一、新公共管理的理论来源及基本理论

1.新公共管理的理论来源

新公共管理理论作为一种以企业经营理念为基础,重新研究公共部门的管理方法的理论,其理论主要来自两个方面:其一是公共选择理论。公共选择理论以经济人假设为前提,他们认为人是自利的,追求效用最大化,在市场中是如此,在公共领域中也是如此。“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时,不会发生变化。”[1]公众选择理论主张:(1)注重竞争与个人选择。市场机制主要是竞争机制,公私组织之间、公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了自由选择服务机构的机会,公众对服务机构的选择可以决定单个公共组织的存亡,迫使公共机构尽力改善服务,以赢得更多“顾客”。(2)分权化。通过分权达到“权威分割”的程度,并且允许不同组织在职能和管辖区上的重叠交叉,使公众更方便地“自由选择”。(3)自由化。政府放松对社会和市场的管制。保障市场的自由竞争机制的发挥。另一方面,在编制预算和政策运行方面,尽可能地去限制官员的“自由度”,保证公共利益的最大化。其二是管理主义。管理主义认为管理是一种纯手段的活动,强调自由管理原则、方法和技术,以及明确的绩效评估。他们认为公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别,具有共通性,它所包含的原则和方法可以同时适用于私营企业和公共部门。

2.新公共管理的基本理论

从严格意义上讲,新公共管理从产生到目前为止并没有“一致”的理论立场和统一明确的模式,但是从中可以看出这一公共管理部门的变革有一些共同的目标和特点。西方行政学家帕特里夏•格里尔概括了新公共管理的一些内涵:(1)公共服务组织的分散化;(2)对高级人员的雇佣实行有限任期的契约制,全面货币化激励;(3)公共服务的供给与生产分工;(4)强调降低成本;(5)从政策转向管理,转向重视绩效和评估的量化方法和效率标准。[2]新公共管理理论强调了市场机制在公共管理中的主要作用,综合了经济学、管理学、社会学的最新理论和研究方法,主要有以下几个方面。

(1)注重政府的政策职能与管理职能的分离。新公共管理理论认为,公共组织分四种类型,即政策组织(如计划委员会)、规制组织(如证券管理委员会)、服务提供组织(如就业服务局)和服从型组织(如警察局)。前两者主要负责“掌舵”,而后两者的职能是“划浆”。[3]政府应注重这两种职能的分离,政府应集中精力掌好舵,即做好决策工作,而非划好浆,即做好具体的服务性工作。如英美两国的一些地方政府,把一些公共服务交给社会上的非政府组织(包括私营组织、非赢利组织)去生产,政府通过对公共服务的生产指出方向,进行规划等形式发挥政策职能,减轻了政府负担,又提高了行政效率。

(2)注重将私营部门的管理方式引入公共部门。基于管理主义的管理“共通性”的原理,西方国家广泛地将私营部门的管理方式、经验引入到公共部门的管理活动中。如通过合同出租制即招标形式,把政府所从事的服务和业务推向市场;对公共组织和雇员进行绩效评估;采用全面的目标管理和质量管理,明确工作目标,重视工作结果和产出,而不仅仅注重工作过程,对超额完成预期目标的进行奖励,特别注重对雇工的物质激励等方面。

(3)加强对公共服务部门的绩效评估。绩效评估是通过科学的方法、程序和标准,对公共服务部门的成就、业绩作出客观、准确的评价。正如美国学者马克•霍哲(Marc.Holzer)所说:“把业绩评估作为一个衡量程序的过程或系统来看,是有益的,这种衡量在于组织机构评价它们目前与以前的业绩相比,与其它机构相比究竟做得怎么样,并在多大程度上达到了声称的目的和目标。”[4]公共服务部门的绩效评估内容包括效率和成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等方面。在实践中,绩效评估主要以3“E”为标准。即Economy(经济)、Efficiency(效率)Effectiveness(效益)。在具体操作中可以根据工作特点和组织性质设计的一系列指标体系,进行量化分析。从而对公共服务部门的服务改进提出指导性建议,同时也让政府对公众的需求更负责任。

此外,新公共管理理论要求政府应善于下放权力,实行参与管理,通过积极合作,分散公共机构的权力,简化内部结构上的等级;注重信息技术的运用,提高公共服务部门的效率,重视公共部门的人力资源开发与管理。政府要重视公众的需求,把公众视为顾客,政府应象企业一样具备“顾客意识”,受顾客驱使,建立明确服务标准,改善服务质量,降低政府服务成本,提高行政效率。以英国政府为例,英国政府在90年代初推行的政府承诺制就是这一思想的体现。政府通过将提供公共服务的职能从政府各部门分离出来,成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。并且于1991年制定了《公民宪章》,明确了服务业的服务标准和公众的权利,改善了公共服务的质量。

二、新公共管理理论的评价

新公共管理理论作为一种全新的公共行政模式,在西方各国的政府管理体制改革过程中产生了较为深远的影响。下面从其理论创新和理论评价谈一点看法。

1.新公共管理的理论创新

首先,新公共管理理论具有较为广泛的知识框架。它吸收了当代各相关学科的研究精华,结合了管理学、经济学、政策分析、社会学等学科的相关知识和方法,建立起公共管理的理论框架。该理论表现出较强的学科综合性、交叉性和交融性。它借鉴了新自由主义经济学中的经济人假设、成本———收益分析、交易成本理论、理论作为自己理论的有机组成部分。同时它也利用了企业管理中绩效评估、顾客导向、人力资源开发理论和方法,将其运用到公共管理的过程中,取得较为明显的成效。

