政策性金融机构特点范文第1篇

一、农村政策性金融机构的功能定位和发展策略

对于农村政策性金融机构而言，其主要的功能定位在于实现对“金融市场失灵”的修正，从而满足那些无法以竞争性市场获取满足的农村金融需求。根据市场机制自身的特点可以知道，其滞后性、盲目性以及自发性等特点，很容易使得在宏观调控措施滞后时出现市场失灵的现象。与此同时，农村金融市场在对金融资源的配置调节过程中，受到金融市场中的不完全竞争以及金融机构自身特点的限制，使得金融资源的配置效率低下，甚至出现金融市场失灵的现象。同时，完全的市场导向所导致的结果肯定是农村金融资源的非均衡化。如果金融市场出现了失灵以及非均衡化的特征，为了提升社会资源配置的有效性促进其与社会合理性达成一致，政府必然会实施必要的金融措施干预金融市场。

政策性金融是满足 WTO要求的以支持和保护农业为主的重要方式，它的根本在于准财政，可以说它是财政和金融手段的融合。从国际角度来分析，政策性金融属于世界各国普遍运用而且能够满足 WTO协议要求的重要方式，并通过法律的形式对其进行固化。其表现形式为政策性银行，以国家信用为背景，之所以能够得以稳定运营，与国家财政的强力支持是密不可分。政策性银行在法律规定的前提下开展运营，属于能够自主决策与经营、可以自担风险的独立法人。

各国在政策性目标和盈利性目标关系的处理中，都存在着或多或少的问题。政府方面与之达成了如下共识，虽然政策性目标与盈利性目标更为重要，但是金融机构的约束在于盈利性。倘若盈利性目标对政策性目标完全趋同，对于政策性银行的评价工作将会难以开展，其政策性目标也就无法实现。作为政策性银行的股东，政府必然不希望看到其亏损。所以，各国都能够取得连续盈利。对于政策性银行而言，往往具备较高的专业水平，采用新的金融手段完善与发挥银行的功能，确保政策性目标的实现。

从我国的现状来看，我国的国情决定了农业金融的发展水平，加之金融行业自身风险性的存在，政府展开的宏观金融管制是不可或缺的手段[3]。在农村金融市场这一大环境中，政策性金融的定位便在于实现市场经济条件下的宏观调控，这使得政策性金融在市场中承担着引导、支持与服务的功能。为此，我们可以充分参照以上分析中，国际上有关政策性银行的规定，结合我国的市场及金融现状，建立与完善农村金融市场和竞争机制，并根据实际情况，引入来自政府方面的政策和法律支持，确保全局性与针对性的同时存在，为新农村建设提供全力支持。

二、农村合作金融机构的功能定位和发展策略

农村合作金融机构之所以与其他金融机构不同，主要和它的合作性及地域性特征相关，而且和中小企业以及农户的需求较为切合。农村合作金融机构的上述特征和农村经济的发展相匹配。合作金融自身的针对性极强而且在业务经营中表现出了明显的季节性特点，可以向社区成员提供快速及时的资金需求，同时，也可以把居民储蓄留在本社区，使其为本地经济发展做贡献。

可以在经济不发达、交通落后的偏远地区推广社区基金或者其他社区性金融机构，使之发展成为具有实际意义的合作性农村金融组织，迎合农户及中小企业对于小额及生产资金的需求。通过政策性金融的引导，社区基金的原始资金可以来源于国家扶贫资金、地方政府以及捐助性基金等多种形式。由各地政府对社区基金展开规划实施，推广有偿使用，并对其予以税收的免除。注意到当前农村金融市场并不健全，农村信用社还应该保持对小额贷款的发放，以体现农村金融的合作性能。所以，农村信用社应该建立科学有效的法人治理结构，并完善相应的激励与监督机制，充分发挥基层机构的自主性与积极性。

三、农村商业化金融机构的功能定位和发展策略

我们知道，市场经济这一条件之下，市场对于资源的配置起到了基础性的作用。这一规律对于农村金融市场同样适用。为满足市场经济发展的要求，在对金融资源的配置中，也应该充分注意到市场化特征。换言之，要想解决农业发展中的资金问题，必须依靠市场，不能把目标单独投放在政府的财政补贴中。作为解决农业发展资金问题的有效手段，农业商业投资满足了市场经济的客观规律。商业化银行自身的盈利性特征明显，追求高利益是金融企业的本质所在。商业性银行和政策性银行在农村金融体系的建设过程中，对于农村金融的资源配置，二者表现出了不同的效率导向。前者比较倾向于对信贷资源的直接配置，后者则是更加侧重政策导向。所以，从我国市场经济的现状出发，通过政策性金融的引导与支持，商业金融应该顺应市场发展的方向，全面拓展商业金融的融资渠道，只要做到这些，农村金融市场中存在的信用社垄断、资金外流、小额贷款困难等问题，都会得到有效解决。

通过政策性和商业性金融的互补合作，政策性金融所支持的对象贷款规模将会进一步扩大。为此，我们可以充分借鉴国际发达国家的一些做法。例如，在美国，各农村金融机构在贷款对象上的侧重点存在差异，政策性金融机构提供贷款额对象多为其他农村贷款机构不愿服务的对象。在政策性贷款中出现的贴息、周转资金的不足等问题，国家会在国会的年度预算中予以补偿。我国可以充分借鉴以上经验，通过政策性金融的引导，合作性金融不仅要解决好农村小额贷款的问题，同时还能够和商业金融进行良性竞争。这是由于合作性金融自身具备操作简单、门槛低等特点，这些都是商业性银行所无法匹敌的。

四、结束语

政策性金融机构特点范文第2篇

不同国家的政策性金融各具形式，而且一些国家的政策性金融经过了长期的实践，并日益普遍发展壮大，在实现政府的特定政策目标方面起着不可替代的重要作用。借鉴他们成功的政策性金融制度和活动经验，对于构建中国欠发达地区的政策性金融体系非常具有现实意义。美国、日本、印度、巴西、法国等各个国家的农村政策性金融机构有效地支持了农业和农村经济的发展，尽管各具形式，但总的看来有以下一些特点：

1形式多样，目的明确

各国政策性金融机构的形式多样，如：美国有对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴的农民家计局，有对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款点农村电气化管理局，有对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴点商品信贷公司，还有为融资困难的小企业提供信贷援助的小企业管理局等等。日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库，向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款和各种农业贷款。印度的政策性金融机构有三类：国家农业和农村开发银行、地区农业银行、农业中间信贷和开发公司，每一类机构的目的和任务非常明确，法国的农业非常发达，法国农业信贷银行系统在农业发展过程中贡献最大，它是由总行、地区和基层三级机构组成的。尽管各国政策性金融机构的名称不同，但是，他们的服务范围非常明确，在执行政府的政策上富有效率。

