一、社会民生事业的基本含义及特征

1．社会民生事业的界定和范围

民生问题是一个深刻的历史唯物主义命题。所谓民生，即有关国民的生计与生活。孙中山曾经将民生概括为衣、食、住、行四要素。不过，时代在发展，民生的要素也在不断变化。在现代社会中，民生和民主、民权相互倚重，而民生之本，也由原来的生产、生活资料，上升为生活形态、文化模式和市民精神等既有物质需求也有精神特征的整体构成。现代意义上的民生概念有广义和狭义之分。广义上的民生概念几乎可以延伸到经济、社会、政治和文化等任意领域，甚至还可以包括历史观方面的问题。这样一来，由于不宜操作和把握，反倒容易冲淡人们对直接、切身、具体的民生问题的关注和改善，使民生问题难以同改善民生的具体政策有效地结合起来。狭义上的民生概念主要是从社会层面上着眼。从这个角度看，所谓民生主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等等。相对而言，狭义上的民生概念比较准确，容易同具体层面上的民生政策吻合。本文所涉及的民生一词都是指狭义上的民生。改革开放30多年来，中国在经济领域取得了巨大成就，但是，民生改善相对滞后，这成为党中央高度关注的问题。十六大以来，党和政府把以民生为重点的社会建设摆在了更加突出的位置，关注民生、改善民生被提上重要议程。以科学发展观为指导，“十一五”规划提出了加大社会事业的投资力度，落实“五个统筹”，加强和谐社会建设的要求。十七大报告则首次将“要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”作为改善民生的明确目标。国务院总理在云南德宏考察时说：“教育是民生之基，健康是民生之本，分配是民生之源，保障是民生之安”，进一步阐明了民生事业的范围所在。基于上述对民生概念的认识，以及可操作性原则，本文在研究民生投入时主要包含了四大块内容：教育、医疗卫生、社会保障和文化体育。

2．社会民生事业的类型和特征

保障型社会民生事业，是与社会成员共有的生存权与发展权密切相关，满足每一个社会成员最基本服务需求的社会民生事业，包括义务教育、公共卫生与基本医疗、全民健身和社会保障在内。它有两大基本特征：一是共享性；二是必需性。非保障型社会民生事业，指满足社会成员较高层次服务需求的非基本公共服务，包括非基本医疗、非义务教育、商业保险、商业文化和商业体育等等，它具有两大基本特征：一是具有一定的排他性；二是非必需性。

3．社会民生事业投入评价指标

我们选取了教育、医疗卫生、社会保证和文化体育四大类指标来衡量民生发展状况。其中，每一大类指标又由若干子指标构成。

二、社会民生事业投入的问题

改革开放30多年来，我国社会民生事业投入不断增加，随着我国社会经济发展水平的不断提高，我国居民民生类需求也不断增加。但是，我国民生投入持续快速上升，依然无法满足城乡居民日益增长的民生需求。

1．教育投入不足引发的民生问题

(1)教育事业的投入总量不足

根据联合国开发计划署(2003年人类发展报告》提供的数据，2000年中国公共教育支出占GDP比重仅为2．1％，不仅低于中等人类发展水平国家平均数，而且还低于人类发展水平国家平均数。中国可能是当时世界上这一比重最低的国家之一。这反映了2000年中国政府在公共教育领域的严重缺位，尚未从经济增长型政府转向公共服务型政府。2007年，我国公共教育支出占GDP的比重已经提高到3．32％，与国际水平相比仍然偏低。根据国际数据，我国公共教育支出不仅低于高收入、中等收入国家，而且低于世界平均水平。

(2)教育投入不足导致“乱收费”

