政策分析范文第1篇

关键词:股利政策 理论 约束条件 问题

股利政策是公司财务活动的重要组成部分,是其理财活动的必然结果,恰当的股利分配政策,不仅可以树立良好的公司形象,而且可以激发投资者的热情,因此股利政策是公司财务管理者和广大理论研究者所共同关注的焦点。而本文从理论方面来分析中国上市公司的股利政策。

一、 股利政策的理论

股利政策的理论,强调内部人和外部股东之间的委托问题在先进股利上的作用,认为在存在问题的前提下,适当的股利政策有助于保证经理们按照股东的利益行事。而所谓适当的股利政策是指公司的利润应当更多地支付给股东,否则,这些利润就有可能被公司的内部人所滥用。较多地派发现金股利至少具有一下几点好处:一是公司管理者要将公司的很大一部分盈利返还给投资者,于是他身可以支配的“闲余现金流量”就相应减少了,而这又可以在一定程度上抑制公司管理者为满足个人成为“帝国营造者”的野心,过度地扩大投资或进行特权消费,进而保护了外部股东的利益;而是较多地派发现金股利,可能迫使公司重返资本市场进行新的融资,如再次发行股票。这一方面使得公司更容易收到市场参与者的广泛监督;另一方面,再次发行股票不仅为外部投资者借股份结构的变化对“内部人”进行控制提供了可能,而且再次发行股票后,公司的每股税后盈利被摊薄。公司要维持相同的股利水平,必须提高股利支付率,则需要更多的现金,经理们就得付出更大的努力。这些均有助于缓解问题,并降低成本。

理论还认为一下两点:一是股利分配是法律对股东实施保护的结果,即法律那使得小股东能够从公司“内部人”那里获得股利。而是法律在不健全的情况下,股利分配可以在一定程度上替代法律保护。

这种理论暗含这样一个假设,即投资者难以对企业管理者实施有效的监督,而资本市场可以起到监督作用,这与美国高度分散的股权结构以及健全完善的市场体系相一致,因而在很大程度上解释了美国公司普遍采用稳定的现金股利政策的现象。

二、 我国股利政策理论的分析的约束条件

我国无论在股权结构还是市场健全程度方面都与美国相去甚远。首先,我国上市公司多由原国有企业改制而成,国有股在上市公司中占着绝对控股地位,从而造成高度集中的股权结构。按照理论,这种公司的两权分离尚不彻底,因而冲突并不明显。但是作为我国上市公司的控股股东,是由政府部门成立的资产管理公司行使的,并不具有人格化代表,并非终极所有者,其本身也存在着问题,难以对上市公司的管理实施有效监督。而关系到切身利益的社会公众股所占比例小,且极为分散,没有足够的力量影响公司决策。即使公众股能去监督上市公司的经营,他必须自己付出所有的监督成本,但仅能分到很小一部分由他的监督所增加的收益,因此公众股不会有动力去监督国有上市公司的经营。在这种情况下,公司管理者拥有相当大的控制权,冲突非但没有减轻反而加剧了。在制定股利政策时,管理者没有动机为股东利益考虑而选择稳定的现金股利政策,从而造成我国股利政策变化频繁的现状。其次,我国市场力量不足以解决公司中的问题。注册会计师事务所,由于相互之间激烈的竞争、事务所组织形式的缺陷、规模较小、责任追究机制不健全等原因,独立性不强。我国的证监会在加强资本市场的监管方面,非常重视,也一再强调要加强监管,但是,总是“雷声大,雨点小”,任何的监管方案都很难执行下去。投资者难以依靠证券市场对企业进行有效的监督。由此可见,利用股利政策建立自我约束机制的理论分析在我国尚不具备相应的条件。

三、上市公司股利政策的理论分析

我国上市公司的股权结构主要特征,一是第一大股东持股比例过高,呈现出“一股独大”的特点。二是国有股比例较高,一直处于控股地位;非流通股比例高,流通股比例低。我国上市公司的股份所有形式通常由国有股、法人股和公众股构成,其中国有股和法人股是不能在股票市场流通的。而国有股又包括国家股和国有法人股。国家股主要由原国有企业在股份制改造时,将其国有资产折算成股份的那部分。国有法人股是指具有法人资格的国有企业、事业及其它单位以其依法占有的法人资产向独立于自己的股份公司出资形成或依法定程序取得的股份。这部分股份虽然形式上是法人股,但其所有权性质却是属于国有股权。但由于目前还没有具体的数据说明法人股的产权性质,所以,法人股究竟是一般法人股还是国有法人股则不得而知,但从经验观察和一些不规范的统计看,法人股的产权性质为国有股比例依然很高。因此,有理由相信我国上市公司的股权性质国有股一直处于控股地位。再者,非流通股比例虽然总体上呈下降趋势,但比例仍然很高,流通股比例仍然很低。

我国国有上市公司的真正所有者是全国人民,全国人民委托由政府部门成立的资产管理公司或其他代表作为国有上市公司的控股股东对管理者进行监督管理。这本身就存在一种问题。由于资产管理公司并非终极所有者,所以其监督管理的动机不足。另外,关系列个人切身利益的社会公众股所占比例低,分散程度高,其监督成本高,因此没有足够的能力影响公司决策。在这种情况下,公司管理者拥有相当大的控制权,造成冲突不但没有减轻反而加剧了。此外,我国债券市场不发达,负债形式单一,银行借款一直是主流,而我国的商业银行也是典型的国有企业,这当中也存在问题。同时,我国实行法定资本制,债权人利益受到严格的法律保护,因此,我国不能像美国那样通过引入债权人解决原有问题,并且债权人与股东之间的冲突基本上可以忽略掉。这使得我国的股利政策的分析不是以债权人股东管理者为中心,而是围绕中小股东国有股管理者这种关系进行。

对于管理者,管理者为追求自身效用最 大化,而极力降低企业风险和扩大企业规模。保存企业内部利润进行内部融资,既可以避免企业外部融资的风险,又可以增加管理者可支配的自由现金流量。同时,我国的市场监督机制效率低下,外部环境对企业发放现金股利的压力不大,因而管理者发放现金股利的动机不足,存在过度投资的倾向。另外,股票股利在我国一直是市场炒作的题材,而发放股票股利并不对企业财务造成直接影响,在市场监管有漏洞的环境下,管理者也可以通过内幕交易为己谋利。在这种情况下,不分配或分配非现金股利成为管理者的优先选择。

投资者持有股票有两大动机,一是控制性目的,二是盈利性目的。投资股票的收益有资本性收益和现金股利收益。在我国目前资本市场环境下,对于中小股东来说,中小股东的持股比例相对太低,且极其分散,中小股东持股的目的一般不是控制性目的。在两种收益形式当中,又由于我国上市公司长期以来现金股利发放率明显低于西方发达国家,投资者获得的现金股利收入微乎其微,因而,在市场的炒作之下,投资者只能追求高资本性收益,热衷于股票股利,这又进一步加剧了资本市场的投机气氛。

我国国有企业改组上市一般有两种形式,即整体改组和分拆上市。对于整体改组上市的上市公司,国有股权由国有资产管理局或财政部门,或政府成立的投资控股公司或控股公司为代表行使。这种国有股的股东代表本身存在严重的问题,对公司的管理者缺乏监督管理动机。对于分拆改组上市的上市公司,由于在上市改组时,控股公司注入了优质资产,而其直接控制的劣质资产所产生的收益还不足以维持正常的经营活动,因此,上市公司的现金股利成了解决其资金来源的一种重要方式。在这种情况下,出于控股公司自身的需要,即使上市公司存在有利的投资机会,母公司也需要以现金股利形式满足自身开支,因而控股公司有动机选择现金股利从上市公司转移现金。

四、 结论

理论是基于美国高度发达的资本市场而提出的,在高度分散的股权结构下,股利政策有利于降低成本。由于我国资本市场不够完善和特殊的股权结构,我国的股利政策分析有别于美国,应围绕中小股东国有股管理者这种关系来分析。在我国,股利政策并没有像美国那样成为解决问题的有效途径,反而加剧了企业相关利益者的冲突。

参考文献:

⑴李长青,股利政策理论与实证研究,中国人民大学出版社,2001年

⑵原红旗,中国上市公司股利政策分析,财经研究,2001,3

政策分析范文第2篇

关键词：财政政策；货币政策

财政政策和货币政策是国民经济宏观调控的两大重要工具。财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经济的重要手段。根据财政政策在调节国民经济总量方面的功能可将财政政策划分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。货币政策是说一国的中央银行为实现既定的宏观经济目标，运用各种政策工具控制、调节和稳定货币供给量，进而影响宏观经济的措施总和。货币政策手段主要有：法定准备金、公开市场业务、再贴现率。

