摘要：党的十七大提出了到2020年我国“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标。然而，由于主观、客观方面的原因，我国农村的“剩存贫困”突出，严重影响了城乡统筹的全面小康社会建设。当前，农村“剩存贫困”的治理既有困难，也有有利条件。要从强化政府责任、壮大经济基础、提高抗贫能力、创新扶贫机制、完善保障体系等方面加快农村的“剩存贫困”治理。

关键词：农村；剩存贫困；现状；治理

党的十七大提出了新时期的扶贫开发工作要通过“一个加大、两个提高”，到2020年我国“绝对贫困现象基本消除”的要求和目标。这对进一步开展新时期的扶贫开发，消除“剩存贫困”具有重要意义。

一、农村剩存贫困的特征

贫困是世界经济发展中不可回避的问题，即使到2015年，全世界也还有9亿人处于严重的贫困状态[1]。改革开放以来，我国扶贫开发取得了历史性的巨大成就，但依然面临严重的“剩存贫困”难题。

这种“剩存贫困”在我国农村尤为突出。国务院扶贫办新闻发言人刘福合表示:2007年全国农村人均纯收入低于785元的绝对贫困人口从2148万减少到1479万；人均纯收入在789元~1067元的低收入贫困人口从3550万减少到2841万。且减少贫困人口的压力越来越重，贫困群体的弱势地位更加突出。我国农村的“剩存贫困”现象主要表现为以下特征：

第一，贫困分布广。我国“剩存贫困”主要分布在中西部地区和东部山区的26个省（区、市）。其中，国家扶贫重点县地域就占国土总面积的25.3%，总人口2.23亿，占全国农村总人口近1/4。在592个扶贫开发工作重点县（以下简称扶贫重点县）中，有49个县在东部地区，占8.28%；有150个县在中部地区，占25.34%；有393个在西部大开发地区，占66.38%[2]。

第二，贫困程度深。2004年末，我国农村尚未解决温饱的绝对贫困人口有2600万（以人均年纯收入637元以下标准），初步解决温饱但尚不稳定的农村贫困人口有5000万（以人均年纯收入924元以下标准），也即尚未解决和尚末稳定解决温饱的农村贫困人口共有7600万。

第三，返贫现象突出。“返贫”是指贫困人口和地区在脱贫之后又重新陷入了贫困的现象。

在我国农村，“返贫”现象十分突出，许多地方在扶贫脱贫过程中都出现过“返贫”现象，有的还非常严重。据《中国农村贫困监测报告》介绍，三峡某库区县（一些简称“库区县”）返贫率曾经高达51.9%。而地处秦巴山区某县的笔山镇返贫率竞达95%。世行“秦巴”扶贫项目中，1998—1999年的脱贫农户比重为8％，返贫农户却高达11.5％[3]。

第四，脱贫难度大。经过几十年的扶贫攻坚，比较优势明显的地区和人群都已经脱贫致富了，多数“剩存贫困”地区的自然环境都比较差，有的甚至非常恶劣不适合人居住，再加上自然灾害频发，“剩存贫困”地区的脱贫难度日益增大。而“剩存贫困”人群的抗贫能力又呈递减趋势，使脱贫难度日益加大。

第五，个体贫困突出。当前，农村贫困由“整体贫困”向“局部贫困”或“个体贫困”转变，原来单一的“贫困区”逐步向“贫、富区”交织化发展。从“库区县”看来，随着经济的不断发展，扶贫攻坚工作的不断深入，到2004年，该县的市定特困村仅有141个，比2002年减少了149个，比2001年减少了260个。与此同时，贫困地区致富能人的不断崛起，他们用适量的资金和较大的技术支持当地农户的发展，实现了“大户帮扶贫困户”，并带动了一批农户逐步富裕起来，使“贫困区”逐步消失，而个体贫困随之凸现，“有的落后地区的农民人均年收入不足100元”[4]。

第六，持续贫困增多。持续贫困或“长期贫困”是指一个贫困个体经历了五年或五年以上的确切的能力剥夺。个体可以指个人，也可以指一个家庭或家族。也有研究认为，90％的长期贫困者都经历了四年贫困时期[5]。据统计，中国农村贫困人口已从改革开放之初的2.5亿减少到2002年的2820万。但2003年由于受灾等原因，贫困人口反而又增加了80万，即达2900万。2004年底，全国农村绝对贫困人口为2610万，比上年减少290万，占农村人口的比重为2.8%，比上年下降0.3个百分点；初步解决温饱但还未稳定的农村低收入人口为4977万，减少640万，占农村人口的比重为5.3%，下降0.7个百分点。到2005年底，中国还有2365万农村绝对贫困人口及4067万相对贫困人口，两者共计6432万。此后，即使在新农村建设步伐加快，高度关注民生，美元贬值的背景下2006年仍然有2148万，2007年也有1479万；人均纯收入在786元~1067元的低收入贫困人口也分别为3550万和2841万。这些数据在扣除“脱贫后返贫”人口以外均为持续贫困者，随着持续的时间越长剩存贫困的累积越多，甚而出现贫困的代际传递。

二、农村剩存贫困的治理路径

1.强化政府责任

加强公共服务型政府建设，强化政府在农村剩存贫困治理中的责任。首先要形成“必须在全社会确立起让全体社会成员共享社会发展成果”的基本理念。其次要重视加强对中国返贫问题的理论研究及政策指导。同时，要加大扶贫经费投入、管理和使用。中国目前的反贫困资金不足GDP的0.5%，与国际上至少应占GDP的1.5%的标准还相差甚远。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》中明确提出：中央财政逐步加大对贫困地区的财政转移支付力度，各有关省、自治区、直辖市建立二级转移支付制度，为贫困地区提供财力支持。当前要加快公共财政供给制度改革，调整中央和地方两级财政预算支出结构，加大对农村扶贫的支持力度。

