农村集体土地制度
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农村集体土地制度范文第1篇
（一）土地承包年限的僵化增加人地矛盾
根据《农村土地承包法》第20条的规定，"耕地的承包期为三十年"，其目标就是保证农民对土地投入与经营的稳定性。但"三十年不变"政策也带来不少问题，大多农户认为我国的土地承包年限过于僵化，"数十年的承包期限类似于把'所承包土地私有化'。"[1]30年间人口变化和户口迁移频繁：死亡或流出居住地的人口，其土地承包经营权并不随之当然解除；而新增人口或户口转移进来的人口，却不能及时取得土地承包经营权。人口增加较多的农户难以解决吃饭问题，人口减少或年老力衰的农户又无劳力种地，撂荒现象较为普遍，激化了人地矛盾。
（二）违规土地流转侵害农民合法权益
实务中，存在大量的违规土地流转行为，如部分基层政府或村委会越俎代庖，操控土地流转，采取非法手段或"集体行为"，强迫农户进行土地流转或阻碍其依法流转承包地，造成农民耕地流失，导致农民无耕地可种或者不能获得合理的补偿，侵害了农民的合法权益。其中，比较典型的是"以租代征"和"两田制"。究其原因是多方面的，但这些违规土地流转行为无一例外的侵害了农民合法权益，严重扰乱土地市场秩序。
（三）"小产权房"的大量存在增加潜在法律风险
所谓小产权房，是指一些村集体组织或者开发商未经办理国有土地征用和出让手续，在农民集体所有土地上建设并出售的房屋。[2]该类房屋的造价中不含房地产开发中一般占四成左右的应缴国有土地出让金和各项土地规费成本，价格相当具有竞争力。与"大产权房"相对应，由于"小产权房"占用的是集体土地，卖房的不是开发商而是村委会，购房人无法取得房屋产权证和土地使用权证，增加了潜在法律风险。
二、我国农村集体土地流转的法律障碍
（一）承包年限的僵化，限制土地高效流转
按照《农村土地承包法》第28条的规定，可以解决这个问题的机动地却没有发挥其预期作用：很多村庄都没有机动地，而有机动地的村庄又没有将其用于法定用途，不是将机动地承包作为减免农业税后村庄的增收途径，就是由于村干部的"熟人关系"将机动地以极低的价格承包出去。[3]由于机动地没有用于法定用途，取而代之的是无奈的长期性土地调整，管理体系松散的农村往往缺乏行之有效的监督体系，加之农民的法律意识淡薄，很少有人愿意主动将之诉诸行政或司法部门解决。长此以往，人地矛盾在僵化的土地承包年限中日益凸出。
（二）土地流转方式的单一，阻碍土地高效流转
我国土地流转的方式较为单一，要合法使用农业用地就必须经过法定程序的转化。为了规避法律和获取经济利益，出现了大量的违规土地流转行为（以"以租代征"和"两田制"最具代表性），严重侵犯了农民的自由意志和合法权利。如何多样化土地流转方式，规范土地流转行为，还农民一个个体承包经营权在土地流转中的市场主体地位，值得深思。
（三）土地供应市场的高度垄断，阻碍了农民参与利益分配
政府作为惟一的卖地者介入土地供应市场，逐渐发展成为这样一种土地-房屋供应模式：农村土地的买卖权被政府垄断，政府首先以低廉价格强制农民出让土地所有权，再以所谓市场方式将土地有期限的建设使用权转让给开发商，并且只转让给开发商（禁止农地直接进入城市房屋市场，禁止农民开发城市居民需要的房屋），城市居民则只能到开发商处购买房屋，由此形成了政府介入的高度垄断的土地供应市场。现有供应模式，根本无法满足市场经济体制下人们的多元化利益需求，无疑阻碍了城市房地产市场的长远发展。
三、我国农村集体土地流转制度的展望
（一）依法促进土地承包经营权内容的确定
现阶段，我国的所有法律均一般性地规定农村土地属于农民集体所有，在这种制度安排下农民并没有对集体土地真正拥有处分权，导致产权的残缺，同样也很难保证农民享有独立的土地承包经营权及其具有明晰的产权内涵。尽管土地承包经营权具有一定的债权性质，但它同时也具有更多的物权属性及物权化倾向，应该在政策和法律上还原其物权属性的本来面貌，并以此促进土地承包经营权内容的确定，确保农民对家庭承包取得的土地享有占有、使用、收益以及使用权流转的权利，甚至对土地承包经营权流转的权利。
（二）多样化土地流转方式
不允许土地承包经营权转让和抵押，无疑堵死了公有制之下土地的正常流转。应该取消对土地承包经营权流转的不当限制，"以物权自由流通理论为基础，允许土地承包经营权进入流通领域，并借助一定的方式如承包、转包、出租、抵押、入股等在不同主体之间合理流动"。[4] 不仅如此，还应详细界定承包经营权转让时发包方的同意权，对受让方的主体资格和农业经营能力做必要限制，推广合同示范文本规范土地流转签约行为，增加保护农业用地用途的规定等，从而为多样化土地流转方式开拓广阔前景。
（三）建立土地流转交易市场