通常一个国家在一定的经济发展阶段实施何种财政政策、货币政策，要根据宏观经济运行态势，相机抉择。纵观我国实行宏观经济政策的历程，从建国后一直奉行的“双松”政策到1998年底起开始施行的历时近七年之久的“一积极，一稳健”的宏观政策，再到2005年我国政府开始奉行的“双稳健”政策，我国政府正是从实际出发，结合我国国内经济发展的形势和国际经济动态的转变，审时度势，成功地完成了我国不同历史时期宏观经济政策的转变。当前从经济发展趋势来看，由于国际经济形势出现的逆转以及已经出台的宏观调控政策的作用，我国经济增长率将出现一定程度的回调，国际收支不平衡程度将有所缓和。同时，出口增长将回调，但幅度有限，在人民币升值预期的持续作用下，银行的流动性虽然比去年有所缓解，但仍然比较充裕，货币信贷仍然处于比较宽松的环境。在此背景下，继续实行“双稳健”组合似乎是我国2007年继续实行宏观经济政策的科学选择。

然而，就当前经济形势来看，影响我国政府做出宏观经济决策、实现我国经济又好又快发展有三大矛盾需要高度关注。首先，社会过度储蓄引起的过度投资问题。从2000年到2006年11月末，我国金融机构人民币储蓄存款余额由123804.4亿元增加到334361.4亿元，增长了1.7倍，增长幅度平均每年达到18%，存差也由24433.3亿元扩大到111219.8亿元，存差扩大了3.55倍。在储蓄增加额中，有45.3%来自于城乡居民增加的储蓄，另有31.1%来自于企业增加的储蓄。就是说，当前我国储蓄的迅速增长主要是由居民和企业两大主体的行为产生的。居民将过多的收入用于储蓄，一方面是与我国社会保障福利制度不健全有关，另一方面是金融机构储蓄主要来自于高收入者而中低收入者所占比重不高相关。企业将过多的资金用于储蓄而不是投资于创新活动，一方面是与我国的产业政策相关，另一方面是这些储蓄大部分是大中型企业增加的存款，而中小企业依然缺乏资金。在社会储蓄持续大幅度增长的情况下，金融机构的压力不断增加。随着存差规模的不断扩大，金融机构要千方百计将这些剩余资金“消化”掉。由此，大量信贷资金通过各种渠道又投向了建设领域，新一轮投资过热和重复建设由此产生。还有，储蓄过度增长引起过度投资，实际还对消费形成了挤出效应，因为在资金一定情况下，投资过多占有份额，必然排挤和抑制了消费。

其次，工业的过快增长引起的产能过剩问题。当前，在国民经济运行中，一方面是越来越多的社会资金向金融机构流入，另一方面是社会消费增长速度又远远慢于工业品的生产增长速度。由此，我国经济发展中又遇到另一个矛盾，工业品产能的过剩。按道理，自2000年以来，我国的社会消费增长并不慢，而且从2004年以后还有加快增长的趋势。比如从2004年到2006年社会消费平均增长幅度都在13%以上。但是，我国工业在投资的不断刺激下产品生产量增长更快，例如2000年到2005年，全国家用洗衣机、电冰箱、彩电、空调器、微型计算机、移动电话、汽车产量分别增长了1.05倍、1.33倍、1.11倍、2.7倍、11倍、5.78倍和1.76倍。2006年，上述工业品还在以更快的速度增长。当工业品持续以快于国内消费增长速度增加时，便被迫形成大量出口，大量出口既造成国际贸易摩擦加剧，又形成巨额贸易顺差，由此导致外汇储备越来越多，而越来越多的外汇储备反过来又要求M供给规模不断增加。

再次，收入差距不断扩大引起的社会收入分配不公问题。当前，我国收入差距呈现全面扩大的趋势，既存在城乡居民、地区间收入差距扩大问题，也存在城镇内部和农村内部不同群体收入差距扩大问题。从2000年到2005年，城乡居民收入差距由2.79倍扩大到3.22倍，2006年扩大到3.4倍。如果考虑到城镇居民公共医疗、养老、教育补贴、住房公积金等社会福利项目后，城乡居民收入差距将更大；在地区之间，西部地区居民最低收入省份与东部地区居民最高收入省份差距也呈扩大的趋势，比如北京、上海、江苏等省市公务员收入是贵州的3至4倍。在城镇内部，2000年到2005年，按五等分法，城镇居民最低收入与最高收入比由1∶3.6扩大到1∶5.7，而困难户收入与最高户收入差距达到11倍。行业差距更大，全国事业单位职工年平均工资约1.5万，一般企业1万左右，而大企业5至6万，能源、电信、金融企业可超过10万。农村内部收入差距也如此，从2000年到2005年，按五等分法，农民最低收入与最高收入比已由1∶6.47扩大到1∶7.26。目前，我国居民收入差距已达到相当悬殊的程度，基尼系数已超过0.4。2005年，我国城镇有近2000万人月收入在200元，有近4000万农民年收入在800元以下，他们经常入不敷出，要靠借债维持生存。近几年来，我国消费不足实质是结构性消费不足，主要表现为城镇低收入群体和农村居民消费不足。当前，我们面临的矛盾是，一方面，城镇的收入分配在向高收入群体集中，而高收入群体的边际消费倾向在不断下降，他们将越来越多收入存在金融机构；另一方面城镇中低收入群体和农民边际消费倾向高，但他们却无钱消费。如何将经济社会发展成果公平地分配到不同收入群体，特别是中低收入群体和农民身上，让他们提高收入水平并增加消费，这是当前我国宏观政策的关键所在。

从经济运行角度看，如何避免或消除经济运行中储蓄过剩、产能过剩和收入差距扩大等问题，不仅是近期宏观调控需要面对的，而且也是国家长期政策和制度安排需要考虑的。就当前而言，我国的货币金融政策尚显偏松，财政政策相对偏紧，这种政策组合不利于控制工业产能的进一步过剩，也不利于扩大国内的消费，因此考虑到情况的变化，我们应该奉行“总体稳健、适度微调”的思路，在目前政策姿态不变的情况下，根据宏观经济形势变化在力度上调整当前的货币政策和财政政策组合。

具体调整建议：

一是调整货币政策。首先，我国目前的货币政策调控仍有空间，适当时机还可进一步提高存款准备金率，并相应提高贷款利率；其次，金融机构应尽快调整资金使用结构，不断调低投资贷款比例，相应提高消费贷款比例，出台相关配套政策，积极推进住房抵押贷款、汽车、家电消费贷款、教育贷款、婚丧贷款等，鼓励居民贷款消费；再次，为了缓解资金流动性过剩的矛盾，一方面要通过金融体制改革和制度创新，拓宽居民投资渠道，减少银行存差不断扩大的压力；另一方面要加快发展多元化的资本市场，比如扩大企业中长期和短期债券发行规模，创新高新技术企业融资渠道，积极发展金融衍生产品，探索和支持民间金融机构的发展等；另外，要鼓励企业走出去，在支持中国企业扩大对外投资的同时，商业银行还可以以代客境外理财的形式加大投资国际金融市场，以此缓解流动性过剩和因贸易盈余及FDI流入给央行带来的外汇储备增长压力。

二是调整财政政策。财政政策应从目前的偏紧(压缩国债发行规模、压缩赤字规模)状态向灵活状态调整，适当扩大政府的投资和消费。一方面，各级财政应进一步增加用于城镇低收入人群的贫困救济支出，进一步扩大救济覆盖面，继续提高他们的最低生活保障水平，不断提高政府职员工资水平，并继续向有利于消费的公共基础设施投资；另一方面，通过建立社会主义新农村建设专项基金，推动农民消费。专项基金从三方面筹措：其一，从每年财政增收部分中划出一定比例(比如财政增收的10%)的资金；其二，每年发行一笔新农村建设专项国债(比如每年500亿元)；其三，从每年土地出让金中切出一块资金来。将这三块资金捆成一起，组成新农村建设专项基金，用于农村基础设施建设和公共服务，并支持农业、农村生产能力建设，降低农民生存和发展成本，增加他们的收入，以刺激消费。

三是国有及控股企业每年要从利润中拿出一部分上交财政。近几年，在企业储蓄存款中，有很大比例是国有企业存款，这些存款绝大部分来自利润。目前，在现有体制条件下，许多国有企业的赢利，在很大程度上是依赖原有财政投资和行业垄断形成的，这些赢利全部归企业，明显地形成了过多的企业储蓄，为进一步投资创造了源泉。因此，无论是从财政投资回报还是公平性原则看，国有及控股企业每年都应该向财政上交一部分利润，国家拿这部分利润用于公共基础设施建设和公共服务，以改善城乡居民的生产生活环境，降低他们的生存和发展成本，提高他们的相对购买能力。

