混合所有制改革实施方案
混合所有制改革实施方案范文第1篇
工作情况调研报告
文章结合XX市某市属国有企业实施混合所有制实际情况，分析总结目前国有企业混改过程中存在的问题，并提出相关建议。
一、国有企业混合所有制改革发展现状
为了深化国有企业改革，提高国有企业的竞争力、实现国有资产保值增值，2013年，党的十八大三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对新时期国有企业改革进行了明确的战略部署，提出要积极发展混合所有制经济，明确了国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，掀开了国企混改的大幕。党的报告进一步提出的“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，把国企混合所有制改革提升到新的高度。
2019年1月，知本咨询国企混改研究院在第六届杨杜论坛暨知本峰会的《2019中国国企混改研究报告》指出，2018年国企“混改”呈现出新的态势，整体呈现两个转变，即国企混改已由“政策”向“行动”转变，由“混”到“改”转变。除了国家层面的“双百行动”，2018年，各地也加快混改，不仅试点发力，更呈现批量推动态势，各地国企混改围绕各区域产业特色深度混改，尤其是山东、山西、天津、浙江、辽宁、广东等地推动混改力度明显加大。
近年来，国有企业尤其是地方国企混合所有制改革全面提速。根据国资委数据，XX年1—9月份，中央企业各级企业新增混合所有制企业超过X。目前央企混改比例达到X%，比X年混改企业的数量增加了X%。在XX年期间，各省（区、市）实施混改企业超过X项，引入的非公有资本超过X亿元；中央企业实施混改X项，引入非公有资本超过X亿元。
目前，国有企业混改已进入深水区，改革的步伐将进一步加速，随着混合所有制改革的不断推进，国企改革迎来了新的发展机遇，同时也暴露出了一些问题和困难，面临新的挑战。
二、J公司混改面临的困境
（一）J公司现在面临的问题
1.公司治理结构形式化。J公司作为一家國有企业，其董事会、股东会的决策及高级管理人员的任免均由M公司决定。导致公司法人治理结构有所完善但没有落到实处。公司的战略发展、重大投资决策受限于上级公司，其投资项目需在M集团批准同意后方可启动。而M集团近年来对战略定位也进行了调整，将投资重点放在其他领域。基本上停止了对J公司的投资，导致J公司错过了发展机会，没有完成其制定的产业布局。2.资金短缺，作为一家风场投资建设企业，投资项目需层层审批，最终决策权在M集团，且投资资金单纯依靠上级公司M集团提供资金支持和贷款担保。从M集团战略角度考虑，其今年以来融资授信也逐年趋紧，且其有意重点发展领域，J公司投资所需资金较大，投资回收期长，短期内内无法收回投资收益，不能优先获得投资计划。3.核心人才流失严重。鉴于上级公司对J公司的战略定位，其对J公司的资金投入不能满足企业自身发展需求，导致J公司核心人才流失严重，进而影响公司的研发能力。
（二）J公司混合所有制改革初步方案
1.战略合作者的选择标准：通过本次战略重组，借助双方优势，充分发挥各自在资本、产品以及技术上的优势，实现供应链整合、产业互补、机制体制创新、客户资源整合等协同效应，通过整合双方资本和客户资源（包括风电场资源、风电设备市场、风电后服务市场、风电轴承等关组件市场），实现风电从关键部件研发制造，到风电整机研发制造、风电场投资运营、风电后服务市场上下游产业链的全面整合，进一步完善产业布局，实现公司的稳步扩张和新的业绩增长。2.股权比例的确定：根据XX市国资委印发《XX市属国有企业混合所有制改革操作指引》，“除市政府和市国资委要求的战略性持股、主要涉及重要行业、关键领域以及首都功能定位企业，混合所有制改革后应该保证国有股东控股地位外，不设国有股权持股比例限制，宜控则控，宜参则参”，结合M集团目前的战略定位，决定转让J公司的控股权。
三、结合J公司实际情况分析目前国有企业在混合所有制改革中存在的问题
（一）本位思想畏惧改革，“不想改”导致改革动力不足问题。
一是被列入混改试点名单的企业，有的不是企业主动上报的，而是上级主管部门主管单位指定的，甚至有时为了完成上级下达的任务，在没有充分调研的情况下就把部分企业列入试点，进而导致试点企业被动应付，缺乏主动性，甚至推诿扯皮。二是决策者害怕承担国有资产流失的责任。负责混合所有制改革的决策者通常是无直接利益的政府部门或者上级国企负责人，如果不进行混改，即使国有企业连年亏损，成为僵尸企业，对他们来说也不需要承担责任；而若实施混改，整个过程涉及资产评估、定价交易、资本运作等环节，稍有不慎就会造成损失，就要承担国有资产流失的风险。因此，在实施混合所有制改革过程中，决策者最担心的就是因可能造成国有资产流失而承担责任。
（二）战略合作方的选择对于推进企业混合所有制改革至关重要，部分企业面临找不到与之高度匹配的战略投资者的困难。
在混改所有制改革时，要求引入的战略合作者能与企业在技术、资金、管理、技术等方面具有协同作用，优势互补。
（三）目前一些国有企业没有找到合适的混合所有制改革方式，主要是其经验不足，不知道如何进行混改，而可提供参考的实际案例也不多，且每个企业的实现情况不一样，导致其没有找到适合自身的混改方式。
究其原因，核心问题是企业混改所有制改革顶层设计存在漏洞，基础不好；实施缺乏准备，操作不当。
（四）目前，部分国有企业只是“为混而混”，在实际操作过程中，有的企业虽然引入了民营资本，但这些资本占混改公司的股本比例很少，话语权很小，无法在公司治理中发挥民营企业灵活高效的市场化经营机制，混改后的公司经营机制仍按国有企业原来的“老一套”实行，导致混改效果未达到最初设想，无法发挥“1+1>2”的作用。
（五）混合所有制改革势必会对原国有企业的员工岗位和工作机制进行调整和安排，员工担心引入民营股权后，其原来的国企“铁饭碗”是否保得住，权益是否能够得到保障。
尤其是部分企业在实施混合所有制改革时，需要根据公司发展“分流安置”部分员工，导致员工的担忧和抵触情绪更为明显。
四、建议
（一）建立健全现代企业制度，转变国有资产监管方式。
在引入民营资本后，要优化公司“三会一层”制度，规范股东会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，改变“花瓶董事”局面，充分发挥党组织、职代会和工会的作用，形成协调运转、权责对等、有效制衡的法人治理结构，提高公司决策效率，使企业决策更加符合市场经济发展的要求。
（二）通过制定科学合理、有吸引力的混改方案，吸引更多的战略投资者，从而甄选出在资源、资金、技术、管理等方面与之高度匹配的战略投资者。
近年来，实施混合所有制改革的企业越来越多，而有实力的战略投资者有限，因此，只有制定有吸引力的方案才能找到投资合作意愿强烈、优势互补、具有高度战略协同性的合作伙伴，形成合力，到达“1+1>2”的效果，进而增强混改公司的市场竞争力和创新能力，实现国有资本和民营资本相互促进、共同發展。
