政策与管理论文
政策与管理论文范文第1篇
1000多年前，一小队玻利维亚人开始了人类历史上在太平洋区域的一次最富戏剧性的探险。他们从现在称为库克岛的岛屿出发，在没有罗盘和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里。他们的航行以发现太平洋上最大的两个岛屿而告终。由于岛屿陆地突起的海拔和宽广的面积形成了环岛海洋大气的垂直对流，发现者因此称这个岛屿为奥特雷（aotearoa），意为“白云之乡”。500年以后，第一批欧洲航海家发现了这个岛屿，并给它起了个名字-新西兰。
十多年前，新西兰人民开始了另一个历程，某种程度而言，这一历程与1000年前毛利人开始的航行一样，需要极大的勇气和胆识。在一个较短时期内，新西兰：（1）宣布新西兰为无核区；（2）采取了一系列的资源私有化措施和成为一个现代化的福利国家所必备的措施；（3）按照自然疆界重新划定了内部政治行政区划；（4）明确采取可持续原则为管理所有可更新自然资源的主要国家政策。此外，这些改革的速度之快和广度之深同样令世人注目。
最近的一项改革是《资源管理法》（resourcemanagementact，以下简称rma）。《资源管理法》于1991年由新西兰国会通过，并经1993年修正。这是一个国家法案，它授权区域政府和地方政府在统一的环境政策指导下进行资源管理。这个统一的环境管理政策是以保持环境的生命可持续能力为目标，资源管理必须满足子孙后代合理的、可预测的需求，必须避免、补偿或减缓自然资源利用带来的不良影响。在通过这一法案的进程中，新西兰政府正如当初毛利人在完全陌生的海洋中探索一样；因为，即使在20年来可持续原则已经在联合国大会和决议中作为智慧的思想被强调，但在和新西兰国情类似的现代国家中，还没有一个国家把可持续原则明确宣布为一项调整人类和自然环境的指导性原则。
由于《资源管理法》涉及的是跨越空间和多因子的环境管理，我们在这里选取了新西兰水资源的综合管理作为研究对象。与其他静态的自然资源（如土地、森林）的综合管理不同的是，水资源管理需要更高水平的地方政府间的和团体间的密切合作。这对《资源管理法》的实施都是一个严峻的挑战。
本文还将考察其他环太平洋英语国家和普通法国家（主要是澳大利亚、加拿大、美国）共同关心的、与水资源管理相关的议题。我们的目的是最大限度地展示新西兰实施《资源管理法》的经验及其与其他国情类似国家在处理类似社会-环境问题上的关联。此外，还可为其他人士在研究新西兰在水资源管理时提供参考；这正如新西兰一样，它也在仔细研究环太平洋国家在处理相关问题上的经验。
跟以前英联邦殖民地一样，这四个环太平洋普通法国家互相之间能分享到更多的管理各自国民与国有自然资源关系方面的法律经验。上述几个国家都存在着三个与水资源管理相关的政策性问题。
第一个问题是政府部门之间的关系，包括政府部门纵向等级关系和横向平级关系。《资源管理法》的立法是第一次对国家环境政策在各个环节的实践进行了概括，同时区域和地方政府已经广泛地被授权实施《资源管理法》。
第二个问题是政府与市场之间的关系。《资源管理法》以一个可更新水资源许可系统取代了渊源于传统普通法原则的开发利用的习惯法规则。但是新法也提供了某种可能性-虽然不是强制令-即利用水资源分配和再分配进行的尝试。此做法产生于10年以前，那时中央政府正急速推行国有资源（如能源设施和公共交通设施）的私有化。10年以来，新西兰已经实现了从资本主义福利国家向新自由政治经济国家的转变，与此同时，它也寻找到了可持续管理私有化了的可更新资源的新方法。
第三个问题是，新西兰政府和土著毛利人在自然资源管理权限上的未决问题。《资源管理法》中某些条款和上诉法院的一些重要判决已经引起社会对这个问题的关注。
二新西兰的环境政策改革
（一）背景
随着1984年政府的换届，新西兰开始了一项经济、行政和社会方面的综合性改革。在很长一段时期的保守党执政以后，劳工党借着实施改革和恢复经济的允诺于1984年竞选成功，并维持了两届执政期（1984—1990）。此间，国会推行了一系列法律、经济和行政方面的改革，从而引起了社会和经济的深刻变化。虽然1990年保守党以压倒多数的选票战胜劳工党而重新执政，但仍然坚持推行早在6年前劳工党执政时开始的财政及其他改革。
改革的导因是新西兰面临的严重的经济和财政危机、持续高涨的通货膨胀和失业、低速徘徊的经济增长、高额的外债、非互惠的出口贸易、超预算的政府开支等。那时，新西兰推行的是经济保护主义政策，制造业尤其是农业制造业，得到高额的政府补贴。
行政和经济改革的思想可以简单概括为：不断扩张的国库和预算危机可能只有通过建立更具市场因素的、更具国际竞争力的经济体制才能得以恢复。“新西兰经济改建的动因是，面对日趋国际化的世界经济和全球资本化而产生的危机感。过多的经济干预和过多的经济保护已经成为新西兰经济可持续发展和适应全球经济发展趋势的严重障碍。”（注：原注⑦，chriscocklinowenfurseth.geographicaldimensionsofenvironmentalrestructuringinnewzcaland.46proe，geographer459，460（1994）。）同时，已成共识的改革思路是：必须削减政府干预，让国有资产资本化和私有化；政府部门在职能和机构上都要服从精减的原则；社会服务的开支也必须削减。
此项改革无论从涉及的范围、进行的速度以及改革所引发变化的深度，都令人瞩目。在几年间，新西兰完成了从狭隘的保护型经济向最开放、非干预性的西方型经济的转变。同时，许多社会“安全网”解除了，公共服务也急剧减少。
某种程度上说，在此项保守党重建经济的活动中，似乎只有环境行政和立法得到了加强。克里思·库克林（chriscocklin）和欧文·富塞舌（owenfurseth）指出：“尤为重要的是，在经济重建的过程中，环境伦理在经历了相当长时期的灌输和培养之后，业已深入人心，主导着新西兰政经生活，即便在关系国计民生的基本福利遭到削减时亦不例外。”（注：原注⑧，同原注⑦，第461页。）
新西兰环境行政的改革和立法经历了互为衔接的三个阶段，始于1984年，鼎盛于1991，而1984—1991年的7年成为最重要的历史时期。这三个时期为：
（1）1985—1988年，重建中央政府的环境行政；
（2）1988—1989年，重建区域政府的职能和管辖权（1989年地方政府修正案的通过）；
（3）1988—1991年，改革相关资源和环境管理、使用和分配的立法（1991年《资源管理法》的通过）。（二）重建中央政府的环境行政
新西兰实行由一个国会主导的单一型的政府体制。虽然在中央政府下还存在地方政府机构（如区域政府议会和市议会），但地方政府的职权完全来自中央政府的授权。新西兰的政体是一个高度集中的、自下而上的行政体系。
新西兰中央政府着手环境事务管理的起始时间确切地说与美国相吻合，始于美国环境保护局的建立和《清洁大气和水法》的通过，也就是美国政治所称的“现代环境年代”。1972年新西兰政府建立了环境委员会，这是在中央政府内设置的一个很小的办公机构，专门负责政策咨询和环境评估程序的建设和实施。此外，许多其他政府部门，如能源部、农业和渔业部、林业部、土地和测量部，也了直接涉及环境事务的命令和规章。
1981年，两个独立的政府环境行政综述分别产生，一个由经济合作和发展组织（oecd）作出，另一个由新西兰自然保护委员会（ncc）（注：全称为natureconservationcommittee，这是一个非政府的自治委员会，在民间的资助下从事公益事业。）完成。后者揭露了现行体制在以下方面的缺陷：
1.环境行政过程中各政府部门缺乏协调；
2.政府各部门所的有关开发或保护自然资源的命令和规章之间存在潜在的冲突；
3.在某些资源管理方面，政府相关部门的行政职能配置是重叠的。
经济合作和发展组织在针对环境体制也提出了类似的问题。同时，经济合作和发展组织还指出，按照现行的行政体制，新西兰很难应付经济增长和经济多元化的挑战，也很难度过80年代早期的经济难关。
当时在任的中央政府对这些综述所提出的建议没有采取积极的反应。1984年的大选预选，劳动党把环境议题纳入了政治日程。大选后，胜利的劳动党随即采取相应的行动以实现大选中提出的允诺。
自由的劳动党采纳了右翼的财政措施，开始了经济和行政的改革。财政部提出的改革中心思想得到了劳动党决策机构及时的赞同，由此新西兰开始步入市场为主的经济管理。甚至当时新任的环境部长也宣称：“改革的基本点在于我们深信一个开放、更富有竞争力的经济将恢复新西兰的经济增长，并提高新西兰人的生活水平。”（注：原注①③，rogerblakeley，balance，inenvironmentmeetseconomics（environmentalcouncilandministryfortheenvironmented.1987）。）
在着手市场经济改革的同时，行政改革也明确了要求，即增加透明度、落实责任制和提高行政效率。环境领域的行政改革目标也是一样，这就必须明确政府各部门的职能和目标，“必须避免相互冲突的职能配置……，行政必须透明公开，……，要向公众开放并接受公众审查……，而且，必须严格法律责任。”（注：同原注①④，同上。）
行政公开化和严格法律责任这两项目标在重划政府部门的职能界限中得到落实。政府部门的环境职能被划分为两个方面，一方面是负责自然和自然资源的保护，另一方面是负责资源的利用和经济效益。因此，经济改革和环境行政的改革直接产生两个变革：