四是健全社会保障制度，降低城乡居民预期支出。当前，城镇居民消费倾向偏低，储蓄倾向偏高，与我国教育、医疗、养老、失业扶助、贫困救济以及住房制度改革都有密切关系，人们紧缩即期消费，为未来储蓄，是我国社会保障制度改革滞后造成的结果。必须加快社会保障制度改革步伐，消除现有各类社会保障制度规定的冲突与掣肘，进一步完善社会保障制度改革框架，该市场化的要继续坚持市场取向改革，不该市场化的一定要根据公共服务原则进行制度设计，对于影响居民消费的诸多社会保障制度政策，要及时清理，当前关键是要建立和完善公共教育、公共卫生医疗、就业扶助、贫困救济和养老保障等方面的政策，提高政府对这些方面的支持力度，扩大城乡居民的受益范围，消除他们的后顾之忧。

五是必须着手解决经济发展中的长期问题。当前，我国经济运行中出现的许多问题是由长期问题引起的，仅仅靠短期调控是不够的，还必须着手解决长期问题。众所周知，我国经济发展长期以来主要是依靠投资拉动和出口导向实现的，过去我们实行这种战略是正确的。但是根据日本和我国台湾地区的经验教训，当经济发展到一定阶段后，如不及时改变这种战略，必然会给经济运行带来许多难以处理的矛盾。因此，要解决投资过热、产能过剩、资金流动性过剩问题，还必须从长期制度安排方面入手。比如一方面，改革现行财税制度，调整中央与地方政府之间的财权与事权关系，按照财权与事权相匹配的原则，将目前一部分事权向上移交由中央承担，比如义务教育、公共卫生、资源管理与环境治理等，同时将一部分财权向下移交地方政府支配，以此降低各级地方政府抓投资、上项目的冲动；另一方面，改变鼓励出口的政策安排，统一内外资企业的税收政策，分步骤取消出口退税政策安排，适度加快人民币汇率制度改革步伐，适当提高人民币汇率浮动范围。同时，在加快人民币汇率制度改革过程中，要建立严格的监管制度，高度警惕和监管国际投机资本流入国内，防止恶意炒作人民币，干扰我国汇率改革的进程。

还有，我国应借鉴发达国家的经验，既要规范初次分配政策和制度安排，又要进一步利用税收、财政转移支付、捐赠、补贴等再分配手段，调节初次分配阶段形成的过大收入差距，最终实现“调高、扩中、提低”的目标。

参考文献：

[1]马晓河.国家发改委研究院.

[2]刘海涛，冯海燕.积哦极到稳健财政策的转型分析.中国林业企业.

政策分析范文第3篇

「关键词经济法、经济政策、政策分析

现代国家治理,主要仰赖政策与法律,由此使两者关系成为一个重要的法理问题。近些年来,刑法学、社会法学等部门法学者对于刑事政策、社会政策等相关政策投入了较多关注,经济法学者对经济政策更是重视有加。于是,在部门法学研究中,有必要思考可否和如何把政策分析用于部门法学研究的问题。

在经济法学领域,要进行政策分析,就必须先明确一系列问题。例如,经济政策与经济法是否具有共通性或同一性?哪些政策分析方法可用于经济法研究?可否提炼出经济法上的政策分析方法并有效应用?等等。这些问题的深入研究,不仅对于经济法学的发展很有价值,而且对于刑法、社会法等相关领域的研究及制度建设,也都甚有裨益。

一、政策的狭义界定

政策分析方法,核心是“政策”,如何界定“政策”,是各相关学科都要着力研究的问题。[1]基于政策主体的不同,首先可以把政策分为公共政策和私人政策,[2]私人政策是与政府的“施政之策”相对应的“对政之策”,限于篇幅和论旨,本文把政策定位于公共政策,[3]并往往限缩于更为狭义的经济政策。

从根本上说,公共政策作为政府的策略,是政府为实现公共职能和有效治理而采取的各种对策。为此,一些学者认为,公共政策就是政府在特定时期为实现一定的公共目的而采取的行动或制定的行为准则。它可以体现在政治、经济、社会、文化等各个领域,并由此可以分为经济政策、社会政策等多种类型,[4]是一系列谋略、措施、条例、法令的总称。基于这种理解,法律也可被囊括于广义的公共政策,但在法律的政策分析中,尤其应当研究公共政策与法律的互动,特别是前者对后者的影响。

在公共政策体系中,对经济法理论和制度的形成、发展影响最大的,当属经济政策和社会政策。事实上,两类政策之间的联系十分紧密,从而使经济法会体现出突出的经济性和一定的社会性。[5]当然,相比转而言,经济政策对现代经济法的理论和制度形成所起的作用更大,因而在探讨经济法上的政策分析方法时,一般需要更多地关注经济政策。

经济法作为现代法,具有与传统法治理念不同的现代性,与政策的联系更为密切。[6]其中,经济政策是经济立法的前提,经济法是经济政策的法律化,是对经济政策有效实施的法律保障。[7]这种认识是学界的基本共识,也是进一步对经济法作政策分析的基础。

二、政策分析及其具体维度

“政策分析”( Policy analysis)一词,由美国经济学家林德布洛姆( Charles E . Lindblom)于1958年最先提出。[8]但对于什么是政策分析,始终有不同的理解,例如,奈格尔(Stuart S .Nagel)和戴伊(Thomas Dye)将“政策分析”等同于“政策科学”,这是一种最广义的理解。此外,奎德(Edward S. Quade)和邓恩(William N . Dunn)则认为,政策分析是运用一定的科学研究方法去解决社会问题的一个应用性的学科,这是相对狭义的理解;而巴顿(Carl V . Patton)等人则认为政策分析就是对备选方案进行评估和选择的研究过程,这是最狭义的理解。[9]

上述各种有代表性的观点,都有不同程度的可取之处。综合借鉴各种观点,可以认为,所谓政策分析,就是综合运用各相关学科的理论和方法,对政策制定、实施过程中存在的问题进行分析,以便及时发现和解决整个政策制定、实施过程中存在的各类问题。

政策分析的对象是“复杂性问题”,因此,需要借鉴各类相关学科的理论和方法,包括政治学、经济学、社会学乃至行为科学的理论和方法,以及哲学、数学、运筹学等学科的理论和方法。作为一种方法论,政策分析既要包括定量分析与定性分析,也要包括理性分析与超理性分析;[10]既可以是事前分析或事后分析,也可以是整合分析。此外,政策分析既关心事实,也关心价值。因此,它不仅是描述性的,而且是规范性的。

政策分析可以有多种不同的维度,如政治学维度、经济学维度、历史学维度、心理学维度、伦理学维度等。通常,学者们最为重视的是政治学维度和经济学维度,它们对于经济法研究也最为重要。

例如,在政治学上,较为重要的政策分析维度主要有:强调运用系统分析方法的“系统维度”;[11]主张从团体的竞争与协同的角度进行研究的“团体维度”;高度重视杰出人物对政策影响的“精英维度”;以政府能否接纳为评判标准的“政府维度”,等等。这些维度同样可以运用于相关经济法问题的探讨。

又如,在经济学上,进行政策分析的主要维度是福利经济学维度和制度经济学维度。[12]前者主要基于市场失灵问题的存在,强调政府有义务通过政策和法律的制定与实施,通过对政策与法律的成本-效益分析,来有效解决效率与公平的问题;后者强调政策也是一种广义上的制度,同样应当是经济学研究的重要对象,进而从公共选择理论、交易成本理论、制度变迁理论等 角度进行政策分析。[13]事实上,这些维度在经济法研究上已经有了一定的应用。

上述各类具体维度,体现了政治学、经济学等不同学科在政策分析方面的视角差别,与经济法调整所欲解决的问题和相关制度的形成有内在关联,这是在经济法研究中提炼并适用政策分析方法的重要基础。

三、政策分析方法的适用基础及其类型

要探讨政策分析为什么可以成为经济法研究的一种重要方法,就必须研究其适用基础和具体类型。因为如果不具备适用基础,该方法就不能进行适用;如果不研究方法的具体类型,就无从知道哪些方法可用。

(一)政策分析方法的适用基础

从总体上看,政策分析方法之所以可以适用于相关的经济法研究,主要是因为政策与法律(特别是经济政策与经济法)有着极为密切的内在关联,存在着诸多的同一性、共通性,尤其表现为如下几个方面:

第一,在主体上的相通性。政策与法律的制定者虽然在严格意义上并非同一,但在制定主体和实施主体上却存在着相通性,有时甚至具有同一性。在议会地位式微、政府大量行使立法权的情况下,“政府造法”的现象和问题非常突出,使得政策与法律的制定与实施主体,往往都统一由政府来担当。在这种情况下,立法便成了“立法机构”的附属工作。[14]基于自身利益、扩大法定权力或强化政策效力等诸多考虑,政府极可能把自己制定的政策直接或间接地写进法律草案,从而对经济法的立法产生深刻影响。这不仅可以用公共选择理论等来说明,也可以通过各国的经济立法实践来证实。上述主体方面的相通性或同一性,必然会带来政策与法律的许多共通性,从而为法律的政策分析奠定了重要基础。

第二,在客体上的同一性。经济政策与经济法所面对的都是经济运行过程中出现的经济问题,其规范或调整的对象(客体)是共通的,甚至是同一的。只不过经济政策往往更具有直接性、应急性的特征,其制定或实施往往是经济法制的铺垫、实验或前期预演。正是它们所共同面对的“市场失灵”问题,被普遍作为经济法研究的重要切入点,从而有力地促进了经济法理论共识的形成。事实上,经济法学者在其研究中已经隐含了经济政策与经济法在客体上的同一性,并自觉不自觉地在运用着政策分析方法。

第三,在目标与手段上的共通性。政策的核心内容是政策目标及其实现的工具。相应地,经济法上非常重要的,便是经济法的宗旨以及确保宗旨实现的调整手段。经济法既然是经济政策的法律化,在其立法宗旨中就必然要集中体现经济政策的基本目标,同时,又要把各类基本的经济手段加以法律化,形成自己的调整手段,从而使经济政策与经济法在相当高的程度上存在着共通性。

与此相关,由于经济政策与经济活动、经济规律、经济机制、经济体制密切相关,并与经济理论存在着互动关系,[15]因而同样会对经济法的理论与制度产生不可低估的影响。发掘经济政策与经济法在上述“关系网”中的地位和作用,对于深入研究经济法问题是至为重要的。综上,经济政策与经济法,从制定主体到实施主体,从目标、宗旨到实施途径、调整手段、政策工具,从价值追求到所要解决的具体问题等,都存在着同一性或者交叉性、相通性,因此,用于政策问题研究的一些政策分析方法,同样也可以适用于经济法的研究。经济政策与经济法在某些方面的同一性或共通性,正是政策分析方法得以适用于经济法研究的基础。

在上述的适用基础之上,政策分析方法就可以适用于经济法研究,并主要体现为两个方面:一是“替换性研究”,即把经济法与经济政策进行“替换”,从分析经济政策的各种具体维度,以及由经济学、政治学等相关理论所生成的各种具体方法,去分析经济法问题;另一是“背景性研究”,即关注政策系统和经济法系统的密切关联和相互影响,以经济法系统为核心,把相关政策的形成和变化看作是影响经济法制度的重要背景性因素,从而更好地探寻经济法制度产生、发展、更迭的政策性因素。由于相关政策对经济法制度有十分重要的影响,因而上述政策性分析尤其重要。

此外,在探讨政策分析方法的适用基础时,还必须关注其局限性。因为政策与法律,虽然具有多方面的同一性或相通性,但两者毕竟并非完全同一,在制定主体、制定程序、实施机制、规范效力等方面都有差别。通常,政策更具有应急性、灵活性、易变性,而法律则更具有稳定性、普适性、原则性。个别性的政策,往往不能放入普适性的法律中;即使偶尔放入,也只能作为“例外”或“适用除外”的情况。因此,在经济法研究中,不能完全照搬政治学上已有的政策分析方法,而应当取其精华,适当重构。

(二)政策分析方法的主要类型

依据不同的研究路径或所要解决的问题等,政策分析方法可以分为多种类型,如政策主体分析、政策目标分析、政策工具分析、政策背景分析、政策实效分析,等等。它们在经济法研究中都很重要,故有必要对其择要探讨。

1.政策主体分析

政策主体通常包括参与政策制定、执行、评估和监控的组织体或个体。对政策主体进行具体分析,有助于明确各类政策主体的地位、作用、价值、权力分配等问题;在经济法研究中,则有助于研究经济法主体的体系以及主体的权义结构,特别是职权与职责的分配、经济法责任形态等重要问题。

政策主体分析对于研究经济法的体制法(或称组织法)、[16]主体制度等非常重要。在具体的政策主体中,官方的政策主体主要是立法机关、行政机关、司法机关,也有学者认为还应当包括处于执政地位的政党,因为现代国家的政治统治大都通过政党政治来实现。此外,非官方的政策主体,无论是利益集团、选民,还是大众传媒,都能在不同程度上影响经济法的形成和发展以及具体制度的制定和实施。对上述各类政策主体进行分析,有助于研究经济法学中的规范论和运行论。

2.政策目标分析与政策工具分析

各类公共政策都包含两个基本要素,即政策目标和政策工具。由于经济政策与经济法所面临的问题相同,因此,经济政策的基本目标,也自然会与经济法的宗旨相合。这样,通过经济政策的目标分析,就有助于认识经济法的宗旨以及经济法学价值论领域的相关问题;同时,也有助于进一步从系统论的角度,发现经济法的结构问题,并通过结构调整,来增进和完善经济法的功能。

政策工具作为实现政策目标的手段,其有效运用,有助于避免政策失败和政府失灵。因此,在经济学领域早就开始了对经济政策工具的研究;在政治学领域,20世纪90年代以来对政策工具展开的大规模研究,也取得了一系列重要的成果。[17]例如,狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律性工具、经济性工具和交流性工具;霍莱特(M. Howlett)则将其划分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具,等等。[18]但在经济法研究上,更需要关注的是经济政策工具,如预算、税收、国债、货币、价格等手段以及更为具体的税率、利率、汇率等经济杠杆,因为这些经济政策工具的法律化,恰恰构成了经济法有效调整的手段,因而对于研究经济法制度的具体问题是十分重要的。

3.政策背景分析

任何政策或法律,都有其生成、变迁的背景。作为一种方法,政策的背景分析,既应关注对经济法的形成和发展有重要影响的政策背景,也应关注相关政策本身的背景,因而背景分析可以“多重展开”。

对于政策背景的分析,有助于推进经济法制度的发展和完善。事实上,经济法的调整目标和调整手段,都依存于特定的背景,要随着背景的变化来适度调整,以使经济法制度也能够不断地适应社会经济变化发展的要求。此外,通过政策的制定过程 ,来认识立法背景和动因,既是一种法律解释方法,也是一种政策分析方法。

上述几种政策分析方法,都是密切相关的。由于任何政策的制定和实施都离不开特定的主体,不同的政策主体又都有各自不同的利益,并由此会影响到政策目标的确定,因而就应当有主体分析与目标分析;同时,由于实现政策目标的手段(或称政策工具)关系到各类政策主体利益的实现,因而工具分析与主体分析、目标分析也可以联为一体。而上述三种分析,都离不开更深层次的背景分析,只有深入分析主体背景,才能更好地理解各类主体提出政策目标的背景,以及选择和运用政策工具的背景,这样,对经济政策和经济立法的相关分析才可能较为全面,也才可能更好地去理解、解释和实施相关的法律,找到经济法制度运行过程中存在的问题和改进对策。

上述各种具体的政策分析方法,构成了经济法上的政策分析方法的主干部分,对于研究经济法的主体、宗旨、调整手段、具体制度、法律环境等,都很有价值。为此,还应当进一步研究其具体应用问题。

四、政策分析方法的应用

由于政策往往是立法和执法的重要依据,[19]因而政策分析方法不仅可以应用于分析制度的形成,也可用于分析与政策相关的许多理论问题。下面仅选取几种主要的政策分析方法,来探讨其在经济法研究中的应用问题。

(一)政策目标分析方法的应用

政策的目标分析,作为政策分析方法的重要组成部分,其在经济法研究上的具体应用,主要体现为通过审视影响经济法立法的经济政策目标,来分析和判断经济法立法在宗旨、原则、调整手段、协调性等方面的成败得失,从而进一步找到存在的问题,并为整个经济法的法制完善提供重要支持。

对经济政策的目标分析,有助于认识经济法的宗旨。其中,对于宏观经济总体目标的分析,有助于认识经济法的总体宗旨;而对于具体的经济政策的目标分析,则同样有助于认识经济法相关部门法的宗旨。

例如,从财政政策的角度来看,财政政策的目标与其职能是一致的。财政政策的职能,通常包括分配收入、配置资源(或称宏观调控)、保障稳定三大方面。与这些职能相对应,财政政策的重要目标就是在整个国民收入分配的过程中,既要使国家获取财政收入,又应促进社会分配公平;既要在微观上促进资源的有效配置,又应在宏观上加强对经济运行的调控,从而在保障经济公平和社会公平的基础上促进和保障整个社会的稳定。上述的财政政策目标,必然会影响财税法的宗旨,并使其成为财税法宗旨的一个必要内容。

