有利于本地区的产业，惯常追求小而全的经济模式，从而导致了地区产业结构趋同、各地重复建设的后果。1994年分税制改革以后财政分离，且地方政府自扩大，又逐渐导致区际经济关系紧张、经济秩序紊乱的局面。主要表现为区际经济摩擦日益增多，农副产品和原材料的争夺日益加剧;地区间贸易壁垒、市场分割进一步抬头，阻碍了商品和要素的正常流动，扰乱了经济的正常秩序和市场发育，主要表现在商品销售排外、资源强调就地加工、生产布局区内配套、资金流向流入不流出等。
(三)区域经济发展失衡促使向经济协调发展的转变区际之间经济发展失衡，首先是区际之间经济差异拉大的问题，其表现在各个方面，诸如东、中、西部地区之间，一般地区与贫困地区和民族地区之间、乡村地区之间以及资源省区和加工省区之间，发展差距都有明显扩大的趋势。其中，尤以东、中、西部地区之间差异扩大令人关注。改革开放以来，我国实行向东部沿海过度倾斜的区域经济政策，从而产生了两方面后果:一是区域经济发展不平衡，区际之间经济差异拉大，不利于社会稳定和民族团结，不利于在稳定中求发展;二是长期以来形成的区际经济关系和产业关联受到损害，不利于形成区域产业特色和区际分工格局，也不利于提高宏观经济效益。此外，老工业基地出现萎缩，发展后劲严重不足。改革开放以来，一些老工业基地虽然也地处东部沿海地区，其区位条件和外部条件都是不错的，但与东南沿海新兴工业化地区相比，却出现萎缩现象，增长不景气。老工业基地出现萎缩现象原因有许多方面，但最重要的还是它们正处于经济成熟期，即将走向衰退期。它们大多建成于20世纪五六十年代，传统产业所占比重大，加上对现有企业技术改造和产业结构转换重视不够，致使出现产业、企业和产品老化等方面的问题，亟待更新、改造与重构。
三、如何防范与解决可能出现的问题
(一)遵循效率优先兼顾公平的原则在各区域发展过程中，难免出现利益冲突和摩擦。长期以来我国坚持的原则就是效率优先、兼顾公平。虽然此前我们谈到，经过30年改革开放的发展，当前我国整体实力明显增强，我国中央政府本着构建和谐社会，保证社会安定团结的思想，逐渐把精力投向合理分配和保障民生的层面，致力于缩小贫富差距，解决收入分配、医疗保障和社会保障等问题。但在区域经济发展中，区域内部的目标是使得整个区域经济得以长期发展，提高区域内工业化水平和文化水平，提高区域内部人民的富裕程度;加之出台区域发展规划的地域，经济水平参差不齐，部分地区长期落后，亟待经济发展。故而，各区域主管经济发展机构仍将奉行“效率优先，兼顾公平”的原则。
(二)解决体制上的障碍1994年我国分税制改革后，“财政分灶”使得各县级政府的财权受到限制，但是属于县级政府的事务并没有减轻。各政府面对利益用力争抢，面对责任相互推诿的局面对区域经济协调发展十分不利。故而需要出台相关法律法规保障区域经济规划的实施，以保证出现问题时能得以解决;或者设立专门机构，综合管理区域经济协调发展的实施，保证产业政策和区域政策相结合，达到综合治理问题区域的目的。在这个方面我们可以向一些发达国家学习，以20世纪美国阿巴拉契亚地区为范例:美国为了拯救衰退的煤矿地区阿巴拉契亚地区，为了使该地区重新焕发生机，建立了专门的机构负责协调地区和中央政府的关系，为该地区的生态保护和经济发展提供资金支持;此外，美国政府还特别通过了《阿巴拉契亚开发法案》，从立法的高度来扶持该地区的发展，最终取得巨大成功。因此，建议我国的区域经济发展管理部门，出台法律法规保障区域经济的发展，以有助于进一步改善中央与地方的财权和事权分配;以有助于合理界定各级政府的规划领域和内容，避免高层次区域规划事无巨细，无所不包，防止地方政府盲目竞争和不必要的重复建设，保证中央与地方责、权、利协调统一。
(三)政策支持是关键国家政策的支持对区域经济发展通常起到了至关重要的作用。我国改革开放后，东南沿海地区经济得以腾飞就是很好的实例。国务院批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》就得了金融等方面的支持，根据规划，黄河三角洲地区可以按照相关管理办法，建立黄河三角洲产业(股权)投资基金。国家支持黄河三角洲地区在流转土地使用产权、林权和海域使用权抵押融资方面先行先试;支持发展村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融组织，建立健全农民小额信用贷款和农户联保贷款制度;支持黄河三角洲地区积极稳妥发展产权交易市场。此外，有专家学者提出可以设立国家区域共同发展基金，专款专用，为区域经济规划提供财政支持和保障，笔者认为这不失为一个好方法。