有学者反对土地承包经营权像建设用地使用权一样进入产权交易市场，认为这样，"土地承包经营权将失去平均分配土地资源的目的和意义，从而使土地承包经营权异化为一种单纯的商品"[5]，缺乏了对失地农民的社会保障问题的考量。的确，我国目前城乡分割的社会结构尚未从根本上破除，农民不享有现代意义的社会保障，其社会保障仍停留在土地保障阶段。即使是进城打工，农民的个人素质使其在短期内难以承担永久性城市生存的高额成本，打工所得是所谓的"补农有余，脱农不足"，仍然需要土地作为最后的生存防线。但"如果在农村普遍建立类似城市中的社会保障制度，土地的社会保障功能将会明显地弱化，农民流转土地的积极性就会提高。"[6]只要我们在建立健全农村社会保障体系的同时，在农村集体土地的产权设置、流转方式、流转程序、流转监督等方面进行严格规范和认真管理，就有可能排除权力寻租的可能性，逐渐建立起一个多层次、多样化，统一、开放、有序的土地流转交易市场。
农村集体土地制度范文第2篇
关键词：农村集体土地；流转机制完善；土地制度创新
中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)02-0063-03
1.我国农村集体土地流转机制介绍
1.1我国农村集体土地概念
《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第8条对集体所有的土地进行了明确界定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”［1］。集体所有的土地从性质上又可分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、草地、林地，以及其他依法用于农业的土地［2］；建设用地是指用于建造建筑物、构筑物等非农业用途的土地，它又可分为三种类型:宅基地、乡镇企业建设用地和乡(镇)村公共设施、公益事业用地。宅基地是指农民用于建造住宅的土地，具体包括住房用地、辅助用房(如厨房、厕所、畜禽舍等)、沼气池和小庭院用地以及房前屋后少量绿地等；乡镇企业建设用地是指乡镇企业为开展生产经营活动而占用的土地；乡(镇)村公共设施、公益事业用地是指为修建公路、桥梁等乡村基础设施或举办公益事业而占用的土地。随着我国农村经济的发展，农村建设用地正呈现出不断增加的趋势。
1.2农村集体土地流转的涵义和背景
农村集体土地流转归根到底是指农村集体土地使用权的流转，这种使用的权利不能超越法律或政策所规定的农村集体土地使用属性。农村集体土地使用权具体表现为在法律、政策允许范围内对农地自主经营的权利，以及部分剩余索取权和产品的处置权。农村集体土地使用权流转具体是农村基层组织把农地的使用权全部或者部分转移给其他单位或个人，且不改变农地的用途。
集体土地使用权的初次流转是指集体土地使用权的取得。集体土地使用权的初次流转具体又包括土地承包经营权、农村宅基地使用权及集体建设用地使用权的初次流转。土地承包经营权初次流转的方式主要表现为家庭承包和家庭承包之外的其他方式；集体建设用地使用权初次流转的法定方式为审批，实践中还有出让、出租、作价出资或入股等其他方式。集体土地使用权的再次流转是指已经依法取得集体土地使用权的使用人将该使用权以一定方式进行处置，使其主体或实际使用人发生变化。其中土地承包经营权再次流转的方式主要有转包、转让、出租、互换、入股等；集体建设用地使用权再次流转的方式主要有转让、出租、抵押等。
2.农村集体土地流转现状
2.1土地承包经营权流转现状
尽管目前的土地政策和立法均鼓励土地承包经营权流转，而且随着近年来农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进，土地承包经营权的流转在速度和规模上也都有明显提高，但事实上，第二轮土地承包政策以后，我国并没有出现如理论界所预期的土地承包经营权市场流转的。我国目前农村集体土地承包经营权流转的特点归纳为以下五个方面：
第一，流转形式多样，但以转包为主。目前，我国土地承包经营权流转的方式大致有转包、出租、互换、转让和入股五种方式，但农户相互之间的流转主要表现为转包的形式。由于转包的方式比较简单，便于操作，而且更重要的是，转包意味着若干年后，农民还可以收回自己承包的土地，农民对此有安全感。所以农户相互之间的流转多采用转包的形式。
第二，流转范围狭窄，流转规模较小。由于农民一家一户所拥有的土地数量不多，耕种土地的规模很小，加之土地流转的途径不够通畅，所以土地流转多在亲友之间，小组之内或本村之内，超出村、乡进行流转的情况极少。
第三，流转途径单一。由于缺乏政府引导和中介组织服务，当前多数农村土地流转尚处于自发阶段，农民主要是通过自己直接与别人联系这种方式进行承包地经营权的流转。
