摘要：经济适用房是解决中低收入家庭住房难的有效手段，但不容回避的事实是，当前住房保障体系建设与房地产市场的发展相比明显滞后，其保障性和救助性还远不能满足住房困难家庭需求。文章在调查临安经济适用房状况的基础上，分析了中国经济适用房政策的现状和特点，并提出了完善了中国住房保

障体系的思考和建议。

关键词：住房保障体系经济适用房现状思考和建议

总理2007年11月19日在新加坡谈到我国房地产问题时说，首先，政府的职责最重要的是搞好廉租房，其次，是建设经济适用房，这些房大多数是面向中等收入群体的。解决居民住房问题任重道远。

在我国房地产业转型过程中，通过商品房市场购买或租用房屋成为居民解决住房问题的主要甚至是惟一渠道，形成了一种背离国情的居民住房消费模式，导致住宅消费空前旺盛。经济适用房是在我国停止福利分房的背景下产生的，有专家认为现有的经济适用房政策体现出住房福利制度推行的程序不对，应当废止，但也有专家指出它仍然是中国解决中低收入家庭住房问题必不可少的供应方式，在今后一段时间内经济适用房必须存在。“经济适用房存废之争”仍在持续，因此，有必要通过认真分析中国城镇经济适用房状况，从而进一步完善中国的住房保障体系，改善中国城镇居民的住宅生活水平。

一、经济适用房简述

经济适用房是指具有社会保障性质的商品住宅，是国家为解决中低收人家庭住房问题而修建的普通住房，这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房，具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。

各国对经济适用房的概念叫法不同，但实质上大致相近。如新加坡的“政府组屋”，美国制定的“20世纪第一个公平住房法令”———《合众国住房法》，西班牙宪法规定“所有西班牙的公民都有权拥有适合自己的住房”，英国“可持续社区：所有人的家园”的5年计划，埃及政府采取的建卫星城经济型住宅、建青年公寓、低息贷款等措施应对住房危机，并都成立了专门的行政部门，以保证“贫者有其屋”政策的执行。

经济适用房政策主要是通过对房价、户型面积、销售对象3个方面进行控制，由政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格。因目前没有全国统一的经济适用房政策，各地的经济适用房管理办法不同，但经济适用房建设的目标只有一个，就是实现“经济”和“适用”。各地按照国家有关规定，结合地方实际，进行房型、价格的定位，主要由主管部门制定管理办法，将已经建成的经济适用住房按照其建筑性质的价格销售。

二、临安市经济适用房调查分析

1.调查对象分析。本次调查采用的是访谈和问卷调查两种方法，重点对普通群众、业内人士、业主三个不同的群体进行访谈和相关部门的走访，通过他们了解了临安经济适用房现状，然后针对这些基本情况，设计出了相应的调查问卷。2007年10月，课题组对临安市市民进行了抽样调查，共发放问卷200份，回收192份，回收率为96％，其中有效问卷188份，有效率为94％。

2.调查内容分析。1998年中国实行了“停止住房实物分配”的房改，当时正值亚洲金融危机，亟须启动国内需求，出台了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，欲通过住房分配货币化的方式，建立以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。按照这个原则，国家要建立以经济适用房、廉租房为主体的住房体系，至少50％的人应该住在国家提供保障的房子里面。但这些年来，由于对这一制度的研究不够深入，执行也有偏差，政府更多地将经济适用住房作为暂时的过渡性措施，主导思想还是强调“市场化”。直到今天，以经济适用住房为主的住房供应体系仍是水中之月。课题组经归纳、综合和补充，整理的调查结果如下。

（1）经济适用房的本质是解决“居者有其屋”，但是在住房需求和住房升值之间存在着矛盾性。经济适用房虽然是城市的稀缺品，短期内纷纷挤上了这根独木桥，但是在政策的束缚下，长期内却成为了没有升值空间的“老古董”。中国近年来白手起家、一夜暴富的故事，大多与城市土地有关。在课题组的调查中发现，如“您有见到过临安经济适用房出租现象吗？”的问题中，45.5％的选“有”，25.0％的选“没”，29.5％的选“不清楚”。这说明在交易无望的情况下，有些业主会选择私下出租来获取利润。

因此，这种“买房不仅能居住，还能投资，房屋不仅能保值，更能增值”的带有全社会性质的住房消费观念与经济适用房的政策本质发生了严重的冲突。有些专家指出，大众化住房的本质不是仅仅解决“居者有其屋”，有屋未必需要占有，此时廉租房的呼声不断升高，而经济适用房的处理却是原则上只售不租。所以，对于经济适用房可售可租的建设，或许应该重新考虑。

