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农村社会保障的演进与现实面相

一、我国农村社会保障的现实面相

现阶段的农民保障主要是家庭保障,而这种家庭保障是以土地为基础。换言之,土地承担着农村家庭基本生活保障的职能,是农民抵御风险以保证最低生存要求的一种工具,是社会保障的替代物。[1](P.9)这正如学者所言,“在农村,约占中国总人口80%的农业人口基本上被排斥在社会保障安全网之外,农民全部的保障依赖于家庭和土地”[2](P.19)。尽管国家也在逐渐重视农村社会保障,但是,随着土地福利化倾向的增强和市场经济的发展,这种以土地保障为指导思想的农村社会保障呈现出诸多的弊端:譬如,农村社会保障水平较低、农村社会保障的范围较窄、农村社会保障的程序较为复杂、农民实际获得的国家对于农村社会保障的实惠较少。总之,我国的农村社会保障仍然属于土地保障指导思想之下的农村社会保障,土地一直都是传统农业社会中最重要的经济依赖,失去土地就意味着失去一切。

中国农村是否应该建立社会保障制度—土地制度的视角对于中国农村是否应当建立社会保障制度,学界有不同的意见,概括起来,大致可分为:反对论和肯定论,这两种观点都是学者基于现有土地制度的安排而提出的不同意见。首先,反对论。主张此论的学者认为:“农村居民家庭拥有一份土地,土地与劳动相结合可以为劳动者生产足够的粮食。同时,土地对那些失去劳动能力的老年人来说是带来收入的重要财富,农村的均分土地充当了有效的退休保障”[3]。平均分配土地,保障了农民的生存权,土地本身的保障功能,以及家庭储蓄等手段,可以有效地保护农民免受不利因素的冲击[4]。相反,中国人口众多,完全依靠国家投资建立农村社会保障根本就不现实,要给所有的农民提供社会保障对于政府而言是难以做到的。而且,在现目前的中国农村,还找不到任何一样能够取代土地为农民提供基本生活保障的物质条件。[5]有很多农民的基本生活保障依然离不开土地。其次,肯定论。“由于土地的所有权并不属于农户,国家也没有明确农村老年人对承包土地的所有权和自由转让权,使得土地作为防范无子女赡养风险的作用受到很大限制。……近年来种地成本不断上升,农产品价格下降,农业收入的比重持续下降。……离开了劳动收入与第二、第三产业的收入,农户单纯依靠这点土地是无法维持生计的。农村老年人如果单靠转让土地使用权的收入,无法满足老年生活的基本需要。土地虽然是农民的最后一道保障,但受土地制度、土地数量及土地收入的限制,不能对土地的老年保障作用做过高的估计”[2](P.131-132)。此外,强调土地的保障作用必然影响农业规模经营的扩大和劳动生产力的提高,不利于经济效率的发挥,所以,中国农村应当建立社会保障制度。笔者认为,我国传统农业生产已经达到了其发展的顶峰,我们再也不能机械地为生计而在农业生产的框架内徘徊。农民需要社会保障,而农民的社会保障依赖于农村和农业,农民的保障制度离不开土地。农村社会保障制度的方式和内容都与土地密切相关,有赖于农村土地权利制度的重新安排。

二、现行集体土地所有权制度对土地保障功能的影响分析

现行的集体土地所有权制度即农村集体对土地的所有权和农民对土地享有的承包利用权,造就了以土地保障为核心的农村保障方式。从农民的主要收益看,土地已经成为大多数农民的主要生活来源,土地的社会保障功能大于生产功能。按照国际标准,人均耕地小于0.8亩时,土地就只有生存保障功能,而没有条件承担生产功能。然而我国现有耕地19.5亿亩,有1/3以上的省份人均耕地小于1亩,600多个县低于0.5亩[6](P.115)。随着改革开放的深化,原有的农地制度安排下的社会保障方式发生了变化,这使得现行的集体土地所有权制度对土地保障功能亦带来了诸多不利的影响:

(一)现行集体土地所有权的主体虚位导致流转制度的不完善

我国法律规定农村集体土地所有权的主体有乡(镇)农民集体、村农民集体和村民小组集体。但是,乡(镇)农民集体和村民小组集体已经名存实亡,“村民小组”也没有自己的组织机构,不是独立的主体,甚至有些地方村民小组的印章都已被取消,无法承担所有者的职能。[7]从本质来看,集体土地所有权的主体虚位,农民对于集体土地权能的行使受到限制,农民的权利被“虚化”了,这是造成农民对土地的使用权不能有效流转的主要原因,而这在一定意义上使得土地保障不能顺利地转化为农民的现实保障,影响农民的最终利益。

(二)现行集体土地所有权制度导致集体土地利用效率低下

土地的福利保障功能成为集体土地所有权低效的重要原因。“土地属于集体所有,农民与集体并非是一种雇佣与被雇佣的关系。集体虽然拥有土地的所有权,但在土地的福利化状态下,集体没法实现土地的收益最大化,而由集体来承担社会保险的费用也就不现实”[8]。可见,由于土地被均分给农民家庭,集体无法重新组织土地进行大规模地生产,无法产生集约性农业生产经营,土地利用受到土地福利保障的限制,集体无法通过土地产品大农场作业来提升农民的保障水平。“农民在非农就业竞争力弱、非农收入和就业不稳定的预期下,根本不敢放弃土地。这在一定程度上固化了小农经营,阻碍了农业规模化和专业化发展”[9]。由于土地流转大都限于一个村庄范围内,在国家土地政策不发生明显变化的条件下,熟人社会的行为规范保证了土地协议的被执行。土地的流转双方基于亲戚、朋友关系的维系,流出土地的一方在回村后就可以根据当时的协议要回自己的土地[10]。这也在一定程度上阻碍了土地的规模化经营。

(三)现行集体土地所有权制度降低了土地的社会保障功能

首先,现行的土地法权制度加大了城乡保障水平的差距,刺激了国家或政府在社会保障政策上的差别。在农村,国家对农民的保障主要通过减免税收、调整产业结构来增加农民收入;而在城市,国家则提供全方位的社会保障。“作为保障主体的政府会认为,农民有土地保障,可以放慢社会保障体系在农村的建设步伐”[8]。这由此导致了农民在土地上的社会保障功能的降低。其次,现行土地承包责任制导致单位土地面积上对农民保障水平的相对低下,直接影响农村土地的社会保障功能水平的发挥。这主要表现在两个方面:一方面,人口增加导致同样单位面积承担了更多人口的生存任务;另一方面,土地用途管制也妨碍了土地社会保障功能的提高。可见,农民从土地上获得的净收入下降,农业经营利益比较低,土地收入难以为农民提供必要的保障,土地保障功能持续弱化。

三、对现行解决土地保障三种模式的分析与评价

(一)农村土地归集体所有前提下解决土地保障问题的模式主张此类模式来来解决土地保障问题,又可分为四种不同的方式:家庭承包经营方式、公田方式、规模经营方式、两田制方式:其一,家庭承包经营方式。即将土地分割为许多小块,分别由各家各户农民耕种,用所生产的产品来满足农民的基本生活之需。实际上,在现有制度安排下,土地作为生产资料只能为农民提供十分狭隘和脆弱的就业保障,农民拥有的土地财产权利也只是提供了个体的就业保障,而不是社会保障。通过本文第二部分的分析可以看出,现有农村集体土地所有权制度不能解决其长期存在的历史性缺陷,不仅不能充分发挥土地的社会保障功能,而且还抑制了土地的资源功能、资产功能和资本功能的充分发挥。其二,公田方式。即由集体设立公田,将公田的经营收益作为农民的社会保障基金,用来满足集体内农户的社会保障需求。公田的经营应采用承包经营制,由集体内部成员或其他人员承包均可[11]。该主张实际上反映了对目前农村集体土地法权制度下的修正。但是,笔者认为,该主张存在诸多弊端,不能很好地解决农民的生存保障问题:首先,农民对公田种植的积极性不高,因为在他们付出同样努力的前提下,在家庭承包经营土地上获得的收益会更高;其次,缺乏适合的公田的分配制度会直接影响到农民的社会保障水平。其三,规模经营方式。该模式“是间接的、与使用权流转相联系的保障,即在坚持农户对土地承包权不变的前提下,将土地集中耕种,规模经营,产品则在承包者和实际使用者之间进行分配,农民依据自己的土地承包权得到用以保障基本生活的相应收益”[5]。规模经营模式的主要方式是采取股份合作制度,也就是通常所说的“公司+农户”模式,比如我国目前农村中的“土地银行”,它并非真正意义上的银行,只是一个中介机构,主要承担流转中介的角色,它对于土地的规模经营起到了一定的推动作用。但是,在实践土地股份合作社时也存在一些不足,如级差地租涨幅是有限的,租用土地的企业有优劣之分,同时企业产品的附加值也不一样,早年出租土地的村社租金一直不涨。其四,两田制方式。其主要内容就是将承包地分为口粮田和责任田,口粮田按人口分,责任田按劳动力分;口粮田用以保障农民的基本生活,保持家庭经营模式,而责任田相对集中于种田大户手中,实行规模经营。两田制实现了家庭承包责任制下土地的经济功能与社会保障功能的分离,修正了原来制度安排的缺陷,又兼顾了农户、社区和政府三者的利益[12]。但是,有些地方实施“责任田”实际成了收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行规模经营的一种手段。

