[摘要]现阶段我国政府的管理行政行为模式存在着诸多弊端,在新一轮开放的背景下,变革是大势所趋,走向服务行政是变革的应取路向。实现这一变革的关键是要转向以社会、企业、公民为本位的服务,将竞争机制引入到公共服务中去,并确立以服务对象的满意程度为核心的政府绩效评估标准。

以2001年中国加入WTO为标志,中国开启了新一轮的改革开放工程。WTO法律义务的承担者是政府,约束的主要对象和被提出争议的主体也是政府。因此,入世首先和主要的是政府入世,政府行为要受到WTO规则的约束和规范,这就对政府行为提出了新的要求和挑战。在此背景之下,我国现阶段的政府行为模式难以适应形势的要求,变革已是大势所趋,从管理行政走向服务行政则是变革的应取路向。

一、现阶段我国政府行为模式的定位及其既存问题

从政府行为模式的历史发展及其未来趋势来看,人类社会已经在自身的行政实践过程当中创设了两种典型形态:产生于农业经济时代的统治行政和适应工业经济时代需要而建构起来的管理行政。伴随着知识经济时代的到来,一种崭新的政府行为模式已初露端倪,这便是服务行政。沐浴着知识经济时代的春光,同时又处在工业化中期的中国,整体上处于管理行政的发展阶段。为什么这样定位现阶段的政府行为模式?这需要做出三点解释:一是统治行政的因素尚有遗存;二是当前管理行政占据主导地位,并在发展之中;三是将服务行政作为变革的目标,在新一轮开放的背景下日趋明朗化。

几千年的封建传统使得统治行政在中国根深蒂固,这种行政模式依托于自然经济及以其为基础的上层建筑。在目标指向上,统治行政服务于专制集权和家长制的统治,依附于统治阶级的行政人员站在人民大众的对立面上,在法制和规范都相当匮乏的情况下,经常性地任意运用行政权力。政府的管理与统治总是交织在一起,采用的方法和手段也极其相似,政府行为过程当中所具有的压迫性和强制性异常突出。在这种形态下,管理始终是统治的奴仆,用之即来,挥之则去。中国统治行政的历史一直延续到新中国的建立。在统治行政以后出现的政府行为模式便应是管理行政,这已为西方国家行政发展的历史所佐证。但实际上,直到改革开放之前,适应于工业社会的管理行政并未在中国真正地成长起来。西方国家在近代工业社会到来之后即迎来了管理行政的发展。“国家的统治职能和管理职能的此消彼长,终于在20世纪初发生了质的变化,国家的管理职能上升到了主导地位。”[1](P4)虽然在许多领域中仍存在着强制性的行为,但在越来越多的领域中,行政管理朝着理性化的方向发展,科学化和技术化的手段被应用于管理的实际过程当中,压迫性已淡出历史舞台。近代意义上的行政往往是特指政府对自身的管理和社会公共事务的管理,这更说明了管理在近代的提升,追求卓越的管理是各国政府共同的旨趣,而统治的目的则被深深地隐藏在管理背后。本论文由整理提供政府产生和存在的目的更多地是为了公共利益、公共目标以及创造具有公益精神的意识形态等。也就是说,政府行为本身拥有了更多的公共性。比照管理行政的上述特征,不难发现,新中国建立以后很长时期的政府行为模式并非真正意义上的管理行政,其中夹杂着统治行政的色彩。由于宪政因素的缺乏和长期计划经济体制的存在,政府对社会的超强化管理和控制,使得本应当在建国之后培育起来的管理行政模式遭到遏制。在计划经济条件下,政府是整个管理体系的中心,采用自上而下的行政管制,以“指令”等手段严格规定企业和社会组织乃至公民个人的行动路线和行为倾向。政府的社会主宰角色和无所不包的职能结构,使政府行为有了强烈的强制行政倾向。为了改变这种局面,改革开放以来,我国进行了多次富有成效的行政改革,使管理行政得到迅速发展,但与此同时,统治行政的影响并未根除,计划经济基础上的行政观念和政府行为定势,在行政管理中还顽强地表现着自己的存在。因此,当前我国政府行为模式中存在的诸多问题就难以避免。这些问题与WTO规则格格不入,对这种模式的变革就成为解决问题的惟一出路。现阶段政府行为模式存在的问题主要表现在如下方面:1•统治行政所遗留下来的官本位理念至今有其深刻的影响。在这种理念的作用下,政府机构规模庞大(部门规模越大=预算越大=权力越大),政府对社会经济事务进行具体的干预,对经济社会活动进行过多、过细、过滥、过偏、过度的直接控制与微观管理,导致市场运行机制不畅,政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系扭曲,如前置式行政审批过多,“条子工程”、“形象工程”、“打招呼贷款”过多,部门垄断与行业垄断普遍存在,使社会供求关系失衡[2](P65)。2•我国目前正处于传统体制向新体制的转轨时期,双重体制并存产生了许多漏洞和金钱诱惑的机会,传统的以廉洁奉公的道德准则来约束政府行为的方式已经不再具有优越性,有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象大量存在,行政行为不规范问题严重。例如,“乱收费、乱摊派、乱设卡等问题屡禁不止,工商、司法、公安、国土、城建等热点部门的执法不规范问题突出。”[3](P63)甚至一些政府部门,在利益的驱动下,利用职权助长权力进入市场和权力商品化,进而产生了以寻租为典型特征的“权钱交易”。3•随着市场经济和民主政治的发展,社会、企业、公众要求对政府行为有更多的了解,由此启发了“政务公开”的行政民主化进程。但由于多种原因,我国当前的政务公开总体呈现出层次低浅、范围有限等缺陷。政务公开更多的是局限在基层,公开的内容也很有限,暗箱操作的痕迹依稀可见。