2.壮大经济基础

消除农村剩存贫困必须建立在县域经济和乡村经济发展的基础之上，树立全新的科学发展理念，用发展的眼光审视贫困，把扶贫纳入发展之中统筹谋划，在发展破解剩存贫困难题。对此，一要加强农业产业结构调整。要根据自然环境条件和资源优势，按照产业化经营的要求，优化区域布局，优化农产品品质，选好产业项目，采取扶持龙头企业、加大金融支持、发展专业合作组织，发展特色经济、生态产业、绿色产品。二要加快工业化进程。工业化是一个地区经济发展中的必经阶段，也是剩存贫困地区脱贫发展的必经之路。牢固树立以工兴农、以工脱贫的思想，大力发展乡镇工业和乡村工业；加大招商引资力度，鼓励适宜小项目进乡村，鼓励外来资金项目入农村，为贫困户就业、增收、脱贫拓宽渠道。三要拓宽农民增收渠道。不断增强贫困农户的组织化程度和市场竞争的能力。四要引导农民就地就近创业就业。形成“县有开发区、乡有集中区、村有创业点”，为广大农民提供就业岗位。

3.提高抗贫能力

人力资本是现代经济发展的内生变量，是解决返贫问题的决定性因素。西奥多·舒尔茨指出：“土地本身不是造成贫穷的关键因素，人力才是：在提高人口素质上所进行的投资会极大地促进经济的发展、提高穷人的福利水平。”[6]

农村剩存贫困人口的人力资本素质较低，抗贫能力弱，脱贫难度大，应着力提高贫困群体自身素质，增强劳动本领和致富能力。必须坚持扶持、扶技、扶智相结合；高度重视农村教育，落实“两免一补”政策；加大农民继续教育力度，加强剩存贫困农民的生存和发展技能培训；扩大对贫困地区、贫困人口的人力资本开发投入；扶抑并重着力提高剩存贫困农民人力资本的积累水平。当前，应着重实行订单培训、定向培训、免费培训，使有培训需求和创业就业欲望的剩存贫困农民尤其是特困、残疾和大龄贫困劳动力都能接受免费培训；大力弘扬新时期的创业文化，努力形成“人人想做事、家家忙致富”和自主创业、艰苦创业、全民创业的社会风尚。

4.创新扶贫机制

要以改革创新精神开展新时期的扶贫工作，一要整合扶贫资源。以扶贫开发规划为统揽整合各方资源，建立行业规划与扶贫规划相衔接的机制，把部门职责与扶贫开发工作有机结合；逐步形成“政府引导、农民主体、部门联动、社会参与、多元投入、统筹发展”的扶贫工作新机制、新格局。二要完善对口帮扶。加强社会扶贫工作，加强和完善“集团式”扶贫工作；要加大宣传力度，大力组织开展形式多样的扶贫捐助活动，为全社会参与扶贫营造氛围；建立党员干部、富裕农民结对帮扶剩存贫困农民机制。三要多元扶贫开发。拓宽扶贫途径，在发展思路、物质财力、科技文化、社会事业等方面给予帮扶；鼓励多种所有制经济组织包括民营企业以各种方式予以帮扶；广泛地动员和组织社会力量参与扶贫，支持社会组织、民间团体积极开展“脱贫工程”、“光彩事业”等帮扶活动。四要重视对贫困地区的小额信贷进行积极引导、规范运作。规范小额信贷运作，积极引导国际有偿援助性资金、国内政策性银行、农村合作金融组织的资金参与小额信贷，支持扶贫开发项目。五要转变扶贫思路。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》第19条指出，稳步推进自愿移民搬迁。对居住生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫，使农村剩存贫困农民远离恶劣自然环境的居住地。当前，应结合新农村建设和城镇化建设，在输血式扶贫和造血式扶贫的基础上，大力实施移民式、迁徙式扶贫，切实改善其生存和发展的环境，以降低反贫困的成本。

5.完善保障体系

由于社会保障具有防止非贫困的社会成员沦为贫困阶层及帮助贫困的社会成员摆脱生活困境的双重功能，发达国家均建立了比较健全的社会保障体系。必须站在共享改革成果，实现科学发展的高度，建立倾斜农村、关照贫困、城乡统筹的社会保障体系。一方面要建立健全新型农村合作医疗制度，免除建卡贫困户的自筹参合费用，将经济扶贫与卫生扶贫有机结合起来。另一方面建立农村特困农民的最低生活保障制度，逐步提高低保标准。同时，加快农村养老保险制度的建立和实施，使剩存贫困农民“老有所养”。而且，还要完善和发展倾斜农村的社会救济和慈善事业。

参考文献：

[1]Hulme,D.,（2003）.ChronicPovertyandDevelopmentPolicy：AnIntroduction.WorldDevelopment.31（3）：399.

[2]李其道.在“十一五”水电农村电气化县建设中结合实施农村水电增收解困工程论证分析[EB/OL].中国能源网,2006-10-30.

[3]国家统计局农村社会经济调查司.中国农村贫困监测报告[R].书号：ISBN978-7-5037-4160-9/F.1674.

[4]金鑫.中国问题报告:第4版[M].北京:中国社会科学出版社,2002.

[5]Hulme,D.,（2003）.ConceptualizingChronicPoverty.WorldDevelopment.31（3）:405.

[6]西奥多·W.舒尔茨.论人力资本投资[M].北京:北京经济学院出版社,1990.