论文关键词：非政府组织；国家自主性；政府的角色定位；均衡发展；和谐社会

论文摘要：中国非政府组织的发展已经形成了一种“非均衡发展”的态势，这不仅将不会产生一个预期中的公民社会，反而会对国家的自主性产生严重威胁。从国家的立场，尤其是从中央政府的立场揭示这种非均衡发展所产生的逻辑和机制，分析其对我国政府行政管理尤其是政府职能转变所提出的新挑战，探讨国家在面对这种威胁和侵蚀时所采取的策略并提出相关建议非常必要。

如果需要给中国近年来非政府组织的发展勾勒出一副图景的话，我们可以把它概括为“非政府组织的非均衡发展”。无论是对非政府组织自身发展来说，还是对整个社会和谐而言，这一发展的现状及态势，都隐藏着深深的隐患，其中一点，就是会影响到国家的自主性，进而影响国家角色的扮演、政策制定的取向以及公共治理的绩效。本文从国家的立场，尤其从中央政府的立场揭示这种非均衡发展所产生的逻辑和机制，分析其对我国政府行政管理尤其是政府职能转变所提出的新挑战。我们的主张是，国家作为一个利益主体，应该努力促成非政府组织的均衡发展，以建构一个各方利益都可以顺畅表达和有效沟通的“好的市民社会”或和谐社会。

一、非政府组织的非均衡发展

（一）非政府组织：本文的界定

仅从名称上来说，与“非政府组织”有联系的概念很多，它们大体包括诸如第三部门、非营利组织、民间社团、独立部门、志愿部门这样的称谓。它们在逻辑上的共同点是，它们都将注意力放在政府体制之外的社会利益空间的扩展、国家—市场之外社会性力量的成长上①。所以，本文笔者所使用的“非政府组织”实际上包含了上述各类组织类型。它的理想类型，应该指的是一种相对于“国家”独立存在、不以营利为目的、主要开展各种志愿性公益活动的组织类型，它们的集合构成了公民社会的主体。

但是在中国，这样一个界定一旦面对实际的政治和社会生活，就出现了一个矛盾现象：一方面，合法的“非政府组织”的认定需要经过一套严格的法律程序②，但由于登记手续繁琐、地方政府干涉等主客观原因，在政府的法制空间外还存在着大量自发的社会团体，它们中的大多数虽能提供社区服务、法制宣传教育等社会服务，但却没有合法的身份；另一方面，大量以“非政府组织”身份出现的合法组织都带有浓烈的官办色彩，甚至实际上行使的是国家机关的管理职能③——换句话说，在非政府组织的理想类型与实际状况之间存在着较大的差距。

为了客观反映中国非政府组织的发展状况，必须把那些“有名无实”的组织从“非政府组织”的集合中排除出去；同时，那些未在政府相关部门登记的草根组织，也不能纳入本文所定义的“非政府组织”的行列，因为一方面我们无法通过实证研究来了解它们的数量和规模，另一方面，它们一直未获得合法的地位。这样，在本文中所指的非政府组织，是那些获得合法身份④并相对独立于国家、政府力量之外的非营利性群体组织。概括地说，非政府组织是由教育和研究、健康、社会服务、文化和娱乐四种机构组成的。［1］

（二）非政府组织的非均衡发展

从各类公开的统计资料来看，这几年我国的非政府组织得到了快速的发展。依照民政部门的管理规定，我国民间组织可以分为两大类：一类是社会团体，另一类是民办非企业单位。党的十一届三中全会以来，我国社会团体数量呈现“爆发式增长”的态势。而在总量增长的同时，另一种倾向也在发生，那就是我们所说的“非政府组织的非均衡发展”。