（2）经济适用房政策是保障中低收入家庭，但在资格认定和住房面积享受标准上存在偏向。中低收入家庭的认定是一个棘手的问题。在调查中发现，在“在您的了解中，临安经济适用房的入住者有不符合申请标准的吗？”的问题中，36.4％的选“有”，18.2％的选“没有”，45.3％有选“不清楚”。在课题组与临安市住房改革委员会办公室（简称“房改办”）的访谈中，了解到，除非有人检举，否则很难查到申请人的真正收入，因为申请人所在单位和居住地存在“维护主义”，这给他们的工作带来了极大的困难，所以不可避免地出现了漏洞。

在临安经济适用房面积享受标准中，把标准划分了四个层次：第一个层次是一般干部和其他人员；第二个层次是科局级干部（含中级职称人员）；第三个层次是处级干部（含副教授职称人员）；第四个层次是厅级干部（含正教授级职称人员）。另外，在资格认定中，其中“夫妇双方为机关公职人员或教师家庭的不需要核定家庭收入，可凭有效证明购房”。从以上这些来看，经济适用房政策对“中低收入家庭”的概念还是存在疑点的，所谓的经济适用房实际上是照顾了中高收入者，但真正低收入者买不起也买不到。

（3）群众对经济适用房的存在具有较高的认同度，但对于报名和摇号程序关注率不高。在住房市场改革逐步深入的同时，住房保障的一系列细节问题迟迟没有被顾及，经济适用房本应具有明显保障性和救济性的住房往往被当作调控房价的措施，其保障性并未受到更多政府官员的重视，这不经对经济适用住房的存在产生了质疑。然而在调查中发现，在“您认为临安经济适用房是否有必要”的问题中，有68.9％选“非常需要”，17.8％的选“有无可无”，4.4％的选“完全没有必要”，8.9％的选“不清楚”。可见，广大老百姓还是希望存在价格经济的房子——经济适用房。

衡量一项社会政策有效度的标准之一，是政策的“便利”程度。在课题组的访谈中，许多中低收入在谈到住房保障时，对经济适用房制度只是听说过，对于自己能否享受政策、如何申请则一头雾水。虽然临安经济适用房申购的流程是公开化的，但是群众了解的并不深入，其中的公开、公正、透明度情况，在调查中得知，不清楚的占63.6％。在与“房改办”的访谈中，了解到，他们定期在开展定点咨询会，但是前来询问的群众并不是很多，摇号程序接受媒体监督，可并没有很多人关注。

（4）经济适用房在基础价格上低于普通商品房，但在综合因素上呈现滞后倾向。由于经济适用房相对同区域内的商品房来说价格较低，利润有限，于是大多数开发商只好将房屋面积扩大，加速资金回笼，以提高资金运转率来达到追逐更大利润的目的。目前一些经济适用房的建设面积已经完全超出一个城市低收入家庭可以承受的范围。根据经济适用房政策规定，一般建筑面积不超过90平方米（有些大城市是控制标准是80平方米左右）。但在课题组的调查中，发现临安第三期经济适用住房“吴越人家”的基础价格是多层1780元/平方米，小高层是1880元/平方米，虽然比普通商品房的“天价”经济，但是大户型经济适用住房却是比比皆是，显然面对的是中高收入人群，而真正需要照顾的很多中低收入者只能望“房”兴叹。对此课题组在与临安“房改办”的访谈中，提到了这个问题，他们的回答是考虑浙江林学院教师的工作和学习需要才增加的。

在经济适用房的其他因素上，课题组进行了调查，反映情况是“临安人家”是不错的，但已销售完了。而“吴越人家”由于地段相对偏僻，有些即使中了号也放弃了，所以“吴越人家”的空置率也是一个不容忽视的问题。因为房子一远，各种生活配套设施也势必缺乏，居住者日常买菜购物、小孩上学、老人上医院等也就十分困难，更助长了综合生活成本的大幅增加。经济适用房为降低造价，通常要提高住宅的容积率。这就使得经济适用房大多呈现三大弊端：楼间距太窄、见阳光不多、人多电梯少。在课题组的咨询中证实到临安经济适用房也确实是存在这些弊端。

（5）经济适用房作为不动产的长期有效性与受助家庭经济状况的动态性还不能有机对接。中低收入家庭是一个动态群体，不断有受助者脱贫致富，退出住房保障；又不断产生新的符合救助条件的中低收入家庭，需要享受住房保障。而经济适用房的建设总量却是有限的，如何做到经济适用房的循环利用呢？

在调查“临安人家”中发现，一方面一些入住者早已退出中低收入家庭的圈子，另一方面一些早年符合条件者根据现有新政策已不具有购房条件，可这些不符合受助标准者并没有选择尽快上市交易，而是选择了继续占有。在这样的背景下，政府投资建设一套经济适用房所明确的目的，就不再仅仅只是解决某几户中低收入家庭，而是应该实现经济适用房循环使用，让更多的中低收入家庭受益，更好地发挥保障作用。

