摘要：从经济学原理的角度对农产品目标价格补贴进行了理论与政策分析。研究表明,在目标价格政策下,农产品市场是出清的;受制于市场交易量测度和目标价格水平设定,目标价格政策在现实环境中的具体实施面临着较大困难;目标价格政策与农业投入品补贴能够结合起来使用;目标价格政策将逐渐被脱钩收入补贴所取代。

关键词：农产品;目标价格;生产者收入补贴;政策成本;市场化

一、问题的提出

目标价格补贴政策是我国农业补贴支持政策体系改革的重要内容,也是农产品价格政策调整的一个方向。20世纪70—90年代,为解决由价格支持政策造成的价格扭曲、农产品过剩、库存增加等问题,美国、欧盟和日本等发达国家都相继采用过目标价格政策。近年来,我国粮食等重要农产品收储压力逐渐加重,国内外价格倒挂现象突出,2014年国家启动了东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点,2017年中央一号文件进一步提出要“调整完善新疆棉花目标价格政策,改进补贴方式,调整大豆目标价格政策”。因此,研究目标价格补贴政策原理,把握合理的政策取向很有必要。目前,国内学者大多是从实证的角度对目标价格补贴政策进行研究的,相关工作主要集中在两个方面。一方面是对目标价格政策实施效果的评估。张晶和王克[1]以大豆目标价格为例分析了政策的实施效果,结果表明我国农产品目标价格改革基本实现了预期目标;黄季焜等[2]通过对新疆棉花目标价格改革试点实地调查后发现,棉花目标价格政策的财政成本和风险巨大,执行成本高昂,容易滋生腐败现象。另一方面是对目标价格政策实施国际经验的探索。齐皓天等[3]对美国农产品目标价格补贴政策的演化路径进行了梳理,指出目标价格政策的有效实施需要一系列配套措施保障和基础数据支撑;田聪颖和肖海峰[4]在比较分析美国、日本、韩国农产品目标价格补贴政策的基础上,提出了我国目标价格政策实施的经验借鉴。现有研究对明确我国目标价格补贴试点的成效,认识政策执行过程中的困难,了解发达国家目标价格政策主要做法具有积极作用,基于经济学原理视角对目标价格政策的研究较为少见。鉴于此,本文从基本原理和政策应用两个层面,剖析目标价格政策的要素,探究目标价格政策实施的制约因素及其与其他农业支持政策的关系,旨在为完善我国农产品目标价格补贴政策提供理论依据。

二、农产品目标价格政策的经济学分析

目标价格补贴政策是指政府事先设定农产品的目标价格水平,当市场价格高于目标价格时,政府不对农产品生产者给予补贴;当市场价格低于目标价格,政府根据价格差对生产者进行补贴。本文基于市场局部均衡分析,运用供求曲线图说明目标价格政策的经济原理,剖析政策关键点,归纳出它与支持价格政策的主要不同。

(一)目标价格政策分析的局部均衡模型图1是一个局部均衡模型,显示了目标价格政策对农产品市场、政府、生产者和消费者的影响。S为产品供给曲线,D为需求曲线,政府设定的目标价格水平为PO,高于市场均衡价格。可以看到,在目标价格政策下,农产品市场处于出清状态,市场出清点为E,市场出清的价格和供需量分别为PE和QE;政府对生产者的收益补贴为(PO-PE)×QE,其中(PO-PE)为单位农产品获得的补贴额;生产者收益增加到PO×QE,由消费者支出和政府补贴两部分组成;消费者支出为PE×QE,消费者剩余没有受到目标价格政策的影响。