第四，流转程序简便，流转行为欠规范。《农村土地承包法》第37条规定，土地承包经营权的流转应当签订书面合同，但实践中农户间的自由流转却多采取口头协议的形式［3］。既使签有书面合同的，条款也多不规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定。
第五，流转的数量和规模与当地经济发展水平及所处地理位置等密切相关。一般而言，城市郊区土地承包经营权流转的数量要高于交通闭塞的边远乡镇；农村产业结构调整比重大的地方土地承包经营权流转的数量要多于结构调整相对较慢的地方；农村经济发展越快的地方，承包地经营权流转的步伐越快、规模越大。
2.2集体建设用地使用权流转的现状
集体建设用地是农村土地的重要组成部分，虽然现行立法对集体建设用地使用权流转持一种严格限制的态度，但集体建设用地使用权的自发流转早已存在。但由于缺乏法律的支持和规范，集体建设用地使用权流转基本上处于一种无序状态，大量流转行为都是在规避法律的状态下进行的，缺乏必要的审批程序和公示程序，给流转双方当事人的交易安全埋下了很大的隐患。另外，由于流转缺乏法律和制度的约束，也导致土地利用混乱，缺乏整体规划，建设用地总量难以得到有效控制，耕地保护受到冲击。城乡结合地带的许多农村更是擅自独立或联合房地产开发商用集体的土地从事房地产开发，冲击了经营性房地产土地供应总量的平衡。同时，农村集体建设用地使用权流转的特点主要为以下几个方面：
第一，流转形式多样，但以出租为主。目前集体建设用地的流转已涵盖了出让、转让、出租、入股等多种形式。最常见的形式是出租，具体方式主要有集体组织直接出租集体建设用地、在地上兴建仓库与小商品市场等后随房租地、农民在出租房产时连带出租住宅用地等。
第二，流转主体多元化。参与集体建设用地流转的主体，从转让方来看，既有乡（镇）、村、组集体经济组织，也有乡（镇）政府和村委会，还有乡（镇）、村办企业和农民个人；从受让方来看，既有本集体经济组织内部成员，也有本集体经济组织之外的其他组织或个人［4］。
第三，流转的活跃程度与经济发展水平成正相关。集体建设用地使用权的流转直接受经济发展水平的影响，流转的数量、规模与形式等都与经济发达程度成正相关，受城市社会经济辐射强度大、市场化水平较高的城乡结合的影响，社会对集体建设用地流转的需求较为迫切，其流转也较为活跃；在城镇化水平不高的远郊区，流转的活跃程度下降，形式单一，数量也少；而在一些远离城市的农村，流转的数量更少。
3.我国农村集体土地流转机制完善和制度创新
3.1土地承包经营权流转方面
第一，坚持“效率优先，兼顾公平”的立法价值取向。土地承包经营权流转制度的完善应坚持“效率优先，兼顾公平”的物权法理念。首先，当前农村土地所起的社会保障作用已日趋减弱，依靠农民自己耕作土地的保障方式，已不能适应社会发展。虽然承包土地尚可保障农民的生存，却难以使农民致富，在小块的土地上无论农民进行怎样精细的耕作也不可能大幅提高收入，农民对土地的态度已开始变得无所谓，因此不能再以传统眼光来看待农民与土地的关系，将土地作为农村居民的社会保障。其次，效率和公平这两个价值目标并非截然对立，不可调和，实际上二者在本质上是一致的。提高土地资源的利用效率必然可以创造出更高的土地收益，当然也就可以让农民享受更充分的土地保障，从而在更高的基础上实现公平。最后，解决“三农问题”，加快农村经济发展迫切需要提高农地的利用效率。解决“三农问题”最根本的途径还在于大力发展农村经济，建立现代化农业。目前我国农村经济发展缓慢，农民生活水平一直不能迅速提高的主要障碍之一是农村土地利用的超低效率。那么建立现代化农业就必须加快农村土地流转，彻底解决农村土地尤其是农业用地的利用效率。
第二，加强土地承包经营权流转的配套制度建设。首先，加强市场要素建设，培育和发展土地承包经营权流转市场。建立专门的土地使用权流转交易场所，县（区）乡可建立土地流转托管中心或服务中心，行政村可以村委会为依托，建立土地托管站，专门收集、提供土地供需信息，土地流转市场价格等，为土地流转搭建平台。同时培育土地承包经营权流转的中介服务组织［5］。
其次，建立农村社会保障机制，弱化农地的社会保障功能。只有在社会保障机制建立后，农民与土地的关系才会越来越松散，农民完全依赖土地而生存的现象才会真正弱化，因此，必须通过多种途径加快建立健全农村的社会保障制度，为不掌握土地的农民提供可靠的生活来源，为土地市场的发展提供强有力的支持。
第三，有效发挥村集体职能，稳步推进农地规模经营。虽然，要从根本上推动土地承包经营权流转，最终应当坚持以民法规范为基础的制度保障，但在目前情况下，仍应充分考虑“两田制”等带有一定行政色彩的土地流转方式所能发挥的重要作用，尤其对实现规模经营的重要作用，统筹考虑并妥善处理其与分散自发流转形式之间的关系，稳步推进土地承包经营权流转。