（三）做好员工思想和安置工作，切实维护职工利益。
在混合所有制改革时，不仅要关注国有企业和民营企业的利益，同时也要关注企业员工的利益，切实保障员工的合法权益。一是在混合所有制改革时要积极发挥工会的作用，做好政策宣传工作，了解员工的需求，做好混改后的思想引领工作，注重保障企业职工对混合所有制改革的知情权和参与权；二是涉及职工安置的，一定要妥善做好员工的安置问题，根据《企业国有资产交易监督管理办法》，“产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议”，确保员工的利益得到保障。
混合所有制改革实施方案范文第2篇
一、文献回顾
自中共中央十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”以来，国有企业混合所有制改革得到了企业界和学术界的热烈讨论。混合所有制强调的是不同所有制资本的融合，即公有资本与其他非公有资本的融合，单纯的公有资本之间或非公有资本之间的融合不能称为混合所有制（季晓南，2014)。有观点认为，混合所有制就是股份制，也有观点认为混合所有制不完全是股份制。季晓南认为混合所有制经济的实现形式既包括股份有限公司，又包括有限责任公司（季晓南，2014）。因此，国有资本与非国有资本形成的国有控股或参股的上市公司是混合所有制的主要实现形式。1997年中共中央十五大报告提出，“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率。”经过10余年的发展，国有资产呈现出规模庞大但运营效率、回报水平低下和流动性差的状态，在此背景下提出混合所有制改革有利于不同所有制资本或不同所有制经济形式之间的取长补短。国有控股或参股的上市公司根据《公司法》以及上市公司要求建立了股东会、董事会、监事会、经理层（“三会一层”）的公司治理结构，但仍然存在“形似而神不似”的尴尬。虽然我国上市公司治理水平从2003年的48.96上升到2012年的60.60，公司治理质量大幅提升，但治理有效性偏低亦为突出问题。国有上市公司治理存在着内部人控制、大股东的超强控制、监督权虚置等诸多问题，这些问题主要是由于其股权结构的不合理、控制权结构不制衡等因素造成的。此外，国有上市企业在公司治理机制方面还存在运转不畅、制衡失灵；决策机制不规范，缺乏经营投资责任追究制度；管理人员任免缺乏公开透明、公平竞争机制；任人唯亲的现象普遍存在，德才兼备的管理人才难以脱颖而出；财务和经营等重大信息不透明等问题（刘俊海，2014）。国有企业混合所有制改革必须改善公司治理，“首先要树立‘多元化’思维，通过构建治理权分享机制，使得多元的利益相关者参与公司治理。”
国有企业混合所有制改革需要协调好存量和增量的问题，不同的企业有不同的混合所有制改革路径，可能既有增量改革也有存量改革（黄速建，2014）。从目前改革的情况来看，民营企业进入存量国有资本是最现实和可行的方案，并具有较强的可行度（韩复龄、冯雪，2014）。国有企业混合所有制改革的主要任务之一是股权结构改革，其实现的主要方式在于兼并重组，当前及今后一个时期，国企兼并重组将成为国有企业存量混合制改造的突破口（韩复龄、冯雪，2014）。兼并重组实现多元化的投资主体，“必然要改进董事会结构和决策流程，健全信息披露制度，这些都有利于改善国有企业的公司治理”（黄速建，2014）。因此，国有企业混合所有制改革需建立规范、透明的公司治理结构和机制，增强民营资本在公司治理中的话语权，“保障非公有资本投资者的合法权益，尤其是保障非公有资本投资者在混合所有制企业中的话语权，也就是如何让非国有资本在企业‘有利可图’的情况下愿意来”。通过以上文献回顾可以发现：第一，作为混合所有制主要实现形式之一的国有上市企业在企业绩效和公司治理方面依然存在许多问题，这些问题需通过引入多元投资主体来解决；第二，兼并重组是国有企业混合所有制改革的突破口，有助于引入其他投资主体，实现国有企业股权结构多元化。但现有研究并没有对国有企业混合所有制改革中的兼并重组和公司治理之间的关系做出探讨，即通过兼并重组是否能够改善公司治理，以及如何改善公司治理结构和机制？这是文章需要解决的问题。因此，通过对中国建材集团混合所有制改革中的联合重组与公司治理来论证以上问题，将促进国有企业在混合所有制改革中完善公司治理，并实现国民共进共赢。
二、研究方法与案例选取
1.研究方法文章采用案例研究法来分析国有企业混合所有制改革实现的途径，并总结改革的成功经验。案例研究方法已成为当代社会科学的重要研究形式之一(Yin，1989)，无论是理论构建还是理论验证，案例研究都是不可忽视的重要环节。案例研究在国外已成为学者广泛使用的研究方法，并积累了丰硕的研究成果，但对于大多数国内学者来说，运用案例研究方法开展学术研究还充满许多挑战。因(Yin，1984)认为案例研究是一种实证性的、完整的研究策略，常用于探讨当前现象与场景界定不清且不容易做清楚区分的状况。如果研究的问题是在回答：“是如何改变的？”、“为什么变成这样？”及“结果如何？”等问题，案例研究是最为适用的方法（郑伯埙、黄敏萍，2008）。案例研究方法可以对某些复杂和具体的问题进行深入而全面的考察，对动态的互动历程与所处的情景脉络也会加以掌握，从而获得一个较全面与整体的观点(Gummessen，1991)。因(Yin，1984)将案例研究分为探索型、描述型和因果型三种类型，以及单案例和多案例两种方法，还有多个分析层次。通过案例研究构建理论，核心问题不在于案例数量的多少，案例数量的合适与否取决于多少信息是已知的，多少信息可以从增加的案例中获得(KathleenM.Eisenhardt)。同时，在管理学研究的历程中，许多学者指出需要采用扎根理论的研究方式来进行厚实的管理学研究，以提出更具内部效度和外部效度的本土理论(nhart，1989；Whetten，2002)。徐淑英教授(2008)等人认为，中国的学者需要通过案例研究方法来构建能够解释中国独特管理困境和问题的理论。因此，文章在广泛搜集信息的基础上，采用单案例研究法对国有企业混合所有制改革的问题进行探索性研究分析，以期构建国有企业混合所有制改革中具有中国特色的联合重组与治理理论，并为国有企业混合所有制改革提供建议参考。2.案例选取案例选取的原因是因为它们具有非同寻常的启发性，或是该案例是一个极端的范例或难得的研究机会(Yin，1994)。文章以国有企业混合所有制改革为背景，选取的案例企业是中国建材集团，该案例对于在极其稀少的情况下研究国有企业混合所有制改革方式和公司治理问题提供了重要机遇，主要理由如下：第一，兼并重组是国有企业混合所有制改革的突破口，案例企业在联合重组过程中为民营企业保留一定的股权比例，并将民营企业家转化为混合所有制企业的职业经理人，实现了股权结构多元化和运营管理机制的转变。第二，案例企业在联合重组过程中形成了一批典型的混合所有制企业，并建立了一套健全、规范的公司治理结构和机制。第三，案例企业通过联合重组、资本运营，在2004-2014年实现了营业收入和利润的持续增长，有助于实现国民共进共赢。第四，案例企业下属的中国建材股份有限公司（以下简称“中国建材”）、北新建材、中国玻纤、洛阳玻璃、瑞泰科技、方兴科技6家公司为上市公司，有丰富的公开资料可供查询和分析。总之，文章所选取的案例企业对于研究国有企业混合所有制改革中的联合重组与公司治理具有很好的代表性。