2农业政策性金融机构的资金来源多样化

主要有政府资金，政府担保债券、向央行和其他金融机构借款、吸收存款等方式。如：美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资，是一种政府出资的形式，然而，美国的农业合作信贷机构的筹资方式是发行统一政府担保债券。由于有政府信用作为支撑，所以很受欢迎，筹资能力较强，这种做法可以适应中长期的资金需求。法国农业信贷银行则是以吸收活期、定期、储蓄存款的形式补充资金。日本的农林渔业金融公库开始是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的，后来的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。还有一些发展中国家一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”，向中央银行或其他金融机构借入资金。如泰国就采用了这一做法。

3农业政策性金融的法律制度健全

各个国家大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障，目前，美国和日本等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系，对农业政策性金融的监管严密规范，如美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》，日本的《农林渔业金融公库法》等，都是关于农业政策性金融机构的专门法律，除此之外，还有农业信贷法，农业信用保证、保险法等关于农业信贷、信用保险的专门法律。同时，在政策上提供许多优惠，如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度，鼓励和保护农村政策性金融机构，来促进农业政策性金融支农作用的发挥。

4政策性金融机构层次明晰，支农范围宽泛

各个国家的政策性金融机构各自有具体的支农范围，而且，支农的领域很广，和农业有关的融资都可以找到对应政策性金融机构。这些支农领域涉及到生产领域贷款，如美国农业电气化管理局的农用电力改造贷款，日本农林渔业金融公库的农业综合设施贷款等，流通领域贷款，如美国商品信贷公司，不仅发放粮食收购贷款，国家储备贷款、农场主自主储备贷款，还提供出口信贷，加工领域贷款，如法国农业信贷银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款，扶贫贷款，如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民和边际农民等贫困人口的扶持贷款；农业担保和保险业务，如美国农民家计局对其他金融机构发放贷款进行担保。

5各国注重建立支农政策性金融中的农业保险制度

农业保险制度是化解转移农业风险的一个重要手段。如美国的农业保险非常发达，美国在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。法国是的农业保险体系基本上由私有保险公司组成，政府只是提供必要的政策支持。

二、政策性金融是指为了满足政府特殊的政策性取向，在一国政府支持下，为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策，以国家信用为基础，严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象，运用各种特殊的融资手段，以优惠性利率进行的一种特殊性资金融通行为，农业政策性金融显然属于政策性金融的范畴，基于此，农业政策性金融，就是在国家和政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率，严格按照国家政策的界定，以支持农业发展为主要职责，直接或间接地体现国家对农业支持和扶持政策的一种特殊的资金融通行为。

从上述界定内容看，农业政策性金融有三个特征：政策性，主要是政府为了实现特定的政策目标而实施的手段，金融性，是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为，优惠性，即其在利率、贷款期限、担保条件等方面比商业银行贷款更加优惠。这三个本质特征充分显示了政策性金融同财政和商业金融的区别。

农业是高风险、收益率较低的弱势产业。由于资本的逐利性，不仅城市的、发达地区的资金不往农村流，农村的资金还会往外流，这样关系人类生存的农业问题却得不到资金的支持，当市场这只看不见的手不能发挥作用的时候，就需要政府的手来弥补这个作用。因此政策性金融的产生、存在与发展是有深刻的经济金融与社会根源，它是市场缺陷与政府干预、资源配置主体和资源配置目标错位与失衡的必然结果。农业政策性金融的这三个特点恰恰体现了政府的作用所在，尤其对于经济欠发达地区农业的发展来说，政策性金融的作用是非常重要的。

三、中国欠发达地区农村政策性金融的定位

1完善农村政策性金融的立法工作

可以借鉴国外立法的经验，规范政策性金融机构的经营行为，使其行为有法可依，摆脱外部干预，维护自身的合法权益，保障资产的安全。同时，要加强对农业政策性金融的监管，发挥和完善中国银监会的监管作用。

2拓宽农业政策性金融的资金来源

农发行的资金来源除了财政拨款的资本金以外主要就是人民银行的金融债券，目前中国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不一致的问题，这主要是因为随着农村经济的发展，对资金需求的规模在逐渐扩大，然而农业政策性金融的资金来源已经不能够满足这种需要。欠发达地区支农的金融支持需要充足的资金来源，因此，扩大农业政策性金融的融资渠道是关键，日本做法值得借鉴，日本的政策性金融机构不直接吸收存款，而是间接的利用率邮政储蓄的资金作为农业政策性金融机构的重要资金来源。我们可以参照这一方法，中国的邮政储蓄在农村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行负担很重。在2006年底挂牌成立邮政银行后才开始有了贷款业务，因此，借鉴日本的经验，把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源，解决农业政策性金融机构的资金来源问题。还可以，利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息低资金成本的优惠贷款等等。

3拓展农发行的业务范围

2004年农发行转型以来，形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农副产品生产加工贷款为一翼，以支持农业和农村发展的中长期贷款的一体两翼的支农新格局，有选择性的支持农业产业化经营和农村基础设施建设。但是，农发行的支农格局与欠发达地区的支农需求的不相匹配的，欠发达地区的农村很少有农产品的加工产业和农业产业化的经营项目，而往往是单个农户分散，小额和急需的资金的需求。这种资金的需求是商业银行所不愿支持的，必须要有政策性的金融来承担。

4发挥农信社的作用

农信社在农村覆盖面广，与三农接触最多，这些都具备了服务三农的基础，因此，通过对农村信用社的改革，将农村信用社建成产权关系明晰、可持续发展的支农型社区金融机构是可行的。农村社业务可以分为两部分，一部分走商业银行的道路，另外一部分是支农服务，规定支农的比例和最低的底线，针对社区农民的需求来确定金融产品，以微利为前提，办理扶贫、开发贷款业务、农副产品的种植、收购、加工贷款等各项业务。关键是要贴近农民，了解需求，提供快捷的金融服务。

5建立有效的合作金融和合作信用担保体系

对欠发达地区农村分散而且经济实力弱小的农民来说，通过合作金融的形式融资是一种必然选择，正是由于农民、农户没有自己的合作金融组织为其服务，就造成了大量县城金融市场的真空，也就产生了大量的民间借贷、地下钱庄等灰、黑色金融。实践证明互助合作性质的农业信贷机构是一种具有效率的组织，如法国的农业信贷银行是一种“上官下民”的所有制模式，它的中央机构国家农业信贷银行是公有性质的，由政府所有，而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质，由个人及成员入股组成，按合作制原则经营，为农民提供了大量的与农业生产有关的普通和优惠贷款。这种将政策性金融机构与互助合作性质金融机构有机地结合起来的支农形式可以为我们所借鉴。在政府的主导下，积极支持农民自主参与的各种形式的资金互助，自担风险、自己出资、自我管理的合作金融组织，以改善农村金融的服务供给，同时，主导的政府部门可以给予必要的指导和监督。