区域规划范文第4篇
2006年3月14日,中国十届全国人大四次会议表决通过关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的决议。在促进区域协调发展章节中,规划明确指出,要实施区域发展总体战略,健全区域协调互动机制,因此,必须健全市场机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移。[1]这说明,对于区域经济发展过程中的突出问题———行政区划对区域经济一体化的限制———已经受到了中央的高度重视,并列入了政策议程。那么为什么行政区划会对区域经济发展产生强大的制约力量呢?或者说二者相冲突的原因是什么呢?对于这个冲突我们有什么解决办法呢?对于理论研究者来说,这无疑是非常值得研究的理论和现实问题。在中国现有研究区域经济和行政区划的文献中,已经形成了“诸侯经济”和“行政区经济”这两个解释行政区划与区域经济发展相冲突现象的重要分析概念。所谓“诸侯经济”,早在上个世纪80年,就开始有经济学者提出。例如叶鹰(1989)的《“诸侯经济”是我国通货膨胀的深层原因》;蒋清海(1990,1990,1992)的《论地方自与“诸侯经济”》、《论“诸侯经济”》、《对“诸侯经济”的分析与思考》是该方面较早的论文。他们在论文中将“诸侯经济”界定为中国转轨时期地方保护主义和人为的市场封锁和市场壁垒现象的一种不良经济状态。[2]沈立人(1990)的《我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源》全面地分析了“诸侯经济”产生的问题并指出“诸侯经济”产生的根本原因在于中央与地方行政性分权以及地方财政包干。[3]黄仁伟(1995)在《论区域经济与“诸侯经济”》一文中,对“诸侯经济”的自然经济、权力经济和计划经济的属性进行了比较深刻的分析,并明确地提出要促进区域经济的发展,取代“诸侯经济”。[4]姚洋(2003)的《诸侯经济:中国财政联邦化》指出诸侯经济的实质其实就是中央与地方财政分权制度化,它具有正反两方面的后果,并建议让各省拥有合法的设定税率的权力。[5]在对“诸侯经济”这一概念批判和继承的基础上,刘君德、舒庆、刘涛、贺曲夫(1994,1994,1996,2000,2005,2006)等政区地理学者,提出了“行政区经济”这一概念,并对“行政区经济”的特点、原因、走势及其在长三角、长株潭等区域经济一体化过程中的应用进行了理论和实证分析。在他们看来,“行政区经济”是一种特殊的、过渡性质的区域经济,省区经济、市域经济、县域经济、乡(镇)经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴。“行政区经济”的特点包括:(1)企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为;(2)生产要素跨行政区难以自由流动;(3)“行政区经济”呈稳定态势;(4)行政中心与经济中心的高度重合。他们认为“行政区经济”的形成和发展包括复杂的政治、经济、文化和历史原因。具体说来,社会的封闭性、自给自足的自然经济、僵化的行政区划、财政、投资和金融体制改革、中央和地方行政性分权皆对“行政区经济”的形成和发展有着重要的影响。[6]刘君德(2004)还将“行政区经济”与“诸侯经济”进行了对比,刘君德认为,尽管“行政区经济”具有“诸侯经济”的表现特征,但“行政区经济”的内涵更为丰富,“诸侯经济”只是用来描述由于地方保护主义、片面追求局部发展而产生的地方封锁、市场割据、重复建设等现象,只具有贬义。而“行政区经济”是我国转型期出现的一种特殊的区域经济类型,它与“经济区经济”相对应,它既具有“诸侯经济”的弊端,也体现了地方政府积极追求经济发展的积极性,并确实在某种程度上推动了地方经济的发展。