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公共管理学范文精选

公共管理学

公共管理学范文第1篇

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理,没有公共事务,就没有公共管理。所以,研究公共管理,首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方,公共事务是与私人事务相对的概念,是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲,这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家,在组成国家的过程中,个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家,形成政治权力,由此,国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务,即公共事务。在这样的逻辑下,国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要,当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性,没有揭示出国家管理公共事务的本质,也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务,是在保护和实现谁的利益。

我们认为,在阶级社会中,所谓公共事务,是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内,推动社会发展,所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征:一是阶级性。在阶级社会中,社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求,公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务,公共物品与公共服务具有消费的非排他性,不能只为供给方单独享有,而是会使社会成员普遍受益。因此,从形式上看,公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别,而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛,同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题,所涉及的社会成员范围有大有小,由此,公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中,阶级性与公益性是公共事务的本质属性,多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异,可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务,是指与国家政权建设紧密相关,涉及国家政权稳定和国家政治发展的,需要依靠国家强制力加以解决的公共事务,如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征,但同样具有公益性,比如,国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利,也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务,如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关,显示了较强的社会公益性,但在阶级社会中,任何社会性公共事务同样具有阶级性,都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会,国家承担着管理两类公共事务的职责,对政治性公共事务的管理职能称为政治职能,对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里,政治职能是为了人民当家作主,社会职能是为人民服务,提高人民的物质文化生活水平,这表明他们之间的关系是并列的,处于同等地位,其活动方向、总作用是一致的。所以,我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向,即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能,强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上,强化社会职能只是政府职能重心的转移,并不意味着要弱化国家政治职能,相反是为了更好地实现政治职能,维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生,人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看,在不同的历史时期,人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同,根据这些方面的差异,可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段,从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段:门)在原始社会中,仅存在简单的社会性公共事务,社会依靠自身的力量实现自我管理;门)在国家产生之后,政治性公共事务产生并日益突出,政府在公共事务管理中的作用越来越重要,但由于当时社会发展条件的限制,主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段,从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务,其内容和范围都迅速扩大,迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要;政府最终成为公共事务管理最重要的主体,主要运用行政手段,保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段,从周世纪80年代开始至今。在这一阶段,社会性公共事务的内容和范围更为扩大,复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端,由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮,公共事务的管理主体日趋多元化。另外,现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中,公共管理手段趋于多样化。

可见,对公共事务的管理活动古已有之,但长期以来,或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与,或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与,一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件,换句话说,一直没有形成现代意义上的“公共管理”,当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段,在这一阶段中,形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说,公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序,满足社会需求,推动社会进步,在互动合作过程中,采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步,对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量,在国家消亡之后,国家权力复归社会,公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成,公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国,从20世纪80年代开始,也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化,传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要,这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同,但总体上看,我国的行政改革也开启了公共管理的进程,这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合,同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性,决定了公共管理主体的多样性。

在我国,依据管理主体与公共权力中心的距离,可以将其划分为六类:第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关(广义的政府),也可称为权力组织;第二类是执政党,它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用;第三类是政治团体,它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系,但是也与国家权力相关,如工会。妇联。共青团等;第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门,如各类事业单位等;第五类是在政府指导下,由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织;第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织,一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期,社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用,成为不可或缺的公共管理主体。可见,随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱,不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律:政治性趋于减弱,而社会性趋于增强。总之,公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前,这一体系的构成是:中国共产党处于领导地位,政府是公共管理的核心主体,各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同,主要表现在如下几个方面:

首先,中国共产党是我国公共管理的重要主体,党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家,政党主要围绕选举和议会开展活动,组织松散,派系斗争激烈,充满权力倾轧,因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国,中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的,也是历史经验所证明的。当然,党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说,人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力,而是因为党是人民群众利益的代表,所以,党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中,都要把党的领导原则贯穿始终。当然,党的方针政策要在全社会实施,必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志,这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体,基本上是互益性质的,主要是为某一特定的人群服务,代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上,或在追求这一目标的过程中,这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体,也称人民团体,是一种有中国特色的、特殊的社会团体,特指参加人民政治协商会议的八大群众团体。它不同于一般意义上的社会团体,中国共产党十五大报告指出,工会。共青团。妇联等群众团体,要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用,成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中,既体现党的政治性的要求,又要获得广大人民群众的认可与支持,从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而,人民团体在公共管理中承担着特殊的功能,即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点,这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后,自治组织也是公共管理的主体之一,在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方,自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国,基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会,这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”,在推动社会主义民主政治发展,扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用,同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展,行为的规范,以及效能的发挥,都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段,还需要大力培育。健全和发展,只有其自身力量得到充分提高,其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来,才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为,管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面,管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中,具有自身的一般规律,这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面,作为~种社会活动,管理是在特定的生产关系中进行的,必然体现出生产资料占有者的意志,这使得管理具有特定的社会历史性质,使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理,我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次,即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式,必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新,但与社会生产关系属性的相关性不大,可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后,西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展,既采用了资源与支出控制的技术,也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中,收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外,纯粹的管理技术手段也获得了极大发展,主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期,对于这些技术方法,应该积极借鉴。吸收,使之为我所用。

在实质方法方面,我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同,坚持走有中国特色的公共管理发展道路,不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国,最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年,党的十五大提出,“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月,同志在全国宣传部长会议上又指出,“对一个国家的治理来说,法治与德治,从来都是相辅相成。相互促进的,二者缺一不可,也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发,指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律,管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设,既包括提高人民群众道德素质,也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识,尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来,才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外,还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下,对新的社会关系和社会问题,就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策,是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展,国际国内情况瞬息万变的条件下,决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误,就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化,提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求,在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质,决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中,公共决策在名义上反映的是全民的公共利益,事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情,建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象,主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看,公共管理学不是对公共行政学的简单否定,而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果,但中国公共管理学的发展,决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的,缺乏必要的基础理论积累,所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向,即仅仅把公共管理看作是管理学,而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体,不仅要解决“如何做”的问题,也要解决“为谁做”的问题;不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题,同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说,公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上,而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说,公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”,由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说,公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法,重视量化方法与案例方法的应用,广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此,公共管理(学)的发展,离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言,既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训,更要容许国内多种意见和看法的争鸣,从而把整个公共管理学的学科发展,建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上,使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系,我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴,建构起公共管理学的学科体系。概略地说,公共管理学的学科体系应包括如下三个部分;

一是主体篇,主要内容包括:公共组织理论;政府职能理论;党政关系理论;政社关系理论;政事关系理论;政企关系理论;社会中介组织理论;社区发展理论等。

二是客体篇,主要内容包括:公共事务的基础理论;公共产品与公共服务供给;公共资源的保护与开发;公共安全与公共秩序维护;新兴公共胜社会问题;公共财政与预算管理;公共人力资源管理;公共组织外部关系协调等。