其次,新公共管理理论提供了一种公共行政的新模式。变官僚驱使的政府为顾客的公共行政模式。传统的管理模式下,公众对政府提供的服务没有选择的余地,政府官员常以傲慢的恩赐者的姿态出现,对他们应该给公众提供的服务常是忽略的。而新公共管理理论则是把企业中全面质量管理法引入到政府管理中,要求政府公共服务部门了解顾客的需求,并且以契约形式明确公共部门应该提供的服务,以便接受公众的监督。通过建立提供公共服务的多元结构,促使供应者之间产生竞争,从而提高了供应的效率。

同时,变集权制管理为分权式管理。通过给基层人员更大的自主权,鼓励雇员参与管理,承担责任,调动雇员的积极性、创造性,改变传统体制下低效率、被动式的管理方式。此外,新公共管理理论注意从经济学途径来研究政府管理问题。特别是公共选择理论,理论和产权理论对新公共管理理论的形成有较大的影响。另一方面,新公共管理学也拓展了政府管理的研究领域,涉及了传统公共行政理论未涉及的一些主题,如公共物品,外部性、公共选择等问题,使其理论更加丰富和充实。可以说新公共管理理论的这些创新,有相当的理论价值,并且对于当代西方各国行政改革的实践也具有较强的指导意义。

2.对新公共管理的理论评价

新公共管理模式作为当代在西方各国影响较大的一种公共行政模式,在得到广泛传播的同时,也受到西方学者们的批评。

(1)“黑堡学者”[5]的评价

黑堡学者认为新公共管理理论中注重市场机制,主张小而美的政府,将企业管理方式引进公共部门的做法不得推崇。黑堡学者认为资本主义与市场经济虽是追求公共福利的必要条件,但不是充分条件。仅靠市场是不够的,必须依靠政府代表公众整体的利益,掌握公共权威,才能把握社会发展方向,促进公共利益的实现。黑堡学者认为公共行政不同于企业管理。(1)政府官员不能象企业人员在与对手们在竞争中追求市场与利润,他们应注重公共利益、社会公平与正义的实现。(2)作为公共部门服务的对象公众,不同于私营部门的消费者与供应商。公众对公共部门的效能和作用有不同于私营部门的认知与期待。同时,在行政体系运作中所需要的知识技能、经验、工作特质与私营部门也有很大差异。公共行政要求在复杂的政治环境中有能力进行管理工作,与全体人民的福利(公共利益)的实现为已任,并且在治理过程中合乎宪法规范,在这些方面,公共行政与企业管理都有本质的区别。因而不能简单地将企业管理的方法搬到政府公共部门的管理。

(2)哈伯尔和格林教授的评价

美国怀俄明大学政治系教授哈伯尔•劳伦斯(Hubbel.Lawrence)和格林•理查德•T(Green.RichardT)在其合著的《论治理和重塑政府》一文中指出,将企业管理模式引入政府,并且成为任何公共组织和公务员可以仿效的行为准则,这是对美国政府及治理模式的极大偏离。这些偏离会引起“三权分立”体系中的制度关系、法治、分配效率等的稳定与平衡。由于政治领域内的需求和组织行为与市场中不同,把市场驱动和市场刺激应用于公共部门的管理和组织原则,将会对行政体制的稳定和平衡造成危害。[6]

(3)查尔斯•古德塞尔的评价

与前几位学者的评价相比,曾是黑堡学者之一的美国学者查尔斯•T•古德塞尔•(CharlesT.Goodsell)对新公共管理理论的抨击更加强烈。他在其文章中就提出反驳:难道我们需要一种体制而不惜毁坏现存的公共制度吗?难道我们需要一种参与而不惜削弱政府的责任?难道我们需要一种竞争而不管是否造成了重复和浪费?难道我们需要一种财务自由而不怕招致公众的怀疑?难道我们要把美国人看作顾客而非公民?难道我们要以市场机制来取代公共利益?难道我们要把纳税人的钱放到私人企业的腰包里吗?他还具体提出了与新公共管理理论完全相反的十大原则。这些学者对新公共管理理论的批评意见有一定程度的合理性,揭示了新公共管理理论的局限性,反映了新公共管理理论仍不够成熟,需要在实践中不断加以完善。新公共管理理论作为当代公共部门管理研究和西方政府改革的指导理论有其合理之处。新公共管理理论的价值在于:它针对传统的科层体制的弊端,把市场激励机制和私营部门的管理手段引入政府的公共服务,改变传统政府官僚体制内部的管理机制和内部驱动力,以达到重新塑造政府体制的目的。

以新公共管理理论为指导的公共行政改革,在一些国家也取得了成效。英国经过行政改革后,经济从80年代开始复苏,行政效率和公共服务质量明显提高,失业率大大降低。新西兰把新公共管理理论作为其行政改革的理论支持,进行了大刀阔斧的改革,取得了举世瞩目的成果。经过改革,新西兰取得了经济增长率高于美国,通货膨胀低于德国和法国,失业率低于荷兰等国。1996年5月在世界经济论坛发表的《关于世界竞争力报告》中把新西兰的竞争力评为世界第三位。当然,新公共管理理论仍需不断发展和完善,理论本身有许多难题需要解决,如它缺乏公共领域中应该具备的价值观———公正性,而这正是传统“公共行政”所强调的。因此“公共行政”与“公共管理”也是一种互相需要、互相补充的关系,在实践的基础上使两者达到有机的结合。总之,新公共管理理论给我们提供了一个认识政府管理的新视角。尽管这一理论需要在实践中不断加以发展和完善,但该理论所包括的丰富的思想内容和对行政改革的巨大指导作用,对我国的行政学研究和政府管理实践有着重要的启发和借鉴,需要我国理论界和实际工作部门给以更多的关注和研究。