[7]综上所述,从学者们对“诸侯经济”和“行政区经济”两个概念的相关阐述中,无论“诸侯经济”还是“行政区经济”都可以看作是对中国区域经济一体化进程中,行政区划产生刚性而引起或好或坏经济后果的解释概念。那么如何解决二者之间的冲突呢?“诸侯经济”概念的提出者和“行政区经济”概念的提出者有着不同的看法。前者认为,中国区域经济的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善,因为市场的力量迟早要冲破行政区划的边界,从而促进经济的合理分工与协作,促进资源的合理配置。而政区地理学者则强调调整行政区划,通过对行政区划的合并、升格来解决这一问题,通过行政一体化来促进区域经济一体化。[8]在一些公共行政学者看来,解决“行政区经济”还有更妥善的机制,针对“行政区经济”的弊端,王健、鲍静、刘小康、王佃利(2004)提出了“复合行政”的概念,并将其作为解决“行政区经济”弊端的治理框架。在这些学者看来,所谓“复合行政”就是在经济全球化背景下,为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。“复合行政”的提出为进一步转变政府职能,为跨行政区公共行政服务的实现,提供了一种政府创新的思路。[9]刘生和邓春玲(2006)认为复合行政以其兼容性、权变性和过渡性将成为通往社会治理的基本手段。并提出在现行框架下,获得党和政府的支持、培育社会组织和公民的自主治理能力、纳入行政区划调整是构造复合行政的3个渐进策略。[10]以“复合行政”的概念为基础,殷坤(2004)对推进长三角区域经济一体化提出了政策建议。[11]通过梳理相关文献,我们看到,区域经济一体化和行政区区划之间的冲突或张力问题,已经日益受到区域经济学、政区地理学和公共行政学等学科的重视。围绕着这一问题,也已经形成了许多有建设性的概念和理论框架。近年来,作为公共管理学的一门分支学科,区域公共管理研究开始兴起,并以其理论综合性和问题导向性而成为分析和解决区域公共管理问题的重要工具。对于区域经济一体化和行政区划之间的冲突问题,在吸收以往学者研究成果的基础上,区域公共管理学者形成了自己的见解。在本文以下的部分,笔者将从区域公共管理学的视角对中国区域经济一体化过程中,行政区划阻碍区域经济发展的原因进行理论分析,并在此基础上提出政策建议。
二、区域公共管理对区域经济一体化与行政区划冲突的理论解释
区域公共管理具有两个层面的意蕴,从理论研究的层面看,它是公共管理学的一门分支学科。从一种解决区域公共管理问题的制度安排来看,它是一种政府治理形态。作为公共管理学的分支学科,区域公共管理研究有其独特的理论渊源、丰富的研究主题和多元的研究方法,并逐渐形成完整的研究范式。从理论渊源来看,区域公共管理研究发轫于欧美,区域经济学和发展经济学对区域发展的探索、政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究、流域治理的实证研究是其理论来源。从其研究主题来看,区域公共管理的基础理论、政府间竞争和区域政府竞争力、地方区域政策、学习型区域、行政区划、区域发展、流域治理等是区域公共管理研究的主流话题。从其研究方法上看,区域公共管理力求突破传统公共行政学在研究方法上陈旧和单一的硬伤,以经济学、政治学、社会学、地理论、法学等学科理论为基础,按照不同的研究问题而灵活地采用新制度主义研究法、博弈论分析法、交易费用分析法、竞争论分析法、比较研究法、个案研究法等多种研究方法。[12]就区域经济一体化与行政区划之间的冲突的问题,区域公共管理学有其独特的解释。在区域公共管理学的视野中,首先,这是区域公共管理问题锐化和复杂化的集中体现。伴随全球化和区域一体化的浪潮,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程在不断加速,在向市场经济的转轨过程中,中国的区域经济一体化有其自然的内部冲动,而在中央区域政策的推动下,则获得了良好的政策支持。但是,中国区域经济一体化的进程从来不是一帆风顺的,在这一进程中会遭遇大量新的区域公共管理问题,与传统区域公共管理问题相比,现代新区域公共管理问题体现出明显的复杂化、多元化、无界化和规模化等特征。在众多的区域公共管理问题中,区域经济一体化和行政区行政之间的冲突无疑是最核心的问题。