6完善与支农金融相配套的农业保险和农业担保机制

中国自1982年开办农业保险，由于种种原因，农业保险自1992年开始逐渐萎缩，2004年中国农业保险业务不仅保费收入减少，农业保险的险种也在不断减少，已由最多时的60多个项目下降到目前的不足30个。2004年保监会启动了农业保险，有了安信、安华和阳光三家不同经营模式的专业性农业保险公司，开展保险公司与政府联办，为政府代办，以及直营等多种形式。如何在试点基础上逐步完善支农金融相配套的农业保险和农业担保机制有待进一步的研究。

政策性金融机构特点范文第3篇

关键词:金融 政策性金融 商业性金融

政策性金融指政府通过干预金融机构运营,将资金配置给特定的领域,它不仅包括政策性金融机构开展的金融活动,也包括商业金融机构在政府干预下为特定领域提供的资金。认真研究政策性金融,大力发展政策性金融,对推动我国和谐社会的建设具有重要意义。

一、我国政策性金融发展

我国的政策性金融主要经历了以下发展阶段:

第一阶段( 1949年至1994年)。建国初期为了支持计划经济条件下国有大中型企业的发展,特别是实现超前发展重工业的产业目标,需要聚集国内几乎所有的资金资源配置到国有部门,为此国家构建起完全由国家控制的为国有企业融资方便而设立的国有金融制度安排,并在该制度安排下开展国家政策性金融业务。中国人民银行在所属各级分支机构建立了信贷计划管理机构,将资金的配置具体到某一地区、某一行业、甚至某一大型企业。1984年中国人民银行成为独立的中央银行后,政策性金融业务被拆分,分别由工、农、中、建四大银行承担。1993年10月,中共中央十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,决定将商业性银行业务与政策性银行业务分离分立,筹建政策性银行,1994年三大政策性银行相继成立。

第二阶段(1994年至2003年)。在这一阶段近10年的时间里,政策性金融机构在贯彻国家宏观经济政策、促进社会发展、支持经济快速增长等方面发挥了积极作用。这个阶段,在具备了专门的政策性金融机构的同时,商业银行和农村信用社也承担着一定的政策性金融职能。

第三阶段( 2003年至今)。2003年通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》即提出了要“深化政策性银行改革”。政策性金融机构也已经在实践过程中在信贷管理方式等方面开始进行一些适应性调整。2007年初全国金融工作会议做出了对政策性金融进行改革的决定,按照分类指导、“一行一策” 的原则推进,首先推进国家开发银行改革,全面推进商业化运作,主要从事中长期业务。同时,商业银行和农村信用社继续承担着一定的政策性金融职能。

二、政策性金融的作用

(一)政策

主要表现在金融机构是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点,通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面,在这些领域,政策性金融要发挥主体或主导,而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。

(二)诱导

指金融机构的资金政策性投放间接地引导商业性投放到符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的贷款,充分发挥其首倡性、引导,从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应,达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。

(三)区域经济梯度整合的功能

政策性金融以政府赋予的区域调控职能为天职,根据生产力的梯度分布,把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来,配合政府进行梯度整合,从而有效调动经济资源,推进区域经济一体化发展。例如农业、中小企业、住房、某些基础性产业以及边远落后的地区,一般是商业性金融不愿或不予选择的领域,这就需要政策性融资活动对这些领域的正常发展发挥独特的积极作用。

(四)补充

政策性金融主要承担商业性金融无力或不愿承担的长期资金信贷业务,主要是补充、完善商业金融的功能。这表现在两方面:一方面对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资,对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资;另一方面直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资,间接地对企业信用形成担保,以引导商业金融机构对其融资。

三、当前政策性金融存在的问题

我国政策性金融在配合国家产业政策的实施,支持、推进基础产业、基础设施和重点项目建设以及加强宏观调控等方面发挥着越来越重要的作用。然而我们必须清醒地看到,我国政策性金融在发展中经历着许多艰难与困苦,面临着诸多的矛盾与问题。这些矛盾与问题正困扰着我国政策性金融的进一步发展。

(一)政策性金融主体性质的定位发生偏差

关于政府性金融主体的性质已由国务院的有关文件作了明确的规定,它是“独立法人”,“实行独立核算、自主、保本经营、企业化管理”,然而在实践中却过于强调“三自一保”(自主经营、自担风险、自我约束和保本微利) 的经营机制。既然强调政策性金融机构是独立法人并实行独立核算,为什么在强调自主经营、自担风险、自我约束的同时只追求保本微利而非经济利益最大化?这显然是一种权利与义务不对称的表现。政策性金融机构性质过分偏向“独立法人”――企业而远离这种企业的“政策性”,其结果是淡化了政策性金融机构的政策性特征,从而又模糊了其与商业性金融机构的应有区别,阻碍了原国有专业银行真正实现向商业性银行的转型,同时也损害了政策性金融机构自身的健康发展,陷自身于迷茫困惑的窘境。

(二)政策性金融主体的资产与负债失衡

作为政策性金融机构主体性质定位偏差的必然结果之一,是其资产与负债难以达到均衡与稳定。这种失衡突出表现在:

1.总量失衡。政策性金融机构过分趋近企业而偏离政府财政,导致财政性拨款和贷款渠道的梗阻甚至断流。而其―般不被允许直接吸收社会闲置资金的限制,更使其筹资渠道变得单一,最终不得不主要依靠向商业性金融机构发行债券和向中央银行借款来融资。与此同时,由于我国尚处于社会主义初级阶段,基础产业、基础设施等政策性项目的建设需要政策性金融的强有力支持。政策性金融资金供给的有限性与不稳定性,使其难以及时有效地满足政策性产业、项目快速发展所形成的对政策性金融资源的刚性需求。

2.期限结构失衡。国家政策性产业和项目的投资建设,往往不仅数量巨大且期限较长,而政策性金融机构向中央银行和商业性金融机构的借款等负债却一般表现为资金使用权的短期性。政策性金融资源投放的长期性与来源的短期性矛盾及其尖锐化,导致资产与负债在期限结构上的失衡。