案例研究的资料和数据主要来源于以下三个方面：一是案例企业网页资料、年度报告、领导人讲话和受访等原始资料；二是中央和地方媒体对案例企业的报道，以及专家学者在媒体上对案例企业的有关评论；三是相关研究成果，包括通过CN-KI数据库搜集的中国建材集团的相关期刊文献。多重证据来源的三角验证需要使用各种资料来源，这可以使各种证据取长补短、相辅相成，提高案例研究的可靠性。3.案例企业背景2002年，中国建材集团的前身“中国新型建筑材料集团公司”正经历着极度困难的一段时期，下属企业200多个，年收入20多亿，但有32亿的银行过期债务。在资金缺乏、没有国家支持、面临解决生存问题之时，宋志平被任命为集团公司的总经理。2003年公司更名为“中国建筑材料集团公司”，并列入国务院国有资产监督管理委员会直接监督管理的中央企业。面对生存困难和发展问题，公司高层决定以水泥作为公司业务重点，与民营水泥企业实行联合重组、推行市场化的竞争与合作。在该思路指引下，中国建材集团先后重组成立了南方水泥、北方水泥、西南水泥等公司。目前，中国建材集团已成为集科研、制造、流通为一体的综合性建材产业集团。自2005年以来，中国建材集团坚持市场化道路，大力推进水泥、玻璃的联合重组、结构调整和节能减排，大力发展新型建材、新型房屋和新能源材料，走上了一条资本运营、联合重组、管理整合和集成创新的发展道路。2004-2014年，中国建材集团以超过40%的年复合增长率快速发展，成为充分竞争领域快速成长的央企典范。目前集团资产总额超过4100亿元，员工总数超过18万名，直接管理的全资、控股企业17家，控股上市公司6家，其中海外上市公司2家。从2011年到2014年连续4年入围《财富》世界500强企业。
三、案例分析
1.通过联合重组实现股权结构多元化（1）联合重组的方式、标准与条件。2005年中国建材行业正处于结构调整的关键时期，占建材行业GDP达70%的水泥行业。由于竞争激烈，许多民营水泥企业处于破产的边缘。这时，需要大型企业有所作为，推进行业内的战略性重组，提高行业集中度并遏制恶性竞争。中国建材集团作为国有大型企业责无旁贷，以董事长宋志平为主的董事会决定通过在资本市场募集资金在行业内实施战略性重组，即联合重组。联合重组的并购整合方式，既考虑被重组方的感受，又强调由大企业通过兼并重组，提高产业集中度，发挥市场协同作用，引领行业结构调整，带动中小企业共同发展。中国建材集团于2005年3月发起设立中国建材股份有限公司，新设立的中国建材于2006年3月在香港联交所挂牌上市，上市初期共募集资金20多亿港元。2006年6月中国建材拿出上市募集的一半资金，以9.61亿元人民币并购徐州海螺水泥100%股权，受到广大投资者的高度关注和肯定，不到一年时间，股票从每股2元多港币一路飙升突破30元港币。良好的产业与金融互动推动了中国建材集团的进一步并购重组，中国建材借势向淮海经济区和东南经济区挺进，多次增发股票募集资金发展和组建了中联水泥、南方水泥、北方水泥三大主要水泥公司。在联合重组发展混合所有制的过程中，中国建材集团制定了三条标准来选择联合重组的对象：一是符合公司战略的企业；二是能够接受规范化管理、运作规范、效益良好的企业；三是能与现有企业产生协同效益的企业。未来学家和管理大师约翰•奈思比特在《定见》一书中指出，“当人们察觉到潜在的利益时，大家通常都会热烈欢迎变革的。”要吸引社会资本和民营资本参与国有企业的混合所有制改革，政府不能过于干涉企业的市场化行为，必须使社会资本和民营资本看见混合所有制改革的红利，否则，改革的口号再好也不能吸引使社会资本与民营资本参与国有企业的混合所有制改革。于是，中国建材集团为吸引民营企业参与联合重组给出了三个条件：一是公平的收购价格，在政策允许范围内可以适当溢价收购；二是将部分股权留给被收购企业或企业家，一般为30%；三是将原有企业老总转变为混合所有制企业的职业经理人，继续做管理者。这三个条件被董事长宋志平称为“三盘牛肉”。“三盘牛肉”解决了国有企业混合所有制改革中的与市场接轨、厘清产权关系和建立职业经理人制度等核心问题，确保了国有企业混合所有制改革中的所有者到位。中国建材集团实施的联合重组是以推动区域市场健康发展为前提，采用资本运营的方式搭建一个国民共进共赢的平台，采取严格的标准与优厚的条件重组民营企业，并为原民营企业股东和企业家留有一定的股权，使原民营企业管理者和员工团队在重组后的企业中充分发挥效能，是一种中国特色的并购重组活动，也是一条有效的国有企业混合所有制改革路径。（2）多元化的股权结构。党的十八届三中全会提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”。因此，国有企业混合所有制改革的关键在于实现股权多元化，消除“所有制”的限制，解决国有企业“所有者缺位”的问题。截止2013年底，中国建材集团各级企业中，混合所有制企业数量超过85%，集团直接管理的全资、控股企业17家，控股上市公司6家，其中海外上市公司2家。中国建材集团在二级公司、业务平台和生产经营企业三个层面形成了三层混合结构（见图2）：在二级公司层面，优化股权结构，组建成立了上市公司，成为管理规范的公众公司，如二级企业中国建材作为香港上市公司吸纳了大量社会资本，目前国有股占比46.67%，公众投资者持股占比53.33%；在业务平台层面，引入社会投资机构和民营资本实现交叉持股，如南方水泥、北方水泥等四大水泥公司将民营企业的一部分股份提上来形成国有资本和民营资本交叉持股的混合所有制企业；在生产经营企业层面，鼓励员工持股，发展员工持股的混合所有制企业，如给予联合重组的民营水泥厂原来所有者30%左右的股权。此外，中国建材集团正探索在集团层面建立国有资本投资公司，将集团公司由管理具体的业务转变为管理国有资产、社会资产和民营资产，使集团成为战略和投资决策中心。总体来看，中国建材集团混合所有制改革中的股权多元化是温和、理智和渐进的，若想改革一步到位可能导致各种意想不到的问题，只有在明确方向的基础上循序渐进才能改革成功。
