政策性金融机构的功能范文第1篇

政策性金融是发展中国家金融体制的重要特征之一，曾经对发展中国家的经济发展起过良好的推动作用。本文在充分肯定政策性金融正面作用的同时，详尽分析了政策性金融良好运作所必须的前提条件和潜在的制度困境，认为政策性金融从其功能定位而言就隐含着向金融抑制的可能过渡，隐含着对金融市场真实价格的扭曲和扰动，隐含着对民间融资部门的抑制和进入障碍，也隐含着金融资源的配置无效率和更大的金融风险。

关键词

政策性金融 金融抑制 市场机制 资源配置

一．政策性金融的特征与功能

金融学界往往关注发展中国家进行金融抑制的经济根源、主要手段以及经济绩效，然而“政策性金融”作为一种特殊的金融制度形式，其经济绩效以及它同金融抑制之间的关系，却常常被研究者所忽视。白钦先先生《政策性金融论》（载《经济学家》，1998年第8期）曾对政策性金融进行了较为详尽的分析和初步评价。所谓政策性金融，就是以国家信用为基础的、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融通行为。政策性金融虽然同其他资金融通形式一样具有融资性和有偿性特征，但是其更重要的特征却是政策性和优惠性，是服务于国家特殊产业政策和社会发展目标的一种特殊金融制度。政策性金融大量存在于发展中国家、传统计划经济国家以及某些发达国家，有其积极的社会经济功能，但是从金融抑制的角度来看，政策性金融由于强调国家作为资金配置主体的作用，所以对于金融体系的市场功可能会产生一定的负面作用。在此，我们先简要描述政策性金融的特征和经济功能，然后再讨论政策性金融潜在的消极因素和对金融效率的影响，由此解释为什么在一些国家政策性金融很容易形成一种隐性的变相的金融抑制手段。

政策性金融的产生基于这样一种假设：经济中的资源配置应同时遵循经济上的有效率性和社会效果的合理性，而在现实经济中，单纯依赖市场机制虽然可能达成经济上的有效率性，但是社会的公平与稳定却常常遭到破坏，市场机制内部的缺陷使得国家有必要作为资源配置的主体以政策性融资的形式直接介入资金分配，以实现资金配置的经济效果和社会效果的协调。政策性金融机构是国家出资建立的负责政策性融资业务的金融机构，一般而言，政策性金融机构的经营目标并非利润最大化，而是服从国家宏观经济调控和国家长远发展战略的需要。政策性金融机构的融资原则也不同于一般商业银行，在项目选择上不以经济效益为首要条件，而是要根据国家经济社会发展战略的需要而为符合条件的借款人提供资金支持；在贷款条件上，政策性金融的贷款一般期限较长而利率比较优惠，而且在贷款方面，政策性金融机构承担着“最后偿债人”的特殊角色。由于政策性金融机构的特殊地位，政府除保证充足的资金供应之外还给予种种优惠政策和特殊保护，甚至政府还为政策性金融机构承担经营风险。

政策性金融承担着政府所赋予的特殊经济和金融职能，这同一般金融中介机构有很大区别。政策性金融机构除对某些产业按照政府要求直接扶植和推动之外，还具有一种诱导性的功能，即政策性金融机构的资金投放方向会对私人金融机构产生示范作用，比如，政策性金融机构向一些具有长远发展意义的高风险新兴产业投资，可以向私人金融机构暗示国家的经济发展方向，从而提高这些私人机构的投资意愿，促使这些新兴产业迅速成长。从这个意义上来说，政策性金融机构具有一种“领袖”功能，反映着整个经济发展的趋势。从政策性金融机构的特殊地位来说，它在选择金融服务对象的时候又有一种反常的“逆选择”倾向，即越是在获取资金方面困难的产业部门或者地区，就越是可能得到政策性金融机构的贷款，这对于某些弱势产业（如农业和中小企业）、地缘条件差的偏僻地区的产业发展有重要意义。政策性金融还承担着社会稳定功能，因此在国家出现影响稳定的经济因素的时候，政策性金融机构有义务按照国家的要求提供及时的资金协助。应该说，在很多国家，包括象日本、德国以及法国这样的发达国家，都存在着政策性金融，在广大发展中国家和传统的计划经济国家，政策性金融更是普遍存在的一种制度安排。政策性金融是从“市场失败”假设出发而作出的一种制度安排，客观地说，它的确曾经或正在发挥着重要的作用，承担着重要的经济职能，但是这些职能的实现需要相当苛刻的条件与前提。在这些条件和前提难以满足的情况下，政策性金融的积极功能就难以发挥，甚至有通向金融抑制的潜在趋势。而且，我们通过分析还可以发现，其实政策性金融所承担的功能在很大程度上都可以通过市场机制来解决，而那些运转良好的所谓政策性金融机构的秘诀，也正是在于充分运用了市场竞争机制和甄选机制。

二．政策性金融向金融抑制的可能过渡

政策性金融的出发点是试图通过政府所建立的不以利润最大化为目标的国家金融体系，来贯彻国家的产业政策和长远发展战略，以此来弥补资金配置的市场机制在实现社会合理性目标方面的缺陷，达到资源配置的经济效率性和社会合理性的协调与统一。这是一种理论上的非常理想的情形，事实上，政策性金融的全部逻辑没有超越国家干预经济的一整套经济学理由。但是深入考察政策性金融的实施手段、特殊地位以及约束条件，我们就会发现，政策性金融的潜在风险和机会成本是非常高的，由于内部激励机制和监督机制的不完善，政策性金融很容易成为一种损失资金配置效率的一种制度安排，从而从根本上与社会合理性目标相悖。政策性金融机构的行为方式与发展中国家或计划经济国家的国有金融机构具有较大的趋同性，具有国有金融机构全部机制扭曲的特征。政策性金融机构与政府行为有着天然的密切的联系，从理论上说不能脱离政府行为对政策性金融机构的介入，难以保证其决策和经营的独立性与自主性。在市场机制比较成熟的国家，政策性金融机构所承担的经济职能都可以通过市场机制来实现，政策性金融功能并不是不可替代的。我们尝试在下面详细叙述这些理由。

政策性金融的贷款项目选择具有“逆选择”倾向，这是由政策性金融本身承担的经济使命分不开的，而政策性金融与一般商业金融相区分的地方正在于这种经营方式上的“逆选择”特征。在政策性金融中，逆选择倾向与市场机制所要求的项目选择原则产生了矛盾。在多个项目进行资金获得权的竞争过程中，由于政策性金融的逆选择倾向，便必然导致在多个竞争主体之间出现“逆向淘汰”的现象，效益良好的企业往往会得不到贷款支持，而盈利状况不佳的企业往往获得稀缺的资金，在不同产业之间也是如此，保护落后产业和弱势产业的自身使命使得政策性金融机构在项目选择上往往陷入矛盾和尴尬的局面。尴尬的根源是政策性金融的目标函数与商业性金融不同，它面临的游戏规则也与商业性金融机构不同。政策性金融机构通过逆选择机制向无效率的借款者提供资金支持，与政策性金融机构本身的生存和发展也构成矛盾，尽管政策性金融机构有政府的强大支持，但是从理论上说它应该具有自我发展和生存的能力，但是这种能力常常被项目选择的逆选择机制和逆淘汰机制所威胁。

政策性金融机构的特殊地位来自于它与政府之间的特殊关系，政府是政策性金融机构的资金的主要来源，是它所享有的各种政策性优惠和利差补贴的赋予者，在很多时候，又是最终风险的承担者。因此政策性银行的目标函数便必然包含着政府的意志和愿望，与政府的目标函数扭结在一起，难以保持政策性金融机构本身在经营和决策上的独立性。而独立性恰恰是政策性金融机构生存与发展的基本前提之一。作为政府出资建立的金融机构，要在项目选择上超脱于政府独立决策，在实践中是很困难的，这只是一个理论上的假想的理想情形。实际上，政策性金融机构很容易成为政府发展战略和产业政策的执行者，成为政府在金融资源配置上的附庸，丧失对于政策性金融机构的生存非常宝贵的自主独立权利。政府自身的效用函数会天然地转嫁到政策性金融机构，而我们发现，政府的效用函数并不总是考虑国家发展战略和产业政策，而是有更复杂的内涵，因此政府很容易将这些非经济性的目标强加于政策性金融机构，通过政策性金融机构的贷款来缓解政治性压力和社会矛盾。从某种意义上来说，政策性金融成为一种隐性的政府拨款，政策性金融机构放弃自己独立的效用函数来完成政府赋予的使命，不承担任何由此带来的经营风险和经营成本，所有这些经营风险和经营成本都由政府来承担。这是经济中稀缺资金配置无效率的重要根源之一。