（1）国有自然资源管理权的转变。
以经济效益为主的自然资源的开发利用被授权给一系列的国有企业（简称soes）去负责。这些企业直接依据法令从事资源开发活动，同时必须遵守严格的商事规则。例如，原先的国有煤炭资产转给煤炭公司经营，国有土地转给土地公司经营，国有林木转给了林业公司经营，等等。一些资源，如商用林还被私有化。不难预料，通过重新划分职能，行政效率将大大提高；而且这种战略性改革将更加证明私体所有权必然带来经济的良性发展。
（2）环境行政机构的改组。
改组后的环境行政机构的设置分为三块：第一个机构是保护部（简称doc），负责保护新西兰的自然资源和历史遗迹，管理国家公园、陆地保护区、海洋保护区。第二个机构是环境部（简称mfe），负责向政府提出环境政策，监督《资源管理法》的实施。环境部是按照1986年《环境法案》建立的，当时它的职责是管理自然资源，保持生态系统本质价值，保护自然资源和物质资源的可持续性能，保证子孙后代的合理需要（注：原注①⑥，这三项职责的表述最早出现在环境部1986年组织法，后来被1991年的《资源管理法》确认为国家环境政策，参见rma，supranote4.anddiscussioninfraparth.1.）由此可知，设立环境部的思想与1987年联合国在布伦特委员会《我们共同的未来》报告中的可持续思想是一脉相承的。可持续思想亦被司法裁判人员适用于裁判过程，以此协调环境效益和经济效益。第三个行政机构是环境国会委员会（简称pce），也是依据《环境法案》成立的。实际上，这是国会民间申诉调查委员会，负责对环境议题进行独立调查并将结果报告给国会。（注：原注①⑧，ringer，supranote9，at136.）
1984年以后的环境行政还出现了两个处理争议的司法机构，一个是计划法庭，处理资源分配和资源利用的纠纷；另一个是怀特基法庭，负责处理毛利人的资源权益争议或提供这方面的咨询意见。当上述法庭对诉愿请求只作出处理意见时，这些建议不具有强制执行的约束力。
总而言之，中央政府的环境行政重建取得了可喜的成绩，最重要的成果是把原先较小和较弱的环境委员会发展为多个行政机构，并佐之以责权明确的立法。但是，新的环境行政体系的主要不足在于保护部经费匮乏。环境部主要是一个平衡开发活动中自然资源的环境效益和经济效益的机构，保护部才是真正在中央政府中负责环境保护的支柱机构。保护部的经费从组建时起就不足。现任的中央政府对环境事务态度冷淡，近年来经费几遭削减，以目前的财政预算环境部难以发挥基本职能。例如，公园的保护虽迫不急待却经费不足，更不用说其他宏伟的工程，如保护濒危野生物种等。
（三）重建地方政府及其环境行政
地方政府的建制可以溯源到1852年宪法，依照该宪法设置了6个省（后扩展为9个）。省制实行了20年后被废除，原因有二，一是省政府规模太小不能很好地集中财政资源促进经济发展，二是省政府所辖甚广不能代表分布在农村的小群体居民们的利益，而众多的、散状居民群体分布正是当时新西兰典型的社会结构特征。
1876年地方政府体系重新建立。省制废除后，新西兰模仿英国的地方政府体系建立了郡、市、城区为一体的地方政府。随之，又附设了一套行使特殊职能的政府组织，如防虫害委员会、港务委员会和电力委员会。通过不断的分解设立，地方政府的机构日益庞大。19世纪晚期，地方政府机构的总数为450个，到20世纪60年代早期已达到了1000多个，虽然几次尝试建立强有力的中层地方政府以使地方政府体制更合理，但都不成功。
至1984年，地方政府体制出现了一些问题。无论精简机构的改革怎样努力，新西兰仍然存在着近700个地方政府机构。宪法所赋予的权力牢牢掌握在中央政府的手中，地方政府几乎无权监督中央政府的权力。中央集权的一个后果是，政府的服务总是以如何行使好自己的职权为出发点而不是首先想到公众的利益，因此政府的服务流于形式，政府漠视民众的需求。中央集权还导致了国家高度介入经济，这已成为80年代新西兰改革的一个主要关注点。
80年代行政改革开始以后，地方政府改革是一个重要的内容。此项改革与其说是改革，不如说是重新创设地方政府组织结构，因为它完全抛弃了原有的行政框架，而从重新制订地方版图的依据、重新划分地方行政版图开始，进行了全新的、彻底的地方行政的建设。
1.关于地方行政版图的划分依据
重建地方政府的区划版图的任务交给了地方政府委员会（localgovernmentcommission，简称lgc）。在划定地方疆界的过程中，首先涉及的问题是依据什么来划分。地方委员会在确定了通过地方的空间整合来提高行政效率的改革思路后，结合新西兰的国情提出了地方行政区划依据：
（1）有利于利益不同的群体的协调；
（2）有利于提高公共服务传递的效能；
（3）尽可能有利于人口普查；
（4）尽可能接近地理上水流域的分布。
2.关于地方行政区划
在地方政府委员会还在研究行政区划改革的时候，资源管理的立法改革就已经在进行了，这两项改革的互行有助于资源管理行政的建设。根据地方委员会最后做出的行政疆界划分，新西兰设置14个区域辖区，即区域政府，区域辖区的区界直接与水流域界限吻合。地方委员会认为，水流域分布应当而且已经成为新西兰行政区划的基础，因为对自然资源（如水、土地、海洋、大气）所进行的管理，或者对自然资源所进行的其他支配活动，都必须结合自然分布的状况。
与14个区域辖区同时建立的还有72个区地方政府组织，即市或区政府，它们是根据“不同利益群体”而作的划分。
3.关于现行行政区划的评议
首先，对现行区政府和区域政府的设置存在争议。在疆界确定后不久的一次民意测验认为，过大的区域辖区不大可能实现对不同利益群体实施行政管理，因而有人主张将现有的区域政府一分为三。
其次，依据水流域界限来划分行政区域也存在异议。与地方委员会的意见相反的观点认为，此法既不符合不同群体利益，也不适应生态的现实状况。水流域界限划分法与环境生态管理最不协调的该属海岸带管理，因为海岸带界线模糊，管理的重点各异，相邻区域管辖权复杂；而新西兰又是一个岛国，此法没有兼顾这个地理特点。
再次，行政区划中的群体利益问题一直是争论的焦点。追求行政区划的空间合理性与兼顾利益不同的居民群体的分布往往是格格不入的，故而还引发了广泛持久的疆界争吵。群体利益上一个典型的问题是新西兰政府与土著毛利人的关系。毛利人想借这次行政大改组恢复其在中世纪英国殖民统治中失去的权利。总之，虽然行政改组努力兼顾不同群体的利益，可无论从地方政府重组过程看还是从其结果看，在对不同群体利益重视的程度上并不均衡。
即使存在上述对地方行政区划改建的批判性评议，但普遍地还是认为目前遵行的行政区划大致上还是与环境生态管理的需要相协调的。
（四）《资源管理法》
1.目的和原则
《资源管理法》已经引起了国际社会的广泛关注，不仅因为它是一个几乎涵盖资源管理各个方面的总括性法案，而且它的立法目的立足于“可持续管理”。1984年立法改革初始，新西兰一共有100多个环境和资源的法律法令。法律所设的重叠繁冗的管理使资源管理和利用的许可过程变得拖沓而费时。立法的缺陷，再加上已经展开的行政改组（尤其是行政改组中重要的资源管理决策权的转移），使得资源管理立法的改革呼之欲出。基本上说，资源管理立法也应当与地方政府改组同时进行和完成。
与中央和地方政府的重建一样，追求经济效率和以市场为主导的思想贯穿了资源管理法改革的始终。最初，财政部倡导的自由市场路线占了上风，几乎每一步改革都要反映自由市场的精神。随着公众环境意识的增强和环境主义者积极的宣导，改革最终放弃了过分市场化的做法。
《资源管理法》共分15章。第二章是争议最大的，规定了法案的立法目的和原则。第二章的重点是第五节，开宗明义宣布法案的立法目的是实现自然资源和物质性资源（注：物质性资源，physicalresources，指供人类生产和生活之用的自然资源。）的可持续管理。这里可持续管理的定义是管理自然资源和物质性资源的使用、开发和保护，使其能维持人类社会、经济和文化的良好发展，满足人类健康和安全的需要，同时：
（a）实现自然资源和物质性资源的永续利用，使其能满足下一代的合理需要；
（b）保持大气、水、土和生态系统作为生命支持体系的功能；
（c）避免、补救或减轻任何开发活动所引发的对环境的负面影响。（注：原注③⑨，rma，supranote4.at.Ⅱ。15.）
第二章的立法也认可了法定的“国家重要情事”，认可了《怀特基条约》-这是毛利人和英格兰皇室在1840年签署的基本法律文件。
2.责任的转移
rma一个基本原则是有关资源利用的决策应取决于受这些决策影响最大的公众的意愿。地方一级的许可授权要重视区域的差异性，要给予公众按照自己独特的经济、社会、文化和环境状况计划资源管理的选择权限。（注：原注④②，cocklinfuruseth.supranote7.，at165.）立法规定了区域和区政府的管理职责和权限。区域政府负责水、土壤保护、海岸资源（不包括渔业）、地热资源、大气质量、自然灾害和有害物的管理。（注：原注④③，rma，supranote4.art.Ⅳ。30.）区政府（市和城区政府）负责土地利用和噪声控制的管理。
实现法案目的的一项最重要的措施是制订区域政策公报（regiona-lpolicystatement，rps）。区域政策公报是一个综合区域资源环境管理的文件，它旨在通过阐明区域环境管理的目的、政策和方法以达到区域自然资源和物质性资源的全面管理（注：原注④⑤，rma，supranote4.art.Ⅴ。59.），是可持续管理的立法原则在区域一级管理上的具体演绎。立法同样要求制订区域计划（注：原注④⑥，rma，supranote4art.Ⅴ。59.），借此区域政府明确各项资源管理的目标、政策和方法。
