1问题的提出

山区具有独特的自然特点和丰富的自然资源，是地球表面地理结构复杂、生态功能较为齐全的区域，丰富的自然资源影响着世界一半人口的生活。中国是一个多山的国家，山区约占全国陆地总面积的三分之二,对这样一个多山的发展中国家来说,如何解决山区的环境问题,保护和合理利用山区的自然资源,促进山区的可持续发展显得尤为重要。山区不仅本身有自然脆弱因子的存在,而且人类还无节制地对山区加以开发和利用,使得山区环境的脆弱性表现尤为突出,环境问题更显严重。山地灾害类型众多,有山洪、泥石流、水土流失和冰雪灾害等,其中发生最频繁、危害最大的是泥石流、滑坡和水土流失。长期以来,由于山区生态环境的独特性和脆弱性,再加上人类对山区的恶性开发,以及山区区域政策的缺失,在推进山区工业化进程中已产生了严重的环境问题，表现为：森林覆盖率严重下降；矿产资源储量减少，部分矿种将面临枯竭,同时矿产资源的开发过程中还造成了严重的环境污染；山区水土流失严重，影响下游地区水旱灾；山区野生动植物种类减少,有些种类濒临灭绝等等一系列的生态环境问题，它们不仅直接影响了山区的脱贫与发展，更成为全国可持续发展的一大障碍。随着我国经济的迅速发展，生态和环境问题已成为制约经济社会发展的瓶颈。为实现经济社会的全面、协调、可持续发展。2005年12月《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”党的十七大报告提出“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿制度。”如何合理的开发和利用山区丰富的自然资源且将对山区的生态环境的影响降到最低而达到全国经济社会可持续发展，是山区实施生态补偿制度的出发点和落脚点。

2中国山区生态补偿法律制度的现状

建立和完善山区生态补偿机制，是推进社会主义和谐社会建设和可持续发展的一项重要措施，是社会主义市场经济条件下有效保护资源环境的重要途径，是统筹区域协调发展的重要措施。近年来，党中央、国务院采取了一系列加强生态环境保护和建设的政策措施，高度关注促进生态保护和建设的长效机制，提出“按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费的原则，加快建立生态补偿机制”，对建立和健全生态补偿机制做了战略部署，各地也根据实际进行了生态补偿机制的探索和实践已经初步形成一些制度和政策，取得了一定成效。《宪法》第9条规定了国家和集体对自然资源拥有所有权，并规定了国家有保护和改善责任；第26条规定了国家保护环境与防治公害的义务。《宪法》关于生态环境保护的规定是山区生态补偿制度的立法依据。

2.1矿产资源生态补偿法律制度

矿产资源生态补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，矿产资源生态补偿除了经济价值外，还强调补偿的环境价值和公平价值。我国政府向矿山企业征收的税费主要有矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款等。我国开始第一次征收矿产资源税是在1984年。1994年国家重新颁布了《资源税征收条例》，对资源税的征收办法作了较大修改，实行“普遍征收、级差调节”，于1994年开始征收矿产资源补偿费。我国于1998年了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》及《探矿权开采权转让管理办法》三个配套法规，将矿业权的有偿取得制度具体化。

2.2草原生态补偿法律制度

草地资源本应是我国生态系统中天然形成的最有价值的屏障，但现实情况却相当严峻，中国90%的天然草原不同程度地退化，其中严重退化草原近1.8亿ha。全国退化草原的面积每年以200万ha的速度扩张，天然草原面积每年减少约65—70万ha。草原生态环境价值补偿包括直接补偿和间接补偿两个方面。对草原生态环境的直接补偿即使草原生态系统恢复或尽量恢复到原有的平衡状态。如《草原法》第39条中有关草原植被恢复费的规定；第46条中对退耕还草，已造成沙化、盐碱化、石漠化的限期治理的规定。间接补偿即给予因草原生态环境保护而丧失发展机会的区域内的居民的补偿如《草原法》第35条对草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行圈养的给予粮食和资金补助的规定；第39条对建设使用国家所有的草原的、对草原承包经营者给予补偿的规定；第48条对实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助的规定。