政策性金融机构成功运作的重要前提是内部激励和约束机制的完善与规范，没有良好的激励和约束机制，就不能保证其职能的实现。如同其他国家建立的国有企业和国有金融机构一样，政策性金融机构的激励和约束机制往往是扭曲的。由于政策性金融机构担负着特殊的经济和社会使命，因而在经营者业绩的评价上就存在着巨大的困难，我们难以为政策性金融的经营者制定一个比较明确的业绩评价体系。政策性金融经营者的业绩评价标准是多重的，既有一般商业金融的效益标准，也包含着复杂的政府理念和标准、包含着复杂的社会评价准则，而这些理念和准则很难用某种经济指标加以明确的量化，因而也就难以真实和全面地反映经营者的实际业绩。这些在经营者业绩评价方面的困难必然导致业绩评价中的主观性增加，实际中的业绩评价往往与政府的意志密切关联，经营者业绩取决于经营者是否彻底地执行了政府的意志，是否按照政府制定的发展战略和产业政策来配置资金，是否满足了政府对社会稳定性和政治安全性的要求。政策性金融机构的经营者很多时候是由政府任命的，或者本身就曾是政府序列的官员，或者与政府有着千丝万缕的联系，因而业绩评价的主观性更加明显，而且还会导致经营者行为的扭曲。业绩评价的复杂性与主观性倾向，使得在政策性金融机构内部很难建立完善的规范的约束和激励机制，而没有良好激励和约束机制，自然很难对经营者提供有效的激励与约束，这也是政策性金融机构资金配置无效率的重要根源之一。

政策性金融的支持者认为，政策性金融对于其他的民间金融机构起到重要的诱导和示范作用，这可以降低这些新兴部门的投资风险，逐渐吸引私人金融机构对新兴部门的支持，而一旦商业性金融机构对新兴产业的投资热情高涨，则政策性金融就会自动减少其份额，将该领域让给商业性金融。也就是说，政策性金融是对商业性金融的诱导和补充而不是替代。这是在理论上颇符合逻辑的一种理想情形，但是在实践中间，政策性金融自动从某个领域“功成身退”的理想做法是很难实现的。由于经济中存在着严重的路径依赖现象，一旦政策性金融进入某个产业，就会使得该产业形成对于政策性融资的持续依赖，加上政策性金融本身在经营方式和激励与约束机制上的缺陷，导致政策性金融对于新兴产业的扶持收效甚微。从根源上说，试图依赖政策性金融的首倡和引领作用而使得新兴部门得以成长，是基于这样的理念，即政府是具有信息优势的主体，而且政府有足够的能力处理这些信息，因而政府一般比民间机构更能够判断未来的经济和产业发展趋势，只有在政府的聪明判断和政策性金融的资金扶持下，新兴部门才能获得发展的空间。而实际上，政府相比于民间部门并不具有信息优势，试图依靠政策性金融来引导和扶持新兴部门在理论是善意的、完美的、逻辑一致的，但是在实践中往往得到相反的结果，即政府通过政策性金融控制了新兴部门，抑制了新兴部门的成长，并同时抑制和排斥了民间融资机构对新兴领域的进入。中国通信产业的发展就是一个典型的案例。所以新兴部门的真正发展壮大不可能依赖于政策性金融，新兴部门发展的前提是政府最大限度地给予新兴部门广阔的发展空间，允许民间机构和市场机制充分发挥作用。我们发现，政府赋予政策性金融的许多经济功能，完全可以由市场机制来实现，比如对于高科技新兴部门的扶持，在市场机制比较完善的国家一般由风险投资市场来完成，美国的高科技产业的发动机是风险投资机制，而不是依赖政策性融资机构，相反在政策性融资名目繁多的日本和德国则一直创新乏力。另外，由于政府往往是政策性金融机构的最后风险承担者，因而对政策性金融机构往往不能构成严格的约束，容易引致道德风险和机会主义行为，因而极易导致政策性金融机构的行为扭曲，在日本泡沫经济膨胀的时期，政策性金融机构的非理性的投资行为对泡沫经济起到了推波助澜的作用。

三．结论

政策性金融在发展中国家的经济中曾经扮演了重要的角色，承担了重要的政府功能和社会功能，也在某些国家获得过某种意义上的成功。但是对政策性金融的经济功能的任何夸大都是非常危险的。政策性金融必须严格局限在非常狭窄的经济领域之内，国家应该最大限度地鼓励市场机制的作用，通过一定的制度安排激励民间金融机构的投资，而不是运用政策性金融替代民间金融的作用。政策性金融从其功能定位而言就隐含着向金融抑制的可能过渡，隐含着对金融市场真实价格的扭曲和扰动，隐含着对民间融资部门的抑制和进入障碍，也隐含着金融资源的配置无效率和更大的金融风险，发展中国家以及日本等国政策性金融机构的教训值得吸取。

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政策性金融机构的功能范文第2篇

关键词：政策性金融；政策性金融功能；金融协调；金融效率；金融公平

中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）05-0059-05

一、引言

政策性金融是与商业性金融相互对称、平行并列，并相互补充的一种金融中介形式。其较完整的定义可表述为：“政策性金融是在一国政府支持和鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠存贷利率或其他条件，直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策或意图而进行的一种特殊的资金融通行为活动。它是一切意义上的政策性贷款及一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴、债权重组、外汇储备投资等一系列特殊性资金融通活动的总称。”[2]这段权威的定义对政策性金融的内涵做了十分全面的阐释，但由于政策性金融形态多样、业务涉及面广，其制度载体――政策性银行发展历史短，且正处于深化改革的探索发展阶段，因此对政策性金融的科学认识及其规范建设，便不免常常存有明显的认识偏差与意见分歧。

如何规范理论认识，充分发掘政策性金融资源配置和金融公平的功能作用。本文拟从政策性金融的理论基础出发，对其原理、功能、制度载体的构建模式、运行方式等问题，展开理论的比较和分析，为政策性金融制度体系的科学构造提供思路、方法；并且从金融协调可持续发展的角度，为金融效率和金融公平的机制融合，为政策性金融的功能重构提供对策建议。

二、文献综述

Stiglitz（1998）根据不完全竞争市场理论，从理论角度论证了政策性金融的价值及作用。但围绕政策性金融的大量实践（黄达，2003），国外却并未形成一个统一称谓。由于存在政府的影响，因此许多学者将政策性金融界定为一种由公共部门主办、控制或主导的金融中介形式，能够实现某些特定战略产业政策的特殊金融手段（小滨浴久 等，1994），甚至不乏理论和实务界人士简单地将政策性金融直接等同于国家金融、政府金融，将其当做一种“财政性金融”（李志辉 等，2008）[1]。这类理论认识容易混淆财政与金融的本质区别，对政策性金融的功能定位容易产生偏差，乃至错位。

科学的政策性金融理论，实际上是20世纪80年代末首先被我国学者提出的（戴相龙 等，1998；白钦先，1987、2010），理论提出之初即强调政策性金融与财政支付的差异，明确政策性金融的金融属性，即其仍然具有金融业务的有偿性及偿还性[2]。随着我国市场经济制度的不断发展与完善，政策性金融也仍然被许多学者当作是我国市场经济和现代金融体系不断创造、创新的重要组成部分之一（胡炳志，2003；李扬，2005、2008；王广谦，2008）。在经济转型的过程中，在金融体制要向更广阔领域深入改革之际，政策性金融体系的科学构建更显重要而关键（贾康，2011）[3]。

关于如何发挥政策性金融的功能作用，促进我国的金融公平与经济发展。中国人民银行课题组（2006）从产业结构优化调整的角度，论证了政策性金融弥补农村金融市场缺陷的政策导向作用[4]；刘营军 等（2011）则通过微观调研，实证分析了农户受到金融排斥的原因，提出政策性金融可以有效带动受排斥农户，解决有效金融供给不足的问题[5]；景玉琴（2004）认为，中小企业的融资约束，也应该通过对政策性金融体系的完善加以解决，如发展中小企业政策性金融机构，完善信用担保制度及体系，加强政策性与商业性金融的协调配合等[6]。同样，围绕战略性新兴产业的培育、发展和升级，政策性直接金融和政策性间接金融的引入，可以适时形成与需求相适应的金融支持（顾海峰，2011）[7]。