3.收益与成本的失衡。已如前述,政策性金融资源流入的产业和项目一般是具有明显外部间接净正效应但其内部直接经济效益相对较低的准公共产品,因而政策性金融机构的资产收益往往较低,有时甚至出现负收益,这是由政策性特点所决定的。与此形成强烈反差的是,实践中政策性金融机构负债渠道单一,不得不主要依靠向中央银行借款和向商业性金融机构融资,从而形成其负债的高成本。资产低收益与负债高成本的严重失衡,正威胁着我国政策性金融机构的生存与发展。

(三) 政策性金融主体的外部环境不够宽松与理想

政策性金融机构的茁壮成长有赖于良好的外部环境,然而目前我国政策性金融机构的外部环境还远不够宽松和理想。主要表现在:

1.受商业性金融机构的制约。商业性金融机构对政策性金融机构的制约主要表现在两个方面。其一,在政策性金融机构初建之时,原国有专业银行借政策性金融与商业性金融分离分立之机,将大量不良资产的沉重包袱推给了初生的政策性金融机构,导致政策性金融机构的先天不足。其二,因目前我国政策性金融分支机构不足的限制,相当多的政策性金融业务不得不委托一些商业性的金融机构来付诸实施,某些商业性金融机构挤占挪用政策性金融资源,从而形成对政策性金融发展的制约。

2.受国有企业发展的制约。我国政策性金融服务的基本对象群体是国有企业。遗憾的是国有企业改革尚未最终成功,而且亏损现象仍然比较普遍和严重。由此导致政策性金融机构的资产被长期占压、收益低下、质量下降,极大地制约着资产与负债均衡的实现,影响了政策性金融业务活动的正常开展和经营机制有效运行。

3.受法律法规滞后的制约。时至今日,我国尚无政策性金融专门的法律或条例。其结果,一方面难以规范政策性金融机构的业务活动,在过分强调政策性金融机构企业性以及政策性金融负债高成本的现实压力下,难免出现政策性金融与商业性金融在某种程度上的不合理竞争,政策性金融偏离其正常的轨道。另一方面难以控制和消除一些地方政府部门对政策性金融机构及其业务活动不应有的、随意性的干预。

四、我国政策性金融的改革建议

(一)正确认识政策性金融主体性质,进一步理顺其与政府财政和商业性金融机构的关系

政策性金融机构是一种政策性企业。作为企业当然应该拥有一定的自主经营权 ,应该进行经济核算,允许追求企业自身的经济利益,这也是保证政策性金融可持续发展的必然要求,否则,企业将难以在竞争中生存与发展。另一个方面作为政策性企业,政策性金融机构必然是一种政府银行或者说政府财政性金融机构。 这就是说,政策性金融机构是政府用于控制调节社会经济的重要杠杆。政府是这一杠杆的运用主体,杠杆运用的范围、杠杆作用的力度等均受政府的直接控制与影响。从这个意义上说,政策性金融与政府财政具有共性和密切联系,两者都是政府直接用于调控社会经济的重要手段,今后要根据我国具体的历史发展阶段,界定政策性金融的业务范围和大致的业务规模,也就是为政策性金融之“鸟”构造一个尽可能精致的“笼子”。

(二)规范和稳定政策性金融的资金来源,促进政策性金融机构资产与负债的均衡

当前政策性金融机构筹资渠道单一,过分依赖商业性金融机构和中央银行,政府财政未能承担与发挥应有的责任和作用,这种现象表明,政策性金融机构已过分地偏向了企业而远离了政策性,从而扭曲了其与政府财政、商业性金融机构之间的正确关系。借鉴国外实践经验并结合我国具体实际,对政策性金融机构的资金来源渠道作如下规范与稳定。第一,政府财政无偿拨款、有偿贷款应成为政策性金融机构的基本资金来源。第二,向中央银行借款和向商业性金融机构发行金融债券作为政策性金融机构筹措资金的重要渠道。第三,注意借鉴日本等外国政策性金融融资的成功经验,采取切实可行的作法,将我国的邮政储蓄、社会保险和保障基金列入政策性金融机构可融资的范围。

政策性金融机构特点范文第4篇

一、西部大开发中的金融政策研究综述

目前人们对西部大开放金融政策的研究，主要集中在金融的作用程度认识；货币政策和信贷政策的倾斜问题；西部金融组织体系的构建；直接融资政策以及外资政策等方面。

(一)金融在西部大开发中发挥的作用程度认识

金融作为现代经济的核心，西部大开发战略的实施离不开金融业的大力推动。问题是金融究竟能起多大作用?人们主要有两种不同的观点。

1、金融支持处于主导性地位

马润平等人认为，“西部大开发是一项长期、复杂、巨大的系统工程，须有一个全方位、多层次的支持系统。在该体系中，金融支持处于主导性地位。”他们的理由是完善的金融支持体系可以拓宽西部开发资金供给的渠道，可以优化资金投向和经济结构调整等等。

2、金融支持不起主导作用

戴小平认为，金融支持西部大开发的主导作用这种提法是过分夸大金融作用，也忽视了金融的特性。在他看来，金融业在西部大开发中确实能起巨大的推动作用，但也有其局限性，原因是在西部大开发前期，由于投融资项目的长期性、非盈利性，商业性金融和外资大举投资内在动力不足，应以财政投资和政策性金融为主导；而在中后期西部投资环境改善后，商业性金融和外资才会发挥其资金融通的主导作用。除外，支持这种观点的还有中国人民银行兰州市中心支行有关课题组的一份研究报告。他们认为在肯定金融业支持西部开发作用的同时不能夸大了金融业的作用，原因是金融作用的发挥要与金融领域内外环境紧密相关，不对西部金融环境进行改革，金融将难以真正发挥对西部开发的支持作用。

(二)货币政策和信贷政策的倾斜问题

在分析西部地区经济金融落后的根本原因时，人们比较一致的看法是中央货币政策的统一性和西部地区差异性的矛盾所造成的。为了发展西部，不少人认为必须根据西部地区实际，实施特殊的金融政策，为此提出了货币政策和信贷政策的倾斜战略。如马润平等人认为：要推行有差别的货币政策，途径有：①实行有差别的存款准备金政策；②扩大再贴现和再贷款业务等。马洪波认为实行向西部倾斜的信贷政策其措施有；①降低西部存款准备金率；②东西部差别贷款利率；③提高西部地区商业银行分支行的贷存款比例等。和秀星等人认为，有效的倾斜性金融政策是一种资金、技术、人才等生产要素所不能替代的无形资源，它是金融杠杆撬动西部大开发的“支点”。他们提出的措施有：①按大区实行差别准备金政策；②适当提高西部利率浮动水平；③适当提高西部金融机构存贷款比例等；④提高呆帐准备金比例等。