其实，中国公民社会的发展很不平衡，不同的公民社会组织之间在结构建构和内部治理、社会政治经济影响和地位方面差距很大，主要表现在四个方面：一是在数量上，大多数非政府组织集中在少数领域，其中商业力量的主导作用非常明显。而由诸如农民、工人、农民工这样的“弱势群体”发起和主导的非政府组织数量很少，甚至在很多地方可以忽略不计。二是在实力上，一方面，中国非政府组织在总体上的实力与国外相比仍很弱小，另一方面，那些已经成立的由“弱势群体”发起和主导的非政府组织，其实力和规模与由其他社会强势力量主导的非政府组织相比，也极其弱小。⑤这也直接导致了第三点，即在实际影响力上，或者更准确地说，在为自己谋取福利和利益的力量上，非政府组织之间的差别更是悬殊。最为重要和关键的“不平衡”来自于第四个方面，即由不同群体所发起的非政府组织在实际成立和发展难度上存在着严重的不平等和歧视。简单地说，社会强势群体无论是在申请成立非政府组织，还是在成立后的发展中都受到比弱势群体小得多的阻力。⑥这一现象的关键在于：第一，这种不平衡也许暂时危害的只是弱势群体，但最终危害的将是政府本身的合法性与治理能力。笔者将在文章的第三部分详细论证这一点。第二，它背后反映出的是政府在对非政府组织在治理理念上的一个新误区，即如果说前几年政府对非政府组织的认识误区还主要是认为非政府组织的发展壮大会危害社会稳定的话，那么近两年来，政府对非政府组织治理的误区已经转变为在“稳定话语”下，忽视非政府组织非均衡发展可能给政府治理带来的潜在危害。

在这个意义上，本文所做的论述可以被看做是对一种长期以来主导政府关于非政府组织政策制订的态度的反思和提示。本文的出发点更多地是从国家政权自身利益的角度进入，试图回答政府在面对非政府组织非均衡发展的现象时究竟应该怎样做才符合自身的利益并进而有利于人民的公共利益，以及政府之所以要这么做的原因和逻辑。这就涉及到国家自主性和政府角色定位的古老话题。

二、国家自主性与政府的角色定位

（一）国家自主性理论的缘起和发展

尽管最早关于国家自主性的论述至少可以上溯到黑格尔，但真正对于国家自主性进行有实际意义探讨的应该是马克思，他以法国波拿巴主义为例来论述国家自主性的问题。马克思指出：“只是在第二个波拿巴统治时期，国家才似乎成了完全独立的东西。”⑦马克思的这句话所蕴涵的理论意义是，到了1852年，当波拿巴终于实现了他的政变的时候，这个国家机器也终于从单纯的统治阶级的工具，从作为市民社会一部分的状态中脱离出来，变成了一个有着自身利益和逻辑的自主结构——一句话，“国家成为其本身”。正是在这个过程中，国家自主性得以显现，即当各种社会力量势均力敌的时候，国家的权力作为表面上的调停人呈现出独立性。

在继承了马克思国家理论的基础上，西方新马克思学派对国家自主性问题进行了充分论述。主要代表人物普郎查斯、密里班德等根据马克思和恩格斯的一些表述，提出国家“仲裁者”的概念，认为为了保持统治阶级的长久稳定和整体利益，国家在日常的运转中必须与统治阶级的各组成部分分离开来。政府的政策可能与资本家阶级的短期利益相冲突，但是在特定的条件下（如战争和危机期间），国家获得了独立于阶级利益的自主性，这种自主性能够保证国家制定的政策具有长期的合理性。［2］

在他们的视野中，国家的自主性根源于资本家利益的离散性。国家只有相对独立于不同阶级的特殊利益，才能保证资本家长期利益的稳定。他们对国家自主性的探讨使我们对国家自主性的认识更进一步深化。

20世纪80—90年代在西方政治学界兴起的新制度主义也将国家自主性放在重要的位置。埃文思等人在其代表作《把国家带回来》一书中认为，国家本身就是一个行动者，国家具有自主性和能力，而国家自主性的实质就是国家可以系统的表达和推进自己的目标，而不是简单反映集团、阶级和社会的利益与需求；［3］亨廷顿将自主性与国家的制度化联系起来，他认为自主性是政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度，衡量政治机构的自主性要看是否具有有别于其它机构和社会势力的自身利益和价值。根据以上思路，亨廷顿认为缺乏自主性的政治组织和程序就是腐败的，会进一步导致国家政权的不稳定。［4］