(二)土地私人所有前提下解决土地保障的模式

土地私有论者从农业资源配置和微观经济效率等维面考察集体土地制度,批判其固弊缺失,主张取消农村集体所有制,将农村现有的土地产权归农户,土地作为私人不动产,可以抵押、继承、赠送、转让等,其转让价格由市场供求和买卖双方协商谈判来决定。[13]土地所有权私有化不但对经济发展有重大意义,而且对减少社会纠纷,安定社会,稳定地方财政有重大意义。[14](P.307)该模式的优势虽然可以使农民真正拥有土地权利,但是也存在很多不足:其一,土地制度是否会产生激励,不完全取决于经营者是否拥有土地所有权,而主要取决于制度安排能否使经营者的投入与产出之间的因果关系明显。所以,实行土地私有也未必能调动农民的生产积极性和向土地投资的热情。[14](P.309)其二,土地私有化从表面上看似乎可以很简单地解决农村土地的权属问题,但是在这之后也会必然带来土地高度集中、贫富两极分化、社会矛盾激化等问题。[15]其三,土地私有化后,城郊的农民会因为土地私有而推高地价,阻碍了城镇化的进程,减少城镇容纳农民的数量。另一方面,农民在农村的土地大多数只能是纯粹的农业用地,即使土地经过变卖,农民也并不能实质上改善他们的生活状况。

(三)土地国家所有前提下解决土地保障的模式

有部分学者主张土地国有化,并在土地国有化基础上提出了土地保障的改革模式。其一,土地产权货币化模式。其基本思路为,“在坚持并进一步强化农民所取得的对土地产权不变的前提下,将凝结在农村土地中的各种产权的货币价值进行核算,根据主体归属分别计算各产权收益。考虑到目前中国农地产权实际状况,可只对所有权、占有权、经营权这三种权能进行价值核算。然后根据产权运动的形态,将产权货币收入的全部或者一部分,作为农村社会保障的基础性资金来源。在此基础上为农村居民建立具有一定强制性的农村社会保障体系”[9]。但是,土地产权货币化需要以商品经济的发展为前提,产权货币化本身暗含着市场机制及土地权利的可流转性前提的存在。土地权利货币化的前提是土地权利的商品化,土地商品化的本质就是土地资本化。但是资本化的前提是农民必须要在具有了生存保障以后,才可能积累资本。如果在缺乏足够的稳定生存保障条件下,土地的资本化根本不可能实现,而我国还不具备这种足够的稳定生存保障条件。其二,家庭承包经营下土地自由流转模式。即把现有的属于集体所有的土地收归国家所有,在坚持农村土地国家所有,家庭承包经营模式不变。国家对属于自己的土地要承担一定的社会保障义务,提高农民的保障水平。此外,要坚持实行农村土地的自由流转制度,通过提高土地的生产效率为农村发展创造条件,也使农民在土地上获得流转的收益,从根本上提升农民的社会保障水平。根据对我国农村社会保障制度的沿革和各种土地保障模式的深入分析,可以看出,各种土地保障模式都是以土地利用为中心,都是农民对自身生活保障在土地利用上的表现。不管国家对土地采取哪种管理模式,农民都会对土地采取自认为最有利于自身生活的利用方式,而不管国家是否会在土地保障之外实施社会保障制度。但是,国家却并不会因此而放弃农民和农村的基本生活保障,国家必须运用自身所具有的权力给农民提供最强大的、最适宜的保障条件。因此,可以说,土地保障本身不属于社会保障的范畴,各种形式的土地利用方式只不过是农民自救意识的体现。而脱离国家责任的农村保障永远都意味着对农民的抛弃。因此,国家必须承担农村保障的重大责任,而土地国有化正是对这种责任最好的承担方式,是我国农村集体土地改革的必然方向。