三、经济适用房发展特点

1.地域性。全国各地城镇经济发展不同，居民生活状况的地域性较强，这使得以经济适用房为主的住房保障体系也表现出“因地制宜”。经济适用住房的建设需要根据政策的出台、市场的需求、城市的规划等各方面去考虑，因此呈现出经济适用住房较强的地域性。另一方面，各地多样化的经济适用房实施管理办法也反映出了政策的“灵活性”。

如相比于杭州经济适用住房管理办法，临安的管理办法就相对而言，就显得相对宽松。其只需要两个条件：未购买过公房或未参加过集资建房的本市常住非农户家庭或已达法定结婚年龄的个人。年均收入为中低收入标准。而杭州的管理办法需要具备4个条件，并且就仅仅这两个条件就比临安的严格得多，如第一个条件中杭州的管理办法有户籍年限规定，即“家庭成员至少有一人具备本市市区常住城镇居民户口（不包括学生户口）5年以上（含符合杭州市安置条件的军队人员）”。

2.艰巨性。基于国情，住房保障是一项艰巨的任务，相比于商品住房可观的收益，经济适用房则没有受到政府广大的追捧，在这种情况下，沉重的担子落在少数负责人的肩上，加重了任务的艰巨性。另一个重大的难题就是资金，发展经济适用房既要承担解决“房源”所需的资金，又要长期不断地负担房屋维修和其他相关补贴，而资金回收又没有商品住房的快和多。

据新华社报道，建设部曾要求各地住宅建设中的70%至80%应建经济适用房，销售给中低收入家庭。但时至今日，经济适用房在住宅建设中的占有率仍然较小，供需矛盾十分突出。

3.整合性。整合性是一种综合折衷的思想倾向，也就是说政府在处理私人、开发商、困难群众、国家政策的关系上，采取了兼顾的办法，从而“畸形”发展了经济适用房。

开发一个房地产项目，要办齐“五证”，盖好20多个公章，这些环节除涉及规划、国土、建设等部门之外，还要经过房管、工商、税务、建设、交通、环保、卫生防疫、消防、地质勘探、园林、人防等众多机构的审批或者备案。因此，在任一个环节的关系处理上，政府虽然依然把国家政策放在最重要的位置，但是越来越多地增加其他相关因素，呈现出综合折衷的思想倾向。

4.传统性。由于我国经济适用房制度的实行时间短暂，再加上我国城镇建设的特殊性，所以还无法完全摆脱传统住房的束缚。因此，现今中国的经济适用房还无法脱离“市场”单独搞“保障”，群众也还无法去除“浑水摸鱼”的投机心理。

从“养儿防老”到“养房防老”，中国人的传统观念依然是“娶妻生子、置业买房”，对有政府出钱造福百姓存在着疑惑，对不完善的住房保障体系采取冷默态度，这势必加大了住房保障工作的难度。

四、对经济适用房的思考与建议

1.以经济适用房存在的不足为前车之鉴，对城市未来住房保障进行合理规划。自从全国各地经济适用房的种种弊端被媒体无数次曝光后，让一些学者和政府官员对这种政府住房保障模式产生了根本性的质疑。相形之下，一个流动的，以收入水平为唯一标准的廉租房制度更能体现政府住房保障制度的初衷。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的出台，旨在加大廉租住房建设的力度，仅仅原则上地提出要努力发展廉租住房的要求而没有规划，就很难落实。

所以，问题的本质并非是住房保障模式的问题，各地城市应该制定发展多层次住房保障体系的长期规划和年度计划，从城市实际出发，即要加大发展力度，又要切实可行。

2.加强住房保障制度的严密性，正确处理好房产的商品属性和保障属性的关系。房产具有商品属性和保障属性。政府把住房的消费和投资区分开，有效控制投资，同时对信用政策进行很好的规定，房地产业就可以在拉动经济与促进民生福祉二者之间实现均衡发展。住房保障区别于以往福利房的主要特点，是对象的特定性。由于保障对象的模糊或过于宽泛，没有正确把握保障和市场的度，从而导致经济适用房没有真正起到“雪中送炭”的效果，逐渐演变成了一种中高收入以利用财政补助搞投机置业的手段。住房是人的一种基本要权利，是一种基本的社会保障。然而，由于目前住房保障相关规定和实施方案还主要以政府文件的形式出台，缺乏强有力的约束。为此，为住房保障立法或许是当务之急，以此来进一步完善住房保障制度，加强住房保障制度的严密性。另一方面，还必须加强市场的监督，加大对违法违规行为的处罚力度。