2.规范的公司治理结构和市场化的运营管理机制（1）规范的公司治理结构。国有企业混合所有制改革不是简单的将国有企业和民营企业混在一起，而是在联合重组的基础上，实现资本、人才、技术等资源效能的有效发挥，公司治理就成为了国有企业混合所有制改革成功的决定性因素。混合所有制改革表面是股权问题，实质是公司治理的市场化及高管身份的转变，这需要从股东、董事会和经理人三方面构建一个完整的公司治理闭环，即通过股权多元化，建立规范的董事会和经理人制度，建立一种规范、有效的治理结构和机制。中国建材集团的公司治理结构如图3所示。在该治理结构下，中国建材集团形成了“股东会—董事会—经理层—员工”委托模式，国有资本和民营资本是出资人代表，董事会是决策机构，经理人是经营决策的执行者，这样就形成了政企分开、所有权和经营权分离的规范治理结构。明晰的治理结构进一步明确了股东会、董事会、监事会和经理层的职责，使治理结构中的每个层级各负其责，形成了董事会与经理层、董事长与总经理之间相互制约的格局，这有利于加强董事会与股东利益保持一致，使董事会代表所有国有资本股东、社会资本股东和民企资本股东对经理人员进行控制和监督。（2）市场化的运营与管理机制。国有企业混合所有制改革必须打破行政体系，建立市场化的运行和管理机制。中国建材集团在混合所有制改革中提出了“央企市营”的概念，该概念的内涵包括五个方面：“股权多元化；规范的公司制和法人治理结构；职业经理人制度；内部市场化机制；依照市场规则开展企业运营。”同时总结了一套“三五”管理整合模式，即五N、五C和五I。五N包括运营模式的一体化、模式化、制度化、流程化、数字化；五C包括市场营销集中、采购集中、财务集中、技术集中、投资决策集中；五I包括净利润、售价、成本费用、现金流、资产负债率等关键经营指标。“三五”管理整合模式的核心是一体化和数字化，通过资源整合、管理理念和文化的统一、开展对标管理实现整合后的效益最大化。经过以上分析可知，中国建材集团采取“央企市营”和“三五”管理模式管理联合重组后的混合所有制企业，这样的混合所有制改革被宋志平称为“国企的实力+民企的活力=企业的竞争力”。同时，宋志平将混合所有制企业比作一杯茶水，国有企业是水，民营企业是茶叶，两者混合在一起变成的茶水没办法分开，也没必要去分开，正是这样一种包容思想实现了国有资本、社会资本和民营资本的包容性增长。因此，中国建材集团在联合重组中作为资源整合者，充分整合国有企业资本和民营企业资本，通过股权结构多元化实现市场化的运营和管理机制是国有企业混合所有制改革的典范，探索出了具有中国特色的混合所有制改革方式。
3.顺畅的公司治理机制（1）董事会构成与决策沟通机制第一，董事会构成。国有企业混合所有制改革中，董事会（人）与股东（委托人）是一种委托关系，国有资本和非公有资本作为股东履行出资人义务，董事会代表股东的意志进行科学决策，在公司战略制定、经理人员选聘和公司治理方面发挥着重要作用（杨红英、童露，2015）。可见，董事会是国有企业混合所有制改革的关键。董事会治理对公司绩效积累效应的实证研究表明，董事会领导结构和专业委员会运行情况对公司绩效的提升有显著影响（李维安、孙文，2007）。在公司治理的实践中，董事会有单层董事会和双层董事会两种架构。单层董事会架构是股东将企业的经营决策权和监督权委托给董事会，双层董事会架构是股东将企业的经营决策权和监督权分别委托给执行董事会和监督董事会（监事会）。郭建鸾(2008)认为我国董事会建设应结合实际，大型国有企业转型而成的上市公司应借鉴双层董事会模式强化董事会的监督职能。中国建材集团则采用的是双层董事会架构，在执行董事会的基础上设有专门的监事会。此外，鉴于我国国有企业的特殊性，还设有党委对企业的经营管理活动进行监督。世界各国金融主管部门通过立法要求提高独立董事在董事会中的比重，但灰色董事（与管理层存在社会关系）的存在对公司治理效率的提高没有帮助，因此，可以用没有社会关系的独立董事占董事会比重来衡量董事会独立性（刘诚、杨继东、周斯洁，2012）。中国建材集团董事会成员有10人，其中外部董事6人，在其下属的上市公司中，外部独立非执行董事占董事的半数及以上，这些外部董事与经理人之间不存在社会关系。在董事会下，中国建材集团设立了战略与投资委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计与风险管理委员会四个委员会。为保持专业委员会的独立性，薪酬与考核委员会、审计与风险管理委员会成员全部由外部董事组成，战略与投资委员会、提名委员会成员由外部董事占多数，这些委员会除了提名委员会由党委书记任召集人之外，其他都由外部董事担任召集人。可见，中国建材集团的董事会具有较强的独立性，而规范独立的董事会有助于保护民营中小股东的利益。第二，董事会决策沟通机制。中国建材集团作为董事会试点单位，不仅通过竞聘的方式聘请外部董事解决了决策人员来源问题，还建立了规范有序的决策机制与沟通机制。在董事会召开前，公司按规定时间提前将会议议案发送给所有董事，保证董事有充分的时间和条件获取相关信息。在董事会讨论中，董事逐个发言，并对每为董事的发言进行记录，最后让所有董事对记录审阅并签字，对每项决策都进行唱票，以此增强董事会的规范性。董事会下的四个专门委员会通过召开定期和不定期会议，对影响公司发展的重大事项认真讨论并形成议案，提交董事会审议，为董事会科学决策提供保障，并对经理层的工作提出建议和指导。此外，中国建材集团在内部董事与外部董事、外部董事与经理层之间建立了良好的沟通机制，使外部董事获取充分的企业和行业信息，保证决策质量。例如，每年组织外部董事深入企业和市场进行实地考察和调研，邀请外部董事参加公司重要会议和重大活动，使董事会在决策前，能多角度了解相关信息并力求决策的有效性；对公司所有事务，不拉拢外部董事，不隐瞒外部董事，确保外部董事的独立性和决策的客观公正；充分尊重外部董事的“自组织”，充分发挥“主导外部董事”作用，保证外部董事之间的充分沟通和交流。（2）公开透明的经理人竞聘机制国有企业发展混合所有制，除了建立治理型董事会解决决策的问题以外，还需解决执行层的经理人问题。按照《公司法》的规定，总经理应由董事会选聘或者解聘，副总经理则由总经理提名董事会批准。但在实际中，国有企业的总经理不仅由国资委等部门直接任命，甚至部分副总也由国资委直接委派，导致董事会的法定权力形同虚设，公司治理效率低下。在此背景下，中国建材集团遵循市场化的规律，在混合所有制改革中告别传统体制机制，实现高管身份从亦官亦商向职业经理人和企业家转变，建立了市场化的经理人选聘、考核与激励制度和决策机制。国有企业混合所有制改革中的职业经理人有三种来源：一是原国有企业的经理人转化为职业经理人，不仅包括身份上的转变，还包括思维、观念和能力方面的转变；二是从市场上公开选聘，与民企、外企在职业经理人市场中争夺人才；三是在兼并收购中，将被并购企业的经理人跟着企业重组进来。中国建材集团在混合所有制改革中综合运用了以上三种方式来选聘职业经理人，特色在于采取“七三原则”：中国建材收购70%的股份，其余30%留给其他投资者或民企创业者，将民营企业的企业家转变为混合所有制企业的职业经理人，这既可以使民企的资本得以保全和升值，又可以使民企的活力在国有企业混合所有制改革中发挥作用。