世界上许多国家尤其是高收入国家均实行了12年基础教育全免费，政府在基础教育方面是彻彻底底的买单者。但是，从表2可见，我国基础教育的小学、初中、高中的10％、20％、50％却是个人与社会承担。公共教育投入不足使得教育乱收费成为公众对教育行业最为关心的问题。国家发改委公布了2006年上半年价格举报六大热点，教育乱收费投诉高居价格投诉榜首。有媒体披露我国l0年来教育乱收费已达2000亿元。中国社会科学院2005年《教育蓝皮书》的调查表示，子女教育费用在中国居民总消费中排在第一位，超过了养老和住房。教育负担成为民生的主要负担。

2．医疗卫生投入不足引发的民生问题

(1)医疗卫生投入总量不足

2009年，我国医疗卫生支出占GDP的比重仅为5．13％，远低于高收入国家和中等收入国家的水平，只与低收入国家水平相当。但与高收入国家相比，’我国人均医疗支出是很低的。高收入国家的人均医疗支出，以美元计算，是我国的52倍。我国的婴儿死亡率和平均预期寿命都高于世界平均水平。我国的平均预期寿命高于中等收人国家，这是由我国人口的体质和饮食结构有关，也是我国民生发展的优势所在。但是，在享有的卫生设施人口占总人口的比重上，我国则明显处于低水平，只略高于低收入国家的38％。我国每千人口医生数和床位数基本与国际水平持平。

(2)财政性卫生投入不足导致“看病难”

2009年财政卫生支出占卫生总费用的比例为27．23％；同期，城乡居民个人支付的医疗费为72．77％。公共投资不足，在很大程度上促使了卫生机构向服务者收取费用，1990-2009年，医疗机构业务收入从662．6亿元增加到10341．24亿元，20年间增加了15．6倍。多年来，城乡基本医疗卫生服务发展差别很大。2009年每千人医院和卫生院床位城市是农村的3倍、人均基本医疗保险城市是农村的1O倍、人均卫生费用城市是农村的4．O9倍。而同期农村居民人均纯收入仅增长4倍。居民疾病经济负担加重，看病难、看病贵现象严重，卫生服务可及性和利用受到影响，正因为如此，2000年“世界卫生报告”中，我国卫生筹资公平性在191个成员国中排名第188位，反映我国卫生筹资的不公平程度已经达到了难以容忍的地步。

3．社会保障投入不足引发的民生问题

(1)社会保障投入总量不足

我国社会保障和福利支出情况明显低于世界平均水平。与其他国家相比，我国在社会保障总体支出水平上的差距主要不是体现在微观水平上，而是体现在社会保障特别是社会保险制度覆盖面较小。从城镇来看，我国社保覆盖率大致还能接近世界平均水平，但综合农村的社保情况，我国将明显低于低收入国家。

(2)社会保障投入不足导致“低保障”

2009年末全国参加城镇基本养老保险人数23498万人，参加城镇基本医疗保险的人数40061万人，参加失业保险的人数12715万人，参加工伤保险的人数14861万人，参加生育保险的人数10860万人。这些数字表明，我国社会保险覆盖率最高仅为三成左右。现有社会保险费仅能做到现收现支，节余资金与不断增长的需求相比显得微不足道。要迎接人VI老龄化、城镇化的挑战，完善社会保障体系的任务十分艰巨。社会保障投入标准偏低。根据相关数量显示，我国基本养老保险、失业保险和基本医疗保险三大保险的保障标准远远适应不了基本民生的需要。2009年，基本养老保险基金支出为8894亿元，人均支出仅3776元，每月315元；失业保险领取人数235万人，基金发放共367亿元，人均领取15617元，每月1301元；基本医疗保险参保人数40147万人，基金支出为2797亿元，人均支出仅697元。上述支出标准在我国居民消费价格总水平同比涨幅不断提高形势下，现行社会保障标准显得过低，涉保对象日子过得越来越紧。