在这股要求实施倾斜的货币信贷政策的强大呼声中，有人对此持不同意见。戴小平的观点认为：货币政策的倾斜受到很大限制，在一个国家不可能同时有着不同的货币政策，那将给中央银行监管带来很大困难。在他看来，货币政策因为主要是调控总需求，即使倾斜后对于结构调节的作用也不大。作者认为他所理解的货币政策的倾斜，应是体现在实施具体的优惠利率和约束性管制的节制等两个方面。

(三)西部大开发中的金融组织体系的构建

西部地区的金融机构到底是多还是少?人们看法不尽相同。张锖认为，“金融组织体系残缺不全，尤其是区域性商业银行缺位，是限制西部地区外部融资环境的一个主要因素。”她的根据是西部金融机构的网点密度与资产总量远落后于东部，提出的对策是适当降低金融机构的设立标准等。人行兰州市中心支行有关课题组的一份研究报告也谈到要对“机构准入政策进行创新，降低西部金融机构的市场准入条件。”可见，不少人的观点是认为西部地区的金融机构数量少了，为此提出通过降低西部地区金融机构设立的标准等措施来大力发展西部地区的金融组织体系。

而戴小平则认为，在构建金融组织体系之前，应明白西部需要怎样的金融机构。西部的金融组织体系目前是基本建立了，这时候过多增设网点，无异于自相残杀，引起恶性竞争，当务之急是增强西部现有金融机构的服务职能。他还认为没有必要专门设立西部开发银行，原因是三大全国性的政策性银行可以履行这一职责。

(四)直接融资政策

发展西部金融，通过金融机构融资，需要有一个比较完善的金融市场。目前西部普遍存在着金融市场不完善的问题，表现在资本市场和货币市场发展的滞后。但许多人提出的直接融资政策中关注更多的是西部资本市场怎么发展。和秀星等人认为“应放宽直接融资的政策限制，促进西部资本市场的发展。”人行重庆营业部一个课题组关于西部大开发中金融政策的建议之一是发展和完善资本市场。张方等人对于直接融资政策的建议有两个方面：一是资本市场的培育完善；二是设立西部开发基金。他们提出的措施有对西部企业上市给予倾斜和优先；在西部建立第二层次的证交所；在西部发行区域性债券等。

戴小平却是从一个比较广阔的视角来谈直接融资政策。他的观点可以概括为两个内容：一是在发展资本市场的同时不应忽视货币市场的发展。理由是资本市场主要是解决长期资本的融通问题，货币市场主要是解决短期资金的融通。两种市场对西部的发展都具有重要意义。二是在发展资本市场时，应找准切入点，股票上市只是手段，而不能成为目的，更不能为上市而刻意破坏规则；在重视股票市场的同时注意发展债券和投资基金的市场。此外，吴跃云等人在论及货币政策融入西部大开发的难点时，谈到的一点是西部金融市场发育不完善。他们主要是从西部货币市场的不完善来说明。这从一个侧面反映出西部地区发展货币市场的迫切性和必要性。

(五)对外资(fdi)的政策

西部大开发必须采取各种政策，以多元化方式提供多种渠道吸引外资参与开发建设，其中灵活的金融政策对吸引外资金融机构在西部设点等具有重要意义。在外资政策的建议方面，人行重庆营业部课题组认为：实行外资银行国民待遇，吸引外资金融机构来西部设立分支机构。马洪波认为：要加大西部利用外资力度，必须从基于规制的政策来吸引外资，那些对外资金融机构带有歧视性的政策法规和不合理的行为必须及时清除。张锖对外资政策提出如下看法：在间接利用外资方面，可考虑在西部地区率先放宽外资银行的经营范围(首先是人民币经营种类的放开)；逐步推行所谓“同步设点”政策，即要求已在我国设立分支机构的外国金融机构，今后如要在东部增设分支机构时，必须相应的在西部设立分支机构等。

简言之，人们关于外资政策的看法可以归纳为两点：其一是为了吸引境外金融机构在西部设点，必须实行国民待遇原则，以创造一个良好的金融外部环境；其二是可以通过西部金融体系的对外开放政策来吸引外资。

二、制定西部大开发中的金融政策应注意处理好的几个关系

从有关西部大开发中金融政策研究的综述可以看出，当前关于这个领域的研究进程。总结分析各方的观点，笔者得到的启示是，在制定西部大开发中的金融政策时应注意处理好如下几对关系，这些关系理顺了，才能更好地设计，出现实可行的金融政策。

(一)增长与稳定关系

金融业遵循的最高原则之一是稳健经营，因此货币政策的目标是在稳定币值基础上促进经济增长。在促进西部大开发的金融政策设计过程中，应注意处理好鼓励金融投；资西部大开发与维护金融业稳健经营原则之间的关系。当前有的金融政策主张很有创新力度，但如果执行起来，其结果可能仅仅是在鼓励金融机构的冒险精神，与中央银行维护金融的稳健经营基本职责相违背。如适当降低西部企业贷款条件、降低西部设立金融机构的条件等。金融业一旦置于稳健经营原则于不顾，大肆投资放贷，金融泡沫也就为期不远，到时不仅造成巨大金融风险，还影响了西部大开发的进程。所以制定金融政策时，必须正确处理好西部发展与金融稳定的关系。

(二)政策创新与维护关系

西部情况的差异性和西部大开发的紧迫性需要金融政策的创新思维，这是非常正确的。但我们在强调金融政策创新的同时，应注意以下几个方面：①金融创新本质上属于一种市场行为，而不仅仅是由政府政策就可以推动的结果。金融创新是在经济、技术、市场需求等外部环境都比较发达的情况下产生的，我们在对金融政策进行创新时，应遵循金融创新的这种特性。政府行为不是万能的，政府失败论是客观事实。所以在研究金融政策时，正确处理好政府与市场的关系是十分必要的：政府的金融政策不应过多地于预金融活动主体的自主经营活动，而主要以市场取向为主。有人提出的“同步设点”等措施实质上是强调·以政策的硬性规定(行政干预)来“迫使”外资金融机构来西部设点，政府与市场的关系没有理顺，该政策可行性值得怀疑。②在对金融政策进行创新时，应该是在总结、吸收已有的政策取得的成果基础上的创新，不应前后矛盾。如有人主张的降低西部地区金融机构的法定准备金率措施，“如果硬要实行，则会否定商业银行一级法人体制改革成果，回到原有的以各地分行各自为政的混乱局面。”③相关金融政策的创新应自觉维护公平竞争的秩序。如倾斜性的金融政策旨在消除东西部存在的政策不公平现象，具有合理性，但应注意的是，在消除旧有的不公平的同时不应该又造成一种新的不公平产生。这是维护公平竞争的市场经济秩序的需要，也是公共政策的属性之一，因为实现公平是公共政策要寻求的目标之一。有的金融政策主张在消除已有的不公平同时无意中造成新的不公平，并不符合公平竞争的原则，这是在进行金融政策创新时应加以避免的，如，降低西部法定准备金率等。

