养老院年度计划
养老院年度计划范文第1篇
关键词：美国经济 社会保障 私人养老金 产业工会 国会劳工委
1974年《雇员退休收入保障法》(下简称《保障法》)①中的养老金担保项目(Perl-sion Benefit Guarantee Corporation，PBGC)是由美国汽车工人联合会(United Autoworkers，下简称汽车工会)在1960年代初开始提出和设计的，在约翰逊政府时期被作为“向贫困宣战”政策的一部分纳入议程。但由于雇主的激烈反对，直到尼克松总统第一任期结束，该项目还没有获得通过。国会中与劳工组织关系密切的改革派是担保项目的热心推动者。参议院劳工和公共福利委员会(senate Labor and Publicwelfare Committee，简称劳工委)利用媒体大肆渲染私人养老金的风险，使得为其建立担保项目的必要性“深入人心”。在汽车工会和钢铁工会的游说压力下，国会改革派还采取“捆绑式”立法策略，最终使公共担保项目与《保障法》)中其他条款一起获得连带通过。
一 私人养老金担保项目倡议与争议
为避免私人养老金破产给工人造成损失，汽车工会建议由政府出面建立公共担保项目。虽然担保项目的设计面临许多技术困难并且容易诱发道德风险，但由于“司图特贝克事件”所造成的社会反响，约翰逊政府仍然采纳了汽车工会的担保项目倡议。
(一)汽车工会的公共担保项目倡议
早在20世纪50年代末，一些小型汽车公司的养老金计划破产终止给雇员造成了重大损失，引起了汽车工会对养老金违约风险的关注。汽车工会曾考虑与雇主协商如何改善计划财务状况。有两种方法可以考虑，一是降低待遇，二是增加缴费。但这两个方法都会影响雇员利益：降低待遇会导致老年雇员退休生活水平下降，使老年雇员不愿意退休；要求雇主增加缴费又受到企业负担能力限制或者是以降低在职雇员的工资水平为代价。工会不愿意接受这样的结果。于是，汽车工会提出了一个方案，即由政府出面为企业养老金成立一个类似于联邦存款保险的再保险机制或者说担保项目，用于支付计划破产终止情况下雇员的养老金待遇。
汽车工会在试图设计一个可行的担保项目时，面临着极大的复杂性和困难。首先，一种风险要能够按保险机制来分摊，就要求它具有同质性、随机性、并且可以明确界定其损失。而企业举办的私人养老金计划并不具有这些特征，因为养老金计划终止的情况非常复杂，如一个公司关闭其某个工厂或者大幅裁员都可能导致计划的部分或完全终止，试图对所有类型的计划终止提供担保将危及担保项目的可行性。另外，计划违约风险及其对担保项目造成的损失是很难评估的：不同企业对其养老金计划采用不同的待遇公式和精算方法，因此其筹资缺口难以准确评估；计划终止的概率不但受到系统性风险和随机性风险的影响，计划举办人还可以操纵计划终止。因此很难为担保项目制定合理的保险费率标准，按汽车工会专家的说法，只能借助“魔力水晶球”来猜测养老金计划的风险和保险费率。
即使能够准确评估计划的违约风险，担保项目还面临一个融资上的困境，即它不能像商业保险机制那样按照计划的风险水平来收取保险费(即精算保费)。那些经营状况不好的企业所推行的养老金计划往往财务状况较差、破产风险比较高，如果实行精算保费就会导致这些企业无力承担高昂的保险费支出，其雇员不能获得担保项目的保护。如果担保项目要达到保护所有养老金计划成员的目的，就只能实行一种含有再分配性质的统一保险费率(非精算保费)，但这又会引发逆向选择：低风险企业需要缴纳的保险费率高于其计划的损失风险，而高风险企业的保险费则低于其计划的损失风险，这会造成低风险企业不愿意参与担保项目，而留在担保项目之中的都是高风险企业。因此，除非政府用强制手段迫使所有企业参保，否则担保项目无法运作。
最后，工会在设计担保项目中面临的最后一个问题是道德风险严重，因为养老金计划的终止概率和损失大小并不是随机性的，雇主可以通过多种方式对其加以操纵。例如雇主可能故意减少计划缴费，或者随意提高待遇水平，以换取工会在工资谈判中的让步。企业还可能在即将破产时建立养老金计划或提高待遇，然后迅速终止计划并向担保项目索赔，从而将计划债务转嫁给担保项目中的其他计划或纳税人。这些策略行为都会增加对担保项目所造成的损失风险。
(二)私人养老金担保项目被政府纳入议程