（二）国家自主性理论对政府角色的要求

可以看出，从黑格尔到马克思，再到埃文思、亨廷顿等人，政治学中国家自主性研究已经发生了很大变化，但是对国家本身能力和行为的强调始终处于不变的位置。正如有的研究者所概括的那样，国家自主性核心应该在于对公共利益的追求和维护，具体体现为国家通过自身的能力和行为对不同利益群体的超越，以提供更好和更多的公共产品。［5］

更进一步说，国家自主性的组成要素应该包括理念要素和结构要素两部分。理念要素体现为对公共利益的追求和维护，这又往往和国家的角色定位联系在一起。维护和增强国家的自主性，有利于维护和增强国家在履行角色上的效力和效率，两者是密切相关的。尤其在中国，政府超越各阶级（阶层）的利益显得尤为重要，这既与执政党对自身的定位密切相关，又是政府维护自身利益的必然要求。结构要素体现为国家能力。它主要包括汲取能力、控制能力、合法化能力、创新能力，涉及到中央和地方两个层次，其中国家的汲取能力体现在人和物两方面，即对财政资源和人力资源的汲取能力。非政府组织的非均衡发展恰恰对国家能力构成了挑战，从而侵蚀了国家的自主性。政府的自主性程度会对政府在现代化中能否有效地发挥作用产生重要影响。因为国家或政府超越于各种社会势力集团的程度如何，直接关系到这个国家或政府能否制定出一种稳定的、长远的、符合国家利益的现代化计划与政策并将其付诸实施。

三、“非均衡发展”的非政府组织对国家自主性的侵蚀

（一）新动向：强势非政府组织⑧的兴起

正如有的学者在研究中国20世纪90年代以后的社会变迁时所指出的那样，90年代以来出现了一个令人瞩目的趋势，即强势精英群体对政治经济的影响力日益扩大，国家的自主性则日益降低。国家自主性的下降主要表现在以下两个方面。第一，在经济发展与社会公正两大政策目标之间出现了明显的不平衡，公共政策的制定没有充分反映社会中下层民众的利益和需要。第二，强势群体对公共政策的影响力越来越大。［6］在这些表象的背后，真实地反映出中国社会上存在着一股力量开始与政府争取游戏规则的制定。问题的关键已经不在于游戏规则是什么，而是规则由谁来制定。

（二）非均衡发展的消极后果

社会强势群体已经越来越明白组织起来对实现自身利益的重要性。其实，强势群体的组织化本身并不一定是坏事，但是问题的另一面在于，弱势群体的组织化程度的低下乃至碎片化，使得强势群体的组织化可能带来两方面的消极后果：一是当某些弱势群体成为强势群体利益实现的障碍时，由于弱势群体基本没有抵制的资源和能力，结果要么是利益受损，要么就是导致激烈的针对政府的上访或游行等群体性事件。二是没有了公民社会制约的强势集团只会变得骄蛮和有恃无恐，其后果就是试图干涉国家政权的政策，而没有一个强大的公民社会支持的国家政权，在这个时候要么只能选择与其合谋或联盟，要么只能采取更加激烈的方式与之对抗，而后者显然并不是一个双赢的选择。

有研究者归纳：政策制定方式分为市场式、官僚式、统合式三种，官僚式之国家机关自主性程度极强，市场式则极弱，统合式则居其间。［7］中国目前政府的政策制定方式正由原来的威权体制下的“官僚式”向可能的“市场式”转变，这有可能使得国家机关在决策过程中的主导地位降低，从而影响政府行政的效果。尤其在当今中国，这已经不仅仅是一种“可能的趋向”，而是逐渐显现的事实。