公共管理学范文第2篇

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体,然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓,如社会团体、社会群体、社会部门等。其中,有关这些社会部门的分类,人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如,传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门,等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类,并有助于研究不同社会部门管理的规律,当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门:第一部门为政府组织,这是纯粹的公共部门;第二部门为工商企业,这是非公共部门,西方的一些学者将之称为私人部门;第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门,这些部门非常复杂,有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业,往往被称为公共企业或公益企业;有的则更类似于或依赖于政府组织,往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等;后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门,它具有以下基本特点:第一,政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域(按西方学者的观点,竞争性的工商企业一般属于私人投资领域,因而这方面的事务被划归于私人领域,属私人事务)以外的所有事务。在人类社会生活中,有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理,小到个人的谈情说爱、结婚生子,大到组织生产、经营管理;但是,还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如,人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发,等等。有关这些事务的管理,必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二,政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力,主要基于以下两方面的理由:一是这种权力就其性质而言,它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力,而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会,尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力,但它实际上是代表整个封建地主阶级的,离开了它所代表的整个阶级,这种权力就不会存在了;在资本主义社会,政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力,尽管它实际上仍然是有产阶级的权力;在我国社会主义社会,国家的一切权力属于人民,这已经被写入了共和国的宪法。一句话,自从政府产生以来,几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的,当然,由于社会性质的不同,在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三,政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道,政府要通过行使其权力来实现其职能,必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础,整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中,从政府控制的角度而言,对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收,因而其财政实质上是一种公共财政。此外,政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源,也是一种公共资源。作为一种公共资源,就其本质而言,是为全民所共享的。第四,政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是:它作为一个整体是不可分割的,它不能单独提供给每一个人,而是自动提供给社会中的所有人。例如,国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民,而不需要每一个人单独购买。因此,单个个人不会花钱也可能享受公共物品,即所谓的“搭便车”现象。这样,单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品,这种物品只能由政府来购买或提供。第五,政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织,从理念上讲,它应该把全体公民当成自己的服务对象,它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说,凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此,政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里,公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然,在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面,由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的,而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突,因此,在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题,但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门,主要有以下特点:第一,竞争性工商企业的基本投资主体,在西方国家主要是私人,因而其权益主要归私人所有。这表明,这类组织所控制的资源,实际上归企业的所有者所有,因而是一种非公共资源。当然,这里的私人不一定是某一个人,而可能是多个人的联合,但其产权是非常明确的,因而每个人所享有的权益也是非常明确的;在我国,国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业,虽然国有资产还占有很大比例,但已实行所有权和经营权分离,企业享有充分的自主经营权,实行自负盈亏,因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二,竞争性工商企业为社会所提供的产品,一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是:它能够加以分割,因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且一般不会对他人产生外部效应。因此,个人对私人物品的消费是可计价的,这样的物品可以由私人自己购买,而不必由政府来提供;其价格完全可以通过市场竞争来加以确定,而不必由政府来加以控制。第三,竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则,这种原则实际上是一种“自利人”原则,其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品,并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值,但就其基本动机而言,为社会提供产品只是手段,其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》(即《国富论》)一书中所指出的那样:“我们每天所需的食料和饮料,不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠,而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话,而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要,而说对他们有利”[1](第14页)。这就是经济学家眼中的“经济人”,这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明,“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别:一是在它们所占有的资源问题上,作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源,公共权力也可以看成是公共资源的一部分;而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面,政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务(包括对社会公共事务的管理),而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上,政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向,而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业,也不同于政府组织,但又既与竞争性工商企业相联系,也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题:“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上:纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2](第1211页)这个问题表明,从私人物品到公共物品之间存在一个链条,并且这个链条又存在着由细(私)到粗(公)的变化。同样,在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条,这个链条也是变化的,即第三部门由这样一个链条构成:公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业,如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是:一般由政府投资或政府投资为主体,为社会提供公共服务或准公共物品,生产由政府垄断,其服务或产品价格由政府定价;但实行企业化管理,自负盈亏,必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说,这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品,其性质属于(竞争性)企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业,如公立幼儿园、小学、中学;公立高等院校;政府投资兴办的科学研究机构;政府兴办的社会福利机构,如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是:主要由政府投资,所需资金主要由财政提供,部分资金由其为社会服务所得收入予以补充;其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品,其服务或产品价格由政府定价;但一般不实行企业化管理,政府对这些组织实行必要的行政管制,要求这些组织的活动优先体现政府的意图,甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务,按萨缪尔森的说法,是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构,如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等,这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供,如中国妇女联合会等组织便是如此;也不一定由政府或财政提供,如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供,它的职能在很大意义上与政府相似,承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的,至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外,它们还有一个共同特征,这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同,它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来,第一类组织还具有一定的“赢利”,即“非营利性”程度较低;第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”,“非营利性”程度较高;第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织,因而是真正“非营利性”的。可见,从“营利性”这一特征来看,第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织,也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门,主要原因在于:第一,第三部门主要是一些从事公益事业的组织,其生产或活动的基本目标是公益性,即为公共利益服务,这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二,第三部门市场化程度较低或非市场化,其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制,因此它与政府组织存在着十分密切的关系,甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三,第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品,这与政府为社会所提供的物品是一致的,至少基本是一致的。第四,第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然,在现代市场经济条件下,某些第三部门也应向私人资本开放,允许私人资本进入某些第三部门,毫无疑问这是对的,甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的,它必须受政府的高度控制,其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五,第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的,即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说,第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门,尽管它不属于“纯粹的”公共部门,将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学?简单地说,就是研究公共部门管理过程及其规律的科学,主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织,又包括作为“准”公共部门的第三部门,因此,公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题,而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看,公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代,英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”,至80年代这一学科在我国恢复时,“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下,行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起,我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学,这是人所共知的事实。也就是说,从目前我国的实际状况看,行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题,即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题,则在行政管理学的视野之外。

