一、政策工具创新及内容

政策工具,就是指政府治理的手段和途径,是政策目标与结果之间的桥梁。政策工具创新是指新政策工具,是20世纪80~90年代以来,为适应社会环境的变迁,顺应经济快速发展的需要,在世界范围大规模的政府改革运动中涌现出新的政策工具。与传统的政策工具相比,新政策工具具有明显的市场化及社会化的特点。根据其具体形式可以将它们归为三个类型,即工商管理技术、市场化工具和社会化手段。所谓工商管理技术是指将企业化管理技术的经营理念应用到政府治理中。例如战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术、企业流程再造技术等。所谓市场化工具是指在公共管理中应用市场机制特征的方式、方法和手段为公众提供公共产品。具体来说,有民营化、使用者付费、管制与放松管制、合同外包、分权与权利下放、内部市场、产权交易等。所谓社会化手段是指加强政府与社会的合作,充分运用社会力量以达到政策目标,实现公共产品优质化服务。具体来说,有社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与及听证会等。

二、政策工具创新的背景

1•福利国家的实践见证了政府失灵。20世纪下半叶,历史见证了西方福利国家政府的困境。如何解释这种困境的成因呢?福利国家政府规模与范围的不断扩张,“大政府”的形成被公认为是主要原因。F•A•哈耶克认为,政府必然在其认知能力的有限限度内行动,政府的制度结构安排必须与有限信息知识的分散性相对称,并与之平行发展。当政府出于本能的冲动和理性的自负,机械照搬自然科学方法,强行干预社会经济,就会破坏自生的扩展秩序,这必然导致了政府治理的全面失败。因此,政府失灵的首要诱因,不是官僚个人出于自私自利的动机去追求自身利益的最大化而偏离公共目标的原因,而是因为政府承担的职能已经超出了其实际治理能力范围。事实上,政府扩张首先导致政府财政状况恶化。因为,随着政府提供的大包大揽的福利政策,公众对社会福利依赖程度在上升;福利国家的系列政策意味着政府更看重通过分配而不是生产来提高福利。这种现象表现为经济的低效率,即不断攀升的福利成本拉低了经济效率,造成民众不满,对政府的能力产生怀疑。

2•产品和服务的“公私两分法”存在缺陷。对西方福利国家政策进行理论溯源,人们发现,主导西方公共管理实践的是产品和服务的“公私两分法”,福利国家政策的失灵,必然引起对这一理论的反思。“公私两分法”是按照产品或服务有无竞争性和排它性将其分为私人产品和公共产品。私人产品同时具备竞争性和排它性,是由市场提供给个人享用的物品;公共产品同时具备非竞争性和非排它性,是指提供给整个社会共同享用的产品。并根据这两种产品和服务的特性,对其生产和供给进行分工,即私人产品由市场提供,公共产品由政府提供。很显然,这种产品和服务的分类方法有其不合理性。首先,随着经济的发展,社会生产的商品和提供的服务的种类越来越丰富,现实生活中存在着大量的既不属于私人产品也不属于公共产品的商品或服务。这些商品和服务是准公共产品(或混合产品),公私两分法忽略了准公共产品的特性及存在;其次,根据公私两分法,准公共产品也被划入公共产品,扩大了公共产品的范围,公共产品和准公共产品都交由政府来提供,势必引导政府扩张,对社会经济生活干预过度,最终演变为“从摇篮到坟墓”无所不包的福利国家政策,引发政府失灵,产生福利国家政府的困境。