例如中国建材下属的南方水泥有限公司有150家水泥企业，其中65%为民营企业，15%为地方国企，20%左右为混合所有制企业，半数企业的经理人为民营企业家转型而来。对职业经理人的考核与薪酬坚持市场定价根据业绩、能力和职业操守给出职业化待遇，做不好则被淘汰。（3）决策控制与决策经营的分离尤金•法马(EugeneF.Fama)和迈克尔•詹森(MichaelC.Jensen)将决策分为提议（提出资源利用和契约结构的建议）、认可（对所需贯彻的提议作出决策选择）、贯彻（执行已认可的决策）、监督（考核决策人的绩效并给予奖励）四个步骤，其中，提议和贯彻是决策经营，认可和监督是决策控制。决策经营由经理人负责，而决策控制由董事会负责。董事会除了制定公司发展战略和做决策外，还应指导和促进经理人的决策执行，进一步提高经理人的执行效率。在国有企业混合所有制改革中，经理人要向职业经理人转变，完成股东会和董事会交给的经营任务和绩效目标。中国建材集团在协调董事会和经理人的关系，并解决董事会与经理层的决策冲突中有两条原则：一是规范决策；二是合理授权。规范决策就是明确决策的步骤，将决策和执行分开，由董事会制定公司发展战略、做决策、把握发展方向，并指导和促进经理人创造性地开展工作。如果董事会的决策内容太多，可以将经营性事务授权给经理层，由经理人做决策并执行，这是董事会权力的延伸，有利于实现内部制衡与市场效率的结合。
四、结论与建议
混合所有制改革实施方案范文第3篇
油气央企的改革步伐将就此停滞吗？恰恰相反。7月29日，中石化宣布与润泰集团签订业务合作框架协议，双方将在易捷便利店以及探索电子商务与O2O业务等三方面开展合作。
这是自6月30日中石化公布了混合所有制改革引资方案后，中石化销售业务板块混合所有制改革的第一步。
不经意间，一个看似微小的合作为中石化混合所有制改革开局。
下游：一马当先
7月29日，中石化引入社会资本的第一单实质易落成：中国石化销售有限公司（销售公司）与润泰集团签订业务合作框架协议。
根据协议，双方将在三方面开展业务合作：对中石化易捷便利店商品实施联合采购降低成本，选取上海易捷便利店为试点合作经营并扩大合作范围，探索电子商务与O2O业务合作事宜等。
此前，阿里巴巴、腾讯、复星、壳牌、道达尔、淡马锡相继成为市场猜测的中石化混合所有制改革“绯闻对象”。阿里巴巴和腾讯希望成为中石化非油业务电商领域的合作者；壳牌、道达尔则更看重中石化的加油站网络资源；淡马锡等企业则希望进行股权投资。然而，最终进入较“晚”的润泰却最终获得中石化的青眼。
“在挑选合作者时，集团一直比较谨慎。公司在选择合作对象时并不是最看重资金的，因此，简单的股权投资对象不是我们合作的最佳选择。”中石化销售公司内部人士表示。
尽管润泰集团名声并不响亮，但该公司旗下的大润发超市却广为人知。资料显示，润泰集团在中国大陆地区投资经营着264家大润发卖场、600余家喜士多便利店，并拥有电商平台飞牛网。
“6月30日，中石化已经公布了混合所有制改革引资方案。方案的公布就意味着引资实质启动，社会和民营资本将可提交投资意向函。而按照公司法规定，未来引资股东上限不超过49个。”中石化总部人士向记者透露。
润泰显然只是中石化销售业务混合所有制改革的第一步。
该人士向记者表示，从2月份开始，中石化就组织了一个专门制定改革方案的团队，没日没夜地研究探讨具体的实施方案，并立下“军令状”――保证在6月30日之前出台具体的改革方案。
2月19日，中石化董事会审议并一致通过了《启动中国石化销售业务重组、引入社会和民营资本实现混合所有制经营的议案》，宣布该公司油品销售业务将在审计、评估基础上进行重组，同时引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营，其中社会和民营资本参股上限为30%。
6月30日晚间，中石化公告了混合所有制改革引资方案。根据这份公告，其全资子公司中国石化销售有限公司经重组后，拟通过增资扩股的方式引入社会和民营资本，引资比例将根据市场情况确定。
资料显示，中石化销售板块资产主要包括加油站和加气站、成品油管线以及成品油仓储设施销售业务，2013年实现销售收入约15.02万亿元，占总营业收入的一半以上。
中石化销售业务板块拥有自营加油（气）站超过3万座、成品油管线超过1万公里，储存设施的总库存约1500万立方米，全年成品油总经销量1.80亿吨，其中境内成品油总经销量1.65亿吨，同比增长4.04%；非油品方面，中石化已在全国开设2.3万家便利店，销售额去年达到133亿元，同比增长21.36%。
从国外先进石化企业经验来看，油品销售收入仅占30%-40%，其余部分来源于非油品销售，而中石化销售业务中仅有30%来自于非油品销售，因此，此次中石化混合所有制改革率先引入国内先进零售企业以改善非油品销售的不利局面理所必然。
“在页岩气各个产业链引入民资或将会成为中石化混合所有制改革的下一个重点。”安信证券分析师刘军进一步向记者表示。
评估显示，中石化涪陵页岩气田资源总量达到2.1万亿立方米，计划在2017年建成年产能100亿立方米的页岩田。2014年中石化计划建设40-50口页岩气水平井，投资逾25亿元，成本较高，因此，在页岩气领域引入社会资本将有利于中石化降低这一部分的资本支出。
中国国际经济交流中心信息部副研究员景春梅表示，石油行业下游的销售环节已经具备比较成熟的市场化基础，与上游比起来，改革难度较小，中石化在下游领域引入民间资本也是顺势而为，有助于增强其自身的竞争力。油气勘探开发具有较高的技术门槛和资金要求，而民营企业目前进入的难度也比较大。改革要有一个循序渐进的过程，所以下游领域成为石油行业混合所有制改革的突破点也是必然。
“积极发展混合所有制经济，推进国有企业完善现代企业制度，不仅使非公有制经济得到健康发展，也将使油气行业自身受益。”景春梅表示。
上游：逐个击破
与下游的改革比起来，上游的改革难度要大得多。如同中石化在下游环节的领先地位一样，中石油在国内上游领域的霸主地位也无人能撼动。因此，上游环节的改革重任自然落在了中石油的肩上。
中石油董事长周吉平曾表示，公司共搭建了六个合作平台，采用产品分成的模式引入民资，积极推进混合所有制。这六个平台包括：未动用储量、非常规、油气、管道、炼化（地方和海外）和金融板块。
“从中石油的表现看，中石油的混合所有制改革思路未来或将沿着上下游逐步推进。”刘军表示。
上游油气开采领域，中石油拟将油气开采领域对外开放，引入社会资本，中石油的控股比例不低于51%。2月10日，中石油拿出总数约3000口钻井，启动了长庆油田井筒工程项目面向全社会竞选施工队伍的集中招标；4月17日，中石油全面深化改革领导小组第一次会议，再次批准扩大辽河油田、吉林油田经营自试点建议方案，将这两块开采年限超过50年的油田作为自主经营的试点。