据此,我们认为,仅就研究范围而言,行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的:无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题,把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此,政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题,既是行政管理学关注的重要问题,也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究,构成了行政管理学与公共管理学的共性问题,也就是二者之间的相同点。

但是,公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别:

第一,公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题,而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题,而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言,公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别:前者的研究范围要大于后者的研究范围,或者说,前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说,公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二,公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程****有的规律性问题。在公共部门中,“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的,既然二者之间存在着区别,它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的,也就是说,它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务,而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时,我们还应看到,“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门,因此,它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外,还应有共同的管理方式和管理规律,研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来,公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律,而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说,公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三,公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品,它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时,也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的,研究的重点是如何把政府机构自身管理好,以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品;在公共管理学看来,包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体,至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位,公共管理学则关心不多,而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体,又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时,它所强调的是要把政府机构自身管理好;当它把政府机构看成是管理的主体时,它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里,政府组织与工商企业一样,只是性质以及方式不同罢了。因此,公共管理学更强调公共部门自身的管理,而行政管理学则更强调公共部门(“纯粹的”公共部门)对社会公共事务的管理,这也是公共管理学与行政管理学的区别。

关键字:医学论文

【参考文献】

[1][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究:下卷[M].北京:商务印书馆,1994.

[2][美]保罗·A.萨缪尔森,威廉·D.诺德豪斯.经济学:下[M].北京:中国展望出版社,1992.

[3]陈振明.公共管理学:转轨时期我国政府管理的理论与实践[M].北京:中国人民大学出版社,1999.

[4]陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理,2000,(8).

[5]张梦中.美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录[J].中国行政管理,2000,(8).