对政策性金融研究关注更多的集中在政策性银行的发展改革方面（张涛 等，2006）。通过国际同业间比较，丁振京（2013）为我国农业政策性金融制度的完善寻找了解决办法[8]。李志辉 等（2008）基于开发性金融理论，为中国农业发展银行的“职能调整、业务拓展、资产整合、风险监管”等方面设计了战略改革措施[9]。

综合和比较对政策性金融的研究可以发现，肯定政策性金融（功能）的观点认为，政策性金融是财政和金融的“巧妙”结合体与统一体（白钦先 等，2010）。通过政府信用、政策导向和金融资源配置，政策性金融能以低成本和长期信贷的优势，有力扶持“强位弱势”群体①的发展。但其在阐释政策性金融的财务可持续性时，往往会强调“牺牲小我，成就大我”，所持的风险补偿观点较难令人信服。相反，主张政策性金融改革的观点，则更关注政策性金融的制度载体――政策性银行的财务可持续性。他们认为政策性金融存在经营机制问题，应改革其传统的委托体制；而开发性金融是政策性金融改革发展的更高阶段，能保证机构经营业绩，且是市场建设的“开路先锋”[1]。

本文认为，对于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的机制保证，是深化政策性金融制度改革的基础。即在保证政策性金融服务目标、服务宗旨不变的前提下，提高政策性金融自身的经营效率，在实现政策目标，达成金融公平的同时，也实现金融效率的积极提升。下文即从理论基础、功能作用和实践证据等诸方面展开比较分析，以证明政策性金融功能重构的公平、效率目标是必须、必要，并且是可行的，能够共存于政策性金融的理论框架之下[10]。

三、政策性金融的理论基础

政策性金融是一种特殊形式的制度安排，有着充分的理论基础和需求广泛的业务对象群体。目前，我国经济金融的转型升级，遭金融排斥的“强位弱势”群体，小微企业、低收入者和“三农”发展等，无不对政策性金融的资源配置功能提出了内生需求。为何商业性金融业务不构成与政策性金融业务的竞争、替代关系②，而是相互补充、协调合作？为何开放性金融并非政策性金融的高级发展阶段，而只是政策性与商业性金融业务的整合形式？这需要首先对政策性金融的理论背景进行厘清。

以金融功能的作用机制为视角，政策性金融的理论基础涉及经济金融、金融风险管理和普惠金融等多个领域。

1. 政策性金融的经济金融理论基础。政策性金融的服务对象是通常金融业务中的“强位弱势”群体，其所面对的金融市场是非完全竞争市场。金融约束理论认为，非完全竞争市场的市场机制很难发挥作用（Hellman et al，1997），因此针对市场无效部分，政策性金融在不与商业性金融进行业务竞争的前提下，面向特定群体，提供低息贷款、承担担保保险责任，通过特殊金融安排可发挥资源配置导向的作用。

同时也由于缺乏市场机制的作用，以及“强位弱势”群体自身的信用信息不完全，使得“强位弱势”群体更易受到信贷配给的约束（Stiglits et al，1981；Bester et al，1987）。由于“强位弱势”群体或处于国家战略经济地位，或关乎国计民生重要部门、关乎社会公平，因此其消费的金融产品就不同于“私人产品”，而是具有了“准公共产品”的特征。公共产品的生产存在着市场失灵，其供给难以满足实际需求，这就为政策性金融的进入预留了市场空间。更重要的是，在资源配置目标上政策性金融追求的是社会整体合理性，而不主要是经济有效性，这对商业性金融机构来说，是无意也无力承担的。因此，政策性金融功能是补充而不是取代商业性金融功能，二者的协调合作对我国整体经济来说具有重要意义。

2. 政策性金融的风险管理。与商业性金融不同的是，人们对政策性金融的研究会较少关注其风险管理问题。但从我国政策性金融机构的实际运营来看，实则不然。政策性金融作为金融业务形式，天生就必然需要面对收益风险的权衡问题。政策性金融机构要发挥其金融功能，发挥宏观金融的资源配置作用，就必须要解决与金融风险管理相关的资金来源、项目选择、风险识别控制，以及自身经营管理机制等问题。更进一步地，政策性金融要发挥金融协调职能，实现金融效率和金融公平的统一，发挥政策性资金的杠杆作用，也必须从风险分担的视角来重新设计其金融实现的内容与形式（贾康，2011）[3]。

3. 政策性金融与金融普惠。金融普惠增加了金融服务的可得性（低收入或弱势群体更易获得金融资源配置），也增加了社会生产性投资（如教育和创业）的机会。相反，若缺乏金融普惠，则不仅会导致金融不公平，收入贫富差距难以消除，最终也必将拖累经济发展，降低商业性金融的金融效率（Demirguc-Kunt et al，2013）[11]。我国正处于产业升级和经济转型时期，市场机制仍不完善，经济发展差异大，结构性矛盾多，地区金融发展不均衡，这些都决定了政策性金融在我国必须发挥金融公平与金融协调的资源配置作用，促进金融普惠发展，弥补市场机制的缺陷③（白钦先 等，2010）[12]。

四、政策性金融功能与资源配置目标

政策性金融可以看作是财政与金融的某种结合，但不同于无偿拨付的财政，也有别于利润优先的商业性金融，其对资源配置的回报要求是：有限、有偿。即在基本投资收益的前提下，保证对金融资源的回收。这一有些矛盾的原则要求，往往会让政策性金融陷入资金预算的“软约束”。在改革“转型”时（如政策性银行）又容易矫枉过正，过度追求“市场化”目标，利用政策优势来进行市场竞争。这让政策性金融的功能发生了异化与弱化，偏离了它本来的宗旨及目标。有学者指出[12]，政策性金融功能的核心是对“强位弱势”群体的金融支持，是对社会经济合理性目标的满足；支持战略性、重点项目，实现金融排斥的金融公平。财务盈利并非不重要，但要权衡政策目标的社会价值、项目风险以及对于风险的分担。

1. 地方政策性金融的经营特点及其功能表现。事实上，如果从地方金融的成效来看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是较为有限的。以浙江省为例，表1归纳了省级政策性金融的若干经营特点。从表1可以看到，在地方金融中政策性金融也是以战略性重点项目作为其主要的金融支持对象，政策性银行的经营业绩稳中有升，支持实体经济的能力也不断增强，但相比较其宗旨与目标，仍存在明显差距：（1）虽支持了战略、重点项目，但覆盖面较小，中长期贷款投放的行业占比仍不足20%；（2）支持的项目常常是国家、省、市重点项目，或有国有经济背景，或为行业龙头企业，真正“强位弱势”群体仍难获得政策性金融支持；（3）政策性金融的机构数量（包括机构设置）相对缺乏，资本金和资金来源较为有限，业务上的竞争机制④更处于“空白”；（4）和商业性金融一样，政策性金融虽创新了各项“债权保障”措施，但针对政策性金融的风险分担机制却仍未形成；（5）“三农”、低收入者和小微经济，仍是金融支持最薄弱的领域，弥补商业金融缺陷的金融公平仍难实现。

2. 政策性金融的资源配置目标――效率或公平。图1是政策性金融与中长期贷款投放的增长率对比，图中两条增长率曲线的走势变化较为一致，但政策性金融的贷款增长率相对更为平稳，具有一定逆周期、稳经济的宏观调控作用。这一对比说明：（1）政策性金融和商业性金融的资金投放具有较大相似性，二者间存在着竞争关系，其效果要大于两者间的互补关系。（2）政策性金融的中长期贷款在有助金融公平的同时，也有助于长期的金融稳定。

从贷款投放地区来看，政策性金融与商业性金融也存在着较大的相关性。图2将贷款投放地区划分成浙江省的11个地市（顺序为杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州、台州、丽水和舟山），以国家开发银行为代表，将政策性金融和商业银行的地区贷款投放进行了对比。图2中的曲线变化关系说明，二者在贷款投放上具有相似的地区偏好。这也意味着，政策性金融的资源配置完成了与商业金融相接近的职能，在金融资源充沛的地区投放了更多的金融资源。受到金融排斥的“弱势”地区、“弱势”项目和“弱势”群体，实际更难获取政策资金的支持。