3.2农村集体建设用地流转方面
第一，建立和健全农村集体建设用地使用权初次流转机制，确立物权性质农村集体建设用地使用权的法律地位。当前实践中仍然存在着土地权利并未进行“初次流转”，一些地方还有相当数量的农村集体建设用地使用权处在农村集体组织的直接控制之下，而这些土地由于法律和产权制度不完善等原因，不能进入集体土地市场流转，导致了土地资源利用效率低下甚至闲置的现象［6］。因此，有必要建立和健全农村集体建设用地使用权初次流转机制，确立物权性质农村集体建设用地使用权的法律地位，使闲置的集体建设用地通过流转得到高效利用，为农村集体建设用地使用权的再次流转奠定其坚实基础。
第二，明确界定乡镇企业农村集体建设用地使用权其权利内容流转的二元性，理顺农村集体建设用地产权关系。在实践当中，应该明确界定乡镇企业农村集体建设用地使用权流转的二元性，并且可以适当地多进行物权性质农村集体建设用地使用权保留下的流转（租赁流转形式）。同时，要理顺农村集体建设用地产权关系。首先要理顺土地使用权与所有权之间的关系；其次要理顺土地所有权、使用权、收益权、处置权以及租赁权、抵押权等之间的权利与义务。对此，须遵循以下原则：（1）要保证土地所有权在经济上能得以充分体现；（2）要维护土地使用者的合法权益；（3）要服从国家或集体全局利益；（4）国家和集体土地所有者应保持终结处置权。
第三，创新农村集体建设用地使用权流转形式，开拓企业兼并式农村集体建设用地使用权流转新模式（新形式）。在农村集体建设用地使用权流转实践当中，可以尝试开拓企业兼并式的农村集体建设用地使用权流转新模式（形式），促进这一部分乡镇企业用地的流转，从而使经济效益、土地利用效益差的企业通过转让、出租土地和房屋等方式实现收购、联营、兼并、合作，使原建设用地得到合理、高效的利用。
第四，建立完善的集体土地产权登记制度。土地产权登记制度是土地产权管理制度的核心内容，是土地管理部门对土地市场进行规范管理的重要手段。在村庄和集镇，土地产权多元化，权属复杂，集体建设用地流转中，涉及各类企事业单位、经济组织以及个人等众多利益主体，必然要求建立完善的土地产权登记制度。但在实际工作中，由于种种原因，这项工作的开展还不尽如人意。因此，加快集体土地产权登记已刻不容缓。
第五，建立农村集体建设用地入市流转新机制。当前，我国土地使用制度最大的缺陷是农村规划内的集体建设用地不能与国有土地同等同价地进入市场交换［7］。而实行“先征地，后出让，低补偿，劳动力安置市场化”，对失地农民的就业、保障带来严重的问题。另一方面，又使官商寻租、贪污贿赂、腐败之风屡禁不止。因此，在完善征地制度中，深入研究和探索建立农村集体非农建设用地直接进入市场交换的新机制，是解决“三农”问题，推进社会主义新农村建设的一个至关重要的问题。
首先，盘活非农建设用地，实现土地资源配置的市场化，实行公平的市场价格交易。可以将非农土地列入非农建设用地规划，在不占当年土地使用指标的前提下，允许所在镇、村发展二、三产业项目，以拓宽农村经济发展的空间。特别是农村边远地区和经济薄弱地区，应允许将这些非农土地置换到工业园区开发建设，有条件的也可以自行开发，以增强这些地区的经济实力。
其次，建立产业补偿和地区平衡制度。同时，要逐步完善集体土地市场化运作后的各种配套制度，使新郊区新农村建设扎实有效地推向前进。
最后，建立配套的社会服务体系。农村土地使用权市场的发育需要一个全方面的社会服务体系与之配套。需要继续完善村民委员会等社区组织的土地管理和服务职能；建立一批为土地使用权市场服务的中介机构；还要有信贷服务和健全的社会保障制度，同时还要抓紧建立农村养老、医疗等社会保障制度，使农民有可靠的生活来源，为土地使用权市场的发育创造良好的经济和社会环境。
4.结论
如上所述，我国农村集体土地使用权从来都不是一项纯粹的财产权，甚至，很多时候，农村集体土地使用权的社会保障属性都压倒了其物权属性。农村土地权利制度的这种设计已经严重影响了农村土地作为一种资源的利用效率，严重制约了农村经济的发展。因此，必须强化其物权属性，未来的农村权利制度设计应以“效率优先，兼顾公平”的物权法理念为指导思想。
参考文献：
［1］Alston,LeeJ.Libecap,G.D,andSchneider,R.Propertyrights and the preconditionsfor markets:Thecase of the Amazon frontier.Journal of institutional and Theoretical Economics［J］,2007,151(1):89-107.