公共管理学范文第3篇

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体,然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓,如社会团体、社会群体、社会部门等。其中,有关这些社会部门的分类,人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如,传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门,等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类,并有助于研究不同社会部门管理的规律,当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门:第一部门为政府组织,这是纯粹的公共部门;第二部门为工商企业,这是非公共部门,西方的一些学者将之称为私人部门;第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门,这些部门非常复杂,有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业,往往被称为公共企业或公益企业;有的则更类似于或依赖于政府组织,往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等;后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门,它具有以下基本特点:第一,政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域(按西方学者的观点,竞争性的工商企业一般属于私人投资领域,因而这方面的事务被划归于私人领域,属私人事务)以外的所有事务。在人类社会生活中,有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理,小到个人的谈情说爱、结婚生子,大到组织生产、经营管理;但是,还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如,人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发,等等。有关这些事务的管理,必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二,政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力,主要基于以下两方面的理由:一是这种权力就其性质而言,它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力,而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会,尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力,但它实际上是代表整个封建地主阶级的,离开了它所代表的整个阶级,这种权力就不会存在了;在资本主义社会,政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力,尽管它实际上仍然是有产阶级的权力;在我国社会主义社会,国家的一切权力属于人民,这已经被写入了共和国的宪法。一句话,自从政府产生以来,几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的,当然,由于社会性质的不同,在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三,政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道,政府要通过行使其权力来实现其职能,必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础,整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中,从政府控制的角度而言,对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收,因而其财政实质上是一种公共财政。此外,政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源,也是一种公共资源。作为一种公共资源,就其本质而言,是为全民所共享的。第四,政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是:它作为一个整体是不可分割的,它不能单独提供给每一个人,而是自动提供给社会中的所有人。例如,国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民,而不需要每一个人单独购买。因此,单个个人不会花钱也可能享受公共物品,即所谓的“搭便车”现象。这样,单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品,这种物品只能由政府来购买或提供。第五,政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织,从理念上讲,它应该把全体公民当成自己的服务对象,它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说,凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此,政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里,公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然,在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面,由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的,而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突,因此,在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题,但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门,主要有以下特点:第一,竞争性工商企业的基本投资主体,在西方国家主要是私人,因而其权益主要归私人所有。这表明,这类组织所控制的资源,实际上归企业的所有者所有,因而是一种非公共资源。当然,这里的私人不一定是某一个人,而可能是多个人的联合,但其产权是非常明确的,因而每个人所享有的权益也是非常明确的;在我国,国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业,虽然国有资产还占有很大比例,但已实行所有权和经营权分离,企业享有充分的自主经营权,实行自负盈亏,因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二,竞争性工商企业为社会所提供的产品,一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是:它能够加以分割,因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且一般不会对他人产生外部效应。因此,个人对私人物品的消费是可计价的,这样的物品可以由私人自己购买,而不必由政府来提供;其价格完全可以通过市场竞争来加以确定,而不必由政府来加以控制。第三,竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则,这种原则实际上是一种“自利人”原则,其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品,并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值,但就其基本动机而言,为社会提供产品只是手段,其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当?斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》(即《国富论》)一书中所指出的那样:“我们每天所需的食料和饮料,不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠,而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话,而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要,而说对他们有利”[1](第14页)。这就是经济学家眼中的“经济人”,这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明,“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别:一是在它们所占有的资源问题上,作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源,公共权力也可以看成是公共资源的一部分;而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面,政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务(包括对社会公共事务的管理),而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上,政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向,而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业,也不同于政府组织,但又既与竞争性工商企业相联系,也与政府组织相联系。在保罗?A萨缪尔森、威廉?D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题:“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上:纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2](第1211页)这个问题表明,从私人物品到公共物品之间存在一个链条,并且这个链条又存在着由细(私)到粗(公)的变化。同样,在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条,这个链条也是变化的,即第三部门由这样一个链条构成:公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业,如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是:一般由政府投资或政府投资为主体,为社会提供公共服务或准公共物品,生产由政府垄断,其服务或产品价格由政府定价;但实行企业化管理,自负盈亏,必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说,这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品,其性质属于(竞争性)企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业,如公立幼儿园、小学、中学;公立高等院校;政府投资兴办的科学研究机构;政府兴办的社会福利机构,如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是:主要由政府投资,所需资金主要由财政提供,部分资金由其为社会服务所得收入予以补充;其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品,其服务或产品价格由政府定价;但一般不实行企业化管理,政府对这些组织实行必要的行政管制,要求这些组织的活动优先体现政府的意图,甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务,按萨缪尔森的说法,是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构,如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等,这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供,如中国妇女联合会等组织便是如此;也不一定由政府或财政提供,如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供,它的职能在很大意义上与政府相似,承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的,至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外,它们还有一个共同特征,这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同,它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来,第一类组织还具有一定的“赢利”,即“非营利性”程度较低;第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”,“非营利性”程度较高;第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织,因而是真正“非营利性”的。可见,从“营利性”这一特征来看,第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织,也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门,主要原因在于:第一,第三部门主要是一些从事公益事业的组织,其生产或活动的基本目标是公益性,即为公共利益服务,这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二,第三部门市场化程度较低或非市场化,其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制,因此它与政府组织存在着十分密切的关系,甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三,第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品,这与政府为社会所提供的物品是一致的,至少基本是一致的。第四,第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然,在现代市场经济条件下,某些第三部门也应向私人资本开放,允许私人资本进入某些第三部门,毫无疑问这是对的,甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的,它必须受政府的高度控制,其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五,第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的,即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说,第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门,尽管它不属于“纯粹的”公共部门,将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学?简单地说,就是研究公共部门管理过程及其规律的科学,主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织,又包括作为“准”公共部门的第三部门,因此,公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题,而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看,公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代,英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”,至80年代这一学科在我国恢复时,“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下,行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起,我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学,这是人所共知的事实。也就是说,从目前我国的实际状况看,行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题,即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题,则在行政管理学的视野之外。

据此,我们认为,仅就研究范围而言,行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的:无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题,把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此,政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题,既是行政管理学关注的重要问题,也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究,构成了行政管理学与公共管理学的共性问题,也就是二者之间的相同点。

但是,公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别:

第一,公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题,而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题,而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言,公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别:前者的研究范围要大于后者的研究范围,或者说,前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说,公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