(三)国家金融政策的统一性与地区性差异的关系

当前西部地区的金融落后是由国家金融政策的统一性和西部地区差异性的矛盾所造成的。我国长期以来实行的金融政策属于“一刀切”做法，这种做法忽视西部经济金融落后的实际以及对统一性政策给西部经济金融带来的负面影响估计不足。为了改变这种状况，许多入主张实行倾斜性的区域金融政策。该政策强调了地区的差异性和特殊性，其一系列政策主张的本质是通过政策手段在抑制本地区资源和要素的不断流动的同时吸引外来资金的投资。笔者认为，区域性金融政策的提出同样没有很好地处理国家金融政策的统一性与地区性差异关系。因为该政策的实质是借助于人为力量将地区市场与全国统一的市场割裂开来，在当前经济金融全球化、一体化潮流面前显得不是很合适宜。况且，这种区域性金融政策的存在也会给中央银行的监管带来困难。“原则上，为了区域发展目标，货币政策可以区域化，但由于货币系统的高度一体化，这样做实际上是很困难的。因此，货币政策是较少用于区域目的的。”所以，该政策的现实性让人怀疑。人们在研究金融政策时需要从系统论观点出发，同时考虑金融政策的一般要求(统一性)与地区现实存在问题，协调好金融政策的统一性与地区性差异之间的关系，以便制定出行之有效的金融政策。

(四)放松管制与加强监管的关系

针对当前西部地区经济金融滞后的状况，许多人提出的金融政策之一就是放松对西部金融机构相关标准的要求，希望以此帮助西部地区金融业尽快发展起来。如，降低西部地区的法定准备金率、适当降低再贷款条件、降低设立金融机构的条件等措施。人们可能对倾斜性的西部金融政策实施效果寄予了过高的希望。实际上，西部地区经济金融的问题，不仅仅是资金短缺的问题，金融外部环境的不完善则是更深层次的方面。西部地区还属欠发达地区，本地区在经济体制和经济结构方面存在的突出问题造成地区经济效益普遍较低，投资环境不佳，可投资的有前景的项目不多，银行贷款回收、资产治理和风险问题因而也变得突出。这种状况下如果再降低有关标准，而不同时强调进行有效的金融监管，那么可能的结果是一些并不符合条件的金融机构一哄而上，为了生存势必恶性竞争，导致的后果将是严重的。国家开发银行行长陈元就认为：“在西部开发中，应始终强调投资质量和防范金融风险。”所以，金融当局不可能对西部金融机构一放了事，与此同时强化金融监管也是十分必要的。从政策科学的角度讲，一项政策的周期包含制定—执行—评估—监控—终结等环节，其中监控环节对于及时矫正政策偏差、保证政策的有效执行具有重要的作用。因此，金融监管措施是一项金融政策的重要环节，在强调对西部地区的金融机构适当放松管制的同时，强化金融当局对其相关金融政策进行监控是其职责所在。总之，放松管制必须与强化监管紧密结合在一起。

政策性金融机构特点范文第5篇

关键词：农业；金融；政策性金融

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2011）05-0022-04

一、国外农业政策性金融发展的借鉴

世界发达国家的农业政策性金融机构都经历了一个从幼稚走向成熟的发展阶段，期间总结积累了很多宝贵的经验。我国现代农业政策性金融体系产生于20世纪九十年代，现在还处于经验的摸索阶段。学习借鉴发展较为成熟的农业政策性金融发展规律，避免走弯路甚至重蹈覆辙，是我国现代农业政策性金融发展的当务之急。

（一）合适的组织机构体系

国外农业政策性金融机构很多，同一国家甚至有多家农业政策性金融机构。但绝大多数国家的农业政策性金融组织机构体系设置是复合型的。它的上层机构一般为政策性金融机构，充当农业贷款机构的“中央银行”，除进行直接或间接贷款投资以外，还为各种下层机构办理资金调拨、调剂，从事监督管理等，并与政府及其各部门共同制定实施农业发展计划，协调与农业的有关政策。中、下层机构凭借其遍布各地的农业信贷网络优势来开展业务，不少国家农业政策性金融基层机构是农民按互助合作原则组成的。

同为复合型，在横向机构的设置上各国也存在差异。例如法国农业信贷银行实行总部、各省行和地方信贷合作社三级管理、三级经营，总部和各省行均为独立核算单位，实行两级核算。营业所是省农业互助信贷银行基层营业机构，直接在省行的领导下开展业务活动，属于典型的“金字塔型”结构。

美国政策性农贷机构主要包括农民家计局、商品信贷公司、小企业管理局以及农村电气化管理局。其中农民家计局是美国政府办理农业信贷的主要机构，它是美国农业部的直属单位，下辖各州办事处及1750个县办事处，属于复合―职能型结构。泰国的农业合作银行是政府的金融机构，归属于财政部，它将全国划分为北部区、东北部区、中东部区和西南部区四个区域进行管理，属于复合―分部式机构。

（二）科学的法律制度与外部政策设计

1. 法律制度建设。国外基本上都制定了农业政策性金融机构的专门法律法规，对其组织领导体制、业务范围、资金来源及运用、财政税收等做出了具体规定。如美国的《联邦农业信贷法》、日本的《农业渔业金融公库法》、泰国的《农业和农业合作化银行法》、印度的《国家农业和农村发展银行法》等。同时在发展过程中，又要不断地对农业政策性金融法律法规进行必要的调整和补充，以适应形势的变化。如美国的《农业信贷法》自从1916年以来已经经历了大约10次的调整。发展中国家的农业政策性金融机构也都有相应的法律保障，印度议会在1981年通过了《国家农业和农村发展银行法》，1982年6月成立国家农业和农村发展银行；加纳农业发展银行是根据1965年的议会286号法律建立的；塞浦路斯于1977年5月颁布《农业保险法》，同年成立农业保险公司。