(二)目标价格政策的要素目标价格补贴总额是目标价格与市场价格的差额和农产品交易数量的乘积。本文认为,目标价格政策有3个要素,即市场交易数量、目标价格水平和市场交易价格,它们既影响着补贴政策成本,又影响着生产者利益。下面分别对这三个政策要素进行解析。1.市场交易数量。农产品市场交易数量是目标价格补贴资金发放的重要依据。目标价格政策的补贴对象是每一位农产品生产者,补贴资金的发放需要对各个生产者交易的产品数量进行核查,由此产生的核查费用就成为了目标价格政策成本的一部分。生产者人数的多少在一定程度上决定了交易量核查的难易程度及核查成本。一般来说,生产者数量越少,市场交易量越容易被核实,生产者数量越多,统计产品的交易量越困难,从而带来较高的核查成本。2.目标价格水平。目标价格水平是政策性调控变量,由政府在农产品生产前制定并公布,目标价格政策通过目标价格水平的高低引导生产者的生产决策行为。目标价格水平的设定需要平衡生产者利益和政府财政负担之间的矛盾,随着目标价格水平的逐渐增大,生产者的基本收益得到保障,但政府的财政补贴支出也随之加大。3.市场交易价格。市场交易价格由政府按照一定的监测方法采集和确定。采集核定的交易价格在不同地域范围不一样,例如,2014年国家发展与改革委员会监测的黑龙江省、吉林省、辽宁省和内蒙古自治区的大豆市场价格分别为每吨4190元、4318元、4727元和4244元,比目标价格水平分别低610元、482元、73元、556元,就生产者获得的单位补贴额而言,辽宁省与黑龙江省相差537元。市场交易价格是影响生产者获得补贴额多少的重要因素,采集的交易价格应该尽可能地真实反映生产者的实际销售价格。

(三)目标价格政策与支持价格政策的比较支持价格政策是指政府对农产品规定一个支持价格,当市场均衡价格低于支持价格时,政府按照支持价格收购过剩的农产品,以使产品价格维持在支持价格水平上;与之不同的是,目标价格政策不对产品数量进行干预,依据价格差与市场交易量对生产者给予补贴。这里,从对市场价格的干预程度、对农产品供给量的影响及对生产者收入的补贴效率三个方面,进一步比较分析二者的不同。图2中,产品供给和需求在E点达到均衡,均衡价格为PE,均衡数量为QE,PO为政府干预价格,它高于市场均衡价格水平。1.支持价格政策对市场价格的扭曲作用大。在支持价格政策下,市场供给量由QE扩大到Q1,市场需求量由QE减少到Q2,消费者成为价格接受者,支持价格PO成为影响农产品市场价格的主要因素。我国从2008年开始连续6年7次提高粮食最低收购价格,粮食市场价格随之出现的“只涨不跌”的趋势充分体现了支持价格政策对市场价格的扭曲;在目标价格政策下,市场交易价格PE由农产品供求关系决定。随着我国目标价格政策的实施,东北三省和内蒙古大豆价格明显下降,国内收购价格与进口大豆到岸价的价差大幅缩小[1],这表明目标价格补贴政策没有对市场价格的自发形成产生直接影响,扭曲作用小。2.支持价格政策能够显著增加农产品供给量。当实施支持价格政策时,政府按照支持价格PO直接入市收购农产品,在支持价格PO的刺激下,产品供给量由QE增加到Q1;目标价格政策主要是依据市场交易量QE对生产者给予目标价格与市场价格之间的价差补贴,它对产品的供给量没有明显的刺激作用。我国自实行最低收购价政策以来,稻谷、小麦的播种面积和产量不断提高,而目标价格政策实施后,棉花的播种面积和产量并未出现大幅增长,这说明支持价格政策能够获得更大的农产品供给量。3.目标价格政策对生产者收入的补贴效率高。在支持价格政策下,政府除需支付剩余农产品的收购费用PO×(Q1-Q2),还要支付(Q1-Q2)这部分产品的储存保管、顺价销售等费用,而目标价格政策不需要付出财政成本来处理过剩农产品。据OECD测算,支持价格政策每补贴1美元,农民只能得到0.25美元,收入支持的效率仅有25%[5],与支持价格政策相比,目标价格政策对生产者收入的补贴环节少,补贴效率高。