公共管理学范文第4篇

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体,然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓,如社会团体、社会群体、社会部门等。其中,有关这些社会部门的分类,人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如,传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门,等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类,并有助于研究不同社会部门管理的规律,当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门:第一部门为政府组织,这是纯粹的公共部门;第二部门为工商企业,这是非公共部门,西方的一些学者将之称为私人部门;第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门,这些部门非常复杂,有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业,往往被称为公共企业或公益企业;有的则更类似于或依赖于政府组织,往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等;后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门,它具有以下基本特点:第一,政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域(按西方学者的观点,竞争性的工商企业一般属于私人投资领域,因而这方面的事务被划归于私人领域,属私人事务)以外的所有事务。在人类社会生活中,有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理,小到个人的谈情说爱、结婚生子,大到组织生产、经营管理;但是,还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如,人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发,等等。有关这些事务的管理,必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二,政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力,主要基于以下两方面的理由:一是这种权力就其性质而言,它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力,而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会,尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力,但它实际上是代表整个封建地主阶级的,离开了它所代表的整个阶级,这种权力就不会存在了;在资本主义社会,政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力,尽管它实际上仍然是有产阶级的权力;在我国社会主义社会,国家的一切权力属于人民,这已经被写入了共和国的宪法。一句话,自从政府产生以来,几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的,当然,由于社会性质的不同,在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三,政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道,政府要通过行使其权力来实现其职能,必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础,整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中,从政府控制的角度而言,对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收,因而其财政实质上是一种公共财政。此外,政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源,也是一种公共资源。作为一种公共资源,就其本质而言,是为全民所共享的。第四,政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是:它作为一个整体是不可分割的,它不能单独提供给每一个人,而是自动提供给社会中的所有人。例如,国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民,而不需要每一个人单独购买。因此,单个个人不会花钱也可能享受公共物品,即所谓的“搭便车”现象。这样,单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品,这种物品只能由政府来购买或提供。第五,政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织,从理念上讲,它应该把全体公民当成自己的服务对象,它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说,凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此,政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里,公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然,在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面,由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的,而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突,因此,在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题,但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门,主要有以下特点:第一,竞争性工商企业的基本投资主体,在西方国家主要是私人,因而其权益主要归私人所有。这表明,这类组织所控制的资源,实际上归企业的所有者所有,因而是一种非公共资源。当然,这里的私人不一定是某一个人,而可能是多个人的联合,但其产权是非常明确的,因而每个人所享有的权益也是非常明确的;在我国,国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业,虽然国有资产还占有很大比例,但已实行所有权和经营权分离,企业享有充分的自主经营权,实行自负盈亏,因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二,竞争性工商企业为社会所提供的产品,一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是:它能够加以分割,因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且一般不会对他人产生外部效应。因此,个人对私人物品的消费是可计价的,这样的物品可以由私人自己购买,而不必由政府来提供;其价格完全可以通过市场竞争来加以确定,而不必由政府来加以控制。第三,竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则,这种原则实际上是一种“自利人”原则,其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品,并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值,但就其基本动机而言,为社会提供产品只是手段,其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》(即《国富论》)一书中所指出的那样:“我们每天所需的食料和饮料,不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠,而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话,而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要,而说对他们有利”[1](第14页)。这就是经济学家眼中的“经济人”,这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明,“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别:一是在它们所占有的资源问题上,作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源,公共权力也可以看成是公共资源的一部分;而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面,政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务(包括对社会公共事务的管理),而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上,政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向,而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业,也不同于政府组织,但又既与竞争性工商企业相联系,也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题:“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上:纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2](第1211页)这个问题表明,从私人物品到公共物品之间存在一个链条,并且这个链条又存在着由细(私)到粗(公)的变化。同样,在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条,这个链条也是变化的,即第三部门由这样一个链条构成:公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业,如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是:一般由政府投资或政府投资为主体,为社会提供公共服务或准公共物品,生产由政府垄断,其服务或产品价格由政府定价;但实行企业化管理,自负盈亏,必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说,这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品,其性质属于(竞争性)企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业,如公立幼儿园、小学、中学;公立高等院校;政府投资兴办的科学研究机构;政府兴办的社会福利机构,如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是:主要由政府投资,所需资金主要由财政提供,部分资金由其为社会服务所得收入予以补充;其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品,其服务或产品价格由政府定价;但一般不实行企业化管理,政府对这些组织实行必要的行政管制,要求这些组织的活动优先体现政府的意图,甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务,按萨缪尔森的说法,是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构,如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等,这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供,如中国妇女联合会等组织便是如此;也不一定由政府或财政提供,如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供,它的职能在很大意义上与政府相似,承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的,至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外,它们还有一个共同特征,这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同,它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来,第一类组织还具有一定的“赢利”,即“非营利性”程度较低;第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”,“非营利性”程度较高;第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织,因而是真正“非营利性”的。可见,从“营利性”这一特征来看,第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织,也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门,主要原因在于:第一,第三部门主要是一些从事公益事业的组织,其生产或活动的基本目标是公益性,即为公共利益服务,这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二,第三部门市场化程度较低或非市场化,其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制,因此它与政府组织存在着十分密切的关系,甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三,第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品,这与政府为社会所提供的物品是一致的,至少基本是一致的。第四,第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然,在现代市场经济条件下,某些第三部门也应向私人资本开放,允许私人资本进入某些第三部门,毫无疑问这是对的,甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的,它必须受政府的高度控制,其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五,第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的,即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说,第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门,尽管它不属于“纯粹的”公共部门,将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学?简单地说,就是研究公共部门管理过程及其规律的科学,主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织,又包括作为“准”公共部门的第三部门,因此,公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题,而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看,公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代,英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”,至80年代这一学科在我国恢复时,“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下,行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起,我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学,这是人所共知的事实。也就是说,从目前我国的实际状况看,行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题,即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题,则在行政管理学的视野之外。