解决这一问题,是解决其他区域公共管理问题的基础。其次,在区域公共管理学看来,产生这一问题的根本原因在于,中国的地方行政是一种以行政区划为法定边界的“行政区行政”,而作为一种主导的政府治理形态,行政区行政对层出不穷的区域公共管理问题已经逐渐失去了治理能力。所谓“行政区行政”,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理,在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。自有行政区划历史的奴隶社会以来的几千年间,行政区行政便是政府治理社会公共事务的主导形态。尽管不同时代、不同类型的行政区行政模式会有这样那样的具体差别,但是行政区行政又总会表现出某些共性的成分和特征:从政府治理的社会背景来看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。从政府治理的价值导向来看,行政区行政以民族国家或国内地方政府明确的单位行政区域域限作为管理出发点,甚少关注行政区边界或跨行政区域的“区域公共管理问题”;从社会公共事务的治理主体来看,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体。作为一种垄断型统治行政模式,政府成为万灵和万能的“全能”政府,包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务;从公共权力运行的向度来看,行政区行政强调政府管理权力运行的单向性和闭合性,其运作遵循的是科层集权制的逻辑;从公共事务的治理机制上看,行政区行政惯用官僚机制,而排斥和拒绝市场、伙伴和自组织等多元机制。[13]笔者认为,行政区行政概念的提出及其特征的描述,对中国各区域经济发展中区域经济一体化与行政区划之间的冲突,都具有相当的解释力和说服力。从我国区域的行政结构来看,一个区域的行政运作要涉及省、地区、县和乡等四种地域型区行政单位,省与地区之间、地区与地区之间、地区与县之间、县与县之间、县与乡镇之间、乡镇之间构成错综复杂的区域行政关系,每一个层次的行政单位都具有典型的闭合、机械、垄断、单向的特征。正因为各个行政区行政具有封闭性的特征,才会产生诸如区域内市场分割和封锁、行政壁垒、无序竞争阻碍区域要素的合理流动、区域内基础设施重复建设、产业结构趋同等“诸侯经济”和“行政区经济”的典型弊端。正因为各个行政区行政具有单向性和机械性的特征,才会使得各地地方政府之间必须严格遵循行政区划边界,从而很难自觉形成地方政府之间为解决外溢性的区域公共管理问题而进行沟通、协调的制度安排;正因为各个行政区行政具有垄断性,才使得各地地方政府官员有可能基于地方财政最大化和个人政治升迁等目标函数,对市场进行过度的干预,由此产生大量的政府失败行为。
三、区域公共管理解决区域经济一体化与行政区划冲突的思路
区域公共管理研究的价值在于学者们以生动活泼的区域公共管理实践为基础,为该问题的解决提供了一套完整的治理理念、结构和制度安排。从区域公共管理的研究视角出发,对于区域经济一体化与行政区划之间的冲突,我们可以提出以下解决思路:
1.树立区域公共管理治理理念区域公共管理学者主张在行政区行政之外构筑
一种新型的政府治理模式———区域公共管理。与行政区行政相比,在政府治理的社会背景上,区域公共管理切合了当代开放社会和无缝隙社会的时代背景,迎合了全球化和区域化浪潮的需要;在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务而不是以行政区划的切割为出发点,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观和管理观;在社会公共事务的治理主体上,区域公共管理主张将政府组织、民间组织和私营部门纳入区域公共管理主体范畴,形成多元主体共同治理区域公共事务的新格局;在公共权力的运行向度上,区域公共管理依靠合作、协调、谈判、伙伴关系来实施集体行动,强调多元、分散、上下互动的权威来源,[14]总之,与行政区行政的闭合性、机械性、单向性和垄断性相比,区域公共管理表现出开放性、灵活性、多向性和合作性的特征,作为行政区行政的补治理形态,它既有利于打破行政壁垒、形成良好的合作机制,也有利于规范政府的行为,处理好与市场之间的互动关系。对于国内众多区域经济体来说,无疑已经具有了构筑区域公共管理治理模式的时代和社会背景,其关键问题在于要在转变政府治理的价值导向、改变公共权力的运行向度,培育非政府组织参与区域公共事务的意识和创造其参与公共事务的制度环境等方面下工夫。