三、未来社会民生事业的投入目标与任务

1．总体目标

我国经济已连续快速增长了30年，经过最近几年的发展，全面建设小康社会已站到了更高的起点上。据国家统计局统计科学研究所课题组测算，到2006年，我国全面建设小康社会的实现程度达到69％¨。而针对全面建设小康社会的目标，人口总量到2020年将控制在14．5亿人以内，人口素质大幅度提高，城乡间、区域间差距扩大的趋势得到扭转[2]。党的十七大提出，到2020年，人均国内生产总值要比2000年翻两番一]，①这个目标考虑到了人口增长和流动因素，更有利于客观反映中国经济发展的实际水平，也更有利于如实反映人口流动对不同地区经济增长的贡献。“十一五”时期我国都将面临城市化的加速发展，面临巨大的社会变迁，未来的几十年，我国将从一个农民为主体的社会变成一个市民为主体的社会。1996年，我国政府向联合国提交的《中华人民共和国人类住区发展报告》中预测，到2010年，我国城镇人口将达6．3亿左右，城市化水平将达45％。国家统计局资料表明，2010年我国城镇人工已达66557万人，城市化水平达49．7％。②国务院发展研究中心李善同提出，到2020年城市化水平将提高到60％，平均每年提高1．5个百分点[9]。根据相关研究¨。。u，笔者预测我国城市化率将由2006年的43．9％逐步增长到2020年的60．5％。

2．优先发展教育，建设人力资源强国

(1)发展目标

国家要实行教育发展优先的国家战略，建立比较完善的现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会，逐步提高全体人民受教育年限，并达到世界较高水平；促进教育公平，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，特别是初等教育和中等教育发展差距；普及和巩固九年义务制教育，消除文盲半文盲人口；基本普及高中阶段教育；加快发展多种形式的城乡职业教育；高等教育在扩大规模的基础上，重点是提高教学质量，优化学科专业结构，培养高层次人才，建设高水平大学和重点学科，增强学生的实践能力、创新能力和就业能力、创业能力，建设学习型社会。

(2)发展方向

一是打好初级教育基础。未来要落实农村义务教育经费保障机制，国家应制定义务教育办学条件和质量标准，使城乡各学校办学条件、经费投人和校长、教师的配备及其待遇大致均衡，使每一所学校都能达到基本标准，提高每一所学校的教育质量。二是大力发展职业教育。近年来，“技工荒”的问题日益突出，反映了我国中等职业教育投入不足已经成为制约工业化、城市化发展的重大因素。未来要以就业为导向，扩大职业教育规模，加强劳动技能培训，通过加强职业教育基础能力建设，建设一批高、中等职业院校、农村标准化职业教育中心和职业教育实训基地建设，培养高素质劳动者和实用型人才。三是加快普及中等教育。在完成了9年制义务教育的目标之后，为提高从业者受教育年限，要全面普及和基本普及高中教育，实现12年义务教育。从全局来看，投入与发展不足成为影响我国人口素质与从业劳动力文化水平提升的重大因素。因此，未来需要加大对中等教育的投入力度。四是高等教育优化发展。我国高等教育连年扩招，获得超常规发展，已成为世界上规模最大的高等教育事业。但是，高教事业规模扩张导致的质量下降与大学生就业难的问题日益突出。因此，未来要推进高水平大学和重点学科建设，使高校成为国家和地方解决经济、科技和社会发展重大问题的基地，使若干所大学和一批学科达到或接近世界先进水平。

(3)投入发展重点

从全局来看，未来要建设世界上最大的学习型社会，关键在于促进和实现教育公平，逐步缩小城乡、区域之间的基础教育发展差距，因此，未来教育投入的重点应当放在实现城乡教育均等化与区域教育均等化方面来。一是实现城乡义务教育均等化。目前城市中“普九”的任务早己完成，“普及十二年”教育已经被列入国家2020年教育发展战略，但农村地区“普九”的任务依然尚未完全实现，部分地区完成“普九”的标准很低，且相当脆弱。因此，从现在到2020年，要把义务教育的投入重心放在农村不动摇，实现不分城乡的义务教育办学条件与师资条件(数量、质量)大体相等。要采取倾斜投入的手段，更快地提高农村初中与小学办学条件与师资条件，到2015年或者2020年，使得城乡义务教育的办学设施、办学设备、教师合格率(小学专科及专科以上学历教师、初中本科及本科以上学历教师)均达到国家标准。二是实现区域之间基础教育均等化。减小地区之间基础教育办学条件与师资条件(数量、质量)的差别，也是教育投入的核心目标。根据基础教育的存量与的流量投入指标分析比较，30个省市自治区(不含西藏)基础教育可以划分成三类地区(如表4所示)。未来应当加大对第三类地区和第二类地区的基础教育投入，以缩小三者之间的发展差别。