汽车工会经过多年努力探索，终于在1962年初了为私人养老金设计的公共担保项目框架，其资金来源于计划发起人缴纳的保险费，保险费与计划筹资缺口和投资风险挂钩。这种费率设计是为了在一定程度上减轻逆向选择和道德风险，但它仍然没有完全的公平性，因为它没有考虑计划终止的可能性大小。工会还提出了以下几方面措施：把参与担保项目作为私人养老金计划获得税收优惠的一个条件；对担保的待遇水平加以限制并规定了等待期要求。然而这个担保项目方案仍然存在很多棘手的问题和结构性缺陷，尤其是那些丧失缴费负担能力的企业所举办计划的担保问题。此后，工会又花了两年时间来改进其担保项目设计，但仍然无法解决这些困难。1964年1月，工会领袖要求约翰逊总统采纳担保项目方案。但考虑到担保项目存在很大的争议性，总统采取了回避态度。于是工会只好直接诉诸国会，与联邦参议员哈特克(Vance Hartke)共同努力，根据工会设计的担保项目框架拟订出一个立法提案，命名为《联邦私人养老金再保险法案》(Federal Reinsurance of Private Pension Act，S.3071)。
在汽车工会为私人养老金的担保项目设计而努力的同时，“司图特贝克事件”(Studebaker)给了汽车工会推动其担保项目的良机。司图特贝克汽车公司在激烈的市场竞争中陷入经营困难，很长时间没有向其养老金计划缴费，计划偿付能力存在极大危机。汽车工会领导催促公司“信守承诺”，增加养老金缴费。但工会与公司长达数月的马拉松式谈判也没有改变计划破产的命运，1964年10月公司正式破产，其养老金计划宣告终止，数千名工会成员不但失去工作，还失去所指望的养老金待遇。“司图特贝克事件”把私人养老金计划的违约风险赫然暴露出来，汽车工会趁机迅速与钢铁工会等产业工会联合起来，宣传为养老金计划建立担保项目的必要和紧迫性。
汽车工会明知其担保项目建议实际上并不能真正按照保险机制来运作，之所以
称之为“再保险”是为了掩盖其转移支付性质，并吸引决策者的注意。把担保项目称为“再保险”，好像是在不同企业举办的私人养老金计划之间分摊风险，而不需要联邦政府掏全国纳税人的腰包，但汽车工会知道联邦政府出面运营还意味着政府将为其承担最终责任。在“司图特贝克事件”使养老金破产风险引起社会关注之际，将担保项目称之为“再保险”相当具有吸引力，引起了政策制定者和养老金专家的关注。当时政府正在对私人养老金的问题进行调查，哈特克鼓吹私人养老金其他方面的问题都可以晚些再考虑，而建立担保项目却是迫在眉睫。
约翰逊政府最终同意为私人养老金建立担保项目，私人养老金破产所造成的工人老年贫困也是约翰逊政府“向贫困宣战”的对象。
(三)雇主和部分工会反对公共担保项目
1、雇主激烈反对政府建立养老金担保项目
《保障法》是不受雇主欢迎的一部法案，而担保项目是其中受到最强烈反对的措施。一些雇主质疑养老金担保项目的可行性，更反对由政府建立公共担保项目，其原因主要有以下几方面：其一，建立担保项目意味着必须制定相应的严格监管措施，如对计划筹资和投资加以约束，导致企业在养老金决策上的扭曲和灵活性的丧失；其二，担保项目要求雇主对担保项目的给付承担责任。私人养老金计划的设计通常是由计划承担养老金支付责任而不是由雇主直接承担责任，如果强行规定雇主对计划承担责任，将导致企业债务负担增加、信用等级和筹资能力下降，加速企业的毁灭及其养老金计划的破产；其三，雇主还担心道德风险和逆向选择会破坏担保项目的可行性，尤其是那些财务状况良好的企业和大公司，他们担心自己不得不对那些违约风险高的企业及其养老金计划给予补贴；最后，担保项目要求雇主缴纳保险费，为雇主额外增加一笔成本支出。
一些雇主还认为，即使不考虑担保项目是否具有可行性，担保项目本身并不是一个可取的好制度。“司图特贝克事件”并非说明了建立担保项目的必要性，恰恰相反，它表明担保项目是一个不公平的制度。美国电话电报公司(AT&T)总裁罗耶斯(R0bert Royes)指出，司图特贝克企业养老金计划出现筹资不足的原因在于汽车工会与雇主的策略行为。公司和汽车工会商定对即将退休者支付慷慨的待遇，导致计划债务大幅上升。工会本来可以要求公司相应地增加缴费积累，但他们却没有这样做，而是同意公司在30年时间内分期偿还这笔债务，其结果是导致计划存在大额未筹资债务，破产风险增加。既然汽车工会容忍计划存在偿付能力风险，那么工会决策者就应该自己承担其决策的后果，而不应该试图通过担保项目将其决策的后果转嫁给其他养老金计划。