［2］常金海，刘建军.当前农地流转中存在的主要问题及成因分析――以潍坊市为例［J］.理论学刊，2005,(1):57-59.
［3］党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版),2005,(7):8-18.
［4］吴雨才,叶依广.农村土地制度改革与农村经济发展［J］.农村经济,2005,(8):21-23.
［5］徐汉明.农民土地产权制度安排的缺陷分析［J］.江汉论坛,2005,(1):54-55.
［6］黄祖辉，王朋.农村土地流转:现状、问题及对策［J］.浙江大学学报(人文社会科学版),2008,38，(2)：38-47.
农村集体土地制度范文第3篇
[关键词]地籍测绘 监理 检查
[中图分类号] P273 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-12-86-1
0引言
建设工程监理制度在我国有了一定的发展，但对于地籍测绘项目的监理制度工作刚刚起步。在城镇化快速发展的今天，测绘工作在经济发展、城乡规划建设等方面发挥的作用越来越大，全国正在开展的农村集体土地所有权确权登记工作，对农民切身利益的保障相关的重要意义。建立一套符合测绘项目工程监理制度，对我国的测绘项目管理及规范测绘市场将具有十分重要的意义。
1监理的职责和分工
1.1监理职责
监理人员在项目实施过程中要密切力配合委托单位，全面履行合同，认真实施监理工作，保证测绘项目工作按要求有序进行。在项目实施的整个过程中，依据有关规程、细则、办法、实施方案等，采取相应措施，掌控工作进度，检查各阶段成果质量，同事向委托单位报告检查情况。对查查内容进行评价，并对监理项目的进度和质量负责，在项目结束后向委托单位提交监理成果。
1.2监理分工
监理项目成立由监理组长、监理工程师和监理员组成的监理实施机构。监理组长由监理单位的技术负责人全权负责项目的监理工作，监理工程师负责项目监理的业务工作，监理员具体负责日常监理工作。向委托单位提交的监理意见必须由监理组长或监理工程师签字。
2监理保障措施
2.1监理日志
监理日志是监理人员工作过程的记录，反映了监理人员每天的工作内容，作业单位的人员设备投入情况、工作进度、质量情况以及现场协调的实际情况，是监理工作最基础的档案资料。
2.2监理会议
定期召开监理会议是监理和作业人员进行交流的一种必要方式。可以解决工作中遇到的技术问题，并对项目工作中的重点、难点提出解决方案，并形成会议纪要，指导推进下一步工作。同时根据工作进度情况，对工作进行统一的协调和安排等。
3监理的内容与实施
3.1准备工作阶段监理
项目开始前监理对技术设计书进行了审查，主要检查内容是：技术路线和技术方法检查；主要技术指标检查；质量控制措施检查；成果提交检查；投入人员情况检查；投入仪器、设备、软件情况审查。现场检查投入的仪器设备各项指标是否符合相关的技术标准要求。检查作业单位实际进场投入人员是否与标书拟投入人员相符，是否取得相应的职称证书等。
3.2权属调查监理
地籍调查是一件极为严肃的行为，政策性强，调查结果直接影响最后的登记发证法律效力。
监理全过程进行日常监督检查，保证调查程序合法有效。调查结果现场填写调查表并绘制宗地草图，填写内容能够真实表达调查信息。监理对形成的内业资料进行全面的检查。
3.3地籍测量监理
为了保证测绘成果的科学性和可靠性，地籍测绘的数学基础和测绘基准必须统一。测绘方法满足地籍测绘的精度要求。
监理抽取不少于调查宗地的5%，采用相同的测量方法，检查界址点误差是否超限，并对检查结果进行精度评定。
3.4数据库建设监理
地籍数据库是空间数据和属性数据合一的数据库，并在数据库基础上建立起图文一体的地籍管理信息系统。跟踪检查了外业调查资料的整理、数据预处理、数据字典的建立、图形信息的形成、属性数据的录入、图形信息与属性数据的挂接、影像文件的扫描等。
3.5最终成果监理
最终成果包括：地籍测绘外业观测记录、计算平差报告、文字性报告、图件成果、数据库成果。
检查各种成果资料是否齐全、完整性、成果的归档合理性，对检查合格后的成果，报请市、省主管部门验收。
4感想与展望
通过对以上监理工作内容的分析，可以确定农村集体土地所有权登记发证工作引入监理制度的必要性，其对测绘项目能够按时保质保量地完成具有重要意义。随着测绘服务社会的领域越来越广，可以预见，将有越来越多的测绘项目引入监理制度，监理制度在测绘项目中的意义也会更加凸显。
参考文献
[1]孔祥元.测绘工程监理学.武汉：武汉大学出版社，2009.1.
[2]建设工程监理概论.北京：知识产权出版社，2013.2.