2.发挥政府主导,采用联合主体供给模式来提供区域公共物品
从国内大多数区域经济发展的例子来看,中国区域经济一体化受行政区划刚性约束的重要表现是区域公共物品供给严重不足或质量低劣,因此,通过各种制度、机制安排来协调和配置区域内部的各种资源,通过提供各种不同形式、不同层级的区域公共产品和公共服务来解决区域内部以及区域之间共同面临的各种区域公共问题,就成为解决区域经济一体化与行政区划冲突的关键。从区域公共产品自身的情形来考察,大量存在的是混合产品,这些产品的供给中,政府和市场,包括社会自主力量都有发挥作用的空间,而关键点就在于寻求一种合适的制度安排以充分发挥各主体的特点和优势,同时避免每种主体可能的局限。从供给主体的地位来看,现有区域公共物品的供给有多种模式,如政府垄断供给模式、市场主导供给模式、社会自愿供给模式。政府垄断供给模式是政府基于合法的权力,运用强制性手段直接或间接控制区域公共产品供给的方式。市场主导供给模式是市场各主体通过运用市场机制来主导区域公共产品供给的形式。社会自愿供给模式是指社会各主体在政府强制和市场机制之外,单独或联合地自愿供给区域公共产品的模式。无论是政府垄断还是市场主导,抑或社会力量的自愿供给模式都存在着各自的局限,因此,任何一种单独的模式都不可能实现复杂的区域公共产品的有效供给,也难以满足消费者需求的多元化趋势,而环境技术条件的变化更使得任何一种单一供给模式都难以适应。可见,区域公共产品的供给模型必然要求综合考虑各种因素,充分发挥多元主体的优势,联合供给区域公共产品。当然,在建立这样一种多元主体联合供给模式的过程中,政府无疑发挥着重要的作用。
3.重视区域公共管理主体追求特定目标的现实,利用利益均沾和利益协调机制解决集体选择问题
区域公共管理问题的解决涉及多重主体。如中央政府、地方各级政府、国际和国内非营利性民间组织、以营利目的生产公共物品的私人企业。在区域公共管理问题处理和公共物品供给和生产的过程中,除了要确定区域公共物品的提供数量、方式、质量要求、成本控制等问题,还必须要解决不同主体之间的集体行动和公共决策问题。但每一个主体都有自己的“算盘”,都有自己特定的目标函数。我们不能采取漠视现实的鸵鸟政策而空谈区域合作和区域经济一体化甚至行政一体化。而应该利用利益均沾和利益协调机制解决“搭便车”问题,实现区域政府共赢。在区域公共管理学者看来,区域经济发展过程中最重要的主体无疑依然是政府,而各个地方政府的党政一把手无疑是最重要的微观区域公共管理主体。政府部门的党政一把手的决策往往又能左右一个地方的发展方向,因此必须正视、重视他们的利益偏好,通过完善政府竞争、干部考核等激励机制和和约束制度以获得地方经济增长、财政收入最大化、环境保护、官员政治升迁等方面的平衡。而作为相对的超脱者,中央政府和省一级政府有责任对区域公共产品过程中可能存在的局限和负的外部效应进行适当的规制,以确保消费者的实现,综合平衡眼前利益和长远利益、效率和公平等目标之间可能存在的矛盾。
区域规划范文第5篇
区域规划热是体制改革的产物
以往在我国经济发展思路中，重视产业规划编制和产业政策制定，对于区域规划重视不够。从改革开放后到“十五”计划期间，产业规划与产业政策都居于主导地位。但是，随着市场经济的不断发展，中央与地方的关系不断发生变化与调整，经济组织结构也发生较大变化，经济活动更多地依赖于横向组织，传统体制下纵向计划的政策体系开始弱化，垂直性的政策管理更多地让位于宏观调控。在政策实践中，中央政府更加注重发挥地方的积极性与创造性，希望把传统体制下各个地区被抑制的增长潜力充分释放出来。与此同时，为促进区域经济协调发展，2000年以后，中央政府先后实施了西部大开发、东北振兴、中部崛起等一系列政策，进一步强化了中央对区域层面的政策援助和支持。自“十一五”开始，中央政府在编制国民经济和社会发展五年规划工作中，把区域规划放在突出重要的位置，要求制定明确的区域经济发展战略，明确区域发展空间布局以及结构调整的重点和方向。在这种背景下，区域规划在我国得到前所未有的重视并不奇怪。