3. 政策性金融的金融协调。通过贴息、信用担保、银团贷款，或银政企融资平台等方式，政策金融能吸引商业金融和聚合社会资本，发挥金融协调功能，实现银行资金和民间资本的联合、共赢。其中，“政策引导”与“风险共担”是政策金融制度的关键。

然而，限于体制、机制等多方面原因，现有的政策性金融体系实际较难承担起金融协调的职能。比如2011、2012年度，浙江省政策性银行完成的银团贷款金额分别只有8亿和25.12亿，占贷款总额的比率也分别只有0.3%和0.79%。

五、政策性金融的体系和功能重构

如上文所述，我国政策性金融实现功能重构的关键，在于“制度和体系”，而不在“制度载体”本身。从我国政策性银行的改革实践历程来看，指望几家股份制的企业实体承担起全部的社会金融职能显然并不现实。

从金融公平和金融效率的目标出发，本文为我国政策性金融的体系和功能重构提供如下的发展思路：

（一）通过金融合同和融资模式创新，实现政策性金融的风险分担

提倡通过股份制、基金和共同出资等形式，为政策性金融的项目进行融资，或提供金融服务（包括担保、保险、支付结算等）。资金的来源应多元化，由借款人（提供担保）、政府和金融机构共同承担，以此形成激励相容和风险共担的机制。

（二）引入政策性金融业务的竞争机制，打破业务垄断

政策性金融的改革应以政策性金融功能的实现为首要目标，而不是去维护政策或业务的权威。通过招投标等竞争机制，来选择确定最具经营优势和金融效率的业务承担者，打破政策性金融业务的垄断。

（三）鼓励组建地方性的中小金融机构，形成地方金融中的政策性金融体系[13]

推动银行网点、中小银行和信用担保机构的设立。通过社会信用体系建设的政策及条件，为地方金融生态的形成培育成长沃土。

通过政策性业务的分账管理、单独核算，整合地方性中小金融机构成为政策性金融体系的一部分，使之不仅能政策性业务，而且能为金融风险的防控提供便利条件和灵活手段。

（四）公共财政支持和地方政府主导

通过制度建设或立法约束，保证公共财政对政策性金融业务的资金支持，向业务经办机构提供直接的贴息、财政贷款或定期的资本金补充。

鼓励地方政府在政策性金融业务中发挥积极的主导作用，明确政策目标、筛选监管项目和制定风险补偿的办法。通过发挥政府信用优势，搭建融资合作平台，实现信息共享和业务合作。

（五）由被动选择项目转向主动项目推荐

即赋予金融需求者主动申请政策性金融支持的机会和渠道（通过政府部门或金融机构）。政策性金融体系所需完善的是明确政策、统一标准、减少环节、创造条件，借助政策性金融体系和新金融技术，为受排斥的“强位弱势”群体提供低成本、无差异的政策性金融服务。让金融普惠在效率中产生，让金融公平于政策中实现。

注释：

①这里的群体是指符合社会经济政策目标，关系国计民生的特定产业、领域或企业、个人等对象。

②商业性金融机构和政策性金融机构之间却仍然可能因业务招投标而形成竞争与合作的关系。

③这也再次说明政策性金融的目标和宗旨是金融公平与金融协调，政策性金融的功能是弥补市场无效和失效，开放性金融以搭建市场平台为目的，实质是商业性金融与政策性金融的某种结合（比如可分为开发性商业性金融和开发性政策性金融），而并非是政策性金融的高级发展阶段。

④不同于市场竞争，而是指金融业务上的竞争机制，如“招投标”制度等。

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[12]白钦先，王伟.科学认识政策性金融制度[J].财贸经济，2010，（8）：5-12.

[13]曹永琴.金融创新、金融中介效率与金融体制改革[J].商业研究，2013，（4）：97-104.

政策性金融机构的功能范文第3篇

关键词：“三农”发展；金融服务；“功能”视角；体系构建

一、中国农村金融体系演变的特征

中国现行的农村金融体系是伴随着农业生产和农村经济发展而逐步形成的，大致经历了1951-1957年的创建阶段，1958-1978年的动荡阶段，1979-1983年的恢复调整阶段，1984-1993年的全面改革和1993年至今的完善阶段。长期以来，中国农村金融改革的举措很多，主要围绕着农业银行、农业发展银行、农村信用社等正规金融机构的调整、完善以及非正规金融组织的清理整顿，注重的是农村金融机构的存在形态，忽视农户、农业生产、农村经济对金融资源多层次、多元化的需求和农村金融体系整体功能的发挥，走的是一条典型的“机构路径”。该改革路径有两个重要特征：农村金融体系的每一次变动，都是围绕着金融机构的合、分、起、落等调整来进行；金融机构的调整基本上属于一种自上而下的政府强制性行为，这与中国农村经济制度自下而上、诱发性改革不相一致。其结果是，农村金融机构的设立、业务范围的界定和职能的定位非常模糊且收效甚微，难以真正体现农户的意愿和适应农村经济发展的需要，并提高农村金融自身的经营效率。

“机构路径”的改革思路，其实是长期以来在理论上指导中国农村金融体系演变的“金融机构观”的产物。金融机构观的分析隐含一个基本前提，即假定金融体系的内部金融机构与组织结构是既定的，公共政策的目标就是要找到这一结构，并帮助所有符合条件的金融机构生存和发展。

二、对农村金融体系演变“机构路径”的反思

金融机构改革的举措很多，但固有的、根本性的问题却一直得不到有效解决，这是中国农村金融体系演变依赖“机构路径”的问题所在。中国农村金融体系经过多年的调整和完善虽然发生了很大的变化，从单一的国家银行系统逐步发展为以农业银行、农业发展银行、农村信用社﹑邮政储蓄银行等组成的主导型正规金融与非正规金融并存的多元格局，但这一体系及其中的金融机构是否有效地发挥了为“三农”服务的金融功能？中国农村金融“机构路径”改革的实践表明，不基于农村经济发展现实以及由此决定的对农村金融的需求来构建农村金融服务体系，而仅仅从机构调整入手人为架构金融体系是难以达到经济﹑金融发展的最终目的的。

第一，忽视了金融功能是农村经济发展的必然要求。农村金融产生于农村经济的土壤，农村经济发展及农村经济主体的金融需求决定农村金融的服务功能，农村经济决定农村金融；反之，农村金融促进农村经济发展，两者之间存在着相互依存、相互促进的关系。但是，从现行农村金融体系的服务功能来看，农村金融与农村经济发展的这种联动关系远没有建立。农业发展银行日益成为单纯收购粮棉油的政策性银行；农业银行撤离农村区域，逐步脱离农村金融体系；作为支农主力军的农村信用社一社难支“三农”。为何农村金融机构越改革、越调整，农村金融需求反而越难以满足？问题在于目前的改革仍然是基于部门利益制定的改革方案。

第二，忽视了金融功能的完善是农村金融体系建设的核心内容。“三农”发展，没有功能健全的农村金融支持体系是难以想象的。金融的本质决定了金融体系的功能主要有3种：投融资功能、金融服务功能和风险管理功能。其中，投融资功能是金融业最基本的功能。随着经济货币化、信用化的进一步发展，金融体系的支付结算等服务功能、动员储蓄﹑资源配置功能日益突出，风险管理功能和经营监管功能越来越重要。根据金融功能观，执行农村金融服务功能的载体可以是各种金融机构，一项金融业务可以是几种功能的组合体，同一金融功能也可以由不同的金融产品来实现。

第三，忽视了竞争机制的培育对农村金融体系构建的关键作用。有效运转的农村金融体系离不开农村金融竞争机制的培育。农村金融竞争机制的完善，不仅需要规范发展现有的金融机构，而且还要注重培育新的农村金融竞争主体，使不同所有制性质的金融机构之间适度竞争，共同发展。但长期以来，基于“金融机构观”的中国农村金融改革忽视了金融竞争机制的培育，缺乏完善的农村金融市场准入机制和以竞争为基础的监管机制，无法促进农村金融同业的良性竞争；缺乏有效的市场退出机制，使资不抵债、亏损严重的金融机构无法退出，引发道德风险和逆向选择；缺乏存款保险制度，无法在保护存款人利益的同时，使农村金融机构的市场退出成为可能。