为反对公共担保项目这样的激进干预措施，一些雇主加大游说力度，提出各种备选方案以期取代政府举办的公共担保项目。大公司提出愿意主动对雇员养老金给予更多的保护，并接受《保障法》中的其他保护性措施如待遇归属标准和筹资标准，希望以此取代公共担保项目。当国会两院劳工委表示决意要通过担保项目之后，它们向国会提出担保项目应该以私人市场保险的方式来运营，政府不应该涉足其中，并警告政府插手干预私人养老金会造成不良后果。
2、劳工部和商务部对担保项目所持的不同立场
在私人养老金改革上，商务部和劳工部是两种对立利益的代表，劳工部倾向于对劳工利益给予更多的保护，商务部则更同情企业雇主的立场，反对政府干预私人养老金。约翰逊政府原指定的负责私人养老金改革的多部门工作组是以劳工部为主要负责部门，并没有让商务部参与其中。但企业要求把商务部也纳入政府私人养老金改革工作组，由其传达企业的心声和政策立场。尽管约翰逊总统把商务部纳入了私人养老金改革工作组中，但商务部在其中的作用并没有得到重视，其意见基本上没有得到工作组采纳。
尼克松政府也成立了多部门联合工作组对私人养老金计划风险进行调查，得出的调查数据表明，因计划破产违约而受损失的雇员数量和损失总额并不大，违约风险似乎并不是一个严重的问题。但对于这一调查结论，劳工部和商务部却得出截然不同的政策立场。劳工部认为计划违约风险不严重恰好是建立担保项目的优势所在，因为建立担保项目并不需要多少成本就能够解决雇员的养老金保障问题，并且能够为政府赢得政治支持。商务部则认为，既然计划违约风险并不是很大，而专门为其建立一个担保项目却需要相当大的成本，因此建立担保项目是得不偿失的；只要制定一个最低筹资标准，就足以保护大部分计划成员的养老金安全，余下少量损失风险可以通过某种私人部门机制来解决。
3、管理多雇主计划的工会也不支持担保项目
美国不同工会与雇主谈判建立的养老金计划采取不同的组织形式，有单个雇主运行管理的计划，也有多个雇主联合举办的计划；产联下属的产业工会与雇主谈判建立的养老金计划主要是单雇主计划(single-employer plan)，而劳联下属工会与雇主谈判建立的计划主要是多雇主计划(multi-employer plan)，部分产业工会也建立了多雇主计划。劳联工会主要分布于那些季节性或企业规模较小的行业中，特别是餐馆、洗衣店、建筑业或卡车运输业企业等，采取多个雇主联合举办养老金计划并由行业性工会在其中发挥主要管理作用，可以实现规模经济，克服稳定性差、流动性大的缺陷。
单雇主计划主要是由雇主管理的，工会在其中很少或没有发挥管理作用，政府干预所造成的成本由雇主承担，而收益却由工会成员享受，因此产业工会支持政府对私人养老金制定监管和担保措施。多雇主计划主要由工会发起和管理，雇主除了向计划缴费外很少或没有参与管理，政府干预主要是工会的问题，因此建立多雇主计划的劳联工会反对政府干预。
1967年劳联一产联理事会对其所辖工会对《保障法》的态度进行了调查，发现在私人养老金担保问题上，有11个工会赞成政府提供担保，有10个工会反对。这些工会反对政府建立担保项目的原因是担心它会带来配套监管措施，对私人养老金运作造成干预和约束，影响计划成本和退休待遇水平。这些工会还以多雇主计划风险较小为由反对政府干预，他们指出多雇主计划涵盖多个企业甚至整个行业，具有较强的抗风险能力，计划终止的可能性很小，因此不需要政府提供担保。然而劳联工会这种理由遭到政府质疑，因为这些多雇主计划并不一定比那些实力雄厚的垄断性大企业(如美国电话电报公司)所推行的单雇主计划更安全。
二 《保障法》中的担保项目获得通过的政治经济因素
1968年劳工部向国会提出了包括监管措施和担保项目的私人养老金改革草案(Pension Benefit Security Act，S.3421)，但由于受到工商企业雇主的强烈反对而没有获得国会通过。但这个草案受到参议院劳工和公共福利委员会主席贾维茨的重视，并成为1974年《保障法》立法蓝本。产业工会和参议院劳工委利用媒体制造了对《保障法》的“多数同意”。国会改革派还采取了“捆绑式”立法策略，并借助占据国会多数席位的优势，终于在1974年使得包含担保项目在内的《保障法》获得通
过。
(一)与产业工会的密切关系