四、土地国有化———解决农民土地保障的唯一出路选择

土地国有化是土地公有化的一种形态,不同于1958年后农村集体土地所有权的公有化。1958年后土地集体所有制度的确立,农村土地的公有化真正的意义在于避免了土改后农村重新出现经济和社会的分化现象。从土地集体所有到土地国家所有的重要意义不仅在于土地公有化程度的提高,而更重要的是目前对土地国有化的探讨已经是经济发展的必然产物。

(一)土地国有化对农村社会保障的意义与价值

其一,农村中严重的自然灾害只有国家才能给予防范和补救。根据卢梭的观点,人们建立国家的目的就是为了防范个人在各方面不能承担的风险。穆勒也曾经指出小土地生产的风险,他认为,除了土地所有者之外,社会上所有其余的人,工人和资本家,几乎是同样的贫穷。……如果自然灾害使得一年或几年的产品大大低于正常年景,那么一场普遍的和无法补救的灾难就会蔓延起来,因为只有在大部分人的收入多于靠工资为生者的收入的国家,才能靠这些富人建立巨大的储备来减轻亏空所造成的后果。可见,国家的强大力量可以防范在小土地上进行生产的风险。其二,只有国家才能凭借强制力实现社会财富的再分配。中国的农业资源短缺,而农业人口总量很大,人均资源量很小,相对地,人均农业剩余就更小。在这种情况下,要完成工业化的原始资本积累,城市人更多地去占有农村的资源,才能形成城市的工业化;而农村,会仍然停留在相对比较传统的生产方式,比较落后的社会形态中。[16]这样就会导致城乡二元结构会有很大的差异,而要改变这种巨大的差异,保障农村的经济发展,就需要有国家强制力的介入,对农村进行倾斜性保护,平衡整个国家的发展。其三,只有国家才具有权力对农村实行强制性的变迁。工业与农业的联系及区别往往可以从工人与农民之间的身份差别来反映,正如工人不仅需要粮食,还需要布匹一样,要使工业与农业形成相互依赖、相互支撑的关系,那么农业必须为工业提供工业所需要的产品;工人因其身份获得国家的社会保障,正如工人并不依靠机器获得国家保障一样,农民也不应当依靠土地获得自身生存保障。因此,要实现保障的城市乡村的一体化,那么农民必须逐渐脱离土地保障,走出土地保障的传统保障方式。而要想使农民逐渐脱离土地保障,则只有依靠国家的强制性力量,将集体土地所有权收归为国有土地,才能使土地实行强制性的变迁。其四,土地国家所有有利于防止农民随意转让土地,造成失地后影响农村社会稳定的弊端。当土地所有者为个人或集体的时候,土地转让出去后,受让人均享有了对抗的权利,而农民将彻底丧失土地保障;反之,如果土地归国家所有,其只能处分他物权,而非所有权,国家可以根据所有者身份限制土地的流转。日本和台湾土地改革的历史就证明了这一点,许可土地所有权的自由流转必然导致土地的集中,并最终影响必须要花很大成本才实现的耕者有其田的目标可能因所有权的自由转让而功亏一篑。其五,土地国有化有利于国家建立科学的社会保障制度。土地收归国家所有实际上是将目前国家对土地控制的经济现实予以法律化,在逻辑上将农民社会保障方式的转变决定权合乎逻辑地掌握在国家手中,便于国家根据社会经济的发展在农村建立科学的社会保障制度。如果该土地一旦被征收为国有,则农民的身份应相应转化,国家理所当然地应承担该部分农民的社会保障义务。换言之,对农村社会保障问题,国家将以所有者的方式介入,更多通过民事的方式引导农村的改革。其六,土地国有化有利于积聚社会保障所需的庞大社会资本。为规避土地流转带来的风险,国家可凭借所有者的身份要求转让人将转让所得的一部分资金强制性地收归为农民社会保障基金,同时受让人应在土地存续期间按月交纳确定的资金作为出让人的保障基金。在该块土地多次流转的情况下,由新的受让人继续交纳相关费用纳入保障基金。如果受让人违反规定拒绝缴纳,则农地使用权回归于农民。“农村土地国有化之后,农村土地所有增值利益除去土地使用人应得部分外,绝大部分仍归国家所有。由此,国家可通过税收、土地发展基金两种渠道完成广大农村社会保障所需资本”[13]。