第四，忽视了金融创新对农村金融体系完善的促进作用。长期以来，中国农村金融服务范围狭小，而且品种少、结构单一，根本无法满足农业、农村经济发展的实际需要。究其原因是，一方面农村金融机构产权制度、法人治理结构改革力度不足，没能真正建立有效的激励约束机制，使金融创新缺乏内在动力。另一方面，忽视金融法律、监管、信用担保、信息、技术和人才等方面的建设，严重制约了农村金融产品与服务创新。

第五，忽视了政府扶持对农村金融体系建设的重要作用。实际上，中国农村金融市场是一个不完全竞争的市场，系统性风险、信息不对称等问题的存在，导致农村金融市场失灵的现象比其他市场更为严重，完全依靠市场机制无法培育出农村经济社会发展所需要的农村金融体系，因此，政府的适当介入十分必要。在中国，计划经济时代的政府干预完全采取第一种路径，由中国人民银行代表政府直接经营农村金融。步入市场经济轨道后的相当一段时期，中国人民银行成为专门的中央银行，政府被迫放弃第一种路径，但同时仍然没有很好地建立起其他路径，政府介入要么陷于严重缺失状态，要么干预过度。鉴于中国农村金融发展的现实，政府应将政策着重于金融基础设施的建设。从逻辑上说，基础设施建设是农村金融体系的起点，是构建一个可持续发展的农村金融体系必不可少的条件。从内容上看，农村金融基础设施主要包括法律体系、税收优惠体系、监管体系、信用担保体系、资金支持体系、信息和技术支持体系、人才储备体系等。

三、基于“功能”视角的农村金融体系设计

结合中国农村的实际，默顿和博迪提出的“金融功能观”可以为中国农村金融服务体系构建提供一个新的视角，即金融体系框架的设计，首先应明确具备的经济功能，然后据此来设置或建立可以更好地行使这些功能的金融机构组织形态、市场竞争机制和政策支持体系，促进农村金融体系能够更有效地降低交易费用，提高金融服务效率，从而更好地支持“三农”的发展。

按照“金融功能观”的要求，一国金融体系的建设要考虑金融机构及其调整，但更要研究如何发挥金融机构的经济功能，这是构建与完善基于“功能观”的金融服务体系的一个核心内容。在重构中国农村金融体系的过程中，应当立足于“三农”经济运行的特点，在科学发展观的指导下，加快建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，包括构建农村金融组织体系、农村金融市场体系、农村金融产品体系和农村金融监管体系，显着增强农村金融为新农村建设服务的功能。

（一）改革农村合作性金融

合作金融是以合作经济原则为准则，以金融资产的形式参与合作，专门从事金融活动的一种合作经济形式。中国合作性金融组织的实践表明，合作性金融不仅是适应中国农业和农村经济发展实际需要的金融制度安排，也是当前乃至今后一个时期中国农业和农村经济领域的基础性金融。因此，新一轮农村信用社改革要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，因地制宜地采取股份制、股份合作制、合作制，形成多种产权形式相互竞争和功能互补的农村合作性金融机构体系。

（二）完善农业政策性金融

农业政策性金融是一国政府为了满足农业生产、流通与服务的融资需要，通过设立农业政策性银行进行金融资源有效配置的一种金融形式。农业政策性金融融财政与金融优势于一体，在一国农村金融体系中占有重要地位，它既充当政府贯彻农业政策的工具，又补充、纠正商业性金融、合作性金融的不足与偏差，通过增加农村金融资源供给和有效再配置资源，实现政府宏观调控农业和农村经济的政策效应。

（三）重构农村商业性金融

目前，政策性金融囿于国家金融制度安排和金融政策的限制，存在支农范围狭窄和支持对象锁定的局限；合作性金融则由于信贷结构和信贷规模的不足，使其支农对象偏重于农业种植业，对其他涉农组织和农村第二、三产业支持相对不足，因而，从建立合理分工、富有效率的农村金融服务体系的目标出发，亟待调整与完善农村商业性金融。按照面向“三农”、整体改制、商业运作、择机上市的原则，加快中国农业银行转轨改制步伐，要在对农业银行进行全面外部审计、清产核资的基础上，稳步推进不良资产处置、国家注资等财务重组和设立股份公司，并实现业务经营战略转型。

（四）优化农村金融服务体系构建的外部环境

农村金融体系建设具有涉及领域多、影响面广的特点，它不仅是金融领域的改革，而且涉及农村经济社会的各个方面，因而改革的难度大、复杂程度高、影响深远，既需要加快农村金融改革与发展，还要求改善农村金融运行的外部环境。具体措施：改善农村金融政策环境，加大财税政策、货币政策、市场准入政策的扶农宏观调控作用；完善农村信用担保体系，创新动产抵押担保方式；大力发展农业保险，开发适合“三农”发展需要的保障型产品、投资型产品和衍生型产品及服务；建立农村存款保险制度，探索合适的组织结构、投保方式、赔付金额和监督职能；完善农村金融立法与金融监管，依法保证金融支持社会主义新农村建设，依法实施对农村金融机构市场准入、经营风险和市场退出的监管，确保农村金融业持续健康安全发展，从而显着增强其为社会主义新农村建设的服务功能。

参考文献：

1、爱德华·肖.经济发展中的金融深化[M].上海三联书店,1988.

2、雷蒙德·W.戈德史密斯.金融结构与金融发展[M].上海人民出版社,1994.

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5、张杰.中国农村金融制度:结构、变迁与政策[M].中国人民大学出版社,2003.

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8、周小川.关于农村金融改革的几点思路[J].经济学动态,2004(8).

政策性金融机构的功能范文第4篇

论文关键词：金融功能，金融体系，新农村

 

1问题提出

解决农村“三农”问题是每一届政府施政的最大重点和难点。农村劳动力的转移和农业的持续发展均需农村金融的支持(林毅夫，2003)。中国农村仍然是一个资金高度稀缺的经济地域，农业是资金要素过度稀缺的产业，阻碍农村经济发展的主要问题是资本高度稀缺(温铁军，2001)。据统计，近年来通过金融渠道和邮政储蓄渠道每年实现的农村资金净流出总额约为4000亿元左右(何广文、欧阳海洪，2003)。农村资金的大量外流使农业和农村经济发展受到严重制约（何广文，2009）。缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金融服务、无法满足农村经济主体的融资需求构成当前农村金融发展的困境，也是造成农民收入增长缓慢的主要原因之一。

国内外学者多从强化供给，完善体系等方面提出解决途径，如闫先东、魏晓丽（2009）提出需强化金融机构政策性功能，同时深化信用社改革，积极培育民间信贷组织，允许和引导农民发展资金互助组织。王彬（2008）从农村合作金融功能异化角度提出合作金融形式的重构金融论文，提出通过强制性的农村信用社制度改革来满足农村合作金融需求可行性不高，必须打破原有的农村合作金融体系，因地制宜地发展新型农村合作金融机构。目前关于中国农村金融体系构建的研究较少，大部分研究农村金融问题主要是着眼于金融总量、结构、制度等方面，而把农村金融体系作为农村经济的一个子范畴，从金融功能的视角研究各种金融体系构建的还比较少，当前我国农村金融体系的弊端有哪些?如何构建创新型农村金融体系？对于这些问题本论文将进行进一步的深入研究和探讨。

2 农村金融体系功能异化的现状

本文就金融体系的设立对象及设立目的不同，把农村金融体系分为政府设立非营利性政策性金融体系；民间自发设立非盈利性合作性金融体系；盈利性商业性金融体系。

2.1农业政策性金融功能异化的现实问题

我国农业政策性金融目前的功能状况，与农业政策性金融所应该具有的功能以及农业经济发展的实际需要极不相称，出现了“农业发展银行难以支持农业发展”的现象。这是当前我国农业政策性金融功能的最大的缺陷。

目前农业发展银行的筹资功能弱化，资金来源渠道单一，资金来源过度依赖于中央银行再贷款，难以获得足够的资金，特别是无法获得发放农业生产方面的中长期资金，不适应农业政策性金融长期发展的需要。1993年和1996年，农业银行成为国有商业银行后， 其涉农贷款余额占总贷款余额的比重更是逐年降低，其在农村金融市场上的重要地位大大弱化。