二、走向服务行政的必然性与现实基础

所谓服务行政就是指在民主和法治的制度框架内,市场经济的背景下,政府行政更多地强调社会公众的意志,政府行为更有效地回应公民的需求和利益,更加贴近公共性,并对社会公众负责。在服务者和被服务者的互动过程中,实现双方信息的交流,通过相互协商,以达成一致,同时,被服务者对服务及服务者有进行选择的权力。服务行政也谋求提高行政效率,但它是将这种对效率的追求附加到服务对象所获得的服务质量上来,从而带动整个政府行为系统为公共利益服务。入世后,我国政府行为模式变革面临的重要问题就是向何处去,也就是说,我们要在不远的将来建立起一种什么样的政府行为模式。在这方面,西方国家的行政改革为我们提供了可以学习和借鉴的经验。20世纪70年代以后,欧美等发达国家的管理行政在经过一段时间的发展之后,各种弊端也逐渐显露了出来,诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀问题、官僚主义问题、管理成本无限增长的问题等等,起初人们试图通过对管理行政的调整和修补来解决各种各样的问题,但当这些努力在反复中受挫之后,一场深刻而广泛的全球性行政改革浪潮开始掀起。这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府”“再造公共部门”的“新公共管理”运动[4](P31)。西方国家行政改革的一个关键向度,就是要放松甚至取消管制,在公共服务中引入竞争机制,以提供更多优质高效的服务。新公共管理要求一种不同于官僚制的行政文化,引导政府等公共服务组织建立一种全新的思维模式,不是从管理主体的角度考虑怎样实施管制,而是站在社会与大众的立场,要求自己将提供公共物品和服务作为工作的基点。相信在政府工作中,管理和服务都会存在,但服务性应当是重点。这种新的管理模式是建立在“市场式政府”和“顾客导向社会”理论基础之上的。可以说,西方国家通过行政改革,使西方公共行政逐步地向服务行政迈进。管理行政在西方国家的危机及其变革告诉我们,不能等到管理行政充分发展之后,再去构建服务行政,而应当在完善管理行政的同时,亦应有前瞻的眼光。因为,在入世后,我们的政府行为模式将深受WTO规则的影响,“总的趋势是:在世贸规则制约下,成熟市场经济所体现出的政府理念,政府管理体制,行政管理方式和方法都将逐步地然而又是不可改变的在中国得到落实。”[5](P6)而且,服务行政并不是对管理行政完全拒斥,而是对管理行政不利因素的消解,它在内容上就已经包含了管理行政合理的和有效的方面。因此,我们应当抓住入世的契机,以服务行政为我国政府行为模式变革的旨归,从而使我国的政府行为更加符合WTO规则的要求,与国际惯例接轨,在参与经济全球化的过程当中争取更大的主动性。以服务行政作为新一轮开放背景下政府行为模式变革的取向,不仅仅是因为市场化国家的示范效应而具有其必然性,从中国实际出发也确实存在着一定的基础,正因为此,我们在将来所要构建的服务行政模式才不致于是空中楼阁。首先,从公共行政的性质来看,社会主义国家建立服务行政有制度上的优势。“如果说西方国家行政管理的特征是科学的和形式化的,那么社会主义国家的公共行政则应当是在吸纳所有行政管理科学成就的基础上所实现的道德化再造,是真正包含着社会公共利益的、实质性的公共行政。”[6](P180)为社会主义经济基础和人民民主专政的国家政权服务,是我国公共行政的神圣历史使命。这本身就已经蕴含了这样的内容:我国公共行政的基本宗旨是为整个社会提供服务,为了社会公共利益的实现和人民生活水平极大可能的提高。可以说,走向服务行政是社会主义公共行政的本质要求。其次,从行政改革的情况来看,我国1998年启动的机构改革就已体现出向服务行政的某种转变。宏观调控的经济职能部门得到了强化,而专业经济职能部门被压缩。各级政府发挥作用的重点,正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。这说明,为社会经济的发展提供稳定的环境保障,已经成为政府最重要的服务职能,向服务行政转变已经不可逆转。正在进行当中的行政审批制度改革,其实质是要制约政府权力,放松政府对企业和社会的规制。放松规制后,服务行政自然而然地要走上前台。其他的改革举措如“服务承诺制”、“开放式服务”、“一站式服务”等等,使政府部门对公众的服务变得更为直接、便捷和有效。凡此种种,都为服务行政的确立奠定了基础。再次,从行政人员的素质上看,自《国家公务员暂行条例》颁布实施以来,经过十年的努力,我国公务员制度的推行取得了积极的成果。在一手抓制度建设的同时,一手抓队伍建设,优化了公务员队伍的结构,使公务员的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。与此同时,通过开展“三讲”教育活动、践行“三个代表”重要思想及以德行政目标的提出,公务员的政治、道德与观念素质都得到了提高。随着改革的深入和在入世的推动下,公务员的公共服务能力和服务水平会得到进一步提升。