1930年代美国经济大萧条导致古典自由主义原则被抛弃，秉持新政自由主义的开始主导美国政坛。的主要选民是工会会员，尤其是在大规模制造业中组织起来的产业工会，此外还包括来自天主教国家的移民、黑人和犹太人等自由派群体。得势的根本原因是工业化导致的社会结构改变：一方面，美国长期工业化和城市化造成美国社会结构发生根本性变化，受雇劳动者阶层构成选民多数；另一方面，工业化虽然促使美国生产力和物质产出空前提高，但工人与资本家之间的贫富差距却在扩大。受雇劳动者在民主制度下成为决定政府人选和政策的多数，他们希望政府采取干预手段来提高受雇者的经济地位和福利水平，在总统和国会选举中投票支持同情他们利益主张的候选人，这成为新政后长期掌握政权和福利制度扩张的政治保证。
产业工会中影响力最大的是最先组织起来的汽车工会和钢铁工会，这两个工会具有雄厚的罢工基金和组织资源，可以采取一致行动对付雇主，它们在与行业内雇主谈判中，迫使雇主答应提高工资和福利待遇，并建立了美国最早的集体谈判式养老金计划。随着时间推移，汽车和钢铁行业养老金计划日益膨胀，工会与雇主的集体谈判使养老金待遇水平不断提高，而且退休人员队伍日益庞大，养老金计划债务不断提高。一旦这些行业发生衰退，养老金破产风险加大，工会成员既得待遇就会面临危险。因此汽车工会和钢铁工会积极支持政府为养老金计划建立担保项目。正如钢铁工会主席亚伯(I.W.Abel)在国会听证会上所言，钢铁行业市场饱和及就业机会下降，导致许多钢铁工人不但失去了工作，其养老金也面临危险。一些最大的钢铁公司所举办的养老金计划都存在偿付能力危机，虽然工会与雇主谈判要求雇主增加缴费，但有的雇主拒不执行合同规定的缴费安排，并以关闭工厂相威胁。为了保护钢铁工会成员不受计违约风险的威胁，工会迫切需要一个法定筹资标准和公共担保项目。
(二)参议院劳工委与产业工会操纵民主
约翰逊政府1968年提出的包括私人养老金担保项目的法案没有获得国会通过，而尼克松政府反对为雇员建立养老金担保项目，因此担保项目实际上是在参议院劳工委的积极推动下获得通过的，劳工委主席贾维茨在其中起了最重要的作用。贾维茨虽然是共和党人，但这位来自工业发达的纽约州且有着犹太血统的议员在政策立场上倾向于自由派，主张通过政府力量保护工人权益(包括养老金权益)，其立场与共和党内的保守派严重对立，与更为接近，并得到支持。
1970年，贾维茨与其下属劳工小组委员会主席威廉姆斯(Harrison Williams)一起在汽车工会帮助下对私人养老金开展了一项问卷调查，其目标是为了使公众理解私人养老金的风险并“推销”其改革理念。劳工委采用尽可能浅显易懂的表达方式，渲染私人养老金风险的严重性。然而，这项问卷调查是非常不可靠的，从其问卷设计到回收的数据都存在很多问题，它不仅遭到私人部门养老金专家的批评，还遭到劳工小组所聘用统计人员甚至国会的质疑。
虽然劳工委办事人员认为调查统计质量很不可靠，但贾维茨急于将这些统计信息通过媒体公之于众。在1971年的一个记者招待会上，贾维茨发言说，“我们很震惊地发现，私人养老金这样一个重要的制度竟然是完全令人失望的，数千万参加养老金计划的劳动者中仅有很少一部分人能够获得他们长久期盼的养老金。……我们必须采取坚决行动促使雇主兑现其养老金承诺，保护雇员养老金安全。”很快，各大报纸都以醒目的标题报道了私人养老金计划中存在的风险，告诉读者“参议院调查发现千千万万老年工人的养老金梦幻破灭，国会将很快立法保护孤苦伶仃的老年人”。贾维茨接着发起更多听证会及记者招待会，挑选出一些养老金遭到损失的老年人，邀请他们在听证会上诉说其“骇人听闻的悲惨遭遇”。贾维茨声称，这些人代表了许许多多无辜损失养老金的劳动者，并指控雇主对雇员的养老金承诺是不可靠的。
私人部门的养老金专家对贾维茨的“毁谤性”宣传感到非常愤怒，指出参议院劳工小组问卷调查中存在着重大缺陷，批评他们“完全是歪曲事实，故意操纵统计解释”。但私人部门的反驳没有能够产生很大影响，因为媒体的渲染使得劳工委成功地达到了推销其私人养老金改革的目标。参议院劳工委成功地改变了美国公众对私人养老金的看法，使公众越来越相信其中存在着诸多问题和风险，必须要由政府出面采取干预和保障措施才能保障雇员养老金的权益和安全。
(三)担保项目由私人还是政府运营