区政府同样要求制订区计划。区计划必须阐明重要的资源管理的目标、政策和方法。区计划不得与区域政策公报或区域计划相违背。
3.环境后果评价（assessmentofeffects）
《资源管理法》立法的一个重要特征是它控制的对象是开发活动所造成的后果而不是开发利用活动本身。这也是有别于以前计划法的重要之处。后果（effect），根据第一章第三节，指的是：
（1）任何正面的或负面的后果；
（2）任何暂时的或持久的后果；
（3）任何过去的或现在的或将来的后果；
（4）任何可积累的后果，指长时间以后或混合以后在规模、深度、频率上的后果；
（5）任何可能性很大的潜在性后果；
（6）任何可能性很小但潜在性很强的结果。所有根据《资源管理法》作出的许可、授权和命令必须通过后果评价。法案的附件四对后果评价的各个方面作了指导性规定，包括相关物，风景和观瞻效果，居住区的实际干扰，社会、经济和文化的影响等。后果评价还必须包括可替代方法和减少不良影响的方法。后果评价和环境影响评价虽有共同之处，不过后果评价是《资源管理法》的产物，与单项式的环境影响评价不同，它是全面性的评价。后果评价的过程充分体现了全面环境管理的特征，是资源管理立法改革的重要成果。
4.水资源权的分配
在这方面《资源管理法》的规定与传统水资源管理有着重大的不同。从殖民时期开始，新西兰适用了关于濒水权的英国普通法原则的大部分条款。按照普通法濒水权原则，濒水（流水）的土地的所有权者即使没有该濒水的所有权，也享有合理利用该濒水的权利。1967年《水土保护法》（waterandsoilconservationact，wsca）授权政府管理新西兰的流水，并制订了获得水权的许可制度（由地方水委员会管理），这实际上已经取代了传统的濒水权。
《资源管理法》重申并继承了1967年的《水土保护法》的水管理制度，仍采取水资源利用许可制，但在具体做法上作了变动，如水资源利用的许可由区域、区政府作出。《资源管理法》对现行的水资源利用许可制订规定了三种形式不同的申请。申请者可向其所在辖区的区域或区政府提出以下的申请：（a）引水和适用水的许可；（b）向地表水排放物质；（c）任何影响海岸带的水质和承量的改变。（注：原注⑤①，philipmilne，thewaterregime：managementofwaterundertheresourcemanagementact1991，inresourcemanagementwr8（s.condieed.1991supp.1994）。）管理机关可以作出许可、否决、有条件许可的决定，申请者按所申请的方式利用水资源。管理机关的行政决定可以到新西兰计划法庭-一个专门为审理土地利用和资源管理案件而设立的法庭。
14个区域政府依照1989年《地方政府法》成立时，以江河流域的河界为限取得各自的流水管辖权，同时还取得大多数的区域环境决策权。因此，大多数水资源的申请都是向区域政府提起的。区政府在审查水资源许可申请时，必须要确认该项申请与《资源管理法》所制订的区域政策公报或区域计划相一致。申请者必须交“环境后果评估书”，帮助区域政府决策，区域政府有权决定许可的有效期限；如果区域政府没有对许可期限作出具体规定，依据《资源管理法》条款，许可期限为5年。
三改革后的环境政策的实施：水资源管理之未决问题
（一）地方主义和政府之间的关系
从某些方面看，《资源管理法》的国家环境政策的改革建议性强过规范性。与一些美国环境卫生法（如《清洁大气法》、《清洁水法》）一样，《资源管理法》规定了国家环境基本政策（可持续资源管理），授权中央政府内阁各部（尤其是环境部和保护部）制订、《资源管理法》实施细则和条例，并委托区域政府和区政府日常行政执行权。
新西兰和美国在实施法律上的最大的差别是，在新西兰颁布《资源管理法》的4年当中，中央政府尚未统一的国家标准指导具体的资源管理。这就留给区域和区政府相当广的自由裁量权来判别具体的个案管理是否符合“可持续管理”。中央政府并不是没有权利制订国家标准，rma规定环境部可以（不是必须）制订国家环境标准（注：rma，supranote4.art.Ⅴ。43.）。但从目前《资源管理法》的实施情况来看，环境部似乎不希望在授权管理中取得主导权，当然在《资源管理法》明确规定应当有环境部采取部级行动的资源管理中，环境部责无旁贷。例如，《资源管理法》有一条强制性规定，由环境部制订海岸政策公报。rma规定在“国家重要情事”方面（如保护湿地和濒水环境、野生动植物带、保护毛利人的人文环境），区域和区政府享有管理权。
因此，难怪有人质疑，《资源管理法》是不是只是一部“平衡法”，允许区域政府和区政府压制法案所追求的可持续目标，以使资源可持续管理不至于影响到经济的发展；换句话说，《资源管理法》设定了一个“绿色底线”，不达到这条底线（环境保护标准），区域政府和地方政府就不可以许可资源开发申请。1991—1995年间，中央政府对《资源管理法》赋予它们制订统一环境标准上的消极表现，似乎暗示着地方政府在贯彻落实《资源管理法》可持续管理与资源管理个案申请中时，享有很大的自。
可是，1994年10月环境部长在一次公众讲话中支持《资源管理法》的“绿色底线”论，主张《资源管理法》实际上建立了一个含有变数的环境标准，它同样是各级政府在环境质量管理上和资源管理上必须遵守的标准。它还引用正好反映他的观点的较早时《资源管理法》的司法解释来证明他的主张，而闭口不提那些反对他的《资源管理法》司法解释。这是否表明在建立统一的国家标准以指导地方政府实施水资源管理方面中央政府正扮演着更独断的脚色？在这点上，我们尚难定论，但至1995年为止，已有迹象表明情况可能如此。
（二）资源分配问题
《资源管理法》关于具体的资源分配机制规定甚少。对此有一种解释认为这正是合理的法律弹性所在，允许资源管理机关探寻可替代的分配机制。环境部长就支持这种观点，他认为《资源管理法》不应在探求可替代性分配机制上给现行资源分配机制制造不正当的框框。
《资源管理法》还是有一些条款是规定资源分配机制的。如水和大气的排污许可的转让，禁止向已有排污许可权的一方转让排污许可权。水排污许可的转让还有更严格的限制。
早在1967年《水土保护法》颁布以来，水资源的分配就遵循着“先占先有”的原则。现在，根据《资源管理法》，这一原则在不损害资源的可持续性利用和不影响环境的条件下得到继承。“先占先有”原则是区域政府进行资源分配决策的基本原则。区域政府在实施这一原则时，可能碰到两个问题：
其一，当资源利用的方式不符合有效利用的时候，此时区域政府必须制订资源利用的可替代的优先计划。
其二，因“先占先有”而产生的资源分配的时间差问题。如果资源使用者预先处理其使用权，在资源分配的前后两位使用者之间就有可能出现机会成本。当现行的资源利用许可到期以后，申请人又会就新的许可展开申请竞争。要不要允许现有使用者全部或部分得到再许可？如果前项许可的资源使用人已作了长期使用的计划性投资，而又得不到继续使用资源的许可，则还会出现如何补偿的问题。凡此种种难题，在未来的资源管理中，行政机关都将遭遇到。
在新西兰资源管理法协会的1994年年会上，环境部长说，《资源管理法》的实施已被打上了保守主义的烙印。他具体分析了《资源管理法》中资源分配机制所体现出来的保守主义。他指出在保守思想指导下，目前资源管理方法与传统的没有什么不同，在可替代方法上的创新也鲜有进展。某种程度上，此番言谈至少说明资源分配上的保守倾向以及在环境生态科学不确定性影响下《资源管理法》法案本身保守的一面。
但是，环境部长呼吁要继续资源分配可替代机制的追求，尤其是可交易的许可制。毫不奇怪，他对立足市场的分配机制表现出积极的态度，因为《资源管理法》本身就已责成环境部长具体负责考虑和调查经济手段的运用情况。
《资源管理法》鼓励在水资源管理中采取可交易的排污许可。虽然环境部长在提到保守主义时把水许可交易所受到的限制（依照《资源管理法》水许可交易限定在同一流域进行）作例证，但从另一个角度看，《资源管理法》的关于水许可交易的条款实际上在水资源管理中引入了立足市场的资源分配机制；而它关于水许可交易只准许在同一流域的许可持有者之间进行的限制恰恰反映了可持续管理的原则。
一些资源管理机关开始思考采用可交易许可制度。环境部长指出该项制度比起其他资源分配形式来有较高的成本效益上的优势。不管事实是否如此，理论和实践都表明可交易许可制度同样有执行上的难点，例如，市场竞争性-许可量大的使用者可能要维持其在市场上的主导地位，此外还有资源初始分配的其他问题-市场规则和平等理性之间平衡如何。不过，人们对此仍有疑惑，有效的市场机制能否同样有效地处理资源分配中的机会成本问题，特别是在将来会出现更多的持有许可量大小不等的资源使用者的条件下。
目前，还没有一种资源分配机制表现出独特的优势。新西兰资源管理机关仍在努力探寻最佳的分配机制。某种程度上而言，《资源管理法》为此项探索提供了法律依据，同时它赋予地方政府的宽松的自治权，更为这一探索提供了法律前提。最后，应当强调的是，评估资源分配机制的效率必须以立法原则-实现自然资源和物质性资源的可持续管理为标准。
四结语
政策与管理论文范文第2篇