三、走向服务行政的几个关键环节

(一)从政府为本位的管理转向社会、企业和公民为本位的服务我们的政府是民生政府,全心全意为人民服务是其根本宗旨。入世后,政府行为模式的转变,首先要求各级政府及公务员切实转变思想观念,从着眼于“管”变为着眼于“服务”,本着政治上受托于公民,财政上取之于纳税人的意识,以社会、企业、公民为本位,顺应他们的意志愿望确立政府的行为方式,为其愿望要求的满足、自设目标的实现提供必要的外部条件。公民应该被看成是消费者和纳税人,他们有自由地选择所需要的公共服务的权利。这种自由性选择与过去那种强制公民接受官僚体制(管理行政)所规定的整套服务的体制应有本质区别。其次,还要求企业和公民的观念也要有所转变,要认识自己的权力,争取自己的权力,限制政府的权力,主动要求政府提供服务,最终实现“小政府、大服务”这一理想格局。

(二)从由政府垄断的服务到存在着竞争机制的服务服务行政并非指公共服务完全由政府提供。在西方国家,甚至政府的全部工作都采取某种形式的竞标,以便让私人部门也有机会投标[7](P47)。而我国的基础设施和公用事业,如道路、电讯、邮政、水电等,过去一直是由政府直接提供和垄断性经营,其目的在控制,其森严的指挥系统无法适应迅速变化、具有高度竞争性的社会经济。虽然,这种状况在目前有所改观,但政府对公共服务的垄断并未在整体上被打破。随着公民社会的发育和成熟,营利性组织和第三部门将具备越来越强的服务能力,它们在合适的制度框架内能够部分替代政府供给公共服务和产品,因此必须适时适度地加大开放公共服务领域,在公共服务中引入市场机制,把竞争注入到政府服务工作当中,这将有助于实现政府服务“低成本、高收益”的预期目标。同时,这也是适应入世需要、满足公众需求、提高服务质量的有效途径。政府服务中引入竞争机制应当主要从三个方面加以考虑:一是政府内部的竞争;二是政府与企业之间的竞争;三是企业之间、民间社会组织之间的竞争。超级秘书网

(三)政府绩效评估标准变以数量扩张为核心为注重服务对象满意程度目前,我国政府绩效几乎完全由上级政府或主管领导评估。而且评估标准注重的是国民生产总值、引进外资额度、就业人数等纯数量指标,关注资源投入和行政努力。对政府官员行政能力的评价也往往以争取到多少项目和投资来衡量。在不健康的行政心理支配下,会异化出“制造工作”的形式主义行政和政府官员“放卫星”、虚报数字等现象,结果政府支出巨大而收效甚微,社会、企业和公众也缺乏基本的满意度。政府行为以提供公共服务为旨归,这种服务只有满足了社会、企业和公众的需要,并对他们的利益实现有所助益时,才有实质性绩效,服务对象也才能给其肯定性评价。因此,在制定绩效评估指标时,“除了应有关于目标的全面进展情况,或者关于经济目标的成就的指标之外,重要的是还应该有关于顾客或者委托人(服务对象)满意程度的或者关于所提供服务的速度、水平的指标[8](P219)。由此,必须以服务对象的满意程度为政府绩效评估的根本价值取向。同时,必须建立一套能够标示评估主体满意程度的政府绩效测评指标体系,如支持率、投诉率、认同率、安全感、负担感等,征求服务对象对政府行政服务的满意程度。

[参考文献]

[1]张康之,本论文由整理提供李传军,张璋.公共行政学[M].北京:

经济科学出版社,2002.

[2]李军鹏.入世后政府竞争与中国政府管理方式转变[J].中共天津市委党校学报,2002,(2).

[3]沈荣华.抓住入世契机,加快推进我国行政改革[J].公共行政,2002,(2).

[4]张康之.论政府的非管理化———关于“新公共管理”的趋势预测[J].教学与研究,2000