又如,一国货币政策的核心目标,就是调控货币发行量,保障币值的稳定,以求在根本上保障物价的稳定,防止通货膨胀或通货紧缩。正是基于该目标,在相关的金融法,特别是中央银行法上,才把稳定币值作为法律调整的核心目标。为了确保中央银行的独立性,使其能够真正独立地制定和执行货币政策,各国法律往往都在体制法上作出相关的保障性规定。因此,研究金融法所涉及的各类具体制度(如监管制度、传统的“三大法宝”等),以及在分业经营与混业经营等方面做出取舍时,应牢记货币政策的核心目标和金融法的核心宗旨。

此外,在竞争政策或市场规制政策上也是如此。竞争政策主要涉及反垄断政策和反不正当竞争政策,市场规制政策还应当进一步包括消费者政策。这些政策的目标,都会影响相关的反垄断法、反不正当竞争法、消费者保护法的立法宗旨,进而影响到这些法律的实施。

其实,早已有学者关注政策目标对法律的制定和实施的影响问题。例如,韦伯曾经指出,在相当长的时间里,两大法系国家的法学家们在处理一人公司问题的时候,会涉及如何思考的问题。对此,韦伯特别强调:“我们必须注意各种经济上的政策的目的,或许还有财政政策和商业道德的因素,这都属于实体的。”[20]这种论断对于研究经济法领域的相关问题也是很有普遍意义的。

(二)政策工具分析方法的应用

通常,为了使政策实施得到法律的保障,需要把基本的政策目标和政策工具通过法律的形式规定下来,从而使一些重要的经济政策工具,从经济性的调控或规制手段变成法律化的“调制手段”。这种法律化,有助于更好地协调各类政策工具之间的关系,以最大限度地发挥其整体效益。

例如,财政政策的工具是多方面的,即使是不包含税收的财政政策工具,也要包括预算、国债、政府采购、转移支付等多种手段。我国在世纪之交,非常重视“积极的财政政策”,试图通过扩大财政支出,增发国债来拉动内需,带动整个经济的发展。但与此同时,国家又加大了征税的力度,使得税收收入每年都以增收1000亿元以上的速度在增加,甚至超过了GDP的增长速度。对此,有的学者认为这与积极的财政政策是不协调的,因为“减税”政策更有利于拉动内需,而实行扩张性的财政政策,则可能产生“挤出效应”,这就是不同政策工具相冲突的结果。

由于各类政策工具涉及不同主体的利益调整,甚至直接影响其基本权利,同时,政策工具的运用也特别需要法律保障和法律协调,因此,对那些重要的、行之有效的政策工具必须加以法律化,使其成为经济法制度的重要组成部分,从而也使政策分析方法可以贯穿于经济法的研究过程之中。事实上,对具体的税收制度、预算制度、货币制度等方面的研究,无不与政策工具的分析直接相关。可以说,没有政策工具分析作为基础,就不可能很好地分析经济法的具体制度及其调整特点。因此,政策工具的分析,对于经济法研究非常重要。

要进行具体的政策工具分析,关注经济政策之间的协调尤其重要,这是需要反复重申的问题。例如,财税政策与金融政策如何协调,是“一松一紧”,还是“双松”或“双紧”?如何在计划层面上作出相应的协调?消费者保护政策与相关的竞争政策如何协调?等等。此外,上述政策与产业政策、贸易政策等相关政策如何协调,同样是一个复杂的系统工程,单靠某类具体政策的制定者,势必无法完成协调任务。特别在部门利益、地方利益可能被推向极致的情况下,单方面的主动协调无疑困难重重,因而迫切需要“依法协调”。为此,必须在法律上明确各自的职责权限,以“定纷止争”。在这方面,德国的《经济稳定与增长促进法》堪称典范。[21]

除了经济政策之间的协调以外,经济政策与社会政策等其他相关政策的协调也非常重要。例如,财税政策、金融政策与环境政策、社会保障政策如何协调;在经济政策中如何体现对弱者的保护,特别是如何对消费者、劳动者、贫困者、失业者、纳税人进行保护等,也都很重要。上述各类保护,都要通过相关政策工具的法律化及其有效运用来体现和实现。如对弱者应如何规定税率,是否要给予税收减免;对失业者的创业行为要否适用优惠利率以示支持;等等。对这些具体制度中的问题,都可以通过政策工具分析来进行深入探讨。

(三)政策主体分析方法的应用

由于经济政策的制定主体层次较多,政府及其职能部门都可能在各自的职权范围内制定基本经济政策,并体现在与其相对应的各层次的立法之中,如国务院的经济法规、各个职能部门的部门规章、地方性法规,等等。立法主体的多层次性,带来了经济法立 法和执法方面的一系列问题:它加剧了经济法的立法与执行的复杂化,导致部门立法、地方立法林立,下位立法对上位立法的抵悟、冲突不断,不协调之处绵延不绝,隐性修改随处可见。

除了上述的官方政策主体以外,非官方的政策主体也不可小视。随着中国市场经济的进一步发展,第三部门日渐兴起,不同的利益集团也在蓬勃发展,它们会影响到经济政策的制定和经济法的制度形成。例如,在税收立法中,应如何规定特定群体的税收优惠(如对出口商如何实施出口退税制度等);在反垄断立法上,对哪些主体给予豁免等。其实,凡是涉及特定主体的立法,都可能会受到某些大企业或其他压力集团的影响,这已是毋庸讳言的事实。因此,明确各类主体的角色和地位,对于政策制定主体和影响政策制定的主体进行具体分析,有利于进一步分析经济法的立法、执法及法律监督等环节的问题。

(四)政策实效分析方法的应用

政策实效,是政策分析的极为重要的内容。[22]事实上,影响政策实施效果的限定因素很多,包括政策本身的局限性和“时滞”等。从公共选择理论、理性预期理论的角度来看,影响政策实效的因素,既可能是政策制定者和执行者的能力、努力等方面的局限,也可能是受政策影响的相关主体的博弈行为带来的局限。这些局限都会产生效力减损的问题。

此外,政策的实施及其效力的抵达和效果的产生,往往是存在“时滞”的。[23]即使是应急性的政策,也并非总能“立竿见影”。事实上,政策的制定和实施,总是需要主客观的限定条件。如若条件不具备,则可能“政策落空”,导致“政府失灵”。

上述对影响政策实效的限定因素的分析,同样适用于经济法研究。例如,经济法的制定主体和实施主体,其理性也是有限的,所制定出来的经济法不可能尽善尽美。这样的法律再去实施,其法律实效的“递减”便可想而知。即使立法者和执法者都聪慧而高尚,且能力和努力都足够,但相关主体的博弈行为也会使经济法实施的效果受到影响。因此,透过政策的局限性分析,可以更好地看到经济法的局限性。

此外,经济法比经济政策会有更突出的“时滞”问题。由于通常只有相对稳定、较为成熟的政策才可能被法律化,因此,同种类型的经济立法,一般都要滞后于相关的经济政策。政策的实施毕竟有行政或政党力量的推动,因而贯彻速度相对更快一些;但法律化的政策,从制定到实施都必须按部就班,往往要经由多种机构、多种主体、多种程序,因而其“时滞”问题也更为突出。从法治精神的要求来看,经济法的立法、执法、法律监督等都离不开程序,而“程序就是过程”,甚至是漫长的过程,由此产生的“时滞”往往是以牺牲效率为代价的,因而同样涉及效率与公平的价值如何有效权衡的问题。

进行政策实效分析,除要研究政策本身的局限性外,还可研究政策的限定条件(con-straints),即一项经济政策在实现预期目标的过程中必须依赖的条件。对于某些限定条件所存在的刚性也必须予以注意,这有助于分析法律调整所面临的各类矛盾、实施障碍和解决对策。

事实上,经济法上存在着多个方面的“二元结构”,如何全面兼顾其中所蕴涵的各种矛盾,恰是经济法的“调整艺术”之所在。例如,在经济法上,私益是对公益的限定,没有私益就没有公益,因而不能只考虑公益而不顾及私益。与此相应,个体营利性与社会公益性的矛盾、效率与公平的矛盾等,在经济法上都应当协调兼顾。同样,不同地区、不同部门的利益、中央与地方的利益、强者与弱者的利益、集体与个体的利益、国家与国民的利益,等等,也都要兼顾和协调,因为它们都是影响经济法调整实效的限定条件。为此,兼顾各种不同的利益,综合协调不同的情况,在总体上来全面把握,实现“纳什均衡”,应当是经济法调整的总体精神。