三、农产品目标价格政策的三个关键问题

目标价格政策实施是实现政策目标的必要环节,也是检验目标价格政策优劣、调整政策的重要依据。这里,在政策应用层面进一步分析目标价格政策的特点,具体关注目标价格政策在实施环境中的3个关键问题。首先,从政策本身出发分析目标价格政策实施的约束条件;其次,运用比较静态分析探讨目标价格政策与农业投入品补贴政策的相容关系;最后,基于国际经验论证目标价格政策在农业支持政策发展中的过渡性特征。

(一)目标价格政策实施的两个制约因素就政策本身而言,合理的目标价格水平,准确的市场交易量和交易价格是目标价格政策顺利实施的前提。然而,目标价格水平的合理制定要同时兼顾生产者利益和政府财政负担,市场交易量的测度会引发政策成本问题,这些很容易导致目标价格政策在实施过程中偏离政策目标。因此,本文认为,市场交易量的核查和目标价格水平的设定是制约目标价格政策有效实施的两个因素。1.市场交易量的核查。市场交易量的核查是目标价格政策实施的关键环节,也是目标价格政策成本的重要组成部分。核查市场交易量实质上是对各个生产者的产品供给数量进行测度,在生产者数量众多的条件下,甄别和确定市场交易量的工作量巨大,实施成本高昂。以我国为例,我国农业以小规模的家庭经营为主,目前仍有1.9亿农户从事农业生产经营,要对这些数目庞大的小农户的农产品交售活动进行监督核查是相当艰难的工作,核查过程中大量人力、物力的投入必然会增加政策实施成本。生产者人数多,市场交易量核定困难,在目标价格政策的实际执行中,政府会把目标价格补贴依据调整为农产品产量或种植面积,如此,目标价格将完全替代市场价格信号在农业生产中的决策作用,市场机制被扭曲,背离了目标价格政策的初衷。2.目标价格水平的设定。目标价格政策是生产者收入补贴政策,设定的目标价格水平首先要能够补偿生产者的生产成本,例如我国目标价格水平的确定方法为“生产成本+基本收益”。值得提出的是,随着农产品生产成本的上升,为保护生产者利益,目标价格水平将不断提高,在市场价格偏低的年份,政府财政支出的负担会加重。目标价格水平的设定还会受到政府财政支付能力的影响,实践中,政府往往根据财政预算目标来设置目标价格水平。这种设置方法可能使目标价格政策起不到保障生产者收益的作用,导致政策效果大打折扣。

(二)目标价格政策与投入品补贴政策的相容性投入品补贴是生产性支持政策,目标价格政策与其配合使用能够提高补贴政策效率。二者的相容性如图3所示,农产品供给与需求在E1点达到均衡,均衡数量为Q1。投入品补贴政策使生产成本降低,供给曲线右移至S2,新的市场均衡点为E2,农产品供给量由Q1增大到Q2;政府设定的目标价格水平为PO,政府对生产者的收入补贴为(PO-P2)×Q2,生产者收益增加到PO×Q2。目标价格政策在增加生产者收入方面与投入品补贴对农产品供给量的作用方向是一致的,因此,这两个政策是相容的。图3目标价格政策与投入品补贴的相容性