国会两院负责劳工立法的委员会和负责财政税收立法的委员会(参议院财政委员会和众议院筹款委员会)之间在私人养老金政策上持相反的立场。劳工委更多关心劳工的养老金权益保障，支持公共担保项目。负责财政税收立法的委员会在公共政策上持保守立场，主张市场自由、解除政府管制、削减福利开支和财政赤字；在私人养老金问题上，不赞成政府插手干预，尤其是反对为私人养老金提供公共担保。参议院财政委本来主张由私人非赢利性机构来运行担保项目，而非像劳工委提议那样采取由劳工部管理的公共机构形式。同样，众议院筹款委虽然不得不同意了担保项目，但提出让私人部门在其中发挥首要的作用。具体方式是成立一个私人公司和一个公共公司，但后者仅作为前者的“替补”，即让私人公司首先实施担保项目，如果私人公司在法规出台两年之内都没有能够运行起来，才由公共公司来负责实施担保项目。
汽车工会和钢铁工会强烈反对私有制担保项目的法案。钢铁工会写信给筹款委表示抗议和谴责。工会声明担保项目不可能按照私人保险机制来运作，因为私人保险机制中保险费是按照风险确定的精算保费，高风险企业所举办的养老金计划需要缴纳的保险费远远超过其承受能力，而这些计划所覆盖的雇员恰好是最需要担保项目的保护。解决办法只能是实行统一保险费率并通过政府强制手段要求所有计划参保。在产业工会的强烈反对下，众议院筹款委不再坚持由私人部门在担保项目中发挥主要作用，将担保项目的立法权完全让给劳工委。参议院情况也类似，担保项目的立法讨论正值国会改选之时，财政委一些本来德高望重的资深共和党议员就因为反对政府干预私人养老金事务，而在国会竞选中丧失了连任资格。在选举压力面前，参议院财政委不得不向劳工委妥协，同意由政府公共机构运作担保项目。
(四)产业工会与国会改革派的“捆绑式”立法策略
《保障法》中的担保项目是受雇主反对最强烈的内容，其之所以能够获得国会通过是由于产业工会和国会劳工委采取的“捆绑式”立场策略，将担保项目与其他较为容易通过或者争议较小的改革措施捆绑在一起，获得连带通过的。
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新上台的共和党总统尼克松向党内来自美国东部经济发达地区的自由派妥协，采取了为企业和投资者建立担保项目，此举给了汽车工会及哈特克参议员推动其担保项目的良机。1970年6月美国最大的一家铁路公司申请破产，尼克松总统催促国会授权交通部对陷入财务困难的铁路公司提供紧急援助；还批准成立一个为保护投
资者的保险基金。尼克松在企业及投资者压力下用公共资金为其提供担保，却对劳工的养老金担保问题漠然视之。汽车工会主席伍德科克(Leonard Woodcock)写信谴责总统“愿意为富有的投资者提供担保，却对工会呼吁已久的养老金担保问题充耳不闻，让贫困无助的退休工人在晚景凄凉中终其一生”。这封极具煽动性的信带来了积极的舆论铺垫，引起选民对养老金担保项目的同情。紧接着，汽车工会向国会施加压力，要求把哈特克关于担保项目的法案附在尼克松提议投资者担保法案后面作为其修正案，以便使私人养老金担保与投资者担保法案获得一并通过。贾维茨虽然称赞汽车工会对尼克松的谴责信“雄辩地证明了为私人养老金提供担保的正当性”，但由于汽车工会这一策略会造成一个没有配套监管措施的养老金担保项目，贾维茨与威廉姆斯阻止了这一行动。
众议院劳工小组委员会主席邓特(John Dent)是来自宾夕法尼亚州的议员，其选民包括许多钢铁工人，他与贾维茨一样支持《保障法》中的监管措施和担保项目。然而，邓特对私人养老金改革的积极态度得到汽车工会和钢铁工会的热烈拥护，却激怒了保守的劳联一产联领导人，结果他被夹在具有不同利益的工会之间左右为难。邓特虽然多次就《保障法》草案举行听证会，但直到1972年底仍然没有能够向众议院提交一个法案。钢铁工会对众议院劳工小组迟缓的行动日益不耐烦，不断催逼他尽快行动。于是在1973年第93届国会上，邓特采取了一个折衷的立法策略：把《保障法》分为两个法案，把其中争议性较小的监管措施如受托人准则、待遇归属和筹资规则放在一个法案中，而把争议太大的担保项目放在另一个法案中。这种安排实际上是对参议院劳工委的积极立场和尼克松政府的保守立场之间的一个折衷措施，但它却极有可能导致担保项目无法获得通过：如果要众议员对同一领域的两个法案进行分别投票，议员往往会投票支持争议较小的那个法案，而反对争议较大的那个法案。