在中游管道业务方面，5月12日，中石油宣布，拟由宁夏中卫以东的西气东输一线和二线的相关资产及负债，以及管道建设项目经理部合算的与西气东输二线相关的资产及负债，出资设立全资子公司中石油东部管道公司，注册资本拟定100亿元，成立后拟通过产权交易所公开转让所持100%股权；5月21日，中石油再次公告将拿出西气东输三线中段工程向社会开放，中段工程指宁夏中卫到江西吉安段，总长2732公里，气源主要为中亚天然气，新疆煤制天然气作为补充；除此外，中石油还欲将如东―海门―崇明岛天然气管道工程、深圳迭福北LNG调峰站项目、中石油224地下储气库工程，中石油金坛地下储气库二期等项目引入民资。
这些触及管网的改革被业内普遍预期为是油气垄断实质性破冰的信号。
“目前，在管输领域中石油承担了超400亿元的亏损。管道业务剥离后，一方面中石油将甩掉巨大的财务包袱，另一方面，国内天然气价格上涨也将使中石油天然气开采业务受益。”刘军认为，推进混合所有制改革将使中石油受益。
然而，触及上游核心业务的改革推进并不容易。
正是因为上游领域改革的难度较大，国资委7月15日的央企“四项改革”试点名单中，并没有油气央企的名字。
国资委改革办主任、新闻发言人彭华岗对此解释说：“这次研究试点企业主要是考虑试点工作的需要，选择工作有基础、试点有条件、近年来改革力度比较大、效果比较好的企业。”
彭华岗说，垄断企业涉及垄断利益，无论是搞混合所有制试点还是搞员工持股，在没有破除垄断前，都有造成国有资产流失的风险。因此，垄断性行业企业纳入试点“应该放在后面一点”。
一些民营企业也寄望于通过此轮改革，能获得进入上游领域的机会。页岩气被设立为独立矿种后，民营企业有了进入上游勘探开发的一个许可证，但是页岩气等非常规油气开发比常规油气开发难度更大，因此，常规油气开发的上游领域是民营企业目前最希望进入的区域。
而记者从国土资源部内部人士了解到，有关部门也正在筹备将上游领域对民企开放的范围从页岩气拓展到更广的范围，但是这还需要有更多的配套政策以及工作来支持，并且这也是一个打破现有利益格局的过程，有一定的难度，所以目前在上游领域的改革只能逐个击破。
景春梅认为，天然气领域进一步的市场化是此次油气行业改革的重点。国内对天然气的需求在不断增加，对外依存度也在提高。同时，上游进口权和中游管网尚未完全开放、气价水平高等问题都影响了天然气市场的发展，这也是下一步改革需要破解的难题。
混合所有制改革实施方案范文第4篇
一、国企混合所有制改革的内涵及重要性分析
（一）国企混合所有制改革内涵
对于国有企业的混合所有制改革至今已经发展逾20年，对国企混合所有制改革的内涵有正确认识，不仅关系到所有制改革的性质，同时对其改革方向也有所影响。虽然在党的三中全会中提出“国有资产、集体资产、非公资产等相互混合、交叉持股的所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”的理论，但是对于混合所有制经济的内涵却未提供解读。学者通过总结将混合所有制经济内涵总结为：混合所有制经济的属性为不同所有制经济的融合，其本质则是公有制经济与非公有制经济的融合，重点就在于民营经济与国有经济之间的融合。从微观角度来看，混合所有制经济是指企业股权中不同所有制资本的占比，也就是说公有制资本与非公有制资本之间的比重，对应的企业则为混合所有制企业。公有资本主要包括国有资本与集体资本，非公有资本则包括民营资本、个体资本及外国资本等内容。对混合所有制经济的本质内涵的准确理解对于推动混合所有制经济的改革有一定帮助作用，尤其是通过“混合”思路来推动“经济改革”，重视混合所有制经济改革效果，以此推动混合所有制经济体制的企业进一步发展，调动市场活力。
（二）混合所有制改革意义
在十八届三中全会上提出积极推动混合所有制经济发展的目标，意味着国企混合所有制经济改革是新时代的要求，是完善基本经济制度的必然选择。推动混合所有制经济改革与国家的“两个不动摇”规定相符，有利于提升国有经济的活力与竞争力，有利于提升非公有制经济的创造力及影响力。推动国有企业的混合所有制经济改革，将在很大程度上推动各种性质的资本快速发展，最大限度的实现资源优化，有利于提升市场竞争力，打破行业垄断，推动企业完善法人治理结构，推动我国企业技术转型。最为关键的是能够提升国有资产的管理效率及运营效率，提升国有经济创新力、竞争力、影响力及控制力，从而实现不同所有制资本的相辅相成，共同发展。
二、国企混合所有制改革中的难点分析
（一）混合所有制改革缺乏规范流程与程序
当前大多数地区的国企所有制改革都缺乏明确的规范制度，需要进一步提升程序及流程的规范性，该问题具体表现在以下几个方面：首先，混合所有制改革方案的制定缺乏系统性，有些地区的国企在混合所有制改革中缺乏正确认识，忽视改革，缺乏明确的权责主体，关系界定不明确，缺乏统筹性及实际落地性；其次是追责监管机制不健全。在混合所有制改革中最为关键的就是界定资产，但是对资产界定缺乏严格监督，改革过程中的免责容错机制也需要进一步完善，提升企业责任意识；第三，在履行混合所有制改革方案过程中缺乏实践标准，包括法律层面，缺乏能够参考执行的明细，审批程序复杂。国有企业混合所有制改革过程中涉及较多审批程序，缺乏相关部门的批文混合所有制改革就无法顺利进行，但是审批过程中因为缺乏实践标准导致审批难度大，且各个部门之间的协调性不足，面对新生事物缺乏准确把握，甚至还会出现个别工作人员害怕担责而不作为的情况。
（二）审计评估规则不明确
国有企业所有制改革过程中的资产估值主要依赖于评估与审计，通过合理的技术行为能够准确判断资产规模，但在实际操作过程中，审计与评估无法有效解决资产估值中的“市场化”问题。例如，在审计与评估中存在有账目却无实物、账目与实物不符的情况，存在无效资产问题等都会导致资产评估价值与市场实际价值不符。对于一些盈利能力较强的企业，尤其是技术型企业，资产估值中由于无形资产较多，可能出现实际价值低于市场价值的情况。而这种无法准确估值的问题成为阻碍国有企业混合所有制经济发展的主要问题。
（三）国有企业与非国有企业之间的文化隔阂
国企与非国企在创业背景、发展历程、经营管理体制等方面都存在较大差异。我国国有企业的社会意识较强，其企业文化在于强调企业对于社会发展的价值，具有浓厚的行政色彩，导致本企业员工的风险意识及竞争意识较弱。市场经济体制下，适者生存的用人机制导致非国有企业单位员工具有较强的风险意识与竞争意识。由此可见，国企与非国企在企业文化、员工意识上有着双重差异，国有企业混合所有制改革过程中文化的融合也成为较大的难点。
（四）非国企参股国企存在顾虑
首先，根据国企混合所有制改革的要求，在与国家经济、国家安全相关的国有企业中，国有资本必须是控股方，掌握企业的决定权及话语权，非国企的参股占比较少，投资与经营中没有决策权，导致对自身权益表示顾虑；其次，国有企业在投资过程中会涉及大量的资金成本与时间成本，需要经历审计、评估等环节，一旦过程中出现问题会导致改革失败，为非国有企业带来较大损失，这种较高的成本投入风险使得非国企投资国有企业时较为慎重。