三、政策工具的创新对政府管理和变革的意义

1•工商管理技术的运用推动了企业型政府的形成。自20世纪80~90年代以来的各国政府改革不断,在政府治理中强化工商管理技术的运用,企图将政府形象塑造为一个企业型政府。而企业型政府是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成,他们能够运用各种创新的策略,使原本僵化的官僚体制恢复活力,并有效运用资源提高政府的效率。简言之,凡是能够运用创新策略,合理配置有限的资源和有效运用现有资源,实现高绩效的政府即为企业型政府。企业型政府,并不是要将政府变为企业,像企业那样运作,而是认为政府必须在市场导向的观念下,引进竞争机制,运用创新策略,提高政府效能。工商管理技术通过以下五个方面的运用,大大提高了政府效能。(1)重视成本效益关系。改变过去只关心投入而不关心产出的做法,要求以较少的投入或者合适的投入,获取最大的效益。(2)强调顾客导向。政府公共服务的提供,应有强烈的当事人取向,施政目标应以公民的需求为考虑,以对公民负责为准绳。(3)强调市场机制。主张通过市场机制的运作,提供公共服务;同时,使民间机构与政府共同产生更多的公共产品,提供多种选择机会。(4)授予权能。企业型政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划,由于创新的政策与管理的需要,必须使公共管理者充分了解其工作目标。(5)创新与改革。企业型政府要求解除规则枷锁,打破结构惯性,活化官员思维。主张运用各种创新策略达到管理的目标。例如,英、美等国家政府将公共服务事业的清洁卫生、维护公共设施、修建与维护学校等委托给地方、民间团体和个人管理,取得较好的效果。

2•市场化工具的运用发展出了新的公共服务与公用事业运营模式。长期以来,无论是在计划经济国家还是市场经济国家,公用事业的发展都被认为是国家的责任,应由国家投资、国家建设及国家经营,是标准的公营事业,并带有公益性质和明显的外部性。作为公用事业产业主体的公共部门,采用垄断经营的方式尽管是次优的,但也是唯一可行的制度安排。然而,随着经济社会的发展,维持公用事业的这种制度安排已日显艰难。公共部门的供给能力已难以满足日益增长的需求,而其长期的巨额亏损又成为政府巨大的财政负担,财力不足制约了投资,使供给的数量难以增长,质量难以提高。为解决政府财力不足的问题,一种新的运营模式,即公私合作制出现。新的运营模式不仅在资金筹集和管理方面具有优势,而且还具有更敏感的市场边际反应能力,具备更强的制度创新能力,从而有明显的效率提升作用。一方面,公共部门与私人部门合作并不排除公共部门的作用,有利于形成公共部门与民营部门各自资源互补,使合作双方各展所长,从而实现了效率的最大化,但是,不是所有的公共产品都适用这一模式,如公检法、国家防务等具有较强社会责任的公共产品,只能由政府全方位100%的提供;另一方面,由于行业特殊性的存在,要求我们必须建立行之有效的监管体系,即建立相应的法律、法规,在赋予或保障被监管企业拥有相应的权利的同时,必须要求这些企业履行规定的义务,否则会产生从“政府垄断”走向“私人垄断”的后果。3•社会化手段的运用催生第三领域及引起体制的变革。在哈耶克的理念中,市场失灵是政府干预的必要条件,而不是充分条件。政府干预的弊端很可能比市场中私人企业的缺点更加糟糕。尽管如此,哈耶克也并不主张把政府失灵之后的市场再完全地交给市场,正如市场失灵之处不能完全赋予政府一样,市场也同样不可能解决政府管理的缺失。因而,他认为需要积极探索政府和市场之外的多路径解决方案,比如第三领域(或称为第三部门、第三方)。他相信:第三领域常常能够而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务。因此,哈耶克反对传统的把政府与市场二元化的方法,认为这种公私两分法具有误导性,而积极寻求政府和市场之外的第三领域,对于解决现代社会中各种问题有着重要的作用。因为,第三领域就是人们通常所说的“社会组织”或“非营利组织”,是组成社会的细胞,大力发展第三领域,让其承担相当一部分的公共职能,才能有效提供公共服务与公共产品。但是,第三领域必须拥有相对充分的独立性,否则第三领域很容易变成政府组织的附庸。然而,“相对充分的独立性”究竟如何掌握则没有定论,因为过于独立于政府之外的第三领域又很难保证其正常运作,国外的一些研究表明,41%的非营利性收入来自政府支持,也就是说第三领域需要政府的扶持。所以,政策工具的创新实质上反映政府管理的变革,新政策工具运用得当,将大大提高政府的效能。