邓特的分别立法策略使钢铁工会和汽车工会陷入极大的焦虑当中，它们强烈要求邓特把两个法案合并为一。钢铁工会主席亚伯声称为保障工人养老金安全的所有措施是一个整体解决方案，决不能分割为不同法案进行分别投票，并谴责邓特没有履行其支持私人养老金改革尤其是担保项目的诺言。汽车工会代表也向众议院劳工小组成员展开游说攻势，强调说担保项目是工会希望达到的主要目标。在这两个工会强大的压力下，邓特众议员不得不做出让步，把两个法案合二为一，提出了众议院的《保障法》版本，从而为担保项目的通过扫清了障碍。
三 妥协结果：《保障法》中的担保项目设计
《保障法》是国会负责劳工立法的委员会和负责财政税收立法的委员会之间斗争和妥协的结果。参议院的担保项目方案比众议院更多地反映了产业工会对高水平担保的要求，而众议院的法案更多考虑如何避免担保项目被滥用，此外还对多雇主计划给予特殊对待。关于担保项目的最终规定是两院《保障法》不同版本之间协调的结果，在两院协调委员会召开的听证会上，雇主和产业工会以及劳联工会抓住这个影响立法的最后机会进行游说，争取对各自有利的条件。最终，《保障法》中的担保条款结合了产业工会对高水平保障的要求、雇主希望减轻其负担的要求、劳联工会希望多雇主计划得到宽松对待的要求。
(一)融资结构
在担保项目的融资问题上，参议院劳工委采取了类似于汽车工会提出的方案，即根据计划筹资状况确定保险费率，筹资率越低的计划需要缴纳的保险费率越高，而达到足额筹资的计划则无需缴纳保险费。财政委规定按人头收取固定保险费，而且保险费水平非常低：起初甚至规定雇主每年仅需要为每个计划成员缴纳0.5美元，后来修改为1美元。参议院劳工委和财政委之间在保险费公式上达成妥协：要求在担保项目成立之初，单雇主计划和多雇主计划都为每个成员缴纳1美元的保险费；等担保项目建立和运行起来后，再允许担保公司实行与风险挂钩的较为复杂的保费结构。这种保险费结构的优点是简单易行，有利于担保项目尽快建立起来，早日开始向破产计划的成员支付养老金。两院协调委员会采纳了参议院的保险费公式：在担保项目成立之初实行简单的固定保费，所有计划无论筹资水平高低都缴纳同样的费率水平，单雇主计划为每人每年1美元，多雇主计划每人每年O，5美元；成立两年之后，担保‘公司可以采取与计划债务挂钩的保险费公式。
(二)担保待遇
参议院法案规定担保项目所担保的待遇比众议院法案更加慷慨。其一，参议院法案对养老金计划中的既得待遇给予担保，而众议院法案只对法定最低归属标准下的既得待遇给予担保。众议院这种限制比参议院更为严格，但由于国会允许计划选择不同的待遇归属标准，它还导致关于计划适用标准上的模糊性。其二，在担保水平限定上，参议院法案担保的待遇水平是雇员在计划终止前5年的平均月工资，最高不超过750美元；而众议院规定担保待遇与雇员服务年限挂钩，每服务一年可以获得每月20美元的担保，这样雇员服务30年才可以获得每月600美元的养老金担保。
众议院对担保待遇的严格限制有助于防止担保项目被滥用，但它遭到钢铁工会和汽车工会成员的激烈反对，因为这两个工会所谈判的养老金计划常常对提前退休者的养老金给予补贴，如果按照服务年限确定养老金，必然会造成提前退休者的养老金待遇降低。于是最后国会采取了参议院的方式，而且还提供了有利于提前退休者的高水平担保，对雇员收入最高5年的平均月工资给予100％担保，最高限额为750美元。
(三)雇主责任
担保项目条款规定雇主在终止其计划并向担保公司索赔时，应该用企业净资产对担保项目的给付承担一定的责任。雇主责任条款是为了防止不道德的雇主为转嫁其养老金债务而随意终止计划，但雇主责任条款会加重企业负担，对企业及私人养老金发展造成不利影响。雇主和产业工会之间在雇主责任规定上存在完全对立的利益，雇主自然希望尽量少承担责任，而工会则要求雇主尽可能多承担责任；相应地国会不同委员会之间也存在分歧，负责劳工立法的委员会对雇主规定了较重的责任；负责财税立法的委员会则不希望过度增加雇主责任。
参议院关于雇主责任的规定是在劳工委与财政委之间协调的结果：劳工委规定雇主对担保项目的给付承担全部责任，而财政委仅要求雇主承担担保项目赔付额的10％，二者对雇主责任最高限额的规定都是企业净资产的50％，最后二者妥协的结果是雇主以其净资产的30％为限对担保项目给付承担责任。而众议院劳工委仍规定雇主应以其净资产的50％对担保项目赔付额承担责任，这一规定比参议院严格得多，企业界和尼克松总统都反对众议院的雇主责任规定。一些大公司游说两院协调委员会采取参议院的规定，指出“30％是一个合理的雇主责任水平，它既足以阻止雇主恶意终止计划的行为，又不会对企业信用等级和融资能力造成过分的危害”。最后国会采取了参议院对雇主责任的规定，要求企业仅用其净资产的30％来补偿担保项目的赔付。
