内容摘要：本文对日本行政资产和美国联邦政府资产的资产分类、法律体系以及资产管理的管理原则、管理内容和管理机构、职能等方面进行了介绍，并对我国政府资产管理体制改革提出以下政策建议：（1）建立健全相关法律、法规和监督体系；（2）实行分类管理；（3）在管理体制架构设计上，应遵循“集中管理、分散使用”的原则；（4）实行严格的预算管理，费用预算由政府资产的集中（综合）管理机构统一管理和分配；（5）做好基础工作。



关键词：政府资产管理日本美国

一、日本行政资产管理的基本情况

在日本，与我国政府资产相近（或对应）的概念是行政资产。行政资产指国家为行政目的而拥有的资产，即国家拥有的公共物产。

与其他国家政府资产管理体制比较，日本行政资产管理体制的最大特点是，行政资产管理纳入国有资产管理的大框架之下进行管理。因此，研究日本行政资产管理体系，首先要理解日本国有资产管理大体系。

（一）日本国有资产的概念、分类和管理

根据资产的所有者性质不同，日本把资产划分为私有资产、公有资产和国有资产。私有资产是指私人所有的资产；公有资产是指各地方政府（都道府县或市町村）所有的资产；国有资产是指国家所有的资产（日语称为国有财产）。

国有资产根据资产的用途可以分为两类：行政资产和普通资产（也称受益资产，是行政资产之外的国有资产）。行政资产进一步可以分为公用资产、公共资产、皇室资产和企业资产（参见表1）。

日本对国有资产实行分类管理，把国有资产管理分为综合管理、行政资产管理和普通资产管理及处理三类（日本《国有资产法》中规定：“管理”指资产的取得、维护、保管以及运用的行为；“处理”指资产所有权以及其他资产权失去的行为。）。综合管理包括国有资产管理事务的综合协调及相关制度的制定等。国有资产的综合管理和普通资产管理以及处理均由日本财务省的财务局负责。财务省是日本国有资产的主管部门。

表1国有资产的分类以及种类

行政资产管理指政府办公楼、公务员宿舍等行政资产的管理事务。具体包括行政资产的取得、维护、保管和运用，以及在各省、厅之间资产管理权的变更等。行政资产原则上由使用单位（各省、厅）自行负责管理。



（二）日本行政资产管理的法律体系

日本行政资产管理采取法制化管理形式。其特点：一是日本行政资产管理是在国有资产管理的法律框架之中，没有关于行政资产管理的专门法律；二是关于行政资产管理的法律、法规有三个层次（参见图1）。



图1日本国有资产管理的法律、法规体系

●最高层次的法律：在进行行政资产管理时，主要以《国有资产法》（《国有资产法》制定于1948年，是日本国有资产管理最基本的法律，它是根据日本新宪法的规定，在大正十年制定的旧资产法（日语为财产法）基础上修订而成的。）为法律依据，同时还受《财政法》和《会计法》的管制，一些情况还适用《民法》。

●特别法律：针对《国有资产法》中没有规定的事项或特例事项规定的法律，属于第二层次的法律。例如：《国有资产特别措施法》、《国家公务员宿舍法》等。

●配套的实施细则、行政命令：为执行《国有资产法》和各特别法而制定的实施细则，以及中央政府各部门对其下属机构下达的带有行政命令的规定，属于第三个层次。

（三）日本行政资产管理的基本原则

日本行政资产管理的最基本原则是：“妥善管理、有效使用”。具体体现为：（1）集中统一与分散管理的方式相结合，确保国有资产的有效运用；（2）必须明确国有资产管理机构及其负责人、受托管理机构及其负责人管理国有资产的权限和责任；（3）在新设、重组、废除行政机构导致行政资产过剩或不足的情况发生时，应确保国有资产的用途调整、取得，以及相应的管理权和责任的变更能有效进行；（4）建立健全国有资产管理账簿，确保行政资产的取得、变动、丧失等情况记录完整。