内容论文摘要：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”是从国家发展全局出发提出的一种全新的科学发展观。本文以这一科学发展观为基点，界定社会成本控制和管理的涵义，分析了目前社会成本增大的现实原因，并提出其相应的控制和管理的对策。 论文关键词：科学发展观 社会成本 社会成本控制和管理 坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，要深化对科学发展观基本内涵和精神实质的认识，推进社会主义和谐社会建设。“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”这是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪新阶段和国家事业发展全局出发提出的一种全新的科学发展观。强调更快、更好的发展是科学发展观的出发点；以人为本是科学发展观的重要规定；实现统筹兼顾是科学发展观的根本要求（孙向军，2005）。传统观念认为发展就是单纯的追求经济增长，科学发展观改变了这一认识。从科学发展观的角度看，单纯的经济增长不等于社会发展，社会的发展是多方位的。这就要求我们用科学发展观的理论和方法指导各个领域和环节的健康发展。科学发展观的这一思路也适用于社会成本的控制与管理。 社会成本控制与管理的涵义和实质 成本是经济学中一个普遍的经济范畴，美国会计协会与标准委员会对成本做了如下定义：“成本是为了一定目的而付出的（或可能付出的）用货币测定的价值牺牲。” 经济学最核心的问题是资源有效配置的问题，而这一问题产生的前提是这样一个基本经济事实：资源是稀缺的。这就构成了机会成本概念的基础。不管是国家、厂商还是个人，拥有的资源都是有限的。而任何资源都可能有多种不同的用途。一般在使用资源的时候，总试图在不同的用途中去选择能够带来最大收益的用途。另一方面，当我们选定了某种资源的用途，就放弃了资源用于各种用途的“机会”，放弃这些机会也就意味着放弃了在这些用途中可能得到的收益。在这个意义上，被放弃的收益也就成为一种“成本”。严格地说，机会成本是指由于将资源用于某种特定的用途而放弃的其他各种用途所能带来的最高收益，通常并不是实际发生的成本，而是在选择资源用途时所产生的观念上的成本。机会成本的概念对经济分析非常重要，它是用经济学的眼光对资源进行估计的成本。虽然精确计算机会成本常常带有一定的主观随意性，但它的大小的估计对于资源的使用方向来说具有决定性的影响。 以上考虑的是每一种单项资源的机会成本，而一个国家的经营需要使用许多种资源，那么，从经济分析的观点出发，国家经营的总成本就应该将所使用的所有资源的机会成本都考虑在内，这就是国家经营的总的机会成本。我们把如此计算出来的总成本称为国家经营的经济成本，也就是说，经济成本等于国家所有投入要素的机会成本之和。故成本控制与管理必须在效率的基础上谋求各种利益相关者之间的价值公平。政府必须从社会公众角度出发，全面衡量各经济组织产品或服务寿命周期内的成本与效益，以社会成本最小化，而不是以制造成本或顾客成本最小化作为成本决策的依据，此即社会成本控制。它通过运用影子价格法和机会成本法，综合考虑经济组织行为对有关各方环境的影响来实施宏观的成本控制，此时成本控制管理战略演进为一个由全体经济组织构成的整体国家与环境融为一体的开放性系统。 社会成本增大的原因 社会成本是一国的政府、经济组织及个人发生的一切成本的总和。目前我国社会成本增大也就由以下几个方面的原因导致： 政府社会成本过大。其一是政府机构和官员有预算规模最大化的偏好。原因有二：政府机构规模越大，则可以获得的预算越大（傅光明，2002）；政府支出的大小与官员权力大小成正向关系。其二是政府的管理效率低下。其三是政府决策失误导致的社会损失。其四是政府官员“失节”，即贪污腐败造成的损失。其五是政府效率失常引起的损失。 人力资源成本增长过快。其增长趋势主要来源于人力资源的激烈竞争；工资的比较差异和劳动力价值
政策与管理论文范文第3篇
（1）城市居民收入差距：据2004年市统计局城调队对2000户城市居民家庭的调查表明，2004年北京人均可支配收入为15637.8元，比2003年增长12.6%。低收入家庭的收入继续改善，但其增长水平明显低于高收入家庭。2004年，占20%的高收入组和20%低收入组的人均可支配收入分别为29634.6元和7400.9元，收入比由上年的3.4∶1扩大为4∶1。
（2）城乡居民收入差距：在政府采取多种惠农措施的情况下，2004年各郊区县农民人均纯收入达到7172元，实际增长12.6％，终于走出“八年徘徊”，但由于种种原因，农村人均纯收入的实际增长远远低于城镇居民人均可支配收入的增长幅度，城乡收入差距2001年达到了2.27∶1的高位，并且近3年来又呈现不断扩大的趋势。
（3）行业收入差距：行业收入差距一直是影响收入差距的重要因素。北京市近年来行业之间职工工资差距越来越大，最高行业和最低行业的收入比1996年为2.1∶1，2004年上升为5.5∶1。
（4）脑体收入差距：研究表明，户主(家庭经济的主要支撑者)的收入与学历呈现高度相关的态势。2004年，北京市19个行业门类中，年工资收入排在前三位的是金融业78399元、信息传输计算机服务和软件业61022元、科学研究技术服务和地质勘查业39844元，都是高学历群体所在行业。全市收入最低的为未上过学的群体，他们的年人均可支配收入为9049.8元。另有资料表明，目前国企经营者年薪是企业员工平均工资的13.6倍。
二、北京市个人收入差距扩大的成因
1.所有制结构及分配原则的重大改革。十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，部分公有制企业转制，开始从竞争性领域退出，要素向个人集中。中共十四届三中全会强调分配必须体现“效率优先、兼顾公平”的原则。这一分配原则承认不同的生产要素在再生产中的作用，由按劳分配（实际上的平均分配）转变到按要素分配。它充分调动了社会各方面的积极性，推动了经济增长，但由此也带来一些负面影响。一方面人们的要素禀赋不同、财产状况不同加之市场经营的不确定性，收入差距迅速拉开。另一方面要素在参与分配中的地位不同。技术、资本和管理是稀缺要素，在社会分配中处于主导地位，而劳动要素的供给过剩，失去谈判能力。加之宏观政策对公平兼顾不够，加剧了收入分配差距扩大趋势。
2.职业构成的新变化。科技创新改变了资本有机构成，使企业对高素质人力资本需求不断增加，而对原始劳动力的需求不断减少。1996-2002年我国科研综合服务业等高技术岗位工资年均增长15.8%,比农林牧渔业、采掘业、制造业和餐饮业等低技术岗位分别高6.9、6.1、4.4和3.8个百分点。
3.垄断行业不合理的收入分配。2004年2月我国资金利润率最高的行业都是政府垄断行业。垄断部门较高的投资回报率看似由供求关系决定，实际则是市场准入制度和信息不充分所致，是市场失灵的典型特征。由于产权约束软化，金融、民航、通信、电力、石油、烟草等行业对垄断利润的分配形成了社会公认的高薪阶层。
4.初次分配秩序混乱。国有企业和公共资源定价的非市场化、地方政府给予的土地、信贷和税收优惠是一种补贴机制，有违市场原则，加大了投资收益，甚至产生寻租行为。
此外，大量的实物分配；住房、汽车、补贴隐含的收入；个人消费与公司和公共消费的混合；、权钱交易、走私贩私、侵吞国有资产；公共资源流失、灰色收入和违法所得等是一些人一夜暴富的体制根源。
5.城乡二元经济的体制壁垒。表现为：（1）城乡公共产品存在着巨大的供给差异。（2）城乡二元结构对要素流动的约束，就业、择业的限制。（3）农村的财政生产的产品（人才）不能为税收的承担者享用。据北京市统计局测算，目前北京地区农村收入等经济社会发展指标要整整落后城市8年。
6.不同群体人力资本投资水平的差异。2003年城市低保对象中，文化程度在初中以下的112206人，占低保总人数的71.9%，高中43853人，占23.4%。2004年，收入最低的为未上过学的群体，年人均收入9049元。我市被调查的2000户城市居民家庭中，20％的低收入组人均可支配收入比上年仅增长1.3%，20%的高收入组人均收入增长20%，相差18.7个百分点。低收入组劳动力素质相对偏低，无法流向知识密集型、收入相对较高的行业或部门,也不适应城市化和产业结构调整对高素质劳动力的需要。
7.开放经济的冲击。人力资本要素在竞争性市场可流动性强，可在世界范围竞价。目前,世界500强中已有160强落户北京。其中，外方雇员4.1万人,人均年收入19.5万元；中方雇员80.4万人，人均年收入2.95万元，外方雇员工资已经高出国内员工工资7倍以上。
8.区域经济发展和政策偏向。由于自然地理条件差异，加之改革以来我们实施了一些区域性的优惠政策，各区县的经济发展水平出现明显的梯次差异。从北京市各区县农村居民收入绝对值看，差距在进一步拉大。2004年，收入最高的朝阳区农民人均纯收入已达10261.11元；最低的延庆县农民人均纯收入仅为6345.21元，两者差距为3915.9元。一些经济落后的区县为吸引要素进入，给予的退税和各种奖励；中心区为建立金融中心，对金融高管的高额政府补贴扩大了个人收入差距。上述政策措施在增强区域经济竞争力方面发挥了积极作用，但不容忽视的是同时加剧了贫者愈贫、富者愈富的社会分配后果。