三、国企混合所有制改革的改进对策
（一）细化改革流程，规范改革程序
国企混合所有制改革需要透明且规范的流程，从而建立健康的产权交易市场环境，在资产定价、评估、流转等各个环节都要严格执行、规范制度，保证混合所有制改革的顺利进行。首先，要设计合理的混合所有制改革方案，混合所有制改革需要依赖于政策，同时其又是借助市场化手段来实现的一种系统工作，为此改革开展前必须要制定完善的方案，先从顶层设计入手，稳步推动后续实践。与国企的发展方向及目标相结合，立足于改革需要，开展合理的可行性分析，保证方案的可执行性。其次，建立科学决策程序。国企混合所有制改革的开展应该遵守国家的法律法规及公司的规章制度，坚决维护党的领导地位，规范决策与上报程序。若是国企混合所有制改革过程中与管理者持股相关，改革方案则应该由上级主管部门主持制定。混合所有制改革方案的审批流程要严格按照国有资产管理办法执行，在充分调查与论证相关利益体的意见基础上推动方案通过。第三，完善审计评估制度。混合所有制改革之前产权交易活动的审批、评估要保证透明完善，保证资产定价的科学性。国有资产的评估方法与非公有资产的评估方法有所差异，在实际操作过程中容易出现评估价值差距较大的情况，并且为了避免追究责任会将国有资产的估值一定程度上提高，在混合所有制改革过程中容易引起非国有企业的顾虑，为此估值必须严谨且公平，既要尊重存量的市场价值，同时也要加强增量的提升，不能违反市场变化规律。在科学估值的基础上通过科学透明的披露与交易谈判机制推动改革开展。
（二）落实监督追责机制
为了进一步推动国企混合所有制改革的进行，需要建立一套符合现代市场需求的科学监管体制，针对已经完成混合所有制改革的企业，在选人用人、投资决策及日常经营管理中的权力下放给企业董事会，从而帮助混合所有制改革后建立的多元化、多方股权制衡的董事会能够根据市场发展方向及趋势充分发挥管理效果，提升公司经营决策的准确度及高效性。而对于正要开展混合所有制改革的国企则应该加强国有资产的监管。首先，要建立监督管理机构，将国有企业中的资本投向、运作及回报作为重点监督内容，从而最大程度的优化资本配置；其次，建立现代化企业管理制度，根据市场需求建立管理制度，从而充分发挥市场调控作用。完善企业的规章制度，对企业管理者、经营者及出资人的职权范围加以明确，保证公司管理结构的清晰有序，提升内部管理效率。另外，在混合所有制改革过程中引入职业经理人，通过竞聘的形式吸引更多高素质人才加入；第三，明确党组织的职能，发挥党组织在国有企业中的核心地位，调整混合所有制改革中的工作内容，强化企业内部党员的思政政治教育工作，加强对企业改革方针及发展方向的监督，保证混合所有制改革后的企业经营符合国家的大政方针；最后，加强企业文化融合。处于混合所有制改革中的国企与非国企，地位平等，二者相互融合，各取其长，形成新的更有生命力的企业文化。
（三）加强投资主体的多元化
首先吸引大量投资者通过保险基金、投资、基金等拥有长期资金的机构投资者帮助国有企业实现混合所有制改革，提供充实的资本，推动资本结构转变；其次，向先进的企业学习，包括其管理模式、持股机制等，在混合所有制改革过程中不断探索从而得到最佳的员工持股方案，推动混合所有制改革；第三，加速企业股份制与公司制改革，在保证投资主体多元化的同时，认可混合所有制企业中有更多的所有制经济成分，从而推动国有制改革的快速开展。
（四）营造良好的市场与法制环境
首先，为了保证混合所有制改革的顺利开展需要健全市场规则，保证改革方案的顺利落地，维持竞争环境的透明与公平，保证国有资产与非国有资产的公平有序交易，并且建立全国产权交易市场，推动交易信息的共享与交流速度，从而使得产权信息公开透明，避免国有资产的流失；其次，推动市场交易的便捷，优化审批流程，在一定程度上控制政府在市场中的主导地位，营造良好的交易环境；最后，加强法治社会建设，营造良好的法制环境，加快产权交易法律法规的建设，明确交易双方责任，使得混合所有制改革有法可依，稳步开展。
参考文献：
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混合所有制改革实施方案范文第5篇
【关键词】混合扫描 增值税政策 发展
1.引言
自1994年开始实施增值税制以来，我国的增值税政策伴随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善不断成熟。在法治社会中，立法要求全面、严谨，而作为法律法规的组成因素，为何我国的增值税政策几经改革？影响其变化的因素有哪些？其变动又呈现什么特征？基于上述疑问，笔者拟从混合扫描决策模式的视角出发，对这一问题进行研究分析。
2.我国增值税政策的主要变迁过程
自20世纪70年代末开始研究增值税制度起至今，我国增值税政策的发展主要经历了以下四个过程：（1）草案施行期：20世纪80年代至90年代初期，是增值税政策的“筹备期”，我国将早期存在的工商税按纳税对象做了进一步划分，在1984年10月1日开始施行《中华人民共和国增值税条例（草案）》，至此我国增值税税制基本建立。（2）制度规范期：1993年12月，国务院《中华人民共和国增值税暂行条例》，规定自1994年1月1日起开始施行，与我国社会主义市场经济体制相适应的增值税法规正式出台。（3）转型发展期：2009年1月1日，增值税政策正式从“生产型”向“消费型”转变，企业购入固定资产时缴纳的增值税可以用于销项税额中抵扣，成为增值税政策发展中的重要变革。（4）扩围完善期：2012年起，我国开始在上海等地区选择交通运输等部分行业试点，将“营业税”改征“增值税”，并准备逐步推广至全国，税制更加成熟。
3.增值税政策发展的混合扫描决策分析
3.1混合扫描决策模式的内涵
混合扫描决策模式也称为综合决策模式，是由美国社会学家和政治学家A.艾奇奥尼首先提出的。他认为，无论是理性决策模式还是渐进决策模式都不尽完善，混合扫描决策则因运用了两种摄像机而包括了上述两种方法的基本内容，“第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细微的观察，但不观察已经为多角度摄像机所观察了的地区。” 就特点而言，混合扫描决策模式既考虑了决策中的理性因素，即强调决策过程中的科学分析，也看到了决策分析限于时间和资源带来的局限，所以又吸收了渐进决策的合理内容，不排斥渐进变迁和逐步调整。
3.2混合扫描决策模式在我国增值税政策发展中的适用性
混合扫描决策模式有效整合了理性决策模式和渐进决策模式，其决策者对问题扫描识别的范围之广和程度之深，使政策选择具有了更高的实用价值。我国的增值税政策是一个对中国经济发展有极强作用力的政策，但它的施行和发展并非一蹴而就，其发展历程既充分考虑了政策分析选择的宏观理性，又鉴于现实环境的变化不断调整优化，体现出了混合扫描决策的特征。