那么，面对这样一个局势，政府应该选择一个什么样的治理模式才最为适当呢？彼得斯曾经把未来的政府治理模式归纳为四种：强调政府管理市场化的市场式政府，主张对政府管理有更多参与的参与式政府，认为政府需要更多灵活性的弹性化政府以及减少政府内部规则的解制型政府。［8］这四种治理模式并非截然冲突，国家完全可以在各种力量之间获取一种平衡。事实上，学界已经达成的一个基本共识是：一个成熟、完整的公民社会对促进政府治理模式的改善并最终达到“善治”来说具有非常重要的意义。其功能恰恰正是上述四种政府治理模式的一个综合。接下来的问题就是，政府该如何在此间发挥自己的作用，以及采取什么样的策略和机制，在保证自身自主性的前提下维护社会最广大群体的公共利益。

四、国家在非政府组织均衡发展中的作用和治理策略

（一）改造旧有协会，使其成为真正的“社会性”中介机构

福斯特在一篇文章中向我们讲述了中国中央政府帮助两个协会解除其所受到的政府限制的个案⑨。这两个协会，一个是中国注册会计师协会，另一个是中国连锁经营协会。这两个协会最终成为真正独立的社会团体的成功案例，显示一个非政府组织的发育可以在经济和专业管理方面发挥独特作用，并对政府机构改革起积极的推动作用。

事实上，这样的方式在世界范围内已经是一股普遍的发展潮流，有的研究机构将这一现象命名为“分散化的治理”⑩。所谓“分散化的治理”，指的就是在政府核心部委之外大量设置具有一定独立性的公共组织，虽然这样的组织与我们所定义的理想型的非政府组织有一定的距离，但是，我们在这里想强调的是一种理念而非形式，这一理念指向政府机构自身的变革，即把更多的职能下放和过渡给社会性的公共组织，尤其是非政府组织。对现阶段的中国政府来说，政府权力过大，仍然承担了过多的非公共服务的职能，公共权力的扩大影响了公共产品的提供；而要合理确定政府公共权力的边界，就要进一步剥离政府的非公共服务职能，真正做到政府是公共利益的集合体，这与本文一直强调的——国家是否保持有自主性的一个重要标志就是其能否提供更好的公共产品——也是完全吻合的。

（二）推进非政府组织在参与地方性公益事业上的正规化和合法化

在对国家的横向和纵向权力体系进行有效的划分并制度化的基础上，大力推进地方性非政府组织的正规化和合法化，使它们能够健康、快速的成长，也是维护政府自主性、促使其提供更好的公共产品的一个有效策略。

事实上，目前实践中各类非政府组织参与、发起全国性活动的能力越来越强，在地方上的影响也越来越大，这为政府如何规范、管理这些非政府组织提出了挑战。我们必须意识到，作为国家机器重要组成部分的地方政府与地方社会之间的关系已经逐渐由强制性的统属关系转化为交换性的“社会契约”关系。地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利，来交换地方精英和普通公民对地方官员权位和权威的认同以及对地方现行制度和政策的支持。这就在事实上构成了地方政府和社会双方公认的交换性契约，地方的同意，成为地方政治运行的重要基础。［9］这也就意味着中央政府即使希望干预地方性的事务也不能再像过去那样直接进行，而通过扶持一些非政府组织介入地方性事务，最后再由中央做出决策，无疑是一个不错的策略。