9.税收调节不到位。表现为：（1）税收优惠更多的是给予资本、技术而非劳动。（2）个人创办的有限公司所得没有征收个人所得税。（3）对隐形收入缺乏有效征收手段，对人的自然禀赋差别兼顾不够。税收调节作用的弱化使区域经济发展和个人要素禀赋水平基本决定了居民个人的收入。从2004年各所得项目个人所得税收入占比情况看,工资薪金和劳务报酬两项超过了91%,反映出对劳动课税较多。
10.财政转移支出水平偏低。社会保障和社会福利支出占财政支出比重还远没有达到15%的水平，社会保障体系还不完善，一些困难群体不能得到及时救助，一些保障项目标准还有待于进一步提高。
三、可行的公共政策安排
1.推进市场化
目前不完全的市场体制表现在：市场主体、公共品生产、公共资源定价、市场准入、汇率机制、利率机制、融资体制、产业政策等诸方面。必须循序渐进地推进市场化改革，以期增强经济增长的内生性，改善经济运行质量，提高宏观经济运行效率。（1）要形成合格的市场主体，通过国有企业产权改革，重塑市场经济的微观基础，形成有独立财产权利、自主决策、自负盈亏的市场参与者。（2）要形成合理的市场关系，打破行政性的行业垄断，放宽对民间资本进入限制，严格控制政府资源投入竞争领域，使初次分配反映出要素的市场贡献。（3）要理顺政府与市场的关系，必须有规范的土地交易市场、市场化的利率机制、严禁税收返还。
2.加快城市化进程
根据国家统计局提供的信息，城市化率越高的省份，城乡人均收入差距越低，相关系数为-0.6387。因此，必须破除要素流动和商品交易的体制壁垒。二元经济结构转化在实质上是一个分工问题，交易效率提高、分工组织演进能够提高整个社会的劳动生产率和人均真实收入。为此，北京应鼓励农村人口向县区集中，将农村人口转移纳入国民经济发展规划。在北京率先建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。实行土地承包经营权的流转，推动规模和集约化经营，提高土地使用效益和劳动生产率。要按照城市总体规划和区县功能定位的要求，加强分类指导，完善产业布局，发挥各自优势，实现城乡互补、区域协调、统筹发展。
加强农村基础设施建设，实现城乡公共产品供给均衡，按照十一五规划要求推进社会主义新农村建设。坚持工业支持和反哺农业、城市支持和带动农村的方针，促进生产要素在城乡之间合理流动和重新整合。解决郊区农村的饮水安全、道路硬化、能源清洁、环境美化、信息畅通等问题；发展农村的文化、教育、卫生事业。政府应当为推进城市化提供必要的制度产品和公共服务保障。根据北京首都经济特征，区域面积较小、预期土地价值较大，应加速都市化进程，不宜建过多的小城镇。
3.发挥法制在公平分配当中的作用
一是依法保障人权是完善社会主义法制的要求。人权当中最基本的是生存权。目前全国拖欠农民工工资1780亿，其中政府拖欠700亿，进城务工人员的权益得不到依法保障。二是运用法律协调各社会利益主体的关系。构建和谐社会必须从维护人民的利益出发及时调节经济生活中错综复杂的利益关系。通过制定并实施法律体系，确认、界定、分配各种利益，特别是强化对社会弱势群体利益的保护。如：由于普通劳动力供给过剩，丧失价格谈判能力，必须立法给予最低工资限价保护。但是必须平衡工资限价与社会保障的利益格局,避免产生替代效应，形成就业抑制，甚至排弃就业。三是法律应紧跟时代、反映民意，体现公平正义的精神。通过建立合法的民意表达机制，保障社会主体平等地享有权利。如：就业公平、教育公平、卫生保健公平、公共品享有公平。四是依法规范初次分配秩序，加大货币化分配权重。杜绝实物分配；实行结算制度改革；理顺公务员工资和国有企业管理者工资。
4.完善税制，加强监管
(1）完善个人所得税制。现行个人所得税在调节收入分配方面发挥了一定作用，但随着客观情况的变化，特别是针对当前我国个人收入分配差距不断扩大，收入分配秩序还比较混乱的现状，现行个人所得税制度也暴露出一些亟待解决的问题。主要表现在：一是按次或按月征税，与综合各项所得按年征税相比，不能充分发挥个人所得税调节个人收入分配的作用，难以体现公平税负、合理负担原则。二是对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法，会扭曲要素市场配置，容易造成纳税人分解收入、多次扣除费用，存在较多的避税机会。三是扣除标准过低，使广大低收入群体成为纳税人，制约了税收调控功能的有效发挥。四是一些政策缺乏操作性。如对个人投资未分配利润在征管上缺乏监控和稽核手段。个人所得税改革的主要方向是：改革现行分类税制，建立综合与分类相结合的个人所得税制，适度提高扣除标准。
（2）调整税制结构。目前，城镇居民的贫富差距，更多地体现为财富占有上的差距，而2004年我国个人所得税只占全部税收收入的675%，西方国家一般占50%左右，可见单纯依靠个人所得税调节有很大局限性。要加强税制配套改革，合理设置计税依据、税种和税率。如：按评估值征收房产税、调整消费税征收范围、不同所得项目的税率，通过税制的总体改革强化税收的调节功能。
（3）实行推定课税制度。应通过立法确定税务机关对个人未税巨额财产拥有永久税收追征权，纳税人不能举证的税务机关可核定征税。
（4）改进征管手段。建立个人各项所得信息系统，加强税务部门与金融部门的信息交换，健全个人收支结算制度，提高对收入的监控能力和征管水平。
5.加大财政转移支付，完善社会保障体系
健全社会保障体系是调节收入分配，实现兼顾公平的现实选择。发达国家普遍统一征收社保税，推行财政转移支付政策。据世界银行1996年统计，发达国家社保税占中央税收总额的28％，其中德国占40％左右，远远高于发展中国家6％的平均水平。各国社会保障资金占财政支出的比重也不断上升，1991年瑞典为49.0%、法国为34.9%、德国为29.7%、英国为24.5%、美国为18.0%、日本为13.8%。这对于平抑收入差距和贫富不均的作用是非常显著的。根据英国政府机构1982年对1486户最高收入者和1486户最低收入者调查的结果证明，在经过财政转移支付和社会保障的调整以后，前者每户年平均收入则由17390英镑减少为12260英镑，收入降幅为29.50%，后者每户的年平均收入由原来的150英镑增加为3220英镑，收入增长率为2146.66%，两者收入差距由调整前的115.93∶1降为3.81∶1，缩小了30.43倍。
西方国家还鼓励三次分配。美国一年的社会福利性捐赠达6700亿美元，占GDP的9%，我国仅占GDP的0.1%。我国基金大多有政府背景，社会文化中缺乏对捐赠的认同和激励。民间资源调度不够，政策限制较多。如:税收政策规定只许扣除企业所得税前的3%和个人所得税前的30%。
借鉴西方经验，当前要增加财政的社会保障投入，把社会保障支出作为公共财政第一支出顺序予以确保，多渠道筹措社会保障资金，逐步扩大社会保障的覆盖范围，根据社会发展进程适度提高标准。完善社会保障制度，健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。
6.兼顾扩大就业与产业结构调整的要求
由于社会保障水平较低和过大的劳动力基数，我国的失业承受能力远低于国外发达国家，因此不能用4%的国际警戒线来简单比较。过去五年，北京市城镇登记失业率分别是0.75%、1.18%、1.35%、1.43%和1.3%，2004年北京的城镇失业者6.46万人。但却有着近400万外来务工人员。由此可见，我市的失业属于摩擦性失业和结构性失业。其对策是：
（1）健全劳动力市场体系和社会服务体系。就业信息平台是准公共产品，政府应是信息的提供者。解决结构性失业要靠教育和就业培训，政府应建立职业教育培训专项基金，用于对失业者的培训，以就业需求为导向，发展职业技术教育。对城镇失业人员、郊区农民转移就业提供免费职业技能培训，全面提高劳动者素质。对农村富余劳动力要提供劳务输出信息，做好组织协调，解决信息非对称性问题。
（2）明确北京产业结构特征。根据北京市的资源条件和发展定位，参与世界性的经济循环，在产业结构的协调化和高度化两个方面，高度化是方向性的选择。主要不是鼓励劳动密集型产业发展，而是通过产业结构调整大力发展高新技术产业、现代服务业、现代制造业和环保产业，如：金融、物流、会展、通信、医药、旅游、教育、保健、环保、体育、文化、中介、家政等新型产业，提高就业弹性和劳动者收入水平。
（3）发挥中小企业在扩大社会就业方面的重要作用。2004年底全国75%以上的城镇就业机会是由中小企业提供的。因此，要进一步加大对中小企业发展的扶持力度，拓宽融资渠道，实行特别的信贷安排，鼓励科技创新，进一步增加社会就业。
7.增加人力资本投资由于教育投资的效益外溢使其具有公共产品性质，会造成个人投资不足。因此，在市场失灵的领域必须发挥政府的作用。人力资本投资的增加将有助于改变既有的收入分配格局，适应经济社会发展和国家竞争的需要。为此，发达国家都把教育和培训作为消除贫困和缩小差距的有效途径和关键举措。如美国80年代以来，全民素质教育和人力资源投资不断增加，1989年为3530亿美元，1999年更是达到6350亿美元，占全国GDP的7%以上，比例之高居世界之冠。
据世界银行发展报告1996年的统计数字表明：公共教育经费占GDP的比重，世界平均为4.8％，其中瑞典、德国也已达7％以上，而中国预算内教育经费的比重，2003年仅占当年GDP的3％。目前，美国把国民生产的5.4％用于教育投资，17％用于物质投资，韩国是36％和30％，而我国大约为25％和30％。物质资本投资与人力资本二者投资的比例，美国是3∶1，韩国是8∶1，中国是12∶1，我国人力资本投资的支出，远远低于各国平均数。