上述的兼顾与协调,不仅应体现在总体精神或调整目标方面,而且还应当体现在具体的调整手段方面。只有在各类具体的法律化的政策工具方面做到有效协调,才有可能真正兼顾各类不同主体的利益。可见,在应用政策实效分析方法时,同样要考虑政策目标分析、政策工具分析以及政策主体分析,也就是说,这些分析方法是联为一体的,它们的区分只是相对的。

五、结论

经济政策对经济法的理论和制度的形成有着深刻的影响,其间存在的诸多互动性、相通性甚至同一性,使人们可以通过政策分析,特别是通过“背景性研究”或“替代性研究”,来发现和解决经济法本身的问题,这正是政策分析方法在经济法研究中的重要价值。

经济法学界已有的或者正在进行的许多研究,实际上都是政策分析。这些政策分析,一般是把“政策”限定于“公共政策”,特别是经济政策。本文也对此作出了限定,并在此基础上,提出了政策分析的不同维度,探讨了该方法的适用基础,提炼出对于经济法研究较为重要的政策主体分析、政策目标分析、政策工具分析、政策背景分析、政策实效分析等多种类型,并分析了这些方法在经济法研究上的应用问题。由于经济法学界缺少相关的研究可供参考,因而这些探讨只是“浅探”。

事实上,政策分析在政治学等领域还有许多方面并未达成共识,笔者主要是结合经济法研究的实际,对已有的政策分析方法进行解析和改造,以增进其对经济法研究的有效性。但在具体运用时,必须考虑到经济法与经济政策的互通性与差异性,以免以偏概全。

单纯的政策和政策分析,总有其局限性,并会带来经济法制度建设的局限性。因此,要全面分析各类经济法主体的对策活动,还必须关注博弈分析方法,从而提炼出一种个体主义与整体主义相结合的“政策一对策分析方法”。此外,政策分析方法还可包括围绕政策而展开的一系列研究方法,如政策的分类,实际上也是一种分析方法。例如,对经济政策作出基本政策和具体政策的划分会影响到经济法系统内部的结构与分类以及经济法体系的构建等。需要说明的是,政策分析方法也可以对经济法以外的其他部门法领域产生影响。例如,刑法领域研究的刑事政策问题,社会法领域研究的社会政策,行政法领域研究的诸多公共政策,等等,都可以运用政策分析方法进行探讨。[24]此外,在当代司法领域,也要考虑“公共政策”或“公共秩序保留”的问题,对此同样需要进行政策分析,以体现和遵从法律共同的价值。[25]

值得关注的是,现实的法律实施,只是提供了一个基本的规范框架,在法律调整的基础上真正直接发挥作用的,往往是各类政策,如积极的财政政策、稳健的货币政策的运用,大量的税收优惠政策的采行,市场规制政策的调整等。因此,在经济法研究中,非但不应排斥政策,还应看到它是经济法调整的重要配套“制度”,是经济法的立法与法律实施的重要源泉和指引。因此,加强经济法的政策分析,必将大有可为。

「注释

[1] 对于政策的研究,不仅是政治学研究的核心问题,而且是经济学上的重要问题。事实上,经济学家总是有自己的经济政策,并试图用来“经邦济世”或者“经世济民”,因而各类经济学理论,几乎无不与经济政策有关。在法学研究领域,政策与法律的关系过去曾深受关注,但随着对“法治”的强调,某些矫枉过正的研究又出现了忽视政策价值的倾向,这也会影响对政策分析方法的研究。

[2] 与其大体对应的是公共物品和私人物品、公共经济与私人经济、公共行政与私人行政等分类。在这种广义的理解之下,政策不仅包括经济政策和其他各类公共政策,而且还可以包括私人主体的各类对策。正是这些主体的政策一对策交织而成的“策略束”,才构成了广义上的政策体系。

[3] 其实,着名经济学家卢卡斯等人的研究,就非常关注私人主体对策对公共政策的影响,并由此获得了诺贝尔经济学奖,甚至被认为是经济学理论上的“第六次革命”。参见胡代光:《西方经济学说的演变及其影响》,北京大学出版社1998年版,第13一17页。这种思路,同样可以推进到私人主体对经济法的立法与 执法的影响等方面。

[4] 依据不同的标准,可以把政策分为多种不同类型。例如,依据政策的层次,可以将其分为总政策、基本政策和具体政策;依据所作用的领域,可以分为政治政策、经济政策、社会政策等;依据政策的内容,可以分为实体性政策和程序性政策;依据政策的手段和目标,可以分为分配性政策和调控性政策等。这些分类,恰恰与经济法的研究存在密切关联,会对经济法的理论和制度研究产生影响。

[5] 能否以此把“社会性”或“社会公益性”作为经济法的根本特征还需深入研究,但这会对近年来的相关研究产生影响。

[6] 参见张守文:《论经济法的现代性》,《中国法学》2000年第5期。

[7] 参见张守文:《市场经济与新经济法》,北京大学出版社1993年版,第17页。

[8] 林德布洛姆在《政策分析》一文中,用“政策分析”一词来表示定性与定量相结合的渐进比较分析类型。

[9][12][18] 参见陈振明编着:《公共政策分析》,中国人民大学出版社2002年版,第2页,第10一12页,第49一50页。

[10] 学者们研究的非理性或超理性过程的表现形式,主要是直觉、灵感、创造力、洞察力、信仰、意志、领袖魅力等,并认为这些因素会对政策的制定和执行等产生影响。

[11] 例如,伊斯顿就把公共政策看成一个系统,并认为政策应反映周围环境的需要,政策是政治系统的输出,应注重政策与政策环境的互动,等等。参见[美]戴维?伊斯顿:《政治生活的系统分析》,王浦幼译,华夏出版社1999年版,第428一433页。

[13] 例如,布坎南等人所创立的公共选择理论,把经济政策的制定、实施过程变成了经济过程、市场过程:投票者变成了消费者,根据自己的需要偏好,来进行投票选择;利益团体则仿佛是消费者协会或者工会;执政者则被看成是企业家,要为社会公众提供公共物品,当然要收取税收作为价格补偿;等等。

[14] 参见[英]哈耶克:《法律、立法与自由》第3卷,邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第419一420页。

[15] 上述各类范畴之间的内在联系,参见张守文:《市场经济与新经济法》,北京大学出版社1993年版,第4一17页。

[16] 经济法与传统部门法的一个重要不同是在其体系中有体制法的存在,而这种体制法的存在,同“二元结构”的基本假设有着直接关联。参见张守文:《经济法学的基本假设》,《现代法学》2001年第6期。

[17] 例如,在20世纪80年代,胡德(C. Hood)出版了《政府的工具》(1983、1986)一书;而在90年代,皮特斯(B. G. Peters)和尼司潘(F. K. Nispen)则主编了《公共政策工具》(1998)一书。这些着作都产生了广泛的影响。

[19] 韦伯曾经指出,法律制定者或者适用者会自觉地遵循某种一般的原则,包括宗教原则、伦理思想的体系、理性的观念以及清晰的政策。参见[德]马克斯?韦伯:《论经济与社会中的法律》,张乃根译,中国大百科全书出版社1998年版,第23页。

[20] [德]马克斯。韦伯:《论经济与社会中的法律》,张乃根译,中国大百科全书出版社1998年版,第27页。

[21] 德国的《经济稳定与增长促进法》实际上综合体现了宏观经济的四大目标,而且具体地规定了各类主要的经济政策的协调。参见张守文:《德国的(经济稳定与增长促进法)》,《外国法译评》1993年第4期。

[22] 参见姚海鑫:《经济政策的博弈论分析》,经济管理出版社2001年版,第83一85页。

[23] 各项政策从公布到实施,再到产生效果,需要经过一定的传导机制和时间,从而会产生“时滞”。一般认为,政策效应是时间的函数,随着时间的变化,政策工具对政策目标或政策对象所发生的作用也会发生变化。

政策分析范文第4篇

促进就业的财政支出占财政总支出的比重偏低，就业的财力保障不足。我国当前的财政政策对就业的支持力度过低，且法律制度约束力不强，并带有明显的随意性。我国历年促进就业的财政支出占财政总支出的比重不仅偏低，且呈现逐年下降的趋势。导致公共就业服务质量难以有效提高，从而使再就业行为短期化，社会保障没有足够资金作为保证，而且保障的规章制度还不完善，造成“三条保障线”与再就业政策衔接效果不佳，尚未形成良性互动机制。

以需求拉动型为主的财政政策，使得创造长期性就业岗位的能力下降。我国从1998年实施积极财政政策以来，扩大了社会投资，对经济增长起到推动作用，同时促进了就业，其中，1998-2004年，中央政府发行国债用于基础设施建设累计创造就业岗位750万个。但靠GDP拉动的就业弹性系数却在逐年降低。“九五”期间平均就业弹性系数为0.13，“十五”期间下降到0.11，经济对劳动的吸纳能力降低，主要原因之一是现阶段我国的产业结构正逐渐由劳动密集型进入资本密集型。但是财政政策没有对就业需求结构性变化进行及时有效的调整。