所谓区域规划通常是指围绕一定地区未来发展与建设目标进行的总体设计与部署。按照一般规律，区域规划研究内容包括对区域发展内外环境的分析、区域发展优势与劣势的研究、区域发展的指导思想、原则与目标、产业发展方向、产业布局、重点区域与重点产业发展、区域规划实施的保障措施等内容。在市场经济条件下，区域经济发展状况是市场配置资源的必然结果。但是，政府通过区域规划的制定与实施，可以明确政府推动一定区域资源优化配置的方向，确立政府可以提供的服务和政府干预重点，把政府政策与市场机制有效结合起来，实现资源的优化组合。区域规划既可以大到跨越数省区的规划。如京津冀规划、长江三角洲规划、珠江三角洲规划，也有大量省市区的区域规划，还有小到县域范围的区域规划。从原理上说，只要是行政区，只要政府具有动员资源的能力与手段，都可以进行区域规划。
因而，问题的关键就在于，政府要不要进行区域规划，区域规划有什么样的效用。在“十一五”期间，国家发改委曾经在全国进行了大范围的招投标活动，选贤任能地组织制定发展规划，募集社会各方的意见与建议。各省市也不甘落后，组织人员进行当地区域规划的制定。由此出现了一股自上而下的规划制定热。时至“十一五”末期，国家已经开始制定“十二五”规划，但是规划的热度已经明显减弱。而在地方层面上，制定“十二五”规划的热度也明显不足。大多数省份不再大张旗鼓地制定“十二五”规划，一些省市区也缩小了“十二五”规划的编制范围。出现这样的变化，可能与“十一五”期间经济走势中一些未能预见的变化有关。比如，在“十一五”规划中，大家普遍未能预料到全球性金融危机的冲击，几乎所有地区的大部分产业都深受影响；也没能预计到国内房地产价格出现大幅度的飙升，从而成为政策调控决策中最不易确定和把握的因素，以致于“两会”期间雪片似的建议与意见都围绕房地产业展开。如果从地方政府决策角度看，花费大量的资金、时间、人员制定出来的规划不能有效地付诸实施，规划制定的意义也就大打折扣。但就是在这样的背景下，近两年大量的区域发展规划获得国务院的批准。这不免引起国内外的广泛关注。
区域规划的科学性有待提高
个人认为，近两年来国务院高密度地出台区域规划的主要原因在于，国家扩大内需的政策需要在区域层面实现。通常而言，在全球市场形势较好时，应尽可能地发挥市场引导区域资源配置的核心作用，有水快流，实现市场导向下优势地区无阻碍性的经济增长，此时，一些产业基础较好的区域获得率先发展的机会，但区域差距也会因此扩大。而在全球市场萎缩时，扩大内需成为主要矛盾，这时政府的责任是弥补市场的不足，解决市场引起的区域不协调矛盾。以区域规划为基础推动一部分区域快速发展，能够促使资源要素禀赋条件较好区域的投资与消费快速扩大，把区域的快速发展与全国的平稳较快发展结合起来，实现规划效果极大化，可以减缓全球经济下滑带来的冲击。这应是此一波区域规划迭出的背景因素。当然，区域规划的不断推出，可能还带有主管部门对于区域规划的偏好性因素。
从区域协调发展的角度看，中央政府批准的区域规划体现了党中央、国务院促进区域协调发展的意图。西部大开发以来，国家制定的规划除了西部开发总体规划外，还批准了成都、重庆两个综合配套改革试验区规划、北部湾经济区规划、关中一天水经济区发展规划，体现以重点城市和城市群为基础推动西部特色产业发展与城乡资源合理利用的思路；中部地区崛起战略的规划中长株潭与以武汉为中心的城市群的“两型社会”发展规划、鄱阳湖生态经济区规划及皖江经济带规划，体现了以城市群带动区域发展的思路：东北振兴战略中除了东北振兴规划外，2009年还出台辽宁沿海经济带与图们江区域合作开发规划，体现了以扩大开放振兴东北的思路。但总体看，沿海地区的规划相对偏多。“十一五”时期就有京津冀、长三角发展规划、滨海新区开放开发规划，2009年又相继推出珠江三角洲、黄河三角洲、江苏沿海、海峡西岸经济区、横琴岛等地发展规划，这也体现了加快沿海率先发展的政策意图。另外，从南北关系上看，辽宁沿海、黄河三角洲、滨海新区形成合作互补式开发，体现了加快环渤海地区发展，使南北区域协调发展的宏观战略，再加上关中一天水经济区、图们江这两个西北和东北的规划，更能表露国家促进北方经济发展的政策意图。