（四）日本行政资产管理机构和职能

日本国有资产的管理机构按照其特点分为执行机构（执行机构是完成国有资产管理事务的行政机构。）、咨询机构（咨询机构是国有资产管理的咨询机关，在财务省设置了“财政制度等审议会”等三个国有资产审议会。审议会除了具有对财务大臣以及财务局局长等提出的咨询事项进行调查审议、回答的职能以外，还有政策建议职能。）和监督机构（监督机构由国会、会计检查院和总务省构成。国会是日本最高权力机关，拥有国家行政的调查权以及在法律上决定审议事项的权利；会计检查院负责每年对国有资产的收付进行会计检查；总务省负责监察行政机构业务的实施状况并予以指导。）三类。在执行机构中，根据管理事务的层次不同，又进一步分为国有资产的综合管理机构、行政资产管理机构和普通资产管理及处理机构。



图2日本国有资产管理的机构

行政资产管理的综合管理机构为财务省的财务局，责任机构为相关各个省、厅。财务省大臣是国有资产综合管理的负责人；相关的省、厅长是行政资产管理的负责人。日本行政资产的管理机构及流程参见图2和图3。



图3行政资产管理的各执行机构

由于行政资产所在地分布全国各地，因此，不可能完全由各省厅总部直接负责。《国有资产法》规定各行政资产管理的执行机构可以委托给其下属机构、地方的公共团体或地方的政府部门进行管理，并将委托管理情况向财务大臣汇报。各省厅总部一般将各地的行政资产委托其下属或外派机构负责管理。



（五）管理内容、流程

日本行政资产的管理具体包括行政资产的取得、维护、保管、运用等。

行政资产的取得是行政资产管理的第一过程，是行政资产发生重大变动的阶段。为了审查、掌握预算及政府各部门资产的取得情况，有利于从全局出发平衡各政府部门间资产的分布，《国有资产法》赋予财务省大臣行使行政资产管理的统一审批权。

为取得行政资产以及有关行政资产的大的修缮和工程改良，各省厅（执行机构）需向财务省（综合管理机构）递交详细记载预算、经费支出等内容的申请书，由财务省对取得行政资产的协议书进行审查、批复。审查内容主要是判断取得行政资产的合法性、妥当性以及资产评估的合理性（参见图4）。对于新建建筑物，由国土交通省负责招标。

图4行政资产的取得流程

行政资产的维护、保管是使资产维持良好状态，充分发挥资产效用的行为。关于行政资产的维护、保管，对应行政资产的不同种类制定了各种法规。道路、河川、海岸、港湾等公共资产，其管理的好坏直接影响国民生活和国民经济的发展，且利害关系复杂，制定了特别法对其进行规范管理。行政资产的修缮、工程改良等也属于资产维护、保养范畴，其行为受财政法、会计法的约束。

行政资产的丧失是指外部原因导致的行政资产的绝对减少。行政资产丧失流程见图5。

图5行政资产丧失流程

此外，《国有资产法》规定，为了合理、有效地管理国有资产，正确了解、掌握国有资产的现状，各个省厅以及下属机关必须建立国有资产台账，详细记载行政资产的所在、数量、价格、丧失变更日期理由等内容。财务省每年汇总、统计国有资产情况，将国有资产报告书上报内阁，内阁再将报告送交会计检察院接受审计，次年度在国会报告。

二、美国联邦政府资产管理的基本情况

1949年以前，美国联邦政府资产的管理职能分属于联邦工程局、公共建筑管理局、财政部下属的联邦供应局和合同争议解决办公室四个部门。这种管理体制存在职能重复、职责不清、效率低下、在提供办公场所和设备方面管理混乱等问题。为建立经济高效的政府资产管理体制，当时的胡佛委员会就如何提高联邦行政服务水平进行了研究，并提出如下建议：将上述四个机构合并为一个机构（即后来的联邦事务服务总局），代表联邦政府履行集中管理联邦政府资产的职能。在此研究的基础上，美国国会于1949年制定了《联邦政府资产与行政服务法》，并于当年7月1日经杜鲁门总统签署后生效。根据该法规定，联邦政府事务服务总局于法律生效当日正式成立，并被赋予集中管理联邦政府资产及行政服务的采购和供应、资产使用、资产处置等的权力。