四、我国新政策工具的引入及其效应

1•“新政策工具”在我国政府治理中的应用。随着市场经济的不断成熟和行政体制改革的深化以及政府职能的转变,我国政府管理实践模式和行政学的理论体系都亟待进一步创新。引入“新政策工具”,转变管理实践方式,形成新的行政管理的微观模式,也将成为我国21世纪行政管理改革与发展的一个基本趋势。随着市场化进程的加速,我国公共管理尤其是政府管理的某些部门和领域已尝试引入市场竞争机制,如政府采购制度,公共工程的招标投标,土地的有偿使用,营业执照的拍卖,公共服务如环保、治安、公交的委托承包以及自然垄断行业的开放竞争等都是将市场机制引入公共部门的具体体现;同时,目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等一类的工商管理技术和社会化手段也逐步在公共部门的管理中推行。

2•“新政策工具”在我国运用的现实效应。20世纪90年代以来,第三领域在我国兴起,并在消除贫困、农村发展、教育、卫生保健、妇女儿童保护、赈济救灾、生态保护等方面扮演了不可或缺的重要角色。比如“自然之友”、“希望工程”和“保护母亲河”等活动,在全社会产生了积极的影响。它们承担了相当一部分政府不再承担的社会事务,填补了政府的“公益真空”,同时减轻了政府的负担。因此,积极培育第三领域,发展它们的作用,非常有必要。它的效应表现在:首先,新政策工具的运用大大提高了政府的服务质量和工作效率。如在政府行政管理中,重视投入和产出,讲求成本核算,降低管理成本;提高公务员的服务意识,以满足公民的需求为施政目标;注意发挥市场机制的作用和授权;采用创新的政策与管理,打破结构惯性,活化公务员思维,达到管理的目标等。对公务员进行工作绩效评估和激励,可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。其次,新政策工具的运用将竞争机制引入,提高了市场的竞争活力,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。尤其体现在对公共产品及公共服务实行公开竞标这一方面(例如在具有自然垄断性质的基础设施产业中),改变了我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提高公共服务的有效供给,从而产生更好的经济效益和社会效益。第三,培育非政府组织和社区自治,力所能及地分担部分政府职能,以减轻政府的负担。它们远比政府清楚地了解自己所在部位及某一阶段社会肌体的特定需求,在为公众排忧解难时也远比政府及时、有效、低成本,被称为政府的“替补者”。

3•“新政策工具”的运用需要注意的问题。首先,必须立足国情选择使用。各国国情不同,价值偏好不同,对新政策工具的选择和应用也不完全相同。任何理论、方法的引进都要与本国实际相结合;并不是每一种新政策工具都适合我国国情,不能盲目引进。其次,弄清每种新政策工具的应用机制、条件和范围。因为每一种新政策工具都存在不足之处,因此,在应用于公共管理时,应弄清其机制、条件和范围,在实践中使其优化。第三,加强政府的监督监管职能。把政府公共服务职能通过民营化、承包、出租、委托等形式交给非公有部门来履行,是我国行政改革的方式之一。但各竞争主体的监督制约保障机制缺位,易导致各竞争主体行为失范,而一个缺乏有效监督制约机制的组织,难以保证其自身的健康和行为的高效。因此,在引进新政策工具尤其是市场工具的同时应加快行政体制改革的步伐,在打破原有政府官僚行政体制之后,必须建立行政主体的监督制约保障机制,避免产生监督制约的缺位。

4•“新政策工具”实施的前提是政府的理念转变。首先,树立市场经济条件下,企业和人民是主体的理念。政府的主要职能是为经济发展提供良好的市场环境和社会环境。所以,政府要树立企业与人民是创造财富的主体,政府是创造良好环境的主体的观念。制定和实施公共政策的过程,实质上就是协调社会利益关系的过程。不管是行政垄断提供公共服务,还是由市场提供,或者由政府和市场联合提供,政府都应该把人民利益最大化作为改革和发展的最终目的,使全体人民享受改革的成果。其次,树立“非禁即入”的理念。在计划经济体制下,凡事都要经过允许、审批才能干,这种理念抑制了创新。在当前的转型期,要转变这种观念。在公共服务的提供领域,只要是不违背大众的利益,不违反社会发展规律,不违反法律,都可以引入竞争机制,可以吸引民营部门和第三领域的力量,与政府一道去满足不断增长的公共需求。第三,树立依法行政的理念。依法行政是规范政府行为的前提和基础。在对私人部门进行公开招标和契约治理的过程中,要严格执行法律程序,以规范双方的权利和义务,确保公共服务保质、保量的提供,以满足公众的公共需求。