农村集体土地制度范文第4篇
自农村土地承包经营权颁证和农村集体产权制度改革等农村改革工作开展以来，草场乡党委、政府高度重视，加强领导，高度重视，强化责任，全面推进各项改革工作开展和落实。现将有关工作汇报如下：
一、主要方法
（一）加强领导，精心组织实施。草场乡党委政府高度重视农村土地确权颁证和农村集体产权制度改革工作，召开全乡动员会并成立农村土地确权工作领导小组和农村集体产权制度改革领导小组，由政府乡长任担任组长，负责统筹领导全乡农村改革各项工作。领导小组下设办公室在乡农经站，由农经站站长兼任办公室主任，负责具体工作落实。制定了《草场乡农村土地承包经营权颁证工作实施方案》和《草场乡农村集体产权制度改革工作实施方案》，明确时间节点、工作任务、和操作流程。各村还相应成立议事小组，选派工作能力强、群众威信高的人员负责具体工作。
（二）大力宣传，广泛动员。为切实提高工作人员的政策水平和业务能力，尽量少走弯路，提高工作实效，赢得广大农民群众的认可和支持。多次邀请县农经局相关领导来对我乡对相关工作人员进行专题培训。向全乡村民发放《致广大农民开展农村土地承包权颁证工作的一封信》和《致广大村民开展集体产权制度改革工作的公开信》，做到家喻户晓让群众充分了解农村改革工作的意义和目的。
二、工作完成情况
按照省、市、县要求，我乡农村土地承包经营权颁证和农村集体产权制度改革工作现已基本完成，现主要是扫尾完善，截止目前，全乡农村土地承包经营权颁证工作完成权属调查个5个行政村，完成合同签订5个村，全乡5个行政村的农村土地承包经营权确权登记数据均已入库。承包方调查表、地块调查表、归户表、合同、申请书等归档资料已全部完成归档,颁证工作正在进行中。农村集体产权制度改革工作通过对6个自然村的“三资”进行清查后，通过公示后，现已全部录入全国清产核资数据库。
农村集体土地制度范文第5篇
内容提要: 农村集体土地所有权在性质上属于私权,但我国现行农村集体土地所有权并不具有充分的自主性,在未来立法中应当赋予其完整的权能并为其建构具备可操作性的行使程序,在此基础上设计符合市场 经济 要求的农村土地物权流转制度。当前乡村社会环境与农民的法观念等因素的制约决定了农村土地物权流转制度只能采用渐式的变革模式。
农村集体土地所有权是一种极其特殊的所有权类型。民法学界对其性质、主体、运作机制等缺乏深刻的认识，未能给立法提供坚实的理论支撑，导致迄今为止我国的农村集体土地所有权 法律 制度依然十分粗糙，集体土地所有权的运转在实践中产生了诸多问题，而且在一定程度上也制约了农村土地用益物权流转制度的 发展 ，因为农村土地用益物权是以权能分离的方式从集体土地所有权衍生出来的。本文拟从我国农村集体土地所有权的性质与现状考察入手，对其程序建构以及农村土地物权流转制度的变革模式问题进行探究。
一、农村集体土地所有权的法律性质与现状剖析
(一)农村集体土地所有权的法律性质
关于农村集体土地所有权的法律性质，我国民法学界存在较大争议。wwW..cOM有学者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。[1]有学者认为，集体土地所有权在性质上属于一种合作社所有权。[2]127有学者认为，集体土地所有权在性质上是一种法人所有权。[3]有学者认为，集体土地所有权是个人化与法人化的契合，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权。[4]有学者借鉴日耳曼法上的总有概念，认为我国农村集体土地所有权是一种新型的总有，即“总同共有”。[5]483-485
以上诸学说都是从权利主体构成形态的角度诠释农村集体土地所有权的性质。由于我国法律迄今为止对于农村集体土地所有权主体构造的规定还很不完备，所以很难从这个角度在理论上对农村集体土地所有权的性质予以清晰地界定。每种观点看起来都有几分道理，但与实际情况又并不完全契合，多少都有些牵强之处。笔者无意从这个角度探究农村集体土地所有权的性质，在构建比较完备的集体土地所有权主体制度之前，这样的探究是不会取得实质性成果的。对于农村集体土地所有权的性质，当下更有意义的是从权利功能的角度对其予以界定，然后以此为基础探讨如何完善农村集体土地所有权制度。
农村集体土地所有权的功能是让集体成员能够以共同支配的方式共享土地的利益。与个人所有权相比，区别仅仅在于支配的方式，而在目的上则是相同的，都是为了实现私法上的利益。“集体”是一定区域内的农民基于特定的关系组合而成的共同体，其对土地享有的利益是特定数量的人的共同利益，而不是与社会整体秩序相关的社会公共利益或与国家安全、统一、稳定相关的国家利益。既然如此，农村集体土地所有权在性质上就是一种私权，而不是公权。“公权为国家之法律关系，而私权则为无关国家之法律关系……私权云者，即于私法关系，有享受利益之地位之谓也。”[6]80明确农村集体土地所有权的私权本质对于农村集体土地所有权制度乃至整个集体土地物权制度体系的立法构造具有根本性的意义。作为私权，农村集体土地所有权的制度构造应当符合私法固有的逻辑与价值理念，尽量淡化公法性的考量。其权利人应当被视为独立、自主的民事主体，即私法上的人。其权利的行使应当体现私法自治原则，权利人在不损害社会公共利益并且不违背宪法所确立的基本经济制度的前提下可以自由地决定如何利用或处分其财产。当然，这是农村集体土地所有权的理想形态，我国现行的农村集体土地所有权与此相比尚有一定的差距。