（一）美国联邦政府资产管理的法律体系

美国联邦政府资产管理采取法制化管理形式。其特点是联邦政府资产管理的基本法律与相关的普适性法律相结合，共同完成联邦政府资产的管理活动。

1.政府资产管理的基本法律主要有：《联邦政府资产与行政服务法》、《联邦财产管理法》、《联邦采购政策办公室法案》、《联邦采办政策法》、《联邦采购合理化法案》等，确立了美国联邦政府资产管理的政策、方法和组织管理体制。另外，针对联邦政府资产管理的基本法律，政府有关部门还制定了若干相应的实施细则和条例。

2.相关的普适性法律主要有：《合同纠纷法案》、《公共工程法案》、《小企业法》、《购买美国产品法》、《克林格尔——科亨法案》、《合同竞争法案》、《服务合同法案》等。

（二）美国联邦政府资产管理的原则

美国联邦政府资产管理的目标是：为各联邦政府机构提供采购管理、优越的工作场所及相应服务的专家解决方案，帮助他们为公众提供经济高效的服务。

美国联邦政府资产管理的总体原则是：“集中管理、分散使用”。



（三）美国联邦政府资产的管理机构和职能

根据《联邦政府资产与行政服务法》成立的美国联邦事务服务总局是美国政府资产管理体制中最高层次的管理执行机构。联邦事务服务总局由总局和其下设的11个地区分局两个层次组成。总局局长须经参议院建议和同意后由总统任命和领导，有权制定《联邦政府资产与行政服务法》及联邦政府资产管理相关法律的实施细则和规章，并承担向国会述职和报告的义务。

（四）美国联邦政府资产管理概况

美国联邦政府将政府资产分为动产（主要是公务车）和不动产（主要是办公用房地产），实行分类管理。

1.房产管理

联邦事务服务总局下设的公共建筑服务处，是联邦政府最大的国内房产管理部门，负责对联邦政府各部门及其分支机构分布于全国各地的房产进行管理和服务，为联邦政府各部门及其分支机构提供办公用房。所管房产共有7127处，总面积约33亿平方英尺。

●产权结构。联邦政府机构占用的房产中大部分产权属于联邦政府所有，少部分是向私人房产主租用的。

●管理内容。联邦事务服务总局负责办公用房的日常运营管理、办公用房的需求预测、基建计划的制定、新建办公楼的前期设计、对投标公司的评估、审查和工程质量的监督、检查、验收以及自有房产的维护保养等工作。



●使用与费用预算。美国联邦政府的房产全部归联邦事务服务总局管理，其他部门使用房产要向联邦事务服务总局交纳租金，租金中包括房屋维护和日常清洁的费用。根据政府资产的预算定额（见附录），国会对租金标准予以审定。用于租房的经费，纳入各部门预算中，多用房就要多花钱，鼓励用房单位努力节约空间，高效利用办公条件。

●新建和维修。政府部门办公用房的新建、大的修缮预算列入联邦事务服务总局预算中，由行政服务总局向国会申请；联邦政府机构办公用房的新建及维修项目有一套严格的审批程序，对立项、基建及维修标准和工程招标等做了明确的规定。建设及维修费用纳入预算管理。工程立项后，一般是通过电视、广播、报纸等新闻媒介公开向社会招标，透明度很高。因此，通常都是由施工力量雄厚、信誉好的私营建筑公司中标承建，从而保证了工程的高质量、短周期和低造价。