3．加强医疗卫生服务

(1)投资目标与任务

医疗卫生事业的投资目标是，到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本医疗卫生可及性和服务水平明显提高，居民就医费用负担明显减轻，“看病难、看病贵”问题明显缓解。到2020年建立起与社会主义市场经济体制相适应的医疗卫生体系，加强公共卫生建设，统筹城乡卫生事业协调发展，提高卫生服务的公平性和可及性，进一步提升国民健康水平，打破城乡、所有制等界限，建立覆盖全民的、一体化的医疗卫生投融资新体制。

一是加强公共卫生基础设施建设。1990-2009年，尽管公共卫生机构费用占卫生总费用的比重6．5％提升到8％，但是仍然远远满足不了公共卫生的投入需求。从未来看，要加大投入，提高疾病预防控制能力和医疗救治能力，提高应对突发公共卫生事件的能力和卫生执法监督能力，提高重大疾病预防控制能力和医疗救治能力，做好重大疾病防治、精神卫生防治和妇幼卫生工作，使公共卫生基础设施得以不断加强。

二是大力加强农村医疗卫生事业。尽管我国政府加大了对农村地区医疗事业的投入，但农民仍然缺乏基本医疗保障，缺乏抵抗大病风险的能力。未来要重点加强县级医院(含中医院)、乡镇卫生院、边远地区村卫生室建设，加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才等等。

三是加强基层医疗卫生事业。基层卫生机构虽然承担了大量的公共卫生服务和基本医疗任务，但是却获得极少的政府支持，基本医疗费用主要来自居民个人的现金付费，过度依赖使用者付费。从全局来看，社区医疗是与民众联系最紧密、最需要大力发展、但又发展严重不足的医疗事业。未来需要大力加强社区医疗卫生基础设施建设，把基层医疗卫生服务网发展成为世界上覆盖面最大的、最具效力的医疗服务网络。

四是建立基本医疗服务保障制度。要以保障城乡居民基本医疗服务为目标，持续、稳定地提高政府卫生投入保障度，使政府卫生投入向基本医疗倾斜，向农村、欠发达地区、基层社区医院倾斜，建立基本医疗卫生服务的网络，扩大基本医疗服务的覆盖面，减轻低收入群体的就医负担，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系。

五是加强医药卫生科学研究体系建设。重点支持部级医药卫生科学研究机构建设，加强对基础医学、临床医学、预防医学、药学与新药创制、中医药学与中医药现代化、特种医学等研究项目的支持。提高医学科学研究创新能力。加强新药创制与医疗器械的研制，并促进科研成果推广应用。加强医药卫生基础设施建设，建立我国医药卫生科技大平台。

六是推进公立医院改革。2009年已经开始试点，2011年逐步推开。改革公立医院管理体制和运行、监管机制，提高公立医疗机构服务水平。推进公立医院补偿机制改革。加快形成多元化办医格局。

(2)重点任务

从全局来看，在各方面投入能力有限的情况下，加强医疗卫生服务的重点应当放在两个方面：

一是实现城乡基本医疗服务均等化。基本医疗卫生服务关系广大农民幸福安康，必须尽快惠及全体农民。因此，未来要统筹城乡基本医疗投入，不仅要提高农村合作医疗筹资标准和财政补助水平，加大对农村医疗卫生基础设施与卫生人员队伍的投人，为向农民提供安全价廉的基本医疗服务，重点解决农民看病难问题，而且还要把整个医疗卫生的资源投入的重心向农村倾斜，逐步缩小乃至消除城乡差距。