有国内学者利用1978～1996年教育投资与健康投资的数据，计算出每增加1亿元人力资本投资，可带来次年近6亿元GDP增加额，而每增加1亿元物质资本投资，仅能够带来2亿元GDP的增加额。
要坚持把教育放在优先发展的战略地位，加快制定和实施人才发展战略，创新首都现代人才资源开发与管理体制，充分利用北京的教育资源，着力构筑全国人才高地。增加教育投入，健全公共财政对义务教育的保障机制，全面实行普及高中和职业技术义务教育。推进优质教育资源向农村地区辐射，制定政策吸引优秀城镇教师到农村支教，努力构建终身教育体系，积极推动学习型城市建设。
政策与管理论文范文第4篇
（一） 教育政策伦理研究背景
教育政策分析是伴随政策科学和政策分析的发展而发展起来的。政策科学和政策分析是在20世纪中期以与传统的公共行政学决裂的方式建立起来的。在公共政策科学和政策分析发展的过程中，存在着研究重心的转移。在初阶段，停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究，从70年代起重心就转向了对执行过程的研究。公共管理正是在“执行研究热潮”中，作为解决方法而出现的。［1］随着我国社会的发展，和谐社会的理念深入人心，民主、公正的教育管理价值理念越来越成为社会的共识。［2］管理伦理学和公共管理伦理学，正越来越成为管理学科和公共管理学科中的核心课程和主流研究领域。相比于企业管理和公共管理，教育管理无疑是更加需要伦理精神关照的一个特殊领域。［3］在这样的背景下，教育政策伦理开始进入人们的视野。
（二） 关于教育政策伦理的内涵
对教育政策伦理的研究包括两个层面。一是伦理的政策化，即研究某种伦理规范如何通过政府，以政策的形式加以制定和推广。如通过制定专门的法律框架来加强教育管理伦理的建设，通过法制权对教育管理进行有效的监督，在舆论、良心等约束手段之外，另外开辟政策约束的通道，使道德成为公共生活中的普遍行为方式。二是教育政策的伦理化，即对教育政策进行伦理评价，从伦理学的角度对每一个教育政策进行审视。［3］教育政策伦理是指国家公共权力部门为实现特定教育目标,在调节与分配有限教育利益与资源的过程中所遵循的伦理价值原则。教育政策伦理的研究对象，就是政府教育部门在特定时期分配与调节教育利益与资源时，应该遵守的伦理价值规范与准则，即解决教育政策的“应当性”问题。［4］要正确理解教育政策伦理必须注意以下几点：
第一，教育政策伦理是指“教育政策中的伦理”，强调的是教育政策的道德性，是人们对教育政策的伦理价值判断和道德追问，教育自身的合理性是教育政策伦理主要的实现方式。对于教育政策而言,其不仅要在整体宏观层面上接受公众的伦理价值评判，符合公共伦理精神；同时，在具体政策执行过程中，还应体现出最基本的“人本”伦理精神。
第二，教育政策伦理是贯穿于整个教育政策活动过程之中的伦理规范与道德原则的系统总和。教育政策活动既涉及教育政策制定程序、立法等制度方面的安排，也涉及政策问题的择定、方案的规划、政策执行、政策评估等具体的政策活动。教育政策伦理即是贯穿于其中的一系列伦理精神与道德规则的系统总和。
第三，教育政策伦理既包括一般伦理理论在教育政策活动过程中的具体实践，即运用抽象的伦理原理解决现实教育政策制定或执行过程中的道德难题与困境，也包括对教育政策系统这一特殊政治活动所进行的伦理学论证与考察。［4］
（三） 关于教育政策伦理的结构及内容
在现有的资料中，只在刘世清的《论教育政策伦理的内涵、结构与意义》中明确提到教育政策伦理的结构及内容，他从宏观、微观以及中观三个角度，提出了教育政策伦理的结构与内容。
从宏观层面讲，教育政策伦理主要针对政府部门代表的公共利益与政策指向的目标群体总利益之间的抽象关系，论证与建构公共利益公平与公正分配有限教育资源的伦理基础，也就是所谓的对教育政策的“正义”或“善”的伦理追问。从这点来看，教育政策伦理是对政策活动的普遍伦理规范和道德诉求。在这一层面上，教育政策伦理的研究内容主要包括：制定教育政策，解决教育问题的伦理依据是什么；制定公共教育政策背后的制度安排是否符合伦理要求；对制定的教育政策进行伦理论证，提供道德合法性的辩护；等等。
从微观层面上，教育政策伦理要解决的是政策主体（教育政策的制定者与执行者）的个人利益问题，试图对政策主体的德性或职业道德问题作出回答。从这个层面来讲，教育政策伦理体现的是对政策主题的德行要求。这里的研究内容是教育政策伦理必须对政策主体在教育政策活动中正当与不正当的行为规范、职业伦理精神与信念、政策主体的权责、政策主体之间(领导者与被领导者之间、同事之间)、政策主体与组织之间的道德关系与要求等相关问题作出回答。
从中观层次上讲，“合乎德性”的政策主体在政策活动中应用与实践普遍的伦理规范，即政策主题应该通过具体的政策活动将普遍的伦理理论与具体的个体德行结合起来。在这一层面上，教育政策伦理主要研究:教育政策主体如何依据特定的伦理原理，通过公众赋予的公共权力，将有限的教育资源在不同的利益主体之间进行合乎伦理或“正义”的制度安排；教育政策如何定位合理的伦理目标，选择正当的政策手段；对弱势群体采取何种措施进行伦理安排与制度补偿；等等。
（四） 教育政策伦理评价的标准
教育政策伦理的评价标准只有两点，一是公平原则，公平乃公正和平等，是教育政策伦理的首要标准。［5］从教育的本质和承担的社会责任来看，公平应是教育、教育政策的基本属性之一。［6］罗尔斯提出了机会公正平等原则和差别原则的结合是制度伦理的原则之一,主要调节社会和经济利益的不平等问题。第一个原则优先于第二个原则,而第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。［1］二是效率原则，效率是经济学中的一个核心概念，谈到教育政策效率，人们更多的是关注教育政策制定和实施的投入和产出率，即效率的物质基础。教育政策满足效率原则要求，应从物质效率和道德效率两方面着手。一方面是物质效率，最大限度地提高投入和产出率；另一方面是道德效率，道德效率的提高关键在于教育政策主体的个体道德。［5］
（五） 关于教育政策伦理研究的意义
教育政策制定及实施过程是否合乎道德及价值规范关乎全国人民的利益，因此，教育政策伦理研究的意义是显而易见的。教育政策伦理研究的意义可以体现在理论和实践两个方面。伦理学可以分为理论伦理学与应用伦理学：从理论伦理学角度来说，教育政策伦理研究试图为教育政策提供伦理原则与道德规范的理论支撑，为教育政策理念、目标、原则等提供内在的道德“合法性”的证明，并对教育政策活动进行伦理价值以及道德规范进行论证，有利于拓宽学科基础,促进教育政策科学的学科发展；从应用伦理学角度来说，教育政策伦理研究是以解决教育政策活动中的伦理困境与道德难题为目的的，有利于深化与创新研究视角，把握教育的重大问题，有利于为教育政策制定与执行提供新的标准与参考。［4］
（六） 关于教育政策伦理现状
史翠苹从教育政策伦理基本原则和具体规范的缺失两个方面说明教育政策伦理的现状不容乐观，并从教育政策自身因素（如政策的观念、体制、机制问题）、外部因素（如制度、经济、文化因素等）两方面分析我国教育政策伦理缺失的原因。［7］
此外，在教育政策伦理研究中还涉及教育政策研究伦理道德规范体系，教育政策伦理研究作为一种职业或是社会活动，研究者本身也需要有一套明确的伦理道德规范，要遵守客观性、对顾客负责、公众利益优先以及权利优于善的原则。［8］还有对具体的教育政策伦理缺失状况进行分析评价，如江应中的《教育资助政策的伦理困境与价值实现》。［9］
二、 研究视角
（一） 教育管理伦理视角
其实，在研究教育管理伦理的相关文献中直述教育政策伦理的很少，只是把教育政策伦理作为教育管理伦理的一个内容去分析。教育管理伦理研究主要把握教育管理活动中的伦理关系，探讨教育管理理念、政策、制度与行为的伦理价值，及其实现的可能和路径，对教育管理活动中的道德问题进行思考和分析，探寻教育管理活动道德实现的现实保障。［3］由于教育管理的特殊性，如今更强调管理者的责任、以人为本、注重人性以及自律等伦理要求，在管理中强调道德性和管理者的伦理意识。其最重要的一点是要求管理者在实践中体现公正性。［10］
（二） 公共政策视角
公共政策的基本功能，是对现实的社会利益关系和利益格局进行调整。分析者在对政策目标的妥当性进行论证时，应当对政策的受益群体、非受益群体、负受益群体作出明晰而准确的区分，并进而对受益群体的幅度与分布、非收益群体的可能反应和负受益群体的受损程度等作出客观而翔实的说明，尤其是在对政策目标实现途径的合理性进行论证时，应当把公共部门对负受益群体的社会补偿明确计入政策的成本。［11］很多学者是从政策的环境、内容以及制定与执行主体等方面来探讨公共政策的价值和伦理关系。高红《公共政策规范伦理分析框架的构建》，通过考察3种公共政策理论框架对伦理研究的缺失，指出了伦理学思想渗透到政策研究的过程中的方法。文章主要探索的是寻找学科之间的结合点。杨军指出,现代社会的公共政策的价值判断应该以功利主义为准则，同时指出政策过程的价值失范表现，进而得出避免价值失范的途径是事前的评估与事后的问责。［12］
（三） 制度伦理视角