2.3流域生态补偿法律制度

环境影响因素作用于流域生态时具有从上游到下游的单向性，加之上下游地区对流域生态资源做出的贡献性质上的差异，导致了上下游地区在利用流域生态资源上的不公正。流域生态补偿是指以实现社会公正为目的，在流域内上下游各个地区之间展开的以直接支付生态补偿金为内容的行为。《环境保护法》第24条和第41条对流域生态补偿作出了概括性规定；《水污染防治法》第15条的规定明确了企事业单位向水体的排污行为，应当交纳生态补偿费用。《水法》第29条、第31条、第35条、第48条、第49条和《水土保持法》第23条、27条等条款中都有关于流域生态补偿的规定。2003年8月江西省人民代表大会常务委员会通过的《加强东江源区生态环境保护和建设的决定》、2004年12月九江市人民代表大会常委会通过的《关于加强修河流域生态环境保护和建设的决定》、2007年9月江苏省十届人民代表大会常委会通过的《江苏省太湖水污染防治条例》等地方性法规中也存在关于流域生态补偿的规定。

2.4森林生态补偿法律制度

森林生态效益的补偿，即为了保护和改善生态环境，提高林业生产的积极性，凡纳入公益林管理的森林资源，政府以多种方式对投资者和生产经营者给予合理的经济补偿。我国政府很早就相当重视森林资源的生态补偿问题，1992年国务院在批转国家体改委《关于1992年经济体制改革要点的通知》中明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”。1993年国务院《关于进一步加强造林绿化的通知》、1996年中共中央、国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》等一系列文件都明确提出建立完善的森林生态补偿制度。1998年《森林法》修正案第八条第二款规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源林木的营造、抚育、保护和管理。”从2004年12月起中国政府正式启动中央森林生态效益补偿基金制度。

3现行山区补偿政策的缺陷

中国现行的山区生态补偿制度不完整，涉及这一内容的相关政策已经有退耕还林、天然林保护、矿产资源税及补偿费、流域生态补偿等等。虽然这些法律与政策涉及到保护和恢复山区生态环境的相关内容，但是它们并不能满足现今山区生态环境保护的实际需要。通过对现行的山区生态补偿机制实践的研究，大致可以总结出以下几方面的局限：

3.1山区生态补偿制度带有强烈的部门性

将山区分割成不同的部分加以规定造成政策制定的重复性，不仅使得立法资源的浪费且各行政部门各自为政管理混乱的局面。山区本身的特殊性与复杂性使其在资源开发与生态环境保护方面涉及多个行政部门，要达到可持续的开发利用山区资源就需要多个行政部门的通力合作。林业部门的生态补偿政策发展的较为系统全面、水资源方面关于水源地生态补偿也是一大新鲜热点、矿产资源开发的生态补偿政策一直就是一个“老大难”问题，如能将这些部门在山区资源开发与生态环境保护的功能合为一体，通过协调合作将功效发挥到最大。

3.2山区生态补偿制度未成为合理协调的系统、缺乏长期性

从目前中国实施的山区生态补偿相关政策来看，绝大部分是各行政部门各自为政，从自己部门的利益出发而制定，不是将山区作为一个统一的整体为其健康和谐发展来制定生态补偿制度，且很多都是短期性的，缺乏一种持续和有效的生态补偿政策。像退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等都是最具有生态补偿涵义的政策，但是当项目期限过后，农、牧民的利益得不到补偿，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，从而持续对当地的生态环境形成压力。这不仅不能改善和保护当地的生态环境，还可能造成更为严重的生态破坏。

3.3山区生态补偿政策制定过程中缺乏法律支持和人民参与

虽然我国关于山区生态补偿政策已开始建设，但是无论是这些政策本身内容的全面具体性来看，还是其法律强制性来看都无法满足我国建立一个全面系统有效的山区生态补偿政策的现实需要。生态补偿制度的根本目的是调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，因此，涉及众多利益相关者。但是在现行许多政策的制定过程中，非常缺乏相关利益者广泛参与的机制和实现途径，而更多地体现了政府的意志，却不能广泛代表广大生态保护相关利益方的利益。