(二)农村集体土地所有权的现状剖析
我国现行农村集体土地所有权不具备自主性、完整性与自治性，它是一种残缺而且异化的所有权。之所以说它是残缺的，是因为它受国家公权力的过度控制，主要包括政府对农村集体土地的管制权与征收征用权。之所以说它是异化的，是因为它的运作过程往往不能真正体现集体成员的意志，而是被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部操纵。
农村集体土地的管制权主要表现为政府对集体土地利用或处分行为的审批权。按照我国《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地发包给本集体经济组织以外的人，但需要报乡(镇)人民政府批准。按照我国《土地管理法》的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先由乡(镇)政府的审批。集体经济组织不得直接将建设用地出让给本集体经济组织以外的人，只能将集体土地征收为国有土地再出让，而农民集体不能从中获得真正意义上的土地收益。
依照我国《物权法》第42、44条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用（在以往我国的法律文本中,二者统称为“征用”,但2004年3月新修订的《宪法》对征收与征用作了区分, 2007年制定的《物权法》沿用了这种区分。）。从表面上看，这样的规定似乎没什么问题，几乎在任何一个国家，政府出于公共利益的需要都有权征收或征用土地。然而，近年来我国的实践表明，地方政府经常滥用对集体土地的征收征用权。由于征收、征用的程序缺乏周全的设计，地方政府总是任意地扩张征收征用权，就连房地产开发、建造休闲娱乐场所等都能被视为出于公共利益需要从而征收农村集体土地，导致农村土地大量流失。这种欠缺制度的有效约束从而普遍被滥用的征地权显然是国家公权力对农村集体土地的过度控制。在《物权法》的起草过程中，民法学界曾强烈呼吁构建完备的征收制度对政府的征地权进行规制，但《物权法》对此所作的努力却相当有限，只有两个条款作了比较笼统的规定。
在私法上，所有权包含占有、使用、收益、处分以及物权请求权等权能。我国农村集体土地所有权并不完全具备这些权能。行政机关对集体土地的管制损害了集体土地所有权的处分与收益权能，对集体土地的过度征收与征用直接危及集体土地所有权的存续。显然，在当前农村，被国家公权力过度控制的集体土地所有权的权能是残缺不全的。从上个世纪初开始，我国的国家公权力逐渐向乡村社会灌输。上个世纪50年代之后，经过数次 政治 运动，这种权力灌输达到空前的程度。[7]110最近十几年来国家提倡村民自治，国家公权力逐步退出乡村经济领域，然而，在退却的过程
三、程序建构的限度与 农村 土地物权流转制度变革的渐进性
农村集体土地所有权程序建构的意义在于，集体成员可以依法定或约定程序以自治的方式对于集体土地的利用与处分进行决策，土地所有权的行使能够体现集体成员的意愿而不仅仅是村社干部权力作用的结果。按照这种逻辑，只要不与土地公有制相违背，农民集体可以自由地进行土地物权的流转，我国现行法上关于农村土地物权流转(土地所有权转让除外)的限制性规定应当取消。按照现行法的规定，集体土地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设，只能提供给乡村企事业单位与农村居民使用，或者先征为国有土地再由政府出让给城镇的单位或个人使用；将“四荒”土地发包给本集体 经济 组织以外的人，需要报乡(镇)人民政府批准。这些限制性规定体现了国家公权力对集体土地所有权的干涉，违背了市场经济的基本要求，导致农村地产市场成为一个封闭的系统，与城镇地产市场相互隔绝，唯一合法的通道是国家征收。按照《物权法》第42条的规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收集体土地，如果严格掌握“公共利益”这一标准，兴办 企业 一般不能认定为出于“公共利益的需要”，从而不能征收集体土地，只能通过二级地产市场购买已经开发利用的土地之使用权，选择余地很小，必然妨碍社会经济 发展 。对此，笔者认为，一方面应该严格控制国家的征收权，以防止公权力吞噬私权利；另一方面应该允许农民集体在符合土地利用规划与耕地保护国策的前提下，按照一定的程序将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，以满足经济建设的用地需求。实际上，如果不允许农民集体直接出让建设用地，各类企业也会以其他方式规避 法律 ，占用集体土地，因为企业用地需求是客观存在的。与其如此，还不如允许集体建设用地直接出让。近年来，我国有些地方已经对集体建设用地直接出让进行了尝试，[12]对于其中的成功经验应当进行 总结 推广。