据此,我们认为,仅就研究范围而言,行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的:无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题,把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此,政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题,既是行政管理学关注的重要问题,也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究,构成了行政管理学与公共管理学的共性问题,也就是二者之间的相同点。

但是,公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别:

第一,公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题,而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题,而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言,公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别:前者的研究范围要大于后者的研究范围,或者说,前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说,公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。

第二,公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中,“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的,既然二者之间存在着区别,它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的,也就是说,它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务,而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时,我们还应看到,“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门,因此,它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外,还应有共同的管理方式和管理规律,研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来,公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律,而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说,公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。

第三,公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品,它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时,也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的,研究的重点是如何把政府机构自身管理好,以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品;在公共管理学看来,包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体,至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位,公共管理学则关心不多,而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体,又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时,它所强调的是要把政府机构自身管理好;当它把政府机构看成是管理的主体时,它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里,政府组织与工商企业一样,只是性质以及方式不同罢了。因此,公共管理学更强调公共部门自身的管理,而行政管理学则更强调公共部门(“纯粹的”公共部门)对社会公共事务的管理,这也是公共管理学与行政管理学的区别。

【参考文献】

[1][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究:下卷[M].北京:商务印书馆,1994.

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[5]张梦中.美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录[J].中国行政管理,2000,(8).