2.2商业性金融功能异化的现实问题

（1）对于商业银行，一方面由于农村金融业务稀少单一，成本高收益低，各商业银行出于经济效益考虑不愿在农村投入资金。另一方面，商业银行对农村资金的“倒吸”，使大量资金由农村流向城市。

（2）邮政储蓄方面，国家《邮政体制改革方案》出台以及邮政储蓄小额存单质押贷款业务试点工作的开展之前，邮储是“只存不贷”，使得大量农村存余资金大量集中于政府手中被用于其他行业而非农业。

（3）民间金融方面，由于其自身固有的缺陷，使得民间金融在一定程度上又不适应农村经济的发展需要。民间金融大都追求资金的高时间价值，容易引发“高利贷”的出现金融论文，使得农村的融资成本高，农民承担不起。追求自身利益的最大化，使得民间金融并不能很好地支持新农村建设。

（4）农业保险方面，我国的农业保险也有过长足的发展，但农业保险的发展严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展，表现为“三高三低”，即高风险、高亏损、高需求和低覆盖率、低供给、低投保率。商业性保险机构的盈利性目标最终不堪承受高风险低回报的压力，纷纷撤离农业保险市场。政策性农业保险则是保险基金规模较小，理赔及风险补偿机制建立滞后，为农保险制度不尽完善。这些都是得使得农业生产没有充足的保障，农业发展艰难。

2.3合作性金融功能异化的现实问题

农村信用合作社作为合作性金融已经失去了其合作的性质。当前我国大部分农村信用合作社转型为农村银行，实行商业化管理，致使大量资金外流，由于非农化倾向不断加强，农户间互助合作的性质不断减弱。

民间资金互助合作社受参与人员的资金、信誉等方面的限制，成员规模及适用范围局限性很大，实际运行中由于资金互助社的业务定位有问题，一些互助社也面临着吸存难、内部管理混乱、合作性减弱、内部人控制初露苗头以及外部环境制约发展等问题。

3 农村金融体系功能异化原因分析

政策性金融体系、商业性金融体系、合作性金融体系作为农村金融体系的主要构成并没有发挥降低农业投资风险，提高农业资金有效配置的功能，究其原因主要在于农村金融投资风险收益不对称、国家长期政策发展导向、农村金融机构自身服务方面的缺陷等方面。

4.1 农村金融投资风险收益不对称

（1）农民信誉问题导致农村金融投资风险高。我国农民整体素质较低，一些农户的和农村经济组织信用观念淡薄，加之金融机构没有健全的?突信用体制，导致农村金融机构的不良资产巨大，金融机构出于自身利益的考虑，不愿涉足信用状况不佳的农村市场，农村经济的融资渠道进一步缩小?

（2）农业边际收益低导致金融收益无法提高。农业较低的边际收益使得金融产品的成本无法提高，在市场经济条件下，伴随着我国各大政策性银行、商业性银行的改制，各经济主体均以追求经济利润为最终目标金融论文，依据比较利益来分配资源，使得农业自身积累的资金很大部分通过商业银行、邮政储蓄等渠道流向工业领域和城市，出现所谓的“抽水机效应”。

4.2 国家长期倾向的工业化政策

对于发展中国家而言，发展本国经济、加快工业化进度是提升本国竞争力的核心。我国经济发展很大一部分原因在于农业对工业给予的资金支持。计划经济体制下，国家动用一切力量来支持工业化进程，不断压挤农村剩余资金达到以农促工的目的。而在改革开放以后，国家仍可通过国有金融机构的资金调拨来增加其在工业领域内的投资。国家的这种长期政策性倾向造成了农村金融匮乏，资金支持严重不足的历史烙印。

4.3农村金融机构自身服务方面的缺陷

农村金融机构在服务功能、管理机制、人员素质等方面远落后于城市金融机构。农村金融机构受人才、交通、通讯、技术、资金等因素制约，其资金利用率低，金融服务产品单一，科技含量低，给客户带来诸多不便，使得农村经济组织及农户纷纷跑到商业银行开立账户，流失了大量资金。

5 基于功能论的金融体系重构相关政策建议

只有通过体系重构来加强农业金融业务的利益性，同时通过担保来降低农业风险才能提高金融机构对“三农”的服务力度，加快新农村建设的进程。以下从五个方面来分析：

5.1创新“银银”合作方式加强金融机构间功能整合

（1）创新贷款方式。根据农业政策性金融生产扶持功能的内在要求，借鉴国外政策性金融的先进经验，考虑逐步实行农业政策性金融与商业银行联合贷款的办法，即政策性银行通过对投资项目发放基础性贷款，使之符合商业银行的贷款条件，诱导商业性金融的进入。

（2）创新担保机制，动员商业银行及其它社会资金流入。通过为农户和中小企业贷款提供信用担保，为商业金融、合作金融信贷资金投入农业和农村创造条件，促进农村信用体系建设，改善农村社会信用环境，从而以少量的资金动员和吸引更多的社会资金流入农业和农村。同时还可以考虑设立风险基金，鼓励农村信用社等农村金融机构发放农户贷款，共同促进农村经济发展。

（3）创新贴现和转贴现业务模式，促进农业政策性金融生产扶持功能充分发挥。一是对农业生产者和农业企业所持有的与农业政策性金融扶持对象相关的短票据进行贴现。二是对商业银行或者其它金融机构所持有的上述票据进行转贴现。三是商业银行因向农业生产领域发放符合农业发展银行信贷政策和条件的贷款而持有的票据进行贴现。

5.2创新“银企”合作方式促进金融体系功能实现

（1）研究和利用好“市场需求—利益主体”互动联系机制金融论文，通过“公司/协会+基地+农户”等模式，促进“其他职能机构+农信社”合作模式的发展。以扶持龙头企业为重点，积极开展商业性信贷业务，稳步推进农村城镇化和重点基础设施项目的建设，支持县域中小企业和个体工商户发展。

（2）在条件成熟的情况下，将部分金融业务通过外包形式给非金融企业，如将信贷营销职能转包给信贷经纪公司等，探索“银企”间的金融合作方式。

5.3创新“银政”合作方式保障金融体系功能运行

（1）利用地方政府拥有信息网络等资源优势，建立农村村民信用体系与信用评估，以期降低农村贷款风险。加强法律建设，加大对失信行为的打击力度，大力加强信用教育，建立客户信用档案，完善诚信体系构建，促进农村金融环境的良性循环。

（2）加大对农村金融机构的扶持力度，通过完善合理的税收优惠政策，鼓励、引导商业银行为农业和农村经济提供金融服务。

参考文献：

[1]何广文.农村信用社制度变迁:困境与路径选择[J].经济与管理研究,2009(1)

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[4]张兴旺.关于我国农产品市场问题的几点认识与思考[J].农业经济问题,2009(1)

政策性金融机构的功能范文第5篇

货币政策与金融监管的机构设置和功能作用，在不同国家甚至同一国家的不同时期，都因其经济、社会、政治条件的不同而有所变化，世界上不存在恒定、不变的货币当局（或中央银行）和金融监管当局体制。本文重点研究，金融对外开放过程中，金融中介会发生结构性变化和功能性变化，使原有的货币政策与金融监管的效率有所降低，它们之间的既定关系被打破，需要改革和完善货币政策与金融监管的制度框架。

一、金融开放条件下金融运行机制的变化

金融开放既是一种政策，也是一种状态。作为金融体系处于一个特定的发展状态，金融开放是指一个国家（或地区，下同）的金融机构、金融市场分别与外资金融机构、国际金融市场融合的过程。从这个意义上看，金融开放具有普遍性，因为金融全球化、一体化的趋势下，几乎所有的国家都在不断增强金融领域的国际合作。尽管如此，金融开放对发展中国家（或新兴市场经济）来说具有特别重要的意义，因为这些国家的金融体系是在封闭经济状况下建立起来的，这种金融体系受到相应的经济发展阶段和水平所制约，而金融开放则是要将这种封闭的金融体系加以调整，使之与国际金融体系融合与统一。

金融开放会对发展中国家的金融制度产生深刻的变革和影响，其中，最为重要的是使金融运行机制发生变化。这种变化的基础在于：金融运行的主体发生结构性变化和功能性变化。一方面，外资金融机构的加入使金融中介发生结构性变化；另一方面，国内金融机构的经营行为也会相应发生变化，其参与国际金融市场的频率与规模明显增加，致使国内金融中介发生功能性变化。