3.重视住房困难户的适应性教育，创造和谐社会。每一轮的“房改”，政策的实行，但对于住房困难户却感觉“只听楼梯响，不见人下来”，甚至更多的是“丈二和尚摸不着头脑”，一个重要的原因就在于政策的宣传执行不够。每一次新的政策的调整，把门槛越抬越高，导致许多住房困难户对此失去了信心。许多地方政府担心更多的市民百姓因为飞涨的房价将沦为新的住房困难户，房价过高会令人觉得改善生活无望，从而对社会产生不满情绪，这种不满情绪的积累终会导致社会的不稳定。这种担心是必要的，因为土地要素分配的不平等，并影响其他要素分配的不平等，将进一步造成劳动者心理的不平衡。这个严重的隐患提醒着做好住房困难户的适用性教育的重要性和迫切性，从而来维持社会的和谐。

4.扩大住房保障的政府队伍，适应发展的需要。解决好住房困难户的住房问题，包括制定规划和规章、多渠道筹集资金、减免有关税费等，不仅工作涉及面很广，而且分属好几个政府部门管理。可见，政府要管理好发展住房保障的工作，任务是十分艰巨的，没有健全的机构和相对强有力的管理队伍是管不好的。今年两会上,从事律师职业的韩德云代表指出，应将廉租房与经济适用房的开发建设和经营管理，从开发商手中收回。由县级以上地方政府成立国有獍性质、不以赢利为目的的房地产开发实体——公共住房开发公司，专门负责廉租房及经济适用房的土地供应、规划设计、建造、出售和租赁管理。公共住房开发公司向社会供给经济适用房获取的赢利，全部用于廉租房的开发建设，形成一套以房建房的模式。然而，要实现政府一手抓，就必须一支强大的政府队伍，这对于目前中国政府的情况，这个议案的实行是有困难的。

因此，只有扩大住房保障的政府队伍，一起努力探索，才能使得现今不足的住房保障体系得到不断完善，从而适应社会发展的需要。

5.加大投入，以制度确保住房保障资金来源，有效执行政策。在房地产市场价格持续上涨，低收入阶层的支付能力与住房价格之间的落差持续扩大的情况下，政府在大力推行住房保障制度的同时，首先要明确资金来源，特别是政府预算拨款，要立足于城市的经济承受能力而逐年扩大，并与住房的覆盖面的增加同步。

另外，也可以大力鼓励单位和个人进行慈善捐款，既能减少城市资金的负担，又引起全社会的广泛重视。为了防止应安排和已提取的资金未能充分使用，政府应该将住房保障资金来源形成有效机制，从而完善住房保障体系。

6.吸纳多方位支援渠道，注重长眼光解决实际问题。我国还不是一个发达国家，但城市改造却进行了一轮又一轮，许多城市拆了解放初期木房建砖房，拆了平房建楼房，以后又拆了砖混房盖框架房，现在又拆了框架房建高层建筑。其实许多房层的建筑寿命都未终结，即使不符合现有功能需要，也可改作他用。我们许多城市在旧城改造的旗号下，成片成片的历史街区和旧建筑被一扫而光，忽视了旧房的利用。今年有全国人大代表提出，通过“宅基地换房”形式，探索破解城镇化建设中土地和资金双重约束的难题。农民以其宅基地，按规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，原有的宅基地由村民委员会组织农民复耕占补平衡。笔者认为，这对于改善农民工居住条件提供了一个好方案。为了达到资助的公平有效，需要建立公开有效的个人征信平台，将个人收入、支出、家庭综合收入等纳入该管理平台，使政府对低收入群体的资助真正达到公平。在土地资源极其有限的前提下，按照真实收入的不同水平提供扶持和资助。有专家建议银行、证监会等机构为政府部门检查居民家庭资产提供促利，使保障性住房制度真正惠及困难群众。

因此，要做好积极解决城市低收入群众住房困难的工作，必须吸纳多方位支援渠道，切入困难用户的实际生活，不要盲目按照制度办事，要不断调整和改进住房保障制度，要注重长眼光解决实际问题。

五、结束语

通过本篇论文的写作，笔者对中国经济适用房的状况有了更深入的了解。在课题组其他成员的齐心努力下，笔者对临安的经济适用房（主要是吴越人家、临安人家）进行了几次较细致的调查了解，然后结合其他地区的状况（尤其是杭州），选取了典型的户主进行了研究分析，并对选取了几个定点进行了问卷调查。

对于经济适用房的存废争议，笔者认为，这只是经济适用房的发展道路上一段坎坷的经历。只要有关人士把问题找出来，然后进行分析解决，就能把经济适用房创立的初衷重新完全表达出来，这也是笔者研究此课题的价值所在。

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