●处置。房产的处置由联邦事务服务总局负责，通常是与地方政府进行交换，在经过评估后认为合理即进行交易。

2.地产管理

联邦政府在全国拥有24亿公顷土地，其中用于办公楼、商品储藏的2550万公顷为专项用地。联邦事务服务总局依照法律，作为联邦政府的代表，对所辖的土地提出利用和处理计划，向占用土地的政府部门提供资产评估、市场预测、营销、经济分析和土地出售等服务。

3.公务用车管理

美国联邦政府现有59.4万辆车，其中邮政用车占1／3，军事用车(不含军用坦克等武装车辆)占1／4。汽车的购置、维修等项费用体现在各个使用部门的预算中，由各使用部门向国会申请。经国会批准，统一由联邦事务服务总局按政府采购办法来进行。政府采购价格比市场价格要低20%~30%。每辆车都有专用的信用卡用于加油、日常维修。为了加强政府车辆管理，政府的车辆都使用专门的牌照，让公众和社会媒体来进行监督，私自使用政府车辆的行为将会受到严厉的惩处。

需要说明的是，联邦事务服务总局有责任对各部门提供服务，但各个部门也并非必须要向联邦事务服务总局购买服务。但从实际执行情况看，由于联邦事务服务总局有规模优势，并有一支专业化的谈判队伍，可以从市场上获得较低的价格，各部门通常还是选择通过联邦事务服务总局购买服务。



三、对我国政府资产管理体制改革的启示

（一）建立健全相关法律、法规和监督体系

日美两国都通过法律明确了政府资产的主管部门，分清了责任，明确了权力；并通过监督部门或法律、法规对政府资产管理的审计、报告、信息披露等监督工作予以规范。从而保证了政府资产管理的有效进行。我国在政府资产管理上还很不规范，与之相关的法律和规章不健全。为了加强我国政府资产的管理，应该制定和完善相关的法律、法规，建立监督体系。

（二）实行分类管理

美国按资产性质分为动产和不动产；日本按资产用途，将国有资产分为行政资产和普通资产。日本政府资产的分类与我国将国有资产分为行政事业性国有资产和企业性国有资产的方式类似。各国在分类方法上虽然有差异，但对政府资产实行分类管理上认识基本一致。

（三）在管理体制架构设计上，应遵循“集中管理、分散使用”的原则

在日本，行政资产由各省厅分散使用和管理，但由财务省及其下设的财务局负责行政资产管理的统一协调工作；在美国，则是由联邦事务服务总局对联邦政府资产进行集中统一管理，各政府部门根据相关制度规定以及通过与联邦事务服务总局之间的协议分散使用联邦政府资产。我国的中央政府资产管理体制改革，应借鉴日美经验，强化国务院机关事务管理局在我国中央政府资产管理中的统一协调功能。

（四）实行严格的预算管理，费用预算由政府资产的集中（综合）管理机构统一管理和分配

日本、美国的预算费用要通过财务省（日本）、国会（美国）审定和批准。费用预算由政府资产的集中（综合）管理机构统一管理和分配的做法，既可保证各政府部门办公用房能够合理配置，消除苦乐不均现象；也有利于节约开支，降低费用。

（五）做好基础工作

日美两国政府资产管理的基础工作较为规范，能及时、准确、详细地掌握政府资产运行的全部情况。结合我国目前正在进行的行政事业性国有资产管理体制改革，应该强化各部门政府资产管理的基础工作，要求各部门及时、准确地提供政府资产运行的详细资料，以充分掌握政府资产的分布、使用情况。



参考文献

〔1〕饭岛健司，1998：《国有财产》，财经出报社。

〔2〕www.mof.go.jp/jouhou/zaisan/zaisan.htm.

〔3〕FederalPropertyandAdministrativeServicesActof1949,epw.senate.gov/envlaws/fpasa49.pdf.

〔4〕PublicBuildingsActof1959,epw.senate.gov/pubbldgs.pdf.

〔5〕PublicBuildingsAmendmentsof1972，/media/pdf/public_buildings_act.pdf.

〔6〕裴育，《由美国联邦政府资产负债表所想到的》，/jscj/caizhen/2003090709.htm.