(二)集体土地转归国家所有后农民保障的未来方向

首先,土地国家所有下的农民土地权利制度安排。(1)保持现有的农民土地承包权,让农民真正对土地享有转移、处分和收益的权利。现有的农村土地承包经营权能够保持农民耕种的积极性,能保障大多数人的基本生活水平,维护农村的稳定。(2)建立必要的土地流转机制,通过提高土地的生产效率为农村发展创造条件,为农村社会保障制度积累资金。在稳定家庭联产承包责任制的前提下,建立合理的土地流转制度使无心耕地和无力耕地的农户放弃或暂时放弃土地使用权,土地适当向种田能手集中,从而发挥规模效益推进农业生产集约化、机械化、商品化现代化进程。对于经营性的土地开发,土地使用权的转让应该是非强制性的,应该在市场经济条件下运作,通过用地者与供地者协商,通过国土资源部门办理集体所有土地流转手续[17]。农民通过土地流转的收益缴纳一部分给国家,作为农村社会保障的积累基金,专款用于农村的社会保障制度的建设。其次,土地国家所有制度下,农民的保障方式安排。(1)打破城乡二元差距,建立城乡统一的社会保障制度。城镇居民大多数都有比较完善的社会保障制度安排,而农村社会保障制度还很不健全。我们可以根据从事不同职业的农村户籍人员设立不同的保障制度,例如,对于从事种植养殖业的农民,其社会保障可以按照健康保障、养老保障和其他保障(社会救助、优抚安置和社会福利)分别设立,但仍然继续保留家庭保障;如果农民受雇于人,比如在城市或者其他地方打工或工作,超过一定时间后,雇主和雇工必须按照雇工工资的法定比例向社会保障管理机构缴纳社会补充保障费,社会保障管理机构按照一定的比例把缴来的资金分别计入雇工的个人账户和社会统筹账户,与城市养老补充保障系统一样,在农民年老时,社会保障机构按照农民个人账户中的贡献发放养老金[18]。此外,社会养老保险费不能随意支取,待投保人丧失劳动能力或到法定取保年龄时,才能按月支取[19];对于土地流转后的失地农民,也应当从制度上予以保障,如增加财政对社保的投入,盘活集体资产助推社保,发放小额贷款促进社保,加权平均缴费落实社保等等[20]。(2)打破农民以土地保障为主的保障方式,转变为以社会保险为主的方式。土地保障的转变并没有实现农村保障方式的变革,只是从半封建地主占有土地、农民依附于地主的保障方式向农民自行依靠土地靠自己劳动为主的保障方式转变。但是随后的土地集体化运动带来的无效率使农民的保障更加恶化,土地这一最根本的保障因土地资料和劳动力二要素潜能的抑制产生的压力使农村承包责任制度的诞生。农村承包责任制的实行也没有根本改变农村土地保障的本质。因此,建立现代社会保障制度,由土地保障制度向社会保障制度转移,是解决当前我国农村特定条件下农民的社会保障问题的必然选择。

结语

正如有学者指出的那样,“按照制度变迁的理论解释,农村社会保障在生产关系及生产方式的一次次变革中,由家庭保障的非正式制度向社会保障的正式制度逐渐演变,成为社会发展的必然趋势”[2](P.55)。当然,从工业延展到农业,从城市延展到乡村的社会保障制度,一般都需要建立较长时间的过渡和历程。我国正处于农村以土地为核心的社会保障制度的变革过程中,笔者希望通过以农村土地国有化为前提下的社会保障制度能从根本上保障农民的利益,缩短社会保障“从城市延展到乡村”的时间。

作者:叶明单位:西南政法大学经济法学院副教授

 

  发布时间:2013/6/26 14:39:04  阅读人次