（三）扶持和规范弱势群体组织的发展

对非政府组织进行扶持的重点，自然应是那些社会弱势群体所在的非政府组织。首先，这是一个国家政权的执政理念问题。一个执政为民的现代政府必须切实保护弱势群体的利益。在当代中国政治经济生活中，在国家对各种非政府组织进行规制过程中，要坚持国家自主性的理念，使国家自主性得到有效的实现。其次，就政府角度而言，应进一步以法律合法性作为整合的核心，作为社团组织的主要合法性资源，提升民间组织的活动能力。弱势群体本身的弱势地位和群体特征决定了他们一旦采取集体行动将影响到政府所期望的“社会稳定”的目标。由此，只有采用一种新的治理模式才能达到预期目标，其中“通过法律的社会控制”(11)应该得到更为娴熟和充分的利用。目前我国绝大部分民间组织虽然按行业归类由各有关政府部门进行登记，但并没有法人效力。中国当前民间组织的合法性资源主要不是来自于法律，而是来自于政治、行政和社会文化传统。因此，政府与非政府组织无论在全国性事务中还是在地方性事务中的合作都要纳入一个法制化和制度化的轨道。(12)政府与非政府组织进行合作时，政府相关部门要对其合作伙伴进行技能培训以提高非政府组织提供高质量社会服务的能力。

注释

①熊跃根：《转型经济国家中的“第三部门”发展：对中国现实的解释》，《社会学研究》2001年第1期。

②目前，我国关于非政府组织管理的制度框架是双重管理体制。

③孙炳耀：《中国社会团体的官民二重性》，《中国社会科学季刊》(香港)1994年第1卷。

④虽然从严格意义上来说，根据中国社团登记管理条例，社会团体的成立必须在民政部门登记，但是由于很多组织很难找到一个业务主管单位从而完成注册，所以它们往往选择在工商部门登记注册，这样它们也就能公开的开展活动和获得国外的各种捐助。鉴于中国的特殊性，本文将这类组织也视为拥有合法身份的组织。

⑤决定非政府组织实力很关键的一点就是资金。无论是与“第三部门”高度发达的现代化国家的非政府组织相比，还是与实力雄厚但官方色彩较浓的各类基金会（其实还可以扩大到其他各类基金会、商会等组织）等非政府组织相比，“先天不足”而又完全依靠体制外资源获取养分、自力更生的民间组织还非常弱小。

⑥姚遥、郭宇宽：《草根力量——的哥组建工会记》，《南风窗》2005年第2期。

⑦［德］马克思：《路易·波拿巴的雾月十八日》，《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1972年，第692页。

⑧这里涉及到一个必须在理论上进行澄清的问题是，非政府组织不等同于利益集团。一方面中国还没有形成真正的利益集团，另一方面，今日某些以非政府组织面貌出现的组织极有可能演变为未来的利益集团。

⑨［美］福斯特：《通过创建行会来改革行政与治理：对中国经验的评估》，《探索中的中国公共管理》，中山大学出版社，2002年，第150—157页。

⑩经济合作与发展组织：《分散化的公共治理——机构、权力主体和其他政府实体》，国家发展与改革委员会事业单位改革研究课题组译，中信出版社，2004年，第34—36页。

(11)［美］庞德：《通过法律的社会控制、法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆，1984年，第1—2页。

(12)合作不规范的根本原因在于我国缺乏关于非政府组织登记管理、完善的评估监督和健全的法律法规，也缺乏关于政府采购社会福利等政府与非政府组织合作项目的有关法律法规。我国政府主要强调对非政府组织登记注册的标准审定，而不重视对非政府组织运作过程的监督管理与事后评估，另外有关政府与非政府组织合作模式、双方权限、资金运作、监督评估等方面在相关法律法规中没有涉及到。参见王绍光、王名：《促进我国民间非营利组织发展的政策建议》，《中国非政府公共部门》，清华大学出版社，2004年，第13—14页；王名：《非营利性组织管理概论》，中国人民大学出版社，2002年，第3—7页。

参考文献

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［2］张小劲，景跃进.比较政治学导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

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［4］［美］亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华等译.北京：三联书店，1988.

［5］任勇.国家自主性：政治发展中的一个变量［J］.重庆社会科学，2004，(3).

［6］孙立平.90年代中期以来中国社会结构演变的新趋势［J］.当代中国研究，2002，(3).

［7］詹静芬.国家机关自主性与政策制定过程关系之探讨［J］.中国行政评论，1993，(2).

［8］［美］彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱民等译.北京：中国人民大学出版社，2001.

［9］赵成根.转型期的中央和地方［J］.战略与管理，2000，(3).