3.2.1增值税政策的初步形成立足于理性决策
我国的增值税制度最早是从20世纪70年代末期开始研究，时值改革开放。在此之前，中国仍然实行传统的货物和劳务税制度，该税制下重复征税、阻碍专业协作化生产发展的弊端，已无法适应经济发展和管理体制变革的需要，促使了增值税政策的酝酿出台。由于税收具有强制性和无偿性的特点，税收政策必须重视立法和制度建设，才能保障政策施行的规范性和有效性。因此增值税政策的建立充分考虑了当时的政治环境、法制环境、经济环境和文化环境，以及税收政策作为财政工具对中国未来经济的刺激作用，在此过程中，国务院有关部门进行了增值税的调查测算和方案设计、部分地区与行业的征收试点、境外税制学习等动作，从而运用可靠、丰富的信息为政策方案做拟订考虑，力求决策方案达到效用最好。从增值税政策的设计初衷和拟订过程看，政府部门对于政策目标的前瞻性、明确性、规范性和现实可能性等内容进行了比较全面的研究分析，使得宏观政策视野下的增值税政策出台呈现出了理性特征。
3.2.2增值税政策施行和改革的渐变趋势明显
增值税政策的形成与确立经历了二十余年的时间，而政策的改革一直延续至今，且其政策沿革过程具有明晰的渐变现象。
其一是增值税政策的变革方向遵循了稳中求变的思路。任何政策的制定和执行都需要有一个稳定的系统环境，包括经济、制度、文化等，同时客观环境的稳定性也有赖于政策前后的连续性和一致性。渐进的政策调整都是小幅的调整，避免了重大政策变革对环境剧烈冲击带来的发展风险。有鉴于此，我国的增值税政策在总体发展上保持了稳定性，始终关注增值税在生产、流通等环节税收调节职能的发挥，并且政策的每一次调整主要是品目、税率的调整，对政策的稳定性并不构成影响。
其二是增值税政策的政策调整坚持了渐变调适的原则。我国增值税政策的发展是在保留现行政策的基础上，不断研究其适用性和缺陷，继而反馈修改，这种变革的渐进性和调适性在政策的中观和微观层面得到了充分体现。
（1）中观层面上对政策类型的转型调整。我国在1994年实施的增值税是“生产型”，即在计算应纳增值税税额时不允许扣除购进固定资产所含的进项税额。这个政策选择是当时的经济发展形势所决定的，也是出于保持我国财政收入稳定的考虑。当时我国市场经济正处于通货膨胀阶段，而固定资产投资过度又是通货膨胀不断攀升的重要因素，采用生产型增值税会“层层加大固定资产的购入成本，把一部分固定资产投资转换为税收，从而达到抑制固定资产投资的盲目扩张，进而抑制通货膨胀，实现经济宏观调控的目的。” 但随着我国经济发展速度的加快，生产型增值税政策在重复征税、抑制投资、阻碍技术更新的弊端日益显露，已与我国发展的要求不适应，而国际增值税制度成熟的主流模式是消费型增值税。正是在此背景推动和综合考虑下，自2009年1月1日起，全国范围内实施了增值税转型改革，从“生产型”调整成“消费型”，即允许新购进设备所含的进项税额的计算抵扣，促进了我国的产业结构调整，增强了经济的国际竞争力。
（2）微观层面上对政策细节的局部调整。近年来，我国增值税政策细节中税收要素的具体变化也呈现出决策中的渐进发展特征。从征收品目看，最早试行的《中华人民共和国增值税条例（草案）》中，共设立了自行车等12个税目；1994年正式施行的《中华人民共和国增值税暂行条例》则规定：增值税的纳税人为在中国境内销售、进口货物，提供加工、修理和修配劳务的单位和个人；2012年起，又将征收品目逐步拓宽到原征收营业税的交通运输、现代服务业等部分行业，增值税政策的征收品目随着前期政策执行效果的反馈和国民经济的发展逐步调整变化。从征收税率看，我国增值税税率从最早的6%-16%不等，到8%-45%不等，再到1994年的基本税率为17%，低税率为13%等变化，是在经济发展、社会建设总体环境变化下做出的变革。从优惠政策看，我国增值税政策对于行业和地区的支持面和力度也受宏观政策的影响做了相对应的调整，近年来，国家不断加强了对技术先进、附加值高、科学发展产业的增值税扶持政策，如软件行业的即征即退政策。
从上述的分析中，我们可以看到我国的增值税政策并不是一成不变，其变化也不是迅速和突然的过程，而是在既存环境下对政策执行情况进行了了解、认识和分析，同时观察到当前政策在经济调控功能上的局限做出的调整，突破了理性决策的静态思维对经济增长的制约。
4.混合扫描决策模式对我国增值税政策发展的启示
基于上述分析，我们发现混合扫描决策模式对我国增值税政策的发展过程具有一定解释力。那是否意味着对今后增值税政策的发展，我们仍可从混合扫描决策的角度进行思考和探索？笔者认为是可行的。混合扫描所拥有的不同层级的灵活性增进了决策的有效性、策略性。我国的增值税政策是伴随着经济体制改革不断确立和发展起来的，但同西方健全的制度相比仍存在不少问题，需要不断改进完善。税收政策的制定和改革一方面要考虑到我国的国情、遵循发展规律，另一方面也要考虑到在执行操作上有明晰的秩序。因此，增值税政策的决策发展必须重视宏观和微观的综合把握，这正是混合扫描模式给我们的启示。
从宏观上看，增值税制度越规范，征税范围越宽，覆盖率越大，就越能保证增值税机制的良好运转，最大限度发挥作用，同时能逐步解决重复征税问题，实现公平税负，更有利于提高增值税管理的效率。而我国现行税制却存在范围窄，税率不统一、征收成本高等弊端，但照搬西方模式又显然不行。从混合扫描决策模式的理性思维看，我国增值税政策的发展必须系统考虑，要适应我国经济发展、社会建设的总体局面，且要在长远规划中形成立法、执法、司法、服务、管理等各环节规范的制度。
从微观上看，我国增值税政策中繁杂的法规和管理的漏洞，已经影响了政策执行的有效性和国家财政收入的足量性。随着全球经济的多元化发展，企业经营方式的不断创新和国际秩序的互动增强，也迫切要求我们的增值税政策能根据变化进一步优化，以减少征纳风险。控制这些风险，并不需要重新做制度设计，而应从混合扫描模式中的渐进视角，瞻前顾后地基于环境变化做修正改进，包括明晰征收类别差异、整理优惠政策、加强增值税发票管理等，及时更新、合理调整，从而确保方案可行，推动增值税政策的整体完善。
5.结语
由于税收政策在推动经济发展、维护市场秩序、促进社会和谐等方面的职能特殊性，我国增值税政策的未来发展需要更多考量，既要着眼于总体在复杂性和适用性上做足战略性准备防止陷入政策的盲目，也要根据新情况做出动态、灵活的变化以切实发挥税收政策的导向作用。截至目前，自2012年1月1日开始的“营改增”政策调整仍在继续，这是增值税政策最新的变化点，增值税政策正逐步向服务经济发展、促进依法治税的良好方向发展，从此次政策变革的方式和路径看，总体改革思路的确定和分地区、分行业的阶段性试点推广兼具了理性决策和渐进决策的特点。而这种混合扫描决策模式的持续有效应用，必将为我国增值税制度的最终健全和相关政策有效实施做好保障。
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