至于现行集体土地物权背负的保护耕地、增加国家财政收入等政策目标可以通过其他途径来实现。对于耕地保护，实际上我国目前已经有相应的法律措施。现行《土地管理法》及其实施条例中有关土地规划、基本农田保护、农用地转非农建设用地审批等事项的规定绝大部分都可以保留。只要严格贯彻，这些规定足以达到保护耕地的目的，没必要对城乡之间土地物权的流转施加额外的限制。取消此类限制意味着国家丧失城乡地产流转的垄断地位，从而失去一个重要的财政来源，这笔损失在一定程度上可以通过税收得到弥补：农民集体将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，一般都有较大的增值，应当由出让人向国家缴纳一定的税款。国家可以将所征收的土地增值税款用于城乡基础设施建设，此外还可以借助税收手段调节土地的利用。
毫无疑问，农村土地物权流转方面的限制应当解除，但应当循序渐进，因为农村集体土地所有权主体的运作程序在相当长的时期内只能发挥有限的实效。假如立即完全放开土地物权流转限制，容易导致村社干部操纵“集体”，滥用权力，损害集体成员的利益。从理论上看，集体是一个凌驾于其成员之上的超然团体，集体土地是各成员公有的财产，集体有其公共机关———成员大会与执行机构。然而，集体需要在乡土社会中运行，作为集体成员的村民以及村社干部在很大程度上是依循乡土的差序伦理来参与集体生活的。村民眼中看到的往往只是其他集体成员与自己的亲缘、地缘以及交情上的差等关系。选举村社干部时，村民们倾向于将选票投给与自己关系近的人，以便于进行互惠的利益交换。在集体土地所有权的运作过程中，村民也倾向于利用他们与掌握权力资源的村社干部之间亲疏不等的关系，依据互惠的原则获取份额不等的隐性利益。即使集体土地所有权的运作程序设计得很完备，让集体成员有充分的机会参与集体决策的形成，那些意图从财产处分中获取利益的村社干部或利害关系人也会设法利用其与某些集体成员之间差序的互惠关系赢得他们的支持。这种以互惠方式换来的支持如果具备一定的稳定性就会形成一种社会性的权力资源。集体土地所有权将会由于此种权力的侵蚀而在一定程度上被无形地消解。
按照经济学家诺斯的看法，制度变迁与社会行动者的观念形态有莫大的关系，如果社会行动者的观念形态与制度变革的理想相契合，变革的成本将大幅下降。[13]57在当下我国土地制度创新上，包括土地执法部门、立法部门以及土地权利人在内的所有社会行动者的观念形态都需要经历一个长期的转型过程。邓正来先生认为，处于转型期的 中国 社会有三种知识系统，即以中国差等结构为依归的文化传统，以全权国家为核心的新传统和百年来因变革而传入的西方文化传统。[14]3当前，我国的土地执法部门、立法部门与土地权利人的观念形态基本上属于其中的第一种与第二种文化传统，而法学界的主流观念形态则属于第三种文化传统。法律 现代 化目标的实现要求社会行动者更多地肯认、接受第三种文化传统，但现实地说，不可能全盘接受第三种，并且完全抛弃前两种。美国学者埃尔曼认为，所有文化类型都必然是 历史 的和渐进的，一经确立，它们便能长久地存在，直到其起源时的特殊社会条件消失之后。[15]10事实的确如此。文化传统是一种群体记忆，要使该群体忘却在其头脑中积淀了几十年、几百年甚至几千年的思想信念，就必须对其进行长时间的启蒙与教化，同时还要通过科技与经济的发展改变其生活场景。这意味着文化传统的转型或者在本文的研究题域中土地制度创新的社会行动者之观念转型需要相当长的时间。土地物权流转制度变革的进度应当与此种观念转型的进度保持协调，因为“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展现鸿沟时，法律就不能改变人们的行为”。[15]241
总之，当前我国乡村社会结构、文化传统与农民的法观念等因素的制约决定了农村集体土地所有权程序建构只能产生有限的实效，仅凭制度文本上的程序设计不可能完全治愈农村集体土地所有权的痼疾，因为程序性规范的欠缺只不过是诸多病因中的一种而已。与此相应，农村土地物权流转制度只能采用渐进式的变革模式。只有当广大农民具备必要的私权意识、法治观念与足够的公共参与能力，能够在公共场合依照既定的程序恰当地表达其利益诉求并且平等地进行商谈、论辩时，集体土地所有权的运作程序才能产生预期的效果，才能真正体现集体成员的共同意志。此时方可赋予农民集体完全的自治权，而在此之前关于集体土地处分上的限制还需要部分地予以保留。制度变革的压力需要时间来承载，任何操之过急的激进式变革行动必然导致变革预期的落空，甚至还会产生诸多负面效应。对于涉及亿万农民切身利益的农村土地物权制度的变革而言，尤其如此，渐进式的变革模式是必然选择。
注释:
