2005年的中央“一号文件”，一如既往地显示了中央政府对“三农”的关心。这是叩问2005年的第一道题，也是一道难解之题

对于中国9亿农民来说，2004年让他们百感交集。年初，国务院总理承诺“五年内取消农业税”；3月底，黑龙江、吉林宣布免征农业税，其他11个粮食主产省农业税税率统一降低3%。这使得2004年全国不征农业税的省区市，继北京、上海、天津、西藏之后增至六个。

此后，农业税改革继续提速。去年底的中央农村工作会议决定，2005年全国农业税税率统一降低到2%，592个国家贫困县将全部免征。2006年全国取消农业税已成定局。

农业税曾长期是地方政府的主要收入。不过，农村税费改革四年来，农业税数额已逐步下降，2004年全国农业税只有200亿元，占中国财政收入不足1%。取消农业税对财政的整体影响已微乎其微。适时取消农业税，顺乎民意、合乎民情。

农税改革将推动中国向现代社会转型。但是，免征农业税就像打开了“潘多拉魔盒”。根据专家测算，目前全国乡、村两级债务高达6000亿元，甚至更多。如不进行大刀阔斧的配套改革，取消农业税对基层政府不啻于一场灾难。总理亦曾慨叹：“农村税费改革甚至需要几代人的努力。”

税费改革非治本之策

作为中国新一轮农村改革的“突破口”，税费改革居功甚伟，但推进艰难，矛盾多多。这应归因于政治体制改革与经济体制改革不配套。

1994年实行分税制改革后，稳定的税源上收至中央政府，县乡财权大减。但乡镇政权的事权并未减少，反倒有所增加。基层政府只能向农民乱收费、乱罚款、乱摊派。20世纪90年代中期后，农民负担居高不下，农民因税费被逼自杀的事件时有发生，农村社会矛盾一度绷紧。

2000年，安徽试点农村税费改革，把对多种名目的农村税费归并为“农业税及其附加”。其中农业税属于地方税，与工商税一起，维持乡镇机构运转。而农业税附加用于维持村级组织运转。村内办理公益事业，则通过村民会议“一事一议”解决。

减轻农民税赋势必减少基层政府收入。改革后县乡收入大多减少40%以上，但是上级的转移支付并不能弥补所有缺口。农民负担减轻的同时，县乡财政困境加剧，义务教育投入锐减。前者影响中央政策的贯彻执行，后者则损害中国政府的声誉。2001年4月，税费改革不得不“暂停”扩大试点。

为解决农村税费改革暴露出来的深层矛盾，2002年，中国政府首次提出“三个确保”：确保农民负担明显下降、不反弹，确保乡村组织正常运转，确保农村义务教育正常投入。决策者认为，农村义务教育投入不足、乡镇机构臃肿都是早已有之，并非税费改革所致，只不过税费改革使之迅速暴露。因此，“三个确保”中，确保农民减负是核心，后两个确保为第一个确保服务。

可事实上恰恰相反，如果没有后两个确保，第一个确保就保不住。而要做到后两个确保，必须改革整个政治体制和财政体制。

决策层逐渐认识到“税费改革”并非治本之策。到了2004年7月，中央政府提出：税费改革分两个阶段。第一阶段是规范农村税费，切实减轻农民负担；第二阶段才是取消农业税，改革农村上层建筑。但在农村教育、财政体制、机构改革等方面，仍没有具体的战略方针。

诸多政府官员、学者对农业税税制、农民办义务教育、基层政府财权与事权不对称提出了尖锐批评，要求尽快取消农业税，由国家承担起义务教育的责任；改革高度集中的政治体制，大规模精简乡镇机构和人员。此即为在2004年蔚为大观的乡镇机构、财政体制、农村义务教育等领域的三项“配套改革”。

釜底抽薪改变“潜规则”？

税费改革，意在通过减轻农民负担，赢得农民对中央政府的信任，重振中央权威；同时建立倒逼机制，逼基层政府“减人减事”。这种改革“战术”不无道理，且取得了相当的成功，从2004年农民对中央政策的高度认同就可见一斑。

但问题并不仅仅如赢得民心那么简单。要保住税费改革的成果，“配套改革”至关重要。

由于税费改革事关国家和农民、中央和地方政府间利益分配，“配套改革”之复杂超乎想像。早在2002年8月，国务院召开基础教育工作会议，改革农村义务教育投入体制，农村义务教育管理责任实行“以县为主”的新体制，改变了过去农村义务教育靠农民集资、收取学杂费维持的状况。时任总理朱镕基公开表示：“义务教育经费由政府承担，这是世界惯例。中国要逐渐实现这一目标。”

可是，由于县财政仍然依靠乡镇，如果说乡镇无钱举办义务教育，那么把责任归县级政府，仍然不能解决农村教育投入问题。如黑龙江省2004年免征农业税后，大规模精简中小学教师，合并乡村学校，目的就是要降低农村教育的成本。显然，仅仅实行“以县为主”并不能解决农村义务教育问题。更为根本的改革是重新厘定各级政府事权，加大中央和省对义务教育的投入。

县乡财政体制的改革难度更大，因其涉及各级官员的切身利益。财政体制改革，基本上是重新切分蛋糕。在现有体制框架内，谁来切蛋糕、怎么切蛋糕，都有明确的“潜规则”；如不根本改变，让上级政府自己削减自己的权力，无异于与虎谋皮。同时，基层政府处在中国政治体制的末端，在不改变现有规则的情势下，夸大自己的财政短缺，自然是其与上级“博弈”的惟一筹码。很显然，财政体制改革已经不是县乡层面机构改革的问题，县乡财政困境也不是“村财乡管”、“乡财县管”所能解决。这是整个国家财政体制改革的问题。

从黑龙江2004年税费改革后的情势可以推断全国：如两年内取消农业税，那些主要依靠农业税运转的县乡政府，将难以为继（参见《财经》2004年第19期封面文章《乡权之变》）。外科手术式的解决办法当然很清楚，就是大规模精简乡镇机构和人员。可是，建国以来的七次机构改革，都摆脱不了“膨胀—精简—再膨胀”的历史循环。始于1998年的政府机构改革，到了乡镇也是无声无息。以往的教训使人不敢乐观。加之县乡人事关系错综复杂，盘根错节，徒增改革难度。目前见之于全国的新一轮乡镇机构改革，大多局限于“撤乡并村”，分流干部。到底功成何时，尚难预料。

数千亿元乡村负债

眼下，乡村债务危机也已成为深化农村改革的最大阻力。学者指出，今后农村政策的一个主要取向很可能转向“化解乡镇财政危机”。

乡镇政府、村级组织负债，不仅中西部地区有，东南沿海也有；不仅存在于贫困地区，发达地区和城市郊区甚至更多。学界乐观的估计是6000亿-9000亿元，有学者甚至估计在1万亿元以上。在这些债务中，村级债务因其大多是欠农民个人，引发矛盾最为严重。农业税取消后，乡村组织失去偿债来源，农民作为债权人逼债、索债现象屡见不鲜。

回观往日，巨额乡村债务从发生到形成，不过十年时间。1994年分税制前，乡镇的财政实际是由县级实行统收统支，基层政府基本上没有债务。但在1994年后，乡镇财政普遍成为一级财政。由于增值税、所得税等稳定的税源上收，乡镇政府除了农业税、工商税几乎没有其他来源。而各种开支如义务教育、农村卫生、干部工资等都依靠乡镇，上级部门还把各种社会事业费用下放乡镇。“财权上移，事权下移”，加之其他各种复杂因素，巨额乡村债务日渐形成。

记者2004年在湖北、河南等地采访发现，为完成中央规定的“2000年基本普及九年义务教育”目标，乡镇不惜举债盖教学楼，修建学生宿舍，更新教学仪器，应付上级验收；由于税收增幅是考核领导干部的主要指标，乡镇大肆举债招商引资，大办乡镇企业，留下沉重债务包袱；农村合作基金会，也因为政府直接干预和强行推进，水土不服，由局部的自发试点，酿成全国性的农村金融支付危机，留下的高额债务至今未能消化。

当初，上级政府为“甩包袱”，把事权下放，结果发现最终得不偿失。巨额的乡村债务到头来仍需自己解决，惟一的变化是这个债务远远超出本来财政应该承担的数额。

乡村负债究竟应由谁来解决？这是一个复杂的政治经济难题。如果完全由中央承担，这对中央政府并不公平。尽管中央对造成如此局面负有责任，但基层政府和干部同样不能免责。

迄今为止，乡村负债并没有伤及基层干部，尽管其日子并不好过。有识者指出，当前乡村干部不会真正遏制乡村债务，道理再简单不过：通过举债可以增加政绩，增加政治进步的资本，而这些债务根本不需其本人担责；而化解、遏制乡村债务，并无激励措施，收益明显小于成本。面对不负责任的上级，很多基层干部倾向于更不负责，高息举债，甚至自己借钱给自己花，还能自赚高额利息。

据记者在湖北、河南等地的采访，乡村债务中，有相当比例的债权人是乡、村两级干部。

记者在基层观察到，目前县乡化解债务之途除了拍卖荒山、集体土地转包、停息挂账、清理三角债等，再无办法；债务中容易化解的都已经尽量化解，剩下的都是“硬骨头”。这些债务如何统计，如何核实，如何厘定责任，如何偿还，极为复杂。

农村整体改革规划有望年内出台

除了“三项改革”和乡村债务，农村公共卫生、“一事一议”、农民社会保障、国有农场改革等，也都构成了农村改革的复杂“远景”。

2003年官方公布的“城市化率”高达40.5%，农村人口占7.685亿。事实上，根据国家统计局公布的数据，2003年农业人口仍占中国总人口的70.8%，高达9亿还多。之所以有上述差距，主因是把进城务工的农民一概计入城市人口。但是这些人并不能取得城市户籍，统计的逻辑掩盖了城乡分治的现实。

在当前中国，农业总产值已降至GDP的14%，农业税只占全国财政收入不足1%。可是农业人口仍有9亿，占全国人口的70%。这无疑是比减免农业税更难解决的问题。

记者获悉，为解决这些深层矛盾，中央政府有关部门成立了十个专题工作小组，从2004年下半年开始，分头进行专题调研。2004年年底十个小组的调研报告已基本完成。2005年下半年，中央高层将在综合这些调研成果的基础上，出台一个规划农村整体改革的中央文件。据悉，这是一个着眼于长远的文件，将建构农村改革的整体视野。但其内容仍然没有得到广泛讨论和公众参与。

“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题又是政治问题。26年前，中共十一届三中全会提出：经济上保护农民的物质利益，政治上保障农民的民主权利。这是执政党解决农民问题的总指针，历久而弥新。

改革是在现有规则内腾挪，欲实现良好的农村治理，不改变现有体制，决策者的愿望必然落空。迄今为止，与中国的许多宏观改革一样，农村改革仍然没有蓝图，没有时间表。诸多政策都是在“摸着石头过河”，不断推出的改革措施大多着眼于当前矛盾，缺乏整体考虑和周密设计。倘如此，“三农”问题的历史解决仍将任重道远。

“三农”改革要点

“三农”问题，可以概括为“钱”、“粮”、“地”、“人”四个字。所谓“钱”，是指与农村税费相关的农民收入问题；“粮”，指粮食流通体制；“地”，顾名思义就是农村土地制度；“人”，主要指农民的出路问题。公务员之家版权所有

2004年和2005年，这四个方面的改革大致情况如下。

钱：2004年，农村经济复苏源于农业税减免、粮食涨价和风调雨顺，即所谓“粮价涨、政策好、人努力、天帮忙”。可是，尽管2004年农民收入增幅高至6.8%，但仍低于城市居民收入增幅，城乡差距仍在拉大。这种趋势已持续数年。数据显示，2003年城乡居民收入差距达3.23∶1,而1998年只有2.51∶1。

粮：2003年10月以来粮价上涨，粮食安全成为热门话题。这在很大程度上源于高层对城市安定问题的担心，显示出政策制定并未摆脱城乡分治的阴影。所幸2004年粮食流通体制改革继续推行，粮食收购全面放开，粮改市场化迈出了重要步伐。

地：2004年农村土地纠纷之多前所未有，因此上访的事件占农民上访总量50%以上，反证出农民土地财产权缺乏保障。《农村土地承包法》自2003年5月1日实施至今已有一年半，并未改变农民对土地的弱势地位。农民集体所有的土地实质上已经沦为“准国家所有制”。在如此制度下，各级政府垄断土地一级市场，经营二级市场，农民对土地没有处分权，更没有发言权。农地不仅是地方的“第二财政”，也已成为利益集团逐利之地。众所瞩目的“征地制度改革方案”在2004年未能如期出台。

人：户籍制度没有大的突破。拖欠农民工工资问题受到重视，并在一定程度上得到解决，但农民工作为中国产业工人的主体，并没有获得与城市居民一样的国民待遇。1958年出台的《户口管理条例》尽管已大大落后于现实，形式上依然有效。户籍制度改革的核心是取消农业户口和非农业户口的区分，实行统一的居民户口，公安部就此早已形成初步方案，并经过专家多次讨论，但阻力很大，出台仍需时日。