在具体实施过程中，财政政策的负效应可能被扩大。财政政策对就业的影响不仅是正效应的，而且也有负效应，如果实施不当，则会对就业政策产生较大的逆效应。例如，由于财政投资政策对私人投资有“挤出效应”，政府的投资在充分就业时鼓励生产能力过剩的国有企业投资，长期完全挤占私人投资，使整个社会投资水平下降，以致就业量下降。财政政策对就业的负效应又会因不合理的制度安排而过度放大，这样财政政策的功效大大降低。

转型时期的制度降低财政政策对就业的促进作用。要最大化发挥财政政策对就业的促进作用，就要有完善的制度环境、健全的资本市场、劳动力市场、信息市场、技术市场等。我国处于制度转型时期，劳动力市场的地区性分割，阻碍了劳动力的自由流动，高昂的转移成本剥夺了劳动力市场的弱势群体的就业机会；信息市场的不完善无法为求职者提供充分的求职信息。制度不规范导致隐性就业、非正规就业大量存在，工资价格无法真实反映劳动力市场的变化，降低财政政策对就业的正效应。

和谐社会背景下扩大就业的财政政策选择及实施

（一）实现扩大就业与经济发展的良性互动

扩大就业归根到底要靠经济的发展。但是，不同的经济的结构对就业的拉动能力是不同的。要制定并实施有利于扩大就业的经济结构和增长模式，落实就业工作目标责任制，充分发挥财政政策促进就业的效应，提高对就业的拉动能力。注重加大对有利于扩大就业的产业发展的财政投入，在新建项目立项的同时，充分考虑到创造就业岗位数量，以经济发展带动就业增长，实现就业增长和经济发展双赢。制定并实施大力发展第三产业尤其是传统服务业的财政税收政策措施，增加就业岗位。大力发展非公有制经济，发展劳动密集型企业和中小企业，进一步拓宽就业空间。鼓励劳动者自主就业和创业、鼓励灵活就业、鼓励企业吸纳就业。开发公益性就业岗位、改进就业服务和强化职业培训，努力拓宽就业空间。同时，增加并提前分配下拨中央财政就业补助资金，建立实施“以奖代补”的新机制，为各地落实政策、做好就业再就业工作提供政策保障。

（二）稳步推进城乡统筹就业

要树立起城乡经济社会协调发展的思想，统筹做好城乡劳动力就业工作。通过大力发展农村二、三产业和多种经营，拓展农村的就业领域，实现农村劳动力就地转移。进一步改善农民进城就业环境，实行政府搭台、市场推动、信息引导、规范服务，加强输入地与输出地、用人单位和培训机构的协调配合，大力发展有组织的劳务输出，开展农村劳动力技能培训，促进农村劳动力跨地区就业，促进农村劳动力有效配置。组织开展部分城市春运期间企业用工信息调查并及时，引导进城求职农民按需有序流动就业。切实加强农民工权益保护，着重解决好拖欠克扣工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题。鼓励和支持有条件的地区积极探索城乡就业一体化管理的政策制度和工作机制，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业制度。

（三）实施有利于创业型就业的财政支出政策

我国从根本上解决就业的关键还是要鼓励投资，鼓励创业，促进就业。我国是一个人口大国，政府不可能大包大揽，但是政府要鼓励投资、鼓励创业、鼓励自我就业，及时给予相关政策。政府应通过制定宽松的政策、降低税负率，减少行政管理环节来促进就业，而且要转变就业观念，要树立通过创业来解决就业的观念。

要推动就业工作，实现以创业带动就业，就要实行有利于创业的财政支出政策，设立专项资金，对创业活动财政资金支持。中小企业是创新创业的主体，也是吸纳城乡就业的主体。但在成长初期，由于缺少资金支持，很多中小企业都在建立的前几年因资金链断裂，严重“失血”而倒闭。这一问题不解决，创业就得不到根本保障，以创业带动就业也就无从谈起。为了帮助中小企业创新和创业，国家应进一步完善《科技型中小企业创业投资引导资金管理暂行办法》，设立专项基金，尤其是推动地方政府创业基金的设立、完善和发展。就世界发达国家情况看，各国财政促进就业支出占GDP的比重一般在1%左右。我国虽然是发展中国家，但在目前面临较大就业压力的情况之下，也应努力增加财政对职业介绍、职业培训等再就业的支出，提高财政对再就业支出占GDP的比重。因此，各级财政部门要加大调整财政支出结构，加大再就业资金的投入。另外，国家应大力发展高新技术，通过技术创新提高企业的竞争力，从而提高商品的销售量，增加就业。

（四）加大对劳动密集型产业及行业的税收扶持

1.运用财政税收政策促进第三产业发展以增加就业。我国的第三产业发展相对滞后，吸纳劳动能力较弱。据统计，2006年，我国产业结构第一、二、三产业比例为11.8：48.7：39.5，而美国等发达国家的第三产业占GDP的比重为70%左右，如美国75.3%、日本68.1%、韩国55.1%、法国72.4%。可见，在发展第三产业问题上，我国仍然大有潜力可挖，同时第三产业从业人员较少，难以满足现实需求。

从世界各国的情况来看，第三产业是最能吸引劳动就业的产业。就等量的资本投入来看，每投资100万元，轻工业创造700个就业岗位，重工业能创造400个就业岗位，而第三产业能创造1000个就业岗位。所以政府通过制度建设和财政政策，促进第三产业的发展，提高第三产业占国内生产的比重与占总就业人数的比重。通过财政政策支持第三产业的发展，尤其加快零售业、餐饮业、生活服务业等的劳动密集型产业，同时也要加快发展信息产业、咨询业、文化服务业，非正规教育服务业、体育服务业等劳动密集型和知识密集型的产业。在保证质量和竞争力提高的前提下，促使第三产业对就业的吸纳能力不断地增强。

要加大对国家鼓励的生产业、农村服务业等薄弱环节以及与自主创新、节能减排有关的服务业的税收支持力度。要研究制定有关促进服务业发展的企业所得税优惠政策；要进一步扩大扶持现代物流业发展的营业税政策和鼓励技术先进企业发展有关税收政策的试点范围；对生产企业自营出口产品按现行政策实行出口退税；对服务业企业购置符合国家鼓励项目规定的高技术设备，按现行进口税收政策执行。为落实新税法中规定的高新技术产业企业的认定范围，一些重点鼓励的“高新技术领域服务业企业”，可享受有关税收优惠政策。

2.进一步深化税制改革，促进中小企业、个体经济的发展，扩大就业。改革开放以来，我国中小企业获得了迅猛发展。据有关统计，到2006年底，在全国各级工商部门注册的中小企业创造全国GDP的60%，吸收75%以上的城镇就业人口。中小企业已成为国民经济发展的重要力量，特别是对增加就业发挥了重要作用。由于现行税制和税收政策存在一些不利于中小企业发展的因素，中小企业特别是小企业在市场竞争中处于相对弱势的地位。因此，要积极稳妥地推进税制改革。除企业所得税外，加快统一其他内外资企业的税收政策，积极推进增值税转型的改革，为中小企业发展创造公平竞争的税收环境。要针对中小企业的特点，改进税收征管制度，完善征管措施，着力提高税务人员的纳税服务意识，为中小企业的发展提供良好的纳税服务环境。

（五）财政应加大社会保障支出力度

我国社会保障的财政转移支付占GDP的比重相对国外较低，有时财政资金不能及时到位，甚至被人挪用，所以政府应加大社会保障支出的力度，加强社会保障资金的使用和监管，促进社会保障物质基础的质和量的提高。通过进一步完善我国现行再就业和社会保障制度，合理确定保障标准、保障制度。财政支持也应由单纯保障基本生活向促进再就业转变。

内容摘要：本文从我国就业形势出发，针对目前我国财政政策在促进就业方面存在的问题，提出了在和谐社会下扩大就业的财政政策选择。

关键词：和谐社会就业形势扩大就业财政政策

参考文献：

政策分析范文第5篇

关键词：货币政策；信贷传导；有效性

一、引言

目前，许多国家都把货币政策作为抵抗经济周期的一种重要政策工具。与美国等市场经济发达国家相比，我国还是一个新兴市场国家，市场环境、经济主体、利率传导方式等还需要一定时间的培育与成长，这说明我国货币政策的调控环境、调控模式、传导机制等不完全等同于西方国家。随着我国市场经济改革的持续深化和金融业的快速发展，货币政策与宏观经济调控、GDP增长、充分就业、物价稳定等方面的关系越来越显著。信贷传导是货币政策的主要传导手段，通过金融市场和商业银行等载体向实体经济注入货币。因此，研究货币政策的信贷传导渠道与效应，一直是一个非常具有理论与实践意义的重要课题。因此，本文正是从上述背景出发，研究当前由于金融市场的变化而给货币政策传导可能带来的影响，帮助我们分析影响信贷渠道传导的结构性因素，同时，提出央行提高货币政策效应的对策建议。