参议院财政委和众议院劳工委都曾考虑通过为雇主提供责任保险的方式来减轻
雇主责任，允许企业只要多缴纳一些保险费就可以不用承担责任。但这种规定无疑会引发另一层道德风险：计划筹资缺口大的雇主只需要额外支付少量保险费，就可以免除其对计划债务的共担责任，将其应尽的责任转嫁到其他企业头上。因此雇主责任保险条款没有获得国会通过。
(四)等待期
新成立计划和新增待遇什么时候才能从担保项目中获得担保也是一个很有争议的问题。为了防止雇主和雇员以获得担保项目给付为目的而建立计划或提高待遇，就必须规定一个等待期。但等待期长短如何设定，需要衡量两个相互冲突的目标：等待期过短不利于防止道德风险，等待期过长又不利于保护雇员的养老金权益。
对于担保项目生效之后的新计划或新增待遇所需要的等待期，众议院规定的等待期比参议院更加严格。参议院规定无论新计划还是新增待遇，只要满足了3年等待期后就可以获得担保公司的给付；众议院则规定计划成立5年后才能获得担保，对于成立不足5年的计划，担保公司可以根据计划成立时间长短酌情给予担保；担保待遇水平限额是雇员服务年限乘以20美元；对于新增待遇众议院规定必须满5年后才能获得担保。
两院协调委员会原本采纳了众议院的方法，要求新计划或新待遇必须要满足5年等待期才能获得担保，但钢铁工会和汽车工会不满意新增待遇要5年后才能获得担保的规定。这些工会与雇主谈判的计划是按照每服务满一年给予一定数额待遇的办法来支付月度养老金的，每年服务所得待遇水平是根据雇主和工会每一轮谈判协定而提高，5年等待期规定意味着计划终止时5年内谈判所提高的待遇完全得不到担保。国会最终向工会做出让步，对新增待遇按照每年20％的比例逐步提高担保。还有个类似的问题是担保项目生效之前就已经存在的计划如何转型的问题，国会在这个问题上也同意了钢铁工会和汽车工会的要求，对于法规生效时成立5年以上的计划给予全额担保。
(五)生效日期
关于担保法规何时生效涉及到3个关键问题：计划何时开始缴纳保险费、雇员何时开始获得担保、雇主何时开始对担保项目的赔付承担责任?生效早晚关系到两个相互冲突的问题：法规生效越早雇员获得的保护就越大，但生效时间太早又会对担保项目的实施带来困难，并且雇主开始承担责任的时间也越早。协调委员会建议担保项目在1974年12月31日生效，缴纳保险费义务、担保给付和雇主责任同时生效。但行政部门对这一生效日期有异议，因为担保项目的实施需要建立起一个组织和运行制度，没有充足的时间行政部门不可能完成这样的任务。行政部门希望至少多给半年的时间来建立担保项目，建议生效时间推迟到1975年6月30日。
雇主群体和钢铁及汽车工会在担保项目生效时间上持相反的立场。雇主向来对担保项目持反对立场，虽然他们为了阻止州政府干预私人养老金而不得不支持联邦立法，但他们希望尽可能拖延其生效日期，以推迟缴纳保险费和规避承担责任。因此雇主赞成参议院较晚的生效日规定，即1976年12月31日。而钢铁工会和汽车工会迫切需要担保制度，它们认为担保项目应该尽早生效，以便雇员养老金尽快地获得担保，法规生效得越晚就会导致更多雇员永远地失去获得担保的机会。这两个产业工会催促国会把生效日追溯到1974年7月1日。由于雇主和工会之间的冲突，国会最后协调了雇主和工会双方的利益：根据工会要求把担保项目开始支付的时间追溯到1974年7月1日，而雇主履行缴费义务和承担责任的时间从法规颁布之日即1974年12月31日才开始。
国会向雇主和工会这两个相互冲突的利益集团妥协的后果必然是由纳税人来为担保项目买单，因为担保项目在开始收取保险费之前，就开始对半年内终止的计划承担支付雇员养老金待遇的责任。不仅如此，这种安排还会刺激雇主为了避免承担责任而立即终止计划并向担保公司索赔。自成立伊始，担保项目的财务亏空及其造成的转移支付后果尽在预料之中。
(六)单雇主计划与多雇主计划分别对待