二是缩小地区之间的医疗卫生事业的发展差距。实现地区之间基本医疗服务条件(数量、质量)差别缩小，也是公共财政投入的核心目标。根据医疗卫生投入的存量与的流量投入指标分析比较，30个省市自治区(不含西藏)医疗卫生事业投入可以划分成三类地区。未来应当加大对第三类地区和第二类地区的医疗卫生投入，以缩小三者之间的发展差别。

4．建立完善的社会保障体系

社会保障是民生之盾，保护基本群众的利益是政府义不容辞的责任。从前文可以看出，我国社会保障状况不容乐观，尤其是农村社保。故应该加大对农村社保的关注，进一步完善社会保障制度，改善人民的生存环境。

(1)投资目标与任务

按照2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系成为其中一项重要内容。今后十几年我国的养老、医疗、失业和工伤保险覆盖范围要比现在增加数倍，成为世界最大的社保体系。一是完善社会保障体系。要以社会保险、社会救助和社会福利为基础，以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系，完善城乡居民最低生活保障制度，扩大社会保障的覆盖面，逐步提高保障水平。二是健全农村社会保障体系。建立新型农村社会养老保险制度。做好被征地农民社会保障工作。完善农村最低生活保障制度。全面落实农村五保供养政策。完善农村受灾群众救助制度。发展农村老龄服务、社会福利和慈善事业等等。三是提高城乡医疗救助水平。把全国城乡低保对象全部纳入城乡医疗救助范围，提高对农村和城镇低保人员的门诊、住院医疗救助标准，提高城乡医疗救助水平。四是社会福利机构设施建设。在农村五保对象比较集中的县城、镇、乡新建敬老院，扩建敬老院，新建州级社会福利院、儿童福利院、救助管理站、流浪未成年人与乞讨人员救助保护中心。

(2)投入重点

我国社会保障体系在城乡之间存在巨大落差。目前，城镇以养老、医疗、失业、工伤和生育五大社会保险为主体的制度体系，几经改革日臻完善；而农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。因此，未来要把社会保障与社会福利的投入重点放在农村，提高农村社会保障与社会福利的水平，逐步缩小乃至消除城乡差别。

四、结论和建议

为实现社会民生事业发展目标，要进一步拓展以公共财政为核心的稳定的资金来源，推进投融资体制改革，扩大社会资金来源。

1．建立财政投入稳步增长机制

为了弥补公益性社会事业的“欠账”，实现社会事业发展的长远目标，迫切需要建立财政投入稳步增长机制，把社会事业纳入有保障的财政投融资制度框架。鉴于公益性社会事业的财政投入来源不稳定、不到位、比例偏低、难以适应发展需要的现实状况，政府应当建立财政投入的保障机制，逐步加大财政投入增长力度，开拓新型的、稳定的财政资金来源，优化社会民生事业的支出结构。

2．规范财政转移支付

加快落后地区社会民生事业的发展，除了发挥各地的积极性，努力开拓融资渠道以外，还需要规范财政转移支付，建立多层次的财政平衡机制，增强欠发达地区社会事业的投融资能力。政府应当建立规范的转移支付体系，加大高层政府财政转移支付的力度，完善地区之间横向转移支付机制。

3．充分利用市场机制

在社会事业建设中，除了加大财政投入之外，还应当跳出现行融资的狭窄空间，充分利用市场机制融资，从国际上来看，在政府部门资金不足的情况下，可以采取市场化的手段融资，但是融资必须限制在政府资信有保障、可偿还的基础之上。政府应当扩大财政信用功能，建立社会事业投资基金，丰富社会事业的资金来源，政府举办公共工程，引导社会资金配套跟进。