金融运行机制的变化体现在：国内外金融机构业务的混合，使金融体系的融资功能和价格形成机制具有新的特点。与封闭金融相比较，金融开放条件下，金融中介既包括国内金融机构，又包括外资金融机构；金融市场既有国内金融市场，又有国际金融市场；金融调控和金融监管主体，既有货币当局和监管当局，又有国际金融组织（包括国外货币当局和监管当局）。这便使得金融运行的格局和机制发生了变化（见图1）。

金融开放使金融运行的调控主体、监管主体、金融中介以及金融市场呈现多元化，尤其增加了新的市场主体和调控主体，使其对外依赖程度大为增强，原有的金融运行机制受到冲击，具体表现在以下几方面：

第一，货币调控与金融监管对象（客体）的不可控性有所增强。金融对外开放过程中，国际化经营的外资金融机构大量进入，加上国内金融机构与境外金融机构业务往来日益密切，这样，不论是货币调控，还是金融监管，都会遇到较大的外在约束。如当东道国采取紧缩的货币政策或严厉的金融监管时，大量的金融活动可能会向境外转移，致使国内资金供给的变化被金融中介对国际金融市场需求所抵消。

第二，货币政策和金融监管的效率趋于减弱。金融开放条件下，国外金融中介和国际金融市场的变化会对国内金融运行产生重大影响，甚至可能产生传染效应或蔓延效应，导致国内金融运行的失控。在金融运行过程中，境外金融机构运作会对国内金融运行产生传递和影响，而货币当局和监管当局却不能对其进行有效的调控和监管。因而，不可调控的境外金融中介和国际金融市场，使金融调控面临新的困难。

第三，金融开放条件下，金融中介业务日益多元化、国际化，对境外金融中介实施监管，需要寻求密切的国际协调，以保护国内金融业的稳健运行。这里所称国际协调，不仅包括与国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行、世界贸易组织等国际组织进行的协调，而且包括与国外货币当局、金融监管当局等进行的协调。换言之，既有参与有关国际金融组织的多边协调，又有与有关货币当局和监管当局进行的双边合作与协调。

总之，金融开放条件下金融中介的结构性变化和功能性变化，会导致国内外金融市场的融合，增加金融运行的外在约束，产生金融风险的传递和蔓延，使货币政策与金融监管面临新的挑战，加大国内、国际金融政策协调的难度。

二、金融开放会削弱原有货币调控的有效性

金融开放对货币政策的影响是深远的，主要原因是货币政策调控的对象发生了变化。货币政策调控的对象是金融中介，而金融开放使金融中介发生结构性变化和功能性变化：一方面，结构性变化表现在，金融中介不仅包括国内金融机构，其中国内金融机构可以跨越国境开展业务，而且包括外资金融机构；另一方面，功能性变化表现在，金融中介的融资渠道有所增加，尤其是国内金融机构能增强与外资金融机构的业务联系，参与国际金融市场，相应增强其融资能力，从而加大货币政策调控的间接性，货币当局的调控能力也因此被削弱。

金融开放条件下，货币政策调控的有效性趋于减弱，具体体现在以下几方面：

一是，货币政策工具运用的调节力有所下降。金融开放条件下，与中央银行进行交易的金融机构的数量将日趋减少，早期几乎所有的金融机构都要求并且能够从中央银行获得信贷支持，后来金融机构更多地通过金融同业市场获得资金融通。当中央银行更多地运用公开市场操作与交易对手进行资金融通时，货币政策作用的间接性进一步增强。然而，与中央银行进行资金交易的金融机构越来越少，在美国，公开市场操作交易商（纽约联邦储备银行的交易对手）已经从20世纪80年代末的45家下降到90年代中期的37家。2000年仅有29家，21世纪初进一步下降到25家（钱小安，2001e）。从全球视角来看，货币政策工具的运用呈现市场化趋势，中央银行与金融机构传统的“一对一”融资活动逐步减少，取而代之的是中央银行通过参与金融市场交易，间接影响金融机构的经营行为。

二是，中介目标的稳定性趋于减弱。金融开放条件下，金融中介的结构性变化使金融运行机制相应发生变化，从而改变宏观经济指标之间的相关性。新的情况下，中央银行货币政策中介目标不再行之有效，需要调整中介目标的度量（如调整货币供应量口径），或者选择其他变量作为货币政策中介目标（钱小安，2000b）。20世纪70年代，美国学术界曾批评美国联邦储备委员会当时为了抵消商业周期性影响而以货币供应量为中介目标，结果导致经济的不稳定，这是因为以货币供应量为中介目标来控制经济活动需要等待一段长时间才能奏效，同时货币通过何种途径来影响经济活动也难以肯定（卡吉尔、加西亚，1989，第62页）。关于中国货币政策作用时滞的实证研究进一步表明，货币政策对实体经济影响的时滞为1年半左右（钱小安，2000a）。

三是，货币政策最终目标需要进一步界定。金融开放条件下，货币当局不能直接控制对外金融活动，尤其是外资流动规模及其流向，使得国际收支的不可控性有所增强（钱小安、李自力，2001），进而影响到国内经济活动。这样，如果货币当局仍以控制汇率为目标，便会发生较大的社会成本。金融开放条件下，对外经济金融关系的调节需要通过汇率政策而不是货币政策来实现。在汇率制度选择方面，不宜采取盯住汇率制度或放任自由的浮动汇率制度，而应采取有管理的浮动汇率制度（钱小安，2001d）。此外，从中长期来看，货币政策对经济增长、充分就业的影响力较小，甚至存在货币中性的倾向。经验表明，一个国家实行经济开放政策，这个国家就会更加关注通货膨胀，因为国际贸易和国际资本流动与通货膨胀密切相关，而且汇率制度对通货膨胀具有重要影响（胡代光，1997，第254页）。因此，货币政策最终目标应该是保持货币币值的稳定，并以控制通货膨胀为目标。

四是，货币政策的外生性有所增强，由于国内外金融市场的融合与统一，外部因素对货币政策制定和执行的影响加大，因此，制定和执行货币政策时，不仅要看国内经济金融形势变化，而且要看国际金融市场的趋势以及国外货币当局的政策取向。金融开放使货币政策更容易产生“射击过头”反应，因此，在货币政策规划过程中，需要充分考虑外生变量的影响，通过模型设立、模拟、预测，把握金融开放条件下货币政策发生作用的规律，建立合理的货币政策框架。

五是，货币政策的功能发生变化。金融开放条件下，金融中介的结构性变化，将逐步弱化货币政策原有的保护单个金融机构稳健性的功能。其主要原因在于，金融机构业务具有外向性、综合性特点，货币当局负责单个金融机构风险管理的潜在成本和风险较大，甚至不可能仅仅通过运用货币政策工具来保证金融机构的稳健经营。

三、金融开放将促成金融监管体制的变革

金融开放会对金融监管产生较大影响，使被监管主体、监管内容、监管方式、监管体制产生较大的变化，具体表现在以下几方面：

第一，从被监管主体来看，金融开放既会增加新的监管对象，又会改变原有被监管对象的经营行为。具体说来，实行金融对外开放，外资金融机构将从利润最大化、业务国际化的经营策略出发，增加对东道国金融活动的参与，致使东道国外资金融机构的数目大量增加，金融机构的结构也相应发生变化。与此同时，外资金融机构的进入还会促使国内金融机构采取模仿行为，推出新的金融工具，开展新的金融业务，其经营行为也发生变化。

第二，从监管内容来看，金融开放将使原有金融市场的外延有所扩大，金融创新不断推进。然而，传统的金融监管主要在于发行执照、审批业务、现场稽核、合规检查等。重点在于审批业务和现场检查，其采取的监管方式多半具有计划性、行政性，这种金融监管方式不再行之有效。其主要原因在于：一方面，外资金融机构按照现代法人治理结构进行管理，风险与收益之间能较好地权衡，因此，原有的金融监管对它们的约束力较小；另一方面，外资金融机构以国际金融市场为背景，过度监管容易使其寻求国际金融市场作为替代，产生转移效应和溢出效应。对于金融监管当局来说，要么实现从审批制向备案制转变，允许金融机构按照业务发展以及风险控制要求进行金融创新；要么抑制金融机构的创新动力，促使金融活动向境外转移，产生替代效应和溢出效应。