(三)目标价格补贴是过渡性农业支持政策纵观农业支持政策的发展过程,农业支持政策的演化方向是由价格支持政策转向直接收入补贴,目标价格政策是引导农业支持政策向直接收入补贴转型的过渡性措施。事实上,美国、欧盟、日本等发达国家在农业政策市场化改革初期都使用过目标价格政策,但近年来这些国家逐渐将农业支持政策的重点转向与价格脱钩的直接收入补贴。美国是最早实施目标价格政策的国家1,本文以美国为例论证目标价格政策的过渡性特征。美国2002年农业法案授权确立的反周期支付(Counter-CyclicalPayments)是目标价格政策的具体体现,政府根据农产品目标价格与有效价格(EffectivePrice)2之差向农场主支付补贴,有效保障了农场主的收入水平,反周期支付成为美国2002—2008年支持农业的主要政策工具。随着2014年《食物、农场及就业法案》的颁布与实施,联邦政府对生产者支持政策的重心转向农作物保险和农业灾害救助,这些补贴政策与农产品当期市场价格脱钩,更加注重生产者经营风险管理和收入保障。从美国农业安全网3支出结构的变化看,近年来联邦政府用于反周期补贴的预算支出不断下降,农作物保险和农业灾害救助的预算支出则大幅增长,2014—2023年美国新农业法案对农作物保险的年均预算为90亿美元,远高于价格损失保障(PriceLssCooverage)4年均13亿美元的预算支出水平(图4)。伴随农业政策目标的转变和WTO削减扭曲性国内支持的要求,建立以市场为导向的农业补贴政策体系,尽可能地减少对农产品市场的干预和扭曲是当今国际农业补贴政策改革的基本取向[7]。受市场交易量核查和目标价格水平设定的制约,目标价格政策在实施环境中的具体执行极易导致补贴政策绩效与政策目标发生矛盾和偏差。同时,目标价格政策与市场价格挂钩,属于对生产和贸易有扭曲作用的“黄箱”补贴,是今后WTO农业国内支持规则进一步约束的农业支持政策。长期来看,目标价格政策被以脱钩为主的直接收入补贴所替代是必然。

四、结论与政策建议

第一,借助市场局部均衡模型,作者从政策原理和政策应用两个层面剖析了农产品目标价格补贴的政策要素及其在实施环境中的关键问题,为目标价格政策的研究提供了一个新的视角。结果表明,在目标价格政策下,农产品市场是出清的,目标价格补贴政策目标的实现需要合理的目标价格水平、真实准确的市场交易数量和交易价格,这意味着目标价格政策在现实环境中的具体实施将面对较大困难和挑战。第二,市场交易量的测度是形成目标价格政策成本的主要方面,在生产者人数较多的情况下,统计各生产者实际交售量所带来的测度成本不容小视。这为当前我国目标价格政策实施所处的困境提供了一个合理的解释,即我国农业生产者数量多,检查、核定每个生产者产品供给量的成本是比较高的,从而加剧了目标价格政策实施的艰巨性。第三,目标价格政策对农产品产出的激励作用有限,是增加农业生产者收入的有效措施,它与投入品补贴政策增大农产品供给量的方向具有一致性,二者能够结合起来使用。第四,目标价格政策是农业支持政策发展过程中出现的一个过渡性措施,长期来看,目标价格政策将逐渐被市场化导向的脱钩收入补贴所替代。目标价格政策符合当前我国农业补贴政策调整的方向,我国一方面要充分利用目标价格政策,建立权威、公开、完备的农业生产和农产品市场信息基础数据库,为政策实施提供详实准确的数据,降低政策成本;另一方面要继续坚持市场化取向,积极探索与价格脱钩的生产者收入补贴和农业风险管理政策,减少政府干预,充分发挥市场机制配置农业资源的基础性作用。

参考文献：

[1]张晶,王克.农产品目标价格改革试点:例证大豆产业[J].改革,2016(07).

[2]黄季焜,王丹,胡继亮.对实施农产品目标价格政策的思考[J].中国农村经济,2015(05).

[3]齐皓天,徐雪高,王兴华.美国农产品目标价格补贴政策演化路径分析[J].中国农村经济,2016(10).

[4]田聪颖,肖海峰.农产品目标价格补贴政策的国际比较与启示[J].经济纵横,2016(01).

[5]OECD.AgriculturalPoliciesinOECDCountries:APositiveAgendaforRforme[M].OECDPublishing,Paris,2002.

[6]CollinsK,BulutH.CropInsuranceandtheFutureFrmSfetaayNet.Choice,2011,26(04):1-7.

[7]朱满德.经济发展中的农业补贴政策调整:国际经验与启示[J].华南农业大学学报(社会科学版),2011(02).

作者：张然 田志宏 单位：中国农业大学经济管理学院