2. 外部政策建设。国外农业政策性金融机构经营的外部政策宽松，多表现在政府政策的特许和优惠。第一，注重保持资本金的充实性。日本农林渔业金融公库一半以上的资本金由政府出资。印度农发行从成立之初的10亿卢比增加到现在的200亿卢比，泰国农行从成立时的40亿泰铢增加到326亿泰铢。资本金增长的来源是中央银行利润和财政部的注资，使得每年资本金有所增加。科特迪瓦国家财政在农业发展银行有60%的参股，但不在该行分红，也不要求上交利润，而让其转做积累，扩大信贷基金来源。第二，普遍实行利息补贴政策。法国政府特许农业信贷银行直接发放补贴利息的低息贷款。政府只原则规定贷款的经济部门、贷款用途、数额、补贴利率幅度和期限。具体贷款对象、额度、期限和方法完全由该行按贷款的通常规定自主办理。法国政府每年对农业信贷银行发放的贷款利息补贴达50至60亿法国法郎。日本政府金融不仅在各种长期贷款中投入巨大的财政资金，而且通过各种方式积极调动民间资本。日本采用利息补贴方式，每年只用3%至4%的财政资金就能获得100%的贷款效果。第三，辅之以税收优惠政策。法国农业信贷银行在纳税方面享有特权，其省以下机构享受减免税收的待遇。印度农业发展银行免缴所得税、附加税和其他所有关于收入、利润和效益方面的税收，接受捐赠也不缴税。科特迪瓦农业发展银行存款企业和个人的利息收入实行免交所得税，而在其他银行存款的利息收入则要交8%的所得税，增强了农业发展银行的存款吸引力，促进存款稳定增长。

（三）资金来源多渠道与业务类型多样性

各国农业政策性金融机构的资金来源是多渠道、全方位的，但各种筹资方式的地位和作用却又不尽相同。法国农业信贷银行筹集农村信贷资金有3条主要的、稳定的渠道，即存款、股金和债券。其中存款所占的比重非常高，曾高达筹集总额的81.8%。存款资金主要来自城乡的公众存款，特别是吸收非农业经营者的存款，这是吸收存款的重大进展。美国政府的农贷机构的资金主要是政府国库拨付，少量发行债券。日本农林渔业金融公库则完全由国家预算资金出资。另外借入资金运用部、产业特别会计、简易生命保险基金、邮政年金筹集资金以及贷款收回款作为其业务资金来源。印度国家农业和农村发展银行和泰国农业和农业合作社银行的资金主要依靠中央银行再贷款，且央行再贷款的额度没有明确限制。印度、泰国两国政府还通过提供担保、鼓励发行债券、向外国政府或国家金融机构借款。

国外农业政策性金融机构的业务范围比较广泛，几乎涵盖了农业生产的各个环节，如农业生产领域、农产品流通领域、农产品加工领域、农村扶贫以及农业贷款的担保和农民保险等业务，而且支持的重点随着不同时期经济发展和产业政策的变化而相应进行调整，并能适时开发新的贷款业务。贷款的投向范围也经历了一个逐步深入的发展过程。法国农业信贷银行在成立之初，贷款仅限于帮助其股东解决农业生产的临时性资金困难，后来逐步扩大到各种用途的农业资本投入。其后又扩大到资助农村各种经济合作组织和农产品、食品加工、农村居民生活、农村建设、旅游区建设、农产品出口、农业技术输出以及国外投资业务。随着农业现代化的发展和城乡经济的相互渗透，农村信贷资金突破了农村和农业经济的范围，其与其他专业银行在信贷业务上发生了一定程度的交叉。美国不同的农贷机构所办理的贷款对象和用途有其特定性。美国农民家计局贷款主要用于农民家计、农村建房、农村社区发展以及扶持农村工商企业等四项。而美国农村电气化管理局主要是对农村非盈利性的电业合作组织和农场贷款，用于架设电线，组建农村电网以及购买发电设备。

（四）严格的内部管理与有效的外部监管

国外农业政策性金融机构的信贷管理制度完备、执行严格、普遍引入商业银行贷款管理办法。一是严守国家信贷计划；二是注重贷前调查和审查，严格评估论证；三是坚持贷款发放条件；四是严密手续制度等。例如日本农林渔业金融公库贷款实行项目管理，严格贷款发放审查和贷后管理。法国农业信贷银行的贷款条件除规定应遵循的基本条件，具体到某种贷款用途或某个贷款对象，还规定了特定条件。例如对农业灾害贷款的具体条件中对灾害损失率、家庭成员收入、财产保险情况、政府灾害损失证明、贷款额等都有详细的规定。该行还很注重自有资金比例。例如粮食加工合作企业借流动资金收购谷物，自有资金比例不能低于20%；借中长期固定资金贷款购买生产设备，则不得低于40%。在贷款保证方面，对各种贷款都要求担保。并且对合作企业和私人贷款、短期和中长期贷款，所要求的保证方式也不相同。例如对农业经营者、手工业者的贷款，要求有担保人，担保人死后由其财产继承人或以遗产清偿；对谷物加工私人企业借款，除由粮食经济部门担保外，还要有职业担保；流动资金贷款，用经营的产品或领导成员的财产作保证。

各国政策性金融机构的监督管理体现了依法监督的特点，即国家以政策性银行专门立法的形式，由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调和制约，国家审计机构定期或不定期地专门审计(稽核)监督，以及由政府相关部门、权威专家或其他行业人员代表国家和公众利益组合成董事会(理事会)，对政策性银行机构具体行使最高的决策、监督、协调职能，从而从外部和内部两个层面上构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。

二、我国农业政策性金融发展存在的问题

经过十多年的发展，农业发展银行解决了“打白条”、农民“卖粮难”的问题，稳定了粮食价格，提高了粮食产量，为我国粮食储备和安全做出了重大贡献。然而在实践中，农发行也暴露出了多方面的问题。这些问题主要包括以下几个方面。

（一）农业政策性金融职能定位不明确

当前农村金融体制存在的最根本问题是职能定位不清，从而在农村金融发展过程中呈现出左右摇摆特征，这一点在农村信用社、中国农业银行、中国农业发展银行以及农业保险的发展过程中表现的相当明显。中国农业发展银行自1994年成立以来，业务范围经过了两次比较大的调整。第一次调整是在1998年，将全部商业性信贷业务全部划回中国农业银行，农发行专司粮棉油收购，实行信贷资金封闭管理，彻底使农发行成为政策性银行，专门经营政策性信贷业务。第二次调整是在2004年下半年，批准农发行开办粮棉油产业化龙头企业贷款，并陆续同意开办全部涉农的产业化龙头企业贷款；2005年又批准开办农村基础设施建设和农业综合开发贷款，应该说，新增加的业务范围都是属于商业性质，对于这一部分信贷业务农发行是自负盈亏。农发行政策性业务与商业性业务的分分和和，反映出国务院对农发行的职能定位未有明确的思路。