二、文献回顾

货币政策信贷传导效应是指货币政策对银行信贷的影响，并进而对产出与物价水平的影响程度，也即是货币政策能否影响银行信贷及产出，以及能有多大程度的影响。国外的研究方面，Bernanke和Gertler（1995）指出，对于克服信贷市场信息不对称问题，银行信贷具有天然的比较优势，因此，信贷渠道在货币政政策传导过程中发挥着重要的作用，同时也使更多企业的融资渠道比较单一，仅仅依赖于银行贷款。Eh-rmann(2003)也指出，银行信贷在货币政策传导中发挥的作用越重要，银行信贷对整个国民经济的影响就越大，经济发展对银行体系的依赖程度也会较高。我国国内有大量学者对信贷渠道进行实证研究。主要观点有两种：一是是否存在货币政策传导的信贷渠道，二是信贷渠道在我国的货币政策传导中是否占据主导地位。大部分学者支持信贷渠道的存在，并实证分析了信贷渠道与货币渠道的关系，信贷渠道如何影响实体经济的发展。肖新成（2009）使用VAR模型对我国货币政策传导进行实证分析，发现货币渠道与信贷渠道同时存在，其中，短期内，信贷渠道对宏观经济的影响更为直接迅速，长期来看，货币渠道的影响更为明显[1]。

三、变量选取与数据说明

由于货币供应量的统计范围不一，我们选用M0、M1、M2作为货币供应量的代表变量，用金融信贷总额（Loan）作为货币信贷传导的代表变量。选取2004—2015年的货币、信贷、消费、物价和产出的季度数据为研究对象。

四、模型构建与检验

[2]本文运用单位根检验、协整分析、格兰杰因果检验等计量方法，对我国货币政策信贷传导的有效性进行实证分析。货币政策通过信贷传导，作用于最终目标的实现大致上可以分为以下两个过程：第一，货币政策变动对金融机构信贷投放的影响；第二，金融机构信贷投放最终导致总产出、消费、物价水平等的变化。因此，相应的实证分析也将分为两步：第一，对货币政策到信贷市场的传导机制进行分析，找出中央银行货币供应量和金融机构贷款总量之间的关系；第二，对信贷市场到货币政策最终目标实现的传导机制进行分析，找出金融机构贷款总量与总产出、消费、物价水平之间的关系。因此，变量的选择主要包括：（1）实际国内生产总值（RGDP）-经济增长变量；（2）消费者价格指数（CPI）-物价水平变量；（3）城镇居民人均消费支出（CONS）-消费变量。（一）从货币政策传导到信贷市场的有效性实证分析。1.单位根检验由于绝大多数经济变量都是非平稳的，直接进入回归模型会导致虚拟回归，所以首先需对变量进行平稳性检验。我们对M0、M1、M2货币供应量指标和金融机构贷款总额（Loan）首先采用增广的迪基-富勒（ADF）检验。检验结果如表1所示。由表1的结果可以得知，LnM0SA、LnM1SA、LnM2SA和LnLoanSA原数列都是非平稳数列，因此不能直接采用传统回归方法对变量进行检验，避免出现谬误回归问题。但所有变量进行一阶差分都会变成平稳的数列，因此，这些变量都是I（1）的，必须结合协整检验对这些变量之间的关系进行分析。2.协整检验协整检验是指如果两个及其以上的时间序列是非平稳的，但是他们之间的某种组合是平稳的，则这两个及其以上变量之间存在协整关系或者长期均衡关系。我们采用Johansen方法基于向量自回归模型对变量进行协整检验。检验结果如表2所示。从检验结果显示，在5%的显著水平下，M0与Loan之间存在协整关系，但M1和M2与Loan之间不存在协整关系，因此根据最小二乘法建立货币供应量和Loan的长期均衡关系如下：LnLoansa=1.429112*lnm0sa-2.172694(64.75)(-9.34)R2=0.989146F=4192.144D.W.=0.331555从回归结果可以看出，回归方程拟合度较高，M0对信贷市场有显著的正相关关系，M0每变动一个百分点，金融机构贷款总额将变动1.429112个百分点。3.格兰杰因果检验协整检验只是表明了变量间存在长期稳定的关系，但并不能明确刻画这种关系的结构和方向。本部分采用基于向量误差修正模型的格兰杰因果检验方法进行检验。格兰杰因果关系检验实质上是检验一个变量的滞后变量是否可以引入到其他变量的方程中，如果可以，则称这两个变量之间具有格兰杰因果检验关系。检验结果如表3所示。从上述格兰杰因果关系可以看出：Loan是M2的格兰杰原因，M0、M1与Loan之间不存在格兰杰因果关系。（二）从信贷市场到货币政策最终目标实现的传导有效性实证分析。1.单位根检验前面已经验证了Lnrgdpsa、lncpisa、lnconssa与lnLoansa的原数列为非平稳数列，所有变量一阶分差后都变成平稳的数列，因此这些变量都是I（1），需要对其进行协整检验。2.协整检验对Loan和GDP、CPI、Cons之间进行协整检验，检验结果如表4所示。从检验结果显示，在5%的显著水平下，GDP与Loan、CPI与Loan、Cons与Loan之间存在协整关系，因此根据最小二乘法建立货币供应量和Loan的长期均衡关系如下：Lnrgdpsa=0.670264*lnLoansa+2.622198(45.81347)(13.90084)R2=0.978554F=2098.874D.W.=0.098557Lncpisa=0.184836*lnLoansa+2.386287(43.92)(43.98)R2=0.976707F=1928.874D.W.=0.247864Lnconssa=0.453255*lnLoansa+2.064277(54.37)(19.20)R2=0.984677F=2956.064D.W.=1.661542从回归结果看，回归方程拟合度较高，金融机构贷款总额Loan对GDP、CPI、Cons有显著的正相关影响，但是从影响系数上看Loan对GDP、CPI、Cons的影响程度较小。在不考虑漂移变量的情况下，金融机构贷款总额Loan每增加一个百分点，物价GDP、CPI、Cons分别将增加0.670264、0.184836、0.453255个百分点。3.格兰杰因果检验检验结果如表5所示。从表5可以看出，仅cpi是Loan的格兰杰原因。导致这种情况的原因主要是，我国利率市场化正处于不断深化的过程中，信贷传导已不再是货币政策传导的主要通道。

五、结论与政策建议

货币政策传导的第一阶段：从货币政策到信贷市场。在5%的显著水平下，M0与Loan之间存在协整关系。M0对信贷市场有显著的正相关影响，M0每变动一个百分点，金融机构贷款总额将变动1.429112个百分点。通过公开市场业务操作，中央银行实现对货币供应量的调节，货币政策传导到信贷市场的通道是顺畅而有效的。货币政策传导的第二阶段：从信贷市场到实体经济。第一，Loan和GDP、CPI、Cons之间存在长期稳定性关系，金融机构贷款总额Loan每增加一个百分点，物价GDP、CPI、Cons分别将增加0.670264、0.184836、0.453255个百分点。第二，GDP、CPI、Cons与Loan之间，仅CPI是Loan的格兰杰原因，主要是因为我国利率市场化正处于不断深化的过程中，信贷传导已不再是货币政策传导的主要通道。另外，金融信贷总额与GDP、CPI之间的长期关系不十分明显，说明信贷传导渠道中还存在一定的堵塞，这与近年来我国的经济结构出现新现象、信贷市场的快速变化有关。只有通过持续的经济结构调整、经济机制改革，才能有效提高我国货币政策信贷传导的有效性[3]。因此，我们认为：一是加强信贷管理，引导商业银行正确理解中央银行货币政策意图，安排好相应的信贷投放力度和节奏。二是进一步调整、优化信贷结构，加大对中小企业的资金支持力度，多方面拓宽金融支持实体经济的渠道。三是鼓励发展消费贷款，培养居民的金融消费意识，提高信贷渠道对居民消费在整体信贷投放中的比重。

参考文献：

[1]董华平.中国货币政策信贷渠道传导效应研究[M].北京：经济管理出版社，2014：29-34.

[2]冯科.我国货币政策有效性的实证分析[M].北京：中国发展出版社，2010：104-113.

[3]张龙清.中国货币政策传导机制研究[M].北京：中国金融出版社，2013：197-199.