总体上看，国家有关部门制定规划和国务院批准的规划，在促进区域协调发展方面的意义是积极的、有益的。比如，近年来在海南省发展工业还是非工业的选择上，国务院在相关批复中明确了海南建设国际旅游岛的定位，把重化工工业严格限制在洋浦和东方两个工业园区，并将海南作为全国生态补偿机制试点省。这一规划要点，体现了中央政府推进海南科学发展的思路。当然，如何体现一个区域规划制定与实施对国家经济发展的意义与作用，是一个有待深入探讨的问题。现实中，不排除存在规划编制部门急功近利，而地方政府急欲挤入国家战略的双重机会主义倾向。从理论上讲，国土范围上任何一个地区都是国家全局不可或缺的组成部分，也都有其独特性与重要性。如果大量低一级区域或者城市都想方设法挤进国家战略，中央政府工作就可能被繁忙的规划审批事务所占据，事关国计民生的重大体制机制政策问题解决就可能受到影
响，而国家战略的含义还可能会被地方政府扩大化使用，国家战略的全局性意义就有可能被矮化为局部性意义。不仅如此，如果越来越多的区域都力争纵向的资源配置时，就有可能降低横向的市场竞争效率。这些都是在区域规划制定与批准中应加以防范的。
此外，目前的区域规划在的形成过程也存在着一些不足，这也是区域规划的效果不能被充分认同的原因。一是区域规划的制定过程带有参与不足的弊端。在区域规划制定中，往往相关区域政府以委托或者招标的形式，邀请专业研究队伍进行封闭式研究，研究成果在小范围内征求意见后直接上报，缺乏民众、企业和更大范围专家对规划的参与，使得一些规划先天存在对上负责对下负责不够的积弊，行政权力范围以外的各方利益诉求不容易在规划中得到反映，甚至出现对企业和民众利益剥夺的现象。二是在区域规划制定的内容上存在片面化倾向，不少规划存在着过度拔高发展定位而实施措施薄弱、过于强调经济指标、对民生与环境保护的指标强调不够、产业发展存在目标趋同甚至内容趋同等现象。三是规划的批准环节也存在不够规范的问题。
应注重完善区域规划的形成机制
现代区域经济学使用3D来描绘区域发展中的各类关系：密度(density)、距离(distance)和分割(division)。理解这三重概念，有助于把握区域发展规律和区域规划制定的必要性。密度是指单位面积上的经济活动强度。假如一个区域的经济密度不足，就有必要通过规划加快其发展，如果经济密度过高的话，则要采取适度限制性措施。距离是从一个密度区到达另一个密度区的地理跨度。加强基础设施建设，相对缩短地理空间，促进要素的跨地区流动，可以减少距离障碍，促进区域间协调发展；分割不仅指区域间存在着宗教、语言、种族等的分割，而且存在纵向管理与横向管理的分割，减少分割层级、降低分割壁垒，能够提高区域经济的组织效率。从空间关系看，区域经济发展通常表现为经济活动的区域密度增加、市场距离缩短和区域分割逐渐打破的过程。区域规划就是顺应区域发展规律，通过有意识、有导向的规划方案的制定与实施，引导和促进区域经济顺应规律地发展。总书记2010年2月初在中央党校省部级领导干部专题研讨班上指出，要把加快经济发展方式转变作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措，毫不动摇地加快经济发展方式转变。针对我国区域规划近年来的进展与存在的问题，在未来的区域规划实践中，应加快区域规划方式的转变和推进区域规划形成机制的转变。事实上，在目前中央与地方关系的确定上，最应优先考虑的问题是规范中央与地方的管理协调关系，界定中央与地方各自的权限与范围，中央政府能够及时对地方政府不规范、不科学甚至不正确的行为进行必要的干预和矫正。
在区域规划的制定上，应公开规划制定过程，规范区域规划的招投标体制，广泛征求和吸收社会各方面的意见。形成多方参与式规划，提高区域规划的社会接受度，并最终形成推进区域规划的共识与合力。在规划内容上，应该突出各类因素变动趋势的分析，明确高度变化因素与轻度变化因素对区域发展的冲击，合理确定区域规划的目标与定位，把握经济、政治、社会、文化、生态等需要关注的主要问题和解决方向，把突出重点与弥补不足结合起来，把区域承担的发展使命与区域自身特色结合起来，突出地域性，减少重复性，并设计好实现规划的保障性措施。