张烨认为，制度伦理是教育政策和教育制度价值诉求的契合点，他从教育政策价值特征的三个向度即价值选择、合法性和有效性之间的关系以及教育制度时常扭曲制度伦理的一些表现来论证教育政策和教育制度都关联着制度伦理。因此，他认为从制度伦理的视角将教育制度和教育政策联系起来，考察两者的动态发展变化及其相互关系，对教育政策的分析才有可能更加科学，而制度伦理的核心就是公正。他认为这是一个全新的研究框架。［1］而教育制度伦理公正就是通过对教育制度伦理的价值论证，为教育制度伦理确立一种可能的实践伦理基础和普遍性的伦理规范基础。［13］王本陆也说过教育公正是教育制度伦理的核心原则。［14］弱势群体问题的日益严重，违背了社会公正原则。公正是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则。［15］
三、 教育政策伦理研究存在的问题及原因
当前国内教育政策伦理研究还处于初步阶段，在许多方面需要改进。
在研究方法上，描述过多而哲学反思不够。从搜集的资料来看，大部分学者都采用理论的研究方法，而很少有实证研究方法，更缺少比较研究法。其实，在国外教育政策的伦理研究已经不是一个新话题，但是很少有学者将国内的研究与国外的研究进行比较，这是较为遗憾的一点。
在研究内容上，比较分散而不成体系，有一些重要方面还没有涉及。这些不足最突出的表现就是理论研究薄弱，这极大地影响了教育政策伦理体系的建构。在检索到的文章当中,篇名含有“教育政策伦理”字样的只有6篇，这说明把教育政策伦理当做一个明确主题的研究还非常少。
笔者认为，导致教育政策伦理的理论研究薄弱最主要的一个原因就是教育政策伦理研究的复杂性。一方面，教育政策是教育管理伦理学的一个分支，而目前教育管理伦理学研究方面的理论研究也很少，在缺少其母体的理论研究支持下，要进行教育政策伦理的理论研究是很困难的。另一方面，它又从属于公共政策伦理学的范畴，而这也是刚刚兴起的一门学科，理论研究也不充分。其次，教育政策伦理涉及了教育学、伦理学、政治学、哲学、社会学、经济学等多门学科的知识，这对理论研究者的要求就非常高，必须具备多方面的知识才有可能从理论角度来分析教育政策问题。
四、 教育政策伦理研究的未来走向
教育政策伦理研究是一个新兴的研究领域，有很多问题亟待人们去研究，笔者以为，其未来走向或者说进一步的研究方向有以下几点：
（一） 加强基本理论研究
理论是实践的基础，没有正确丰富的理论指引，实践也不能很好地发展。教育政策这个关乎国计民生的大问题，更需要正确的理论进行指导，这样才能有助于教育政策制定者更全面、周到地考虑政策的内容是否合乎全国人民的真正利益。
目前的教育政策伦理研究内容过于狭窄，主要集中在对其概念、内容及意义等基本层面的研究，同时还有围绕教育政策的公平、正义、保障个体的自由和价值、教育机会均等等方面的研究，但是没有深入，研究范围过于狭窄。方法过于单一，主要就是理论研究，且还是最初步的理论研究。因此，笔者以为，今后的研究方向是要运用多种研究方法进行更广泛的教育政策伦理研究。
（二） 加强国外教育政策伦理研究相关成果的进展介绍
教育政策伦理研究在中国是从20世纪80年代末90年代初才开始的，而国外的研究早于我们十几年，但是我国对这方面的介绍却很少见。因此，国内学者应多关注国外的研究动态以及研究成果，分析比较，去其糟粕，留其精华，为我所用，使我们的研究可以跟随时代潮流，尽快发展、完善。
（三） 加强学科的关联性研究
从上述分析可以看出，教育政策伦理是政策伦理和教育管理伦理的一个分支，或者说教育政策伦理均属于它们两个的研究内容，因此应该加强这三者之间的关系研究，或者说可以综合研究，这样才能更全面地看待教育政策伦理这一问题。
参考文献：
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政策与管理论文范文第5篇
关键词：会计政策选择利益相关者展望
一、我国会计政策视角规范研究文献回顾
（ 一 ）早期会计政策选择 早期计划经济体制时代，会计政策选择主要集中在宏观层面，企业几乎没有会计政策选择权。随着1979年提出实行“计划经济为主，市场调节为辅”的经济管理原则，会计学术界开始不断探索符合市场经济要求的会计模式，但研究企业会计政策选择的文献非常少，仅有李瑞华（1989）从国家（或制定公共政策的组织）和企业角度界定了会计政策的概念，认为经营形式和产权关系、经营者集团的利益、物价变动是企业会计政策选择的影响因素。
（ 二 ）20世纪会计政策选择 1992年《企业会计准则》的以及行业会计制度的建立与执行推动了会计政策选择研究。会计政策的概念主要有三种观点：一是认为会计政策应分为宏观会计政策和微观会计政策两个层次，前者的主体是政府或有权制定会计准则的机构，后者的主体是企业（黄菊波等，1995）。二是在不否认宏观和微观两个层次的前提下认为会计政策主要指微观会计政策（曲晓辉，1999）。三是认为会计政策只能是企业会计政策，会计政策的制定和执行主体都是企业（刘叔申等，1996）。会计政策选择立场主要有两类观点：一类是复合立场，认为会计政策选择应同时考虑国家、委托人、受托人的利益，因为各利益主体之间存在冲突，仅从单一立场选择会计政策会激化矛盾，可能导致一些有损企业价值增长的行为发生（袁志等，1994；胡春元，1996）。另一类是单一立场，认为“复合立场”只能作为企业选择会计政策的努力方向，而不应成为现实要求，企业的委托――关系决定了企业会计政策选择的立场应是企业管理当局（李端生等，1996；唐松华，2000）。会计政策选择内容的研究文献较少：袁志等（1994）认为财务会计与管理会计结合模式、会计核算形式等选择都属于会计政策选择内容。而曲晓辉（1999）认为会计政策选择的内容至少应包括诸如存贷计价方法、固定资产折旧计提方法等一系列会计原则、方法和程序。会计政策选择原因的研究结论差别较大：黄菊波等（1995）认为会计政策的产生源于会计的模糊性与不同的会计观点。戴奉祥（2000）将会计政策选择问题视为社会公共选择问题，由于交易费用的存在，由政府规定一般的会计规范而将剩余的特殊会计政策留给市场主体自己选择是一种更有效率的选择。唐松华（2000）认为企业治理结构是产生会计政策选择的内在原因（前提），会计信息市场的不完全竞争和会计准则的不完全性使得企业拥有会计政策选择权有其必然性和合理性。毕秀玲（2000）认为会计政策选择主要源于会计客体的假设前提与客观现实之间的背离、会计处理中不确定性因素的影响、消除会计数据滞化因素的需要以及会计信息质量间矛盾存在的影响。关于会计政策选择目标，曲晓辉等（1999）认为选择会计政策的目标理论可区分为资产计价论、收益确定论和多因素论三种，它们大体上呈现一个递进过程，而多因素论显然有着深厚的现实基础。大多数学者都赞同会计政策选择目标应服从于会计目标，也有极少数学者提出了不同的观点，如谢德仁（2000）认为程序理性才是会计所可能实现的唯一目标，而并非结果理性。关于会计政策选择原则，刘叔申等（1996）认为企业选择会计政策应当遵循公认与合法原则、成本与效益相结合原则、适用性原则。曲晓辉等（1999）认为企业选择会计政策应当遵循以下四项原则：从企业总体目标出发，以公允反映为准绳，以法规制度为限度，以遵守会计职业道德为前提。
（ 三 ）21世纪会计政策选择2000年以后，随着利益相关者理论的出现以及不断深化发展，会计政策选择研究开始或多或少体现出利益相关者理论。部分学者在90年代已有研究成果的基础上继续探讨企业会计政策选择的相关问题。如对于会计政策选择目标，潘煜双（2004）提出了会计政策选择的公允性目标，即会计政策选择既不应该偏向任一单方利益相关者，也不应该存在严重的经济后果。杨成文（2005）认为通过科学的治理结构，个人利益最大化与企业价值最大化可以获得一致，企业价值最大化应是企业会计政策选择的最终目标。翟胜宝（2009）基于伦理学视角，将会计政策选择目标定位于以股东利益为前提条件的所有利益相关者的动态均衡。这些研究成果中或多或少地体现了利益相关者理论。在公司治理从股东的单边治理转向利益相关者共同治理的背景下探讨会计政策选择。当公司治理从股东的单边治理转向利益相关者共同治理时，部分学者尝试从公司治理的角度探讨会计政策选择。李姝（2003）认为公司治理结构在一定程度上会影响企业会计政策选择，作为会计信息的生产和提供者的企业，它与各个利益相关者构成博弈的一方和多方，各方基于利益和需求的动机均会选择对自己有利的会计政策，企业只有完善治理结构，提高治理效率，才能维护各利益相关者的利益，并保证会计政策选择的公允性。黄文锋（2004）提出制约会计政策选择的制度三级链之一就是公司治理，此外内部控制、产权制度、市场和法律制度、信誉也是影响会计政策选择的因素。王富利（2005）提出公司治理是影响会计政策选择的外部因素之一，此外利益相关者、会计准则、会计监督和职业判断也是影响会计政策选择的外部因素。潘煜双（2004）也认为公司治理结构是影响会计政策选择公允性的主要因素，其认为随着公司治理目标从维护股东利益转变为兼顾相关者各方的利益，会计政策选择也将出现明显的变化。将企业会计政策选择完全置于利益相关者理论视角下进行研究。首次将会计政策选择完全置于利益相关者理论视角下研究的学者是王运转（2005），其提出利益相关者应拥有会计政策选择权，利益相关者的价值最大化是会计政策选择追求的目标，而该目标的达成需要企业以利益相关者理论为基础，遵守会计政策选择原则，并在会计政策选择的内外约束机制下运行。其后林爱梅（2006）同王运转的观点类似，也认为利益相关者价值最大化是会计政策选择目标。朱磊（2007）认为企业会计政策选择是利益相关者各方博弈的结果，为了提高会计政策选择的公允性，其提出的四项途径中除了两点同王运转提出的内外约束机制相同外，还强调了磋商与沟通机制、信任机制这两项途径的重要性。温琳（2007）在利益相关者理论下，分别探讨了宏观会计政策选择和微观会计政策选择的主体、客体、动因、目标以及行为偏好。对于微观会计政策选择主体其观点与王运转相同，都认为是利益相关者，但是其强调了管理者是执行主体。微观会计政策选择的目标首先应该遵循宏观会计政策选择目标，其次，要实现组成企业的各个利益相关者整体利益的最大化。其进一步探讨了股东、管理者、政府、债权人和员工这五类利益相关者在各自不同动因下的会计政策选择行为偏好或影响。宋在科等（2008）基于利益相关者理论，分析了管理者、股东、债权人、雇员四类利益相关者对会计政策选择的影响。对于股东、债权人和雇员的分析与前面学者区别不大，对于管理者，其强调了管理者的经济和心理的需求也会对会计政策选择产生影响，比如声誉、政治动机、权力动机、高职位消费以及自由度等等。其进一步将利益主体划分为强势和弱势两大类，其中管理者和大股东属于强势利益相关者，而债权人、雇员、中小投资者属于弱势利益相关者。这种强势和弱势利益相关者的划分虽然还略显粗糙，但是却带来了一定的启示：在研究企业会计政策选择时，应该对利益相关者进行进一步的细分，才能有助于深化企业会计政策选择研究。