第三，从监管方式来看，封闭金融条件下，金融监管是通过直接监管来防范金融风险，保证各金融机构的安全运行。这种计划性监管方法执行起来很简单，但是其效率却较低，这是因为：一方面，审批性监管方法，不利于金融机构开拓业务，因为金融机构每开办一项新的业务都需要事先经金融监管当局批准。然而，这种执照管理方法缺乏动态跟踪，即使有的金融机构经营状况和处境发生了不利变化，金融监管当局也不能在对其业务的审批方面得到体现；另一方面，过度依赖现场稽核和检查，容易导致外部监管代替金融机构内部控制的弊端，不利于金融机构建立法人治理机构。

第四，从监管体制来看，随着不同种类金融机构业务的日益交叉，以及金融（银行）控股公司的出现，金融业综合经营、混业经营的趋势将有所加快。新的金融环境下，如果仍采取分业监管体制，一项新业务的推出往往需要经过多个部门的协调才能完成，从而发生较高的政策协调成本。同时，交叉性业务的出现，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。因此，为了提高金融监管效率，增强金融业竞争实力，需要建立统一的金融监管制度（钱小安，2001a；2001c）。

第五，金融开放使金融监管的国际合作变得不可缺少。由于金融开放条件下的金融中介活动具有国际化、专业化的特征，尤其是一些国际性的金融机构（如集团公司）实行全球化经营战略，这样，仅靠单个国家实行金融监管不能有效控制其经营风险。一些具有高杠杆性投资功能的金融机构（如各种基金）的潜在风险更大，迫切需要全球性经济组织对其信息透明、风险控制加以监管。金融全球化、一体化趋势下，迫切需要加强各国金融监管当局、国际金融组织之间的合作，制定统一的风险监测和控制体系，提高各有关国家金融监管的效率，保证全球金融体系的稳健运行。

总之，金融开放条件下的金融监管具有综合性、审慎性、有效性、独立性、前瞻性、历史性特点（钱小安，2001c），这就要求金融监管当局加强金融监管协调，防止出现监管重叠、监管遗漏或空缺的现象。为了适应混业经营发展的需要，应实行金融监管的专业化和功能化，同时注重协调不同类型金融机构的监管政策。

要从防范金融风险的角度出发，制定并实施保证金融机构稳健运行的政策措施，以国际惯例和规则为基础，实施审慎的监管，注重市场准人和退出的动态管理，积极运用市场化规则，以审慎监管原则为指引，以及时的信息披露为手段，以健全的内部控制为基础，以规范的市场法则为纪律，督促金融机构建立健全内控机制，提高信息透明度，建立风险预警系统，实现低成本、高效率的金融监管，保证金融体系的稳健运行。

四、货币政策与金融监管的分工与协作

金融开放不仅会削弱货币政策和金融监管的有效性，而且会成为两者之间专业性分工与协调合作的动力。

（一）货币政策与金融监管的专业性

金融开放条件下，货币政策难以直接控制单个金融机构的风险状态，因此，不宜运用货币政策对单个金融机构进行风险防范，货币政策的专业性体现在对宏观经济的预测和调控上。事实上，中央银行往往不再关心单个金融机构的风险情况，而更多地关注金融机构的系统性风险。金融开放条件下，货币政策调控的对象是一个开放经济，国外需求成为经济运行的重要变量，其中，既包括贸易往来，又包括资本流动，这两种变量的可变性很大，使得宏观调控的专业性、复杂性更强。在货币政策工具运用方面，中央银行更多地使用市场化工具（如公开市场操作），贷款便利（或再贷款）等计划性工具则很少运用。

金融开放会加快金融业务的综合化、多元化趋势，这意味着原有的机构性监管不再行之有效，换句话说，监管当局不宜实行“人盯人”的机构性监管策略，而应按照金融业务的风险性实行功能性监管。事实上，金融机构的综合经营产生了统一金融监管体制的要求

（钱小安，2001c）。从全球73个国家的金融监管体制来看，至少有39个国家采取不同形式的统一监管，统一监管的国家占比为53.4％（见表1），这反映了金融监管体制必须适合金融业务发展的需要。

（二）货币政策与金融监管之间的职能分离

金融开放条件下，货币政策与金融监管的专业性有所增强，它们之间功能差异不断扩大，由此产生了两者之间职能分离的需要。

从功能划分来看，货币当局主要应负责监测并实现宏观经济发展目标，通过货币政策操作来控制通货膨胀，保持经济的可持续发展。正是由于货币政策的宏观性和指导性，货币当局主要关注金融机构的系统性风险，而不在于单个金融机构的营运风险。与之相对应，金融监管当局则主要负责金融机构的稳健经营，其监管目标不在于金融机构的盈利性，而在于其风险性。即，金融监管当局不以金融市场价格水平为目标（如股票市场价格指数、债券收益率等），而以防范金融机构的风险为目的。

由于金融开放条件下货币政策与金融监管功能差异的进一步扩大，两者之间需要进行合理分工。国际货币基金组织的工作人员在总结有关国家经验时提出：中央银行与金融监管应该分设（Abrams，and　Taylor，2000，p.21）。事实上，如果货币政策与金融监管合二为一，可能会产生如下一系列问题：

首先，公众认为不同种类的金融资产会得到中央银行相同的保护，从而产生道德风险。如果货币政策与银行监管统一，银行业可以有货币当局的“最后贷款人”支持，而证券业、保险业的风险防范却没有对应的“最后贷款人”支持，因此，会造成金融部门资金支持的不对称，使银行业产生道德风险，并相应提高通货膨胀预期水平。

其次，货币当局在运用货币政策执行“最后贷款人”功能处理外资金融机构问题时会面临“两难处境”：如果对国内金融机构和外资金融机构保护区别对待，却会违背加入WTO有关金融服务的“非歧视原则”，如果对外资金融机构使用“最后贷款人”予以支持，则会使国内纳税人的钱支持外资金融机构。

再次，如果中央银行在金融监管方面出现失误，由于信心和责任心的连带作用，货币政策的声誉和可靠性就会受到损害，并导致公众对货币当局丧失信心，使货币政策的作用趋于减弱，并容易产生金融震荡。

最后，中央银行负责金融监管时，可能会因关注金融企业的稳健性而实行放松的货币政策，形成较高的通货膨胀。中央银行运用“最后贷款人”（或再贷款）的特权保护商业银行不致于倒闭，会导致低质量信贷资产的刚性增加。实践表明，中央银行同时负责银行业监管的国家，要比中央银行不负责银行业监管的国家具有更高的通货膨胀，高出的幅度为50％以上，这是以24个国家从1960—1996年有关数据为样本进行研究得出的结果（Noia，　and　Di　Giorgio，1999）。此外，中央银行的功能越大，其受到的政治压力或外在控制就越大，可见，应将金融监管从中央银行职能中分离出来（Briault，1999，p.27）。

（三）货币政策与金融监管之间的协作

金融开放条件下，虽然货币政策与金融监管之间需要进行职能分工，但是它们之间的联系仍然十分密切，具体表现在：一是，政策目标上的一致性。货币政策与金融监管共同作为重要的金融政策，两者都要遵循保护金融稳定、促进经济发展的基本目标；二是，政策措施上的协调性。货币政策的有效实施需要以稳健的金融机构和金融市场环境作为条件，而审慎的金融监管又要以一定的宏观经济政策为背景，尤其要以适当的货币政策为背景；三是，信息传递上的共享性。货币当局和监管当局面临共同的金融机构和金融市场，在制定与执行货币政策时，需要引导金融机构经营行为，因此，保证金融机构经营的稳健性是制定货币政策的基础，也是执行货币政策的前提。对于金融监管而言，保持金融机构的稳健经营又与一定的货币政策环境有关，货币政策的松紧趋势会对金融机构的资产价格风险产生重要影响，进而对金融机构的稳健性产生影响。

总之，为了适应金融对外开放的要求，要在实行货币当局与监管当局职能分工、机构分设的前提下，加强两者之间的协作，共同维护金融业的稳健发展，主要应注意以下问题：

第一，加强两者之间的信息共享。及时、准确、全面的金融信息统计是了解金融运行的第一手材料，要尽快建立统一、独立的金融信息中心，形成集中、统一、高效的金融信息来源，这样做，可以防止数据统计的重复计算或统计遗漏，使之具有权威性、科学性、独立性。要避免银行业、证券业、保险业分业统计可能产生的问题，防止金融机构从规避金融监管的角度，随意转移金融资产，进行违规操作。