3.4山区生态补偿标准普遍过低、补偿对象不明晰、补偿资金来源不稳定

在补偿标准的制定上，没有能充分考虑农民、牧民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望。如退耕还林的补偿标准，在黄河上游地区，每亩退耕还林土地补偿粮食200斤或140元，并补助种苗费50元、管护费20元。然而，这一补偿标准事实上造成退耕农民所获得的经济补偿低于、甚至远低于其在同一土地进行农业生产的经济效益，其结果必然导致农民响应并参与生态保护的积极性降低。如果这种情况普遍存在，生态补偿机制就难以发挥其应有的效应。

3.5山区生态补偿制度的技术障碍和经济约束

生态补偿实质是对生态效益的补偿,这需要有科学的生态效益的计量技术。目前,我国的生态效益的计量技术很不完善,这也是实施生态补偿政策的障碍因素。生态补偿政策的建立会打破原有的利益分配格局,这种改变必然引发不同利益群体之间的争端，一些利益群体出于自身利益而抵制生态补偿政策。同时,我国的经济实力不强,政府、企业和个人也难以拿出更多的资金进行生态补偿。

4完善山区生态补偿制度的建议

上述所论述的现行山区生态补偿制度的局限性决定了其在实践中难以发挥其应有的生态功能。针对以上几个局限性，提出以下几点建议：

4.1将山区的生态补偿制度作以整体筹划，协调各个部门之间的职责和权利

建立生态补偿机制是一项非常复杂的系统工程，在进行生态补偿时，由于部门分割、空间分散、行政色彩浓厚，管理成本过高，往往很难以达到政策的效果。多种渠道的补偿办法又不与生态绩效直接挂钩，投入效果大打折扣。要有效地克服部门分割引起的矛盾和脱节，建立生态补偿整体框架，通过上级对下级、国家对地方的纵向管理制定相关政策，以便为地方生态补偿运行导向，逐步实现全方位、全覆盖、全过程的生态补偿。

4.2以法律为基础，加快制定山区法和山区生态补偿的相关法制、税制建设

加快生态补偿的法制建设，急需以法律形式，将补偿范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来。理顺环保基本法和其他环境资源法律、法规之间的关系，建立统一、协调、完善的自然资源生态利益补偿制度，规范各级政府的行政行为。借鉴国外建议山区生态补偿制度的经验，将山区法的制定作为建立此制度的最好保障。

4.3形成多元化生态补偿机制的资金补偿方式

直接补偿与间接补偿相结合、强化间接补偿、尽快发展后续产业是生态补偿的长效机制。生态补偿有直接补偿和间接补偿两种方式。直接补偿是农民得到的物资和现金补偿。间接补偿是逐渐产生效应的,受损者在这个过程中陆续得到实际的好处,所以,间接补偿可以被视为多次补偿、分期补偿。应把直接补偿和间接补偿相结合,利用直接补偿的机遇,强化间接补偿,调整产业结构,尽快发展后续产业,通过产业化开发促进经济发展,增加农户收入,才能变“输血”为“造血”,从而使生态重建与经济发展有机结合,真正实现该地区的自然—社会—生态—经济的可持续发展。

4.4支持和鼓励地方探索有效生态补偿机制模式，扩大生态补偿资金来源

具体实施如下：1）公共财政年度预算资金。建立政府公共财政预算制度,编制年度国家预算时,在中央和地方财政预算科目中建立环境保护和生态建设支出预算项目,稳定和提高对环境保护与建设的财政投入。2）培育和发展生态资本市场。国家可以发行生态环保债券,通过适度举债将社会上的消费基金、保险基金等引导到生态补偿资金上来。3）生态建设补偿基金。在国家财政拨款的基础上,吸收有关企业、组织和个人捐款,开辟生态补偿资金的来源渠道。4）开征“生态税”。生态补偿税(费)的纳税人应是所有享用生态效能的个人消费者和经济组织,体现“谁受益、谁分担”的原则。

4.5建立一套完善的、科学合理的生态补偿标准

首先，尽快建立生态价值检测、评价体系,制定合理的补偿标准。根据山区各类资源的生态价值制定与之配套的评价体系作出补偿标准。其次，根据生态地位制定不同的补助期限。根据生态的脆弱度划分出不同等级的生态补偿区域，按照其自身的生态状况制定生态补偿的期限。