二、我国会计政策选择实证研究文献回顾
（ 一 ）资本市场对会计政策选择的影响 国内关于企业会计政策选择的很多实证研究都是围绕企业上市、配股、公开增发、定向增发或者退市展开的，并且取得了丰硕的研究成果。有学者发现上市公司在配股前和配股当年存在显著的盈余管理行为，形成我国曾经特有的净资产收益率10%或6%的现象（孙铮等，1999；陈小悦等，1999；阎达五等，2001；黄新建等，2004；张祥建等，2007），这说明企业确实利用会计政策选择来获得配股资格并提高股票发行价格。另一些学者发现企业在定向增发或是公开增发的过程中，也会利用会计政策选择影响会计信息的生成以获得对自己有利的增发结果（郑琦，2009；王茂超、干胜道，2009；章卫东，2010；刘珍秀，2012）。还有一些学者对上市公司退市等规定导致企业利用会计政策选择以避免出现连续亏损局面进行了研究（陆建桥，1999；赵春光，2006；薛爽，2006；王建新，2007；魏涛等，2007；戴德明等，2009），发现资产减值的计提和转回、将债务重组收益计入营业外收入等是企业保住上市资格常用的手段。除了上面对配股、公开增发、定向增发等单一动因下企业会计政策选择研究外，很多学者开展的多动机实证研究结果表明企业进行会计政策选择主要源于政府对资本市场的监管。王跃堂（2000）针对短期投资减值、存货减值和长期投资减值三项具体会计政策，发现证券市场的监管政策（配股政策、特别处理政策、暂停交易政策）、公司治理结构、经营状况以及审计意见是决定上市公司会计政策选择行为的主要因素。蒋义宏等（2001）发现我国上市公司确实会受基于会计数据制定的法律条款的影响而选择能够提高会计收益的会计程序。严敏等（2006）发现多种因素影响着我国上市公司会计选择，其中证券市场监管占主导因素，强制性会计变更也会影响企业的会计选择。邵翠丽（2009）也发现管理者在选择会计政策时并无与自身相关的偏好，更多的是基于筹资、上市、配股、避免处罚和避税的考虑进行会计政策选择。谢德仁（2011）的研究结果也表明是资本市场监管规则在影响和制约着上市公司是否利用债务重组来进行盈余管理，而非会计准则。
（ 二 ）西方“三大假设”的检验一些学者借鉴西方的实证方法对我国进行了“三大假设”的检验。闵庆全等（2000）针对存货先进先出法和后进先出法的选择，部分验证了会计政策选择的规模假设、成本假设和效率假设。刘斌、孙雪梅（2005）通过低值易耗品摊销的会计方法选择获得了报酬契约假设和政治成本假设的证据支持，但债务契约假设没有得到证据支持。刘斌、胡媛（2006）将2003年进行过自愿性会计政策变更的上市公司作为样本，证实了债务契约假设和报酬契约假设，但政治成本假设的检验结果与假设相反。徐维兰等（2004）以沪市机械、设备、仪表板块类A 股公司的存货发出计价、固定资产折旧以及三大减值政策的选择为对象，对会计政策选择的一致性、稳健性以及策略组合进行了实证研究，却没有找到支持西方“三大假设”的实证证据。（1）管理者平滑收益的证据。一些学者为管理者平滑收益找到了证据。赵春光（2006）发现减值前盈利的公司会以转回资产减值进行盈余管理来避免盈余下降。叶建芳等（2009）围绕上市公司对交易性金融资产和可供出售金融资产的确认和计量展开研究，发现当上市公司持有的金融资产比例较高时，为降低公允价值变动对利润的影响，管理层倾向于将较大比例的金融资产确认为可供出售金融资产，为将来平滑收益做准备；在持有期间，为了避免利润下滑，管理层又将可供出售的金融资产在短期内进行处置，违背了最初持有意图。（2）公司治理结构对会计政策选择的影响。苏新龙等（2008）通过分析新准则下上市公司对投资性房地产计量模式的选择，来考虑上市公司在选择会计政策时的影响因素，研究发现公司的治理机制是公司会计政策选择的决定性因素，而公司与管理层、债务人、政府的契约及其市场监督契约都是会计政策的影响因素，在面对市场监督时，公司治理不完善的公司倾向于选择投资性房地产公允价值计量模式。林爱梅（2009）针对企业股权结构对会计政策选择的影响进行了实证分析，结果发现第1大股东持股比例和股权制衡度与企业会计政策选择强度显著负相关，而高管持股比例和前5大股东持股比例与会计政策选择强度又呈显著正相关。（3）股权激励计划对会计政策选择的影响。肖淑芳等（2009）将实施股权激励计划的上市公司作为研究对象，发现在股权激励计划公告日前的三个季度，上市公司的确利用“操纵性应计利润”调低利润，而在公告日后又调高利润。张海平（2011）通过分析资产减值率指标，发现股权激励企业的资产减值率在激励方案推出前一年显著高于非股权激励企业，而在方案推出当年及次年又显著低于非股权激励公司，其从资产减值的视角证实了股权激励计划影响着企业会计政策选择。
（ 三 ）基于利益相关者理论基础的会计政策选择实证分析 将会计政策选择完全置于利益相关者理论基础上进行实证分析的文献非常少。宋在科等（2008）采用问卷调查方法，针对弱势利益相关者对会计政策选择的参与意识、影响方式、影响程度及产生的经济后果等方面进行了实证检验。研究结果表明，雇员对会计政策选择经济后果的认识水平不是太高，共同治理意识较低，参与会计政策选择的程度低于一般水平，并能受到参与会计政策选择的愿望、对会计政策选择的关心程度以及参与共同治理意识这三个因素的影响；债权人与雇员相比，其更关心会计政策选择并更愿意参与其中，但是共同治理意识低于雇员，可能参与会计政策选择的程度只略高于一般水平；投资者关心会计政策选择的程度以及参与愿望均明显大于雇员，但参与会计政策选择的愿望没有债权人强烈，投资者的共同治理意识要高于雇员和债权人，其比雇员和债权人在会计政策选择的认识以及参与上更具理性。
三、我国会计政策选择研究述评与展望
从研究发展脉络来看，企业会计政策选择研究需要随着企业理论的发展而不断进行深化研究，当利益相关者理论在企业理论中占据越来越重要的地位时，会计政策选择研究也应纳入越来越多的利益相关者，研究也应该越来越注重所有利益相关者的整体优化。部分学者发现了我国特有的一些现象并取得了丰硕的实证成果，如大部分文献主要检验政府对资本市场的监管对会计政策选择的影响，形成了诸如配股、扭亏、特别处理、增发等我国特有的会计政策选择动机。大部分实证文献采用档案研究方法，通常检验在特定动机驱使下使用特定的方法进行会计选择，这会带来两个问题。一是会计政策呈现多样性特征，企业可以采用多种会计政策达成目标，只研究某一会计政策选择可能混淆了多种会计政策选择的影响。二是会计动机呈现多样性特征。大部分实证文献主要集中在会计政策选择的单一动机上，而现实中企业会计政策选择行为存在相互冲突的多种动机，一些支持某类动机下的企业会计政策选择行为偏好的证据不一定就能证明是该动机造成的，也可能来源于相互竞争的其他动机的影响。此外，实证研究主要关注政府、管理者和债权人这三类主体对会计政策选择的影响，很少针对供应商、顾客、员工等其他利益相关者的会计政策选择动机进行实证检验。也没有意识到在国际资本流动日益频繁的背景下，企业新出现的一些会计政策选择动机。档案研究方法的采用虽然极大的丰富了企业会计政策选择研究领域，但是也面临着自身仍然无法很好解决的问题，会计政策选择研究领域亟需引入档案研究方法以外的其他实证研究方法。
目前研究成果缺乏统一的理论作为研究的支撑，很少有从综合的视角构建完整的企业会计政策选择理论体系，造成了现有研究成果中的部分结论还有待商榷。如大部分文献认为企业会计政策选择主体是管理者，少数学者认为是利益相关者。造成分歧的原因一方面来自于实证研究中多以公开上市的公众公司为样本，另一方面来自于企业内部的科层结构被忽视了。而将企业会计政策选择权赋予管理者或利益相关者更深一层次的原因，还在于对企业的本质和边界认识模糊。企业会计政策选择是一种行为过程，即会计政策选择主体采用一定的行为方式对会计政策选择客体所开展的活动过程，依存于会计政策选择的目标，并受制于会计政策选择的外部环境和内部动因，因此研究企业会计政策选择需要构建完整的理论体系。
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