其他表现：一是目前商业性金融机构仍然承担政策性贷款。如中国农业银行目前仍承担了扶贫贷款、农村基础设施建设贷款、农村城镇化贷款。二是对农村信用社业务的政策限制。国家没有把农村信用社当作政策性金融看待，但又把农村信用社的服务对象限定在“三农”领域，农信社也仍然作为农业政策性支持贷款的重要渠道。三是扶贫贷款受到质疑。信贷机制本质上是一种商业机制，所能解决的问题是有边界的。扶贫作为一种社会性、公益是不适合信贷机制的，应当采取其他办法解决。

（二）农业政策性金融缺乏应有的法律保障

政策性金融作为一种特殊的金融形式，需要特殊的金融立法。中国目前的金融法中，除了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》外，几乎没有其他形式的金融法律，尤其是在政策性金融领域，立法更是空白。中国农业政策性金融机构已经成立了十六年，但在这期间，农业政策性金融法一直未列入国家立法当局的议事日程。当前规范中国农业发展银行的也仅仅是章程。一般来讲，银行章程类似于企业的公司章程，无法发挥法律的作用。农业发展银行业务范围的频繁变动、职能定位尚未明确、经营管理中存在的困难和一系列问题都与法律不健全有着直接关系。缺乏法律应有的保障，不利于农业政策性金融健康持续发展。

（三）农业政策性金融体系不健全

农业政策性金融应该包括政策性信贷、政策性保险、政策性担保以及政策性保障等机构和业务，而我国目前的农业政策性金融主要局限于政策性信贷。农业政策性金融体系的不健全阻碍了农业政策性金融机构的发展和信贷杠杆作用的发挥。同时，农发行也缺乏与农村商业性银行、农村合作性银行及其他政策性银行的协调配合与业务合作，没有充分发挥农村金融体系的合力作用。

（四）政府对农业政策性金融支持力度不足

政府对农业政策性金融的利益补偿机制欠缺。我国政府目前对农发行没有任何税收优惠政策，按照25％的所得税税率和5％的营业税税率依法纳税，风险拨备按税前1％计提，多提必须先纳税。同时从近年我国补贴资金拨付情况看，各级财政仍有资金滞留，未能及时达到企业帐户。中央储备粮利息拨入企业帐户往往滞后，县级风险基金拨付也存在拨付时间滞后的问题。

（五）内部管理与外部监督不规范

多年来农业发展银行主要从事政策性业务，但自身缺乏针对政策性业务的风险拨备、预案管理和损失补偿制度，从而导致风险敞口，形成财政透支。近年来，农业发展银行又逐步开展了一些开发性金融业务，但没有对政策性业务和在政策指导下的受资本金约束的商业性业务从管理制度上加以区分，增加了两类业务混合经营的道德风险。按现代银行制度的要求，农发行在治理结构建设方面尚有较大差距，以资本充足率为核心的市场化约束机制尚未建立，机构布局有待改善，员工队伍整体素质有待提高，人员结构有待优化。

三、优化我国农业政策性金融制度的对策建议

（一）重新定位政策性金融的职能和业务范围

农业政策性金融是政策性金融中的一种特殊形式，它是一个国家或地区为解决其农业、农村以及农民问题而提供体现政府政策意图的金融业务的总称，包括对一切与农业有关且带有政策补贴、扶持或其他优惠特征的信贷、担保和保险等形式。因此，农业政策性金融应该涉及与“三农”发展相关的众多领域，其基本职能应该定位于农业的稳定发展、农村的振兴以及农民进入小康社会的高度，所以，必须从系统的角度认识农业政策性金融的应有职能，从而在此基础上合理设置农业政策性金融机构的业务种类、范围和规模。在这一过程中，既要坚持系统论的观点，又要坚持动态的观点。在不同的形势下，在国家财力允许的范围内，尽可能发挥农业政策性金融机构的职能，从全局角度推进农村经济发展和农村社会进步。

（二）加强农业政策性金融的立法工作

一是对农业政策性银行进行法律定位。农发行应当定位为特殊的金融机构，其特殊性表现在：成立的宗旨是为了完善农村金融服务体系，更好地贯彻落实国家农业产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济健康发展。二是科学地定位农发行的业务范围。笔者认为可以采取有限列举与概括性条款相结合的方式，避免政策的调整而频繁的修改法律，从而保障法律的相对稳定性。三是规定产权形式及资金来源。笔者建议农发行采取国有独资形式。资金来源上，除国家财政专项资金、中央银行专项融资、国内金融债券外，可以借鉴日本做法，即利用邮政储蓄和海外资本市场发行政府担保债券。

（三）强化内部管理和外部监管制度

对政策性金融机构的组织架构设置和管理运营机制进行改革，建立市场导向的政策性金融机构的组织架构体系，内部管理方式要摆脱行政管理模式以适应市场运行方式和市场竞争环境的需要；政策性金融业务开展需要遵循商业性金融机构的做法，在信贷类政策性金融机构中，要对贷款对象、项目发展前景、贷款风险等进行评估以决定贷款的发放；要增强风险控制意识，依照市场化原则搭建政策性金融机构的风险控制体系。此外，还应健全政策性金融监管体系。政策性目标的考核主要是考核政策性金融机构的经济社会效益，一方面要考核政策性金融机构政策性目标的完成情况，另一方面要考核政策性金融机构对于弥补社会资金配置的市场失灵所发挥的作用，以及对经济金融体系的稳定作用。遵循全面风险管理的要求，根据政策性金融机构的风险特点，构建相应的风险管理指标体系，如对于政策性银行，需要建立健全政策性贷款业务评审机制、建立健全信贷资产的风险分级和管理体系、建立风险资产拨备覆盖率制度。

（四）与其他政策实行科学配套

在我国，农业发展远没有达到发达程度，因此我国农村金融运作更需要政府财政的大力支持。加大政策性金融对农村的投入，可产生资金聚集效应，引导社会资本和商业性金融的跟进。首先，中央财政和省财政应拿出部分预算向农业发展银行提供贴息资金和弥补呆账损失，建立财政补偿机制。

其次，要完善我国农业政策性金融组织体系，建立政策性农业保险制度，成立专门的政策性农业保险公司，提高农业抗风险能力，既可建立以农业保险为主的政策性保险机构,也可鼓励商业性保险公司开办专门的涉农保险，还可以引导农民和农村合作经营组织建立农业保险合作社，形成以农业保险公司为主导，多元化、多层次、全方位的农业保险组织体系。