公共管理学范文第5篇

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体,然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓,如社会团体、社会群体、社会部门等。其中,有关这些社会部门的分类,人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如,传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门,等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类,并有助于研究不同社会部门管理的规律,当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门:第一部门为政府组织,这是纯粹的公共部门;第二部门为工商企业,这是非公共部门,西方的一些学者将之称为私人部门;第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门,这些部门非常复杂,有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业,往往被称为公共企业或公益企业;有的则更类似于或依赖于政府组织,往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等;后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门,它具有以下基本特点:第一,政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域(按西方学者的观点,竞争性的工商企业一般属于私人投资领域,因而这方面的事务被划归于私人领域,属私人事务)以外的所有事务。在人类社会生活中,有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理,小到个人的谈情说爱、结婚生子,大到组织生产、经营管理;但是,还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如,人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发,等等。有关这些事务的管理,必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二,政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力,主要基于以下两方面的理由:一是这种权力就其性质而言,它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力,而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会,尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力,但它实际上是代表整个封建地主阶级的,离开了它所代表的整个阶级,这种权力就不会存在了;在资本主义社会,政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力,尽管它实际上仍然是有产阶级的权力;在我国社会主义社会,国家的一切权力属于人民,这已经被写入了共和国的宪法。一句话,自从政府产生以来,几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的,当然,由于社会性质的不同,在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三,政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道,政府要通过行使其权力来实现其职能,必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础,整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中,从政府控制的角度而言,对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收,因而其财政实质上是一种公共财政。此外,政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源,也是一种公共资源。作为一种公共资源,就其本质而言,是为全民所共享的。第四,政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是:它作为一个整体是不可分割的,它不能单独提供给每一个人,而是自动提供给社会中的所有人。例如,国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民,而不需要每一个人单独购买。因此,单个个人不会花钱也可能享受公共物品,即所谓的“搭便车”现象。这样,单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品,这种物品只能由政府来购买或提供。第五,政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织,从理念上讲,它应该把全体公民当成自己的服务对象,它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说,凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此,政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里,公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然,在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面,由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的,而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突,因此,在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题,但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门,主要有以下特点:第一,竞争性工商企业的基本投资主体,在西方国家主要是私人,因而其权益主要归私人所有。这表明,这类组织所控制的资源,实际上归企业的所有者所有,因而是一种非公共资源。当然,这里的私人不一定是某一个人,而可能是多个人的联合,但其产权是非常明确的,因而每个人所享有的权益也是非常明确的;在我国,国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业,虽然国有资产还占有很大比例,但已实行所有权和经营权分离,企业享有充分的自主经营权,实行自负盈亏,因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二,竞争性工商企业为社会所提供的产品,一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是:它能够加以分割,因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且一般不会对他人产生外部效应。因此,个人对私人物品的消费是可计价的,这样的物品可以由私人自己购买,而不必由政府来提供;其价格完全可以通过市场竞争来加以确定,而不必由政府来加以控制。第三,竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则,这种原则实际上是一种“自利人”原则,其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品,并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值,但就其基本动机而言,为社会提供产品只是手段,其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》(即《国富论》)一书中所指出的那样:“我们每天所需的食料和饮料,不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠,而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话,而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要,而说对他们有利”[1](第14页)。这就是经济学家眼中的“经济人”,这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明,“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别:一是在它们所占有的资源问题上,作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源,公共权力也可以看成是公共资源的一部分;而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面,政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务(包括对社会公共事务的管理),而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上,政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向,而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业,也不同于政府组织,但又既与竞争性工商企业相联系,也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题:“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上:纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2](第1211页)这个问题表明,从私人物品到公共物品之间存在一个链条,并且这个链条又存在着由细(私)到粗(公)的变化。同样,在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条,这个链条也是变化的,即第三部门由这样一个链条构成:公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业,如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是:一般由政府投资或政府投资为主体,为社会提供公共服务或准公共物品,生产由政府垄断,其服务或产品价格由政府定价;但实行企业化管理,自负盈亏,必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说,这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品,其性质属于(竞争性)企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业,如公立幼儿园、小学、中学;公立高等院校;政府投资兴办的科学研究机构;政府兴办的社会福利机构,如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是:主要由政府投资,所需资金主要由财政提供,部分资金由其为社会服务所得收入予以补充;其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品,其服务或产品价格由政府定价;但一般不实行企业化管理,政府对这些组织实行必要的行政管制,要求这些组织的活动优先体现政府的意图,甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务,按萨缪尔森的说法,是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构,如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等,这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供,如中国妇女联合会等组织便是如此;也不一定由政府或财政提供,如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供,它的职能在很大意义上与政府相似,承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的,至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外,它们还有一个共同特征,这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同,它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来,第一类组织还具有一定的“赢利”,即“非营利性”程度较低;第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”,“非营利性”程度较高;第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织,因而是真正“非营利性”的。可见,从“营利性”这一特征来看,第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。

人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织,也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门,主要原因在于:第一,第三部门主要是一些从事公益事业的组织,其生产或活动的基本目标是公益性,即为公共利益服务,这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二,第三部门市场化程度较低或非市场化,其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制,因此它与政府组织存在着十分密切的关系,甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三,第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品,这与政府为社会所提供的物品是一致的,至少基本是一致的。第四,第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然,在现代市场经济条件下,某些第三部门也应向私人资本开放,允许私人资本进入某些第三部门,毫无疑问这是对的,甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的,它必须受政府的高度控制,其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五,第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的,即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说,第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门,尽管它不属于“纯粹的”公共部门,将它称之为“准”公共部门是合理的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学?简单地说,就是研究公共部门管理过程及其规律的科学,主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织,又包括作为“准”公共部门的第三部门,因此,公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题,而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看,公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代,英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”,至80年代这一学科在我国恢复时,“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下,行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起,我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学,这是人所共知的事实。也就是说,从目前我国的实际状况看,行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题,即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题,则在行政管理学的视野之外。

据此,我们认为,仅就研究范围而言,行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的:无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题,把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此,政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题,既是行政管理学关注的重要问题,也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究,构成了行政管理学与公共管理学的共性问题,也就是二者之间的相同点。

但是,公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别:

第一,公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题,而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题,而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言,公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别:前者的研究范围要大于后者的研究范围,或者说,前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说,公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。