关于担保项目是否需要对单雇主计划和多雇主计划分别对待的问题也很有争议。参议院法案没有区别这两种类型的计划，而是为两种计划建立同一个担保基金，两种计划都向这个基金缴纳同样的保险费率并从这一个基金获得担保。管理多雇主计划的工会(尤其是建筑业工会)本身并不支持公共担保项目，它们要求多雇主计划得到区别对待，为其建立单独的保险基金，或者至少适用不同的保险费率。在工会要求下，众议院劳工委员会对其法案进行了修改，分别为两种计划建立了单独的基金。一些企业代表也赞成把两种计划分别对待。于是国会最终对两种计划区别对待，为单雇主计划和多雇主计划分别建立了单独的保险基金，并对后者适用较低的保险费率。国会还把多雇主计划担保项目的生效时间推迟到《保障法》颁布之后3年，即1978年1月1日。
在雇主责任规定上，众议院劳工委对多雇主计划中的雇主责任给予豁免，而参议院法案对两种计划规定了同样的雇主责任，多雇主计划终止时，参与计划的雇主和5年内退出计划的雇主都要以其净资产的30％向担保项目承担相应比例的责任。豁免雇主责任必然会激励雇主为转嫁其养老金债务而退出多雇主计划，加速担保项目的毁灭。于是最后国会采纳了参议院对雇主责任一视同仁的规定。
(七)管辖权的争论及安排
国会负责劳工立法和财税立法的委员会在担保项目管辖权上发生了很大争议。在参议院，劳工委把担保项目作为劳工部下属的一个政府部门，将其管理权完全赋予劳工部；而财政委不赞成把担保项目作为政府机构来运行，也不同意劳工部独享管辖权。财政委建议成立一个独立的联邦公司，让劳工部、商务部和财政部都参与管理，这三个部门的部长共同组成担保项目受托人。最后财政委向劳工委妥协，同意把担保项目作为劳工部下辖法人机构，由劳工部在其中发挥主要作用，并赋予财政部和商务部在其中拥有一定的管辖权。在众议院，由于筹款委在担保项目上完全向劳工委让步，因此众议院把担保项目的管辖权完全赋予劳工部，由劳工部长和另两名劳工部代表组成管理委员会来负责担保项目的运作。尼克松总统支持参议院的管辖权安排，反对由劳工部独揽大权的做法，因为私人养老金担保项目与私人企业财务、资金管理及经营密切相关，必须由商务部和财政部参与其管理。于是国会最后采纳了参议院关于管辖权的规定。
四 结论
如前所述，私人养老金公共担保项目是在汽车工会和钢铁工会等产业工会的呼吁下被约翰逊政府采纳的，其设计反映了产业工会所要求的高水平保障，同时还要考虑到减轻企业雇主负担的要求，其结果必然导致担保项目的财务困难并将负担转嫁到普通纳税人头上。
(一)担保项目运行中的现实困境
担保项目自成立以来财务状况一直不佳，特别是单雇主计划担保项目长期处于赤字状况。随着半个世纪以来制造业的结构性衰退，美国钢铁、汽车行业养老金计划大量破产终止。21世纪头几年内，担保公司更是遭遇了钢铁产业一系列巨额养老金索赔案，包括国家钢铁公司的13亿美元、LTV钢铁公司的19亿美元，伯利恒钢铁公
司的39亿美元。近年来美国汽车行业同样发生严重危机，通用、福特和克莱斯勒这3大汽车公司面临破产重组危机，其养老金计划债务对担保公司而言如同高悬的达摩克利斯之剑。据美国雇员福利研究所(Employee Benefit Research Institute)在2009年5月所做的预测，美国汽车业未来可能发生的破产案件还将为担保公司带来约420亿美元的净损失。此外，国民经济衰退、金融危机等系统性风险都会增加养老金计划破产风险。如2008年金融危机造成养老金计划资产受到严重损失，90％以上的计划出现筹资缺口，对担保公司造成损失的风险骤然上升。2009年计划破产和投资亏损给担保公司造成100多亿的净损失。
为了应对养老金计划对担保项目的索赔，保险费率不断上升，企业举办计划的负担日益沉重，但仍然不能从根本上解决担保公司的财务困境。担保项目成立之初基本保险费率仅为每人每年1美元，到80年代中期和1990年先后上升到每人每年8.5美元和19美元，2006年又大幅提高至每人每年30美元。但保险费率提高给担保公司带来的收入增加相对于大量养老金计划索赔而言不过是杯水车薪。如2009年单雇主计划保险费收入仅18亿美元，而赔偿支出却达到42亿多美元，远远超过保险费收入。据国会预算司估计，10年内担保公司向破产计划支付的待遇总额将增至2.5倍，从2005年的40亿美元上升到2015年100亿美元。照此下去，到2021年前后担保公司全部资产将消耗殆尽。最终担保项目的赤字将会成为普通纳税人的负担。
(二)为私人养老金提供公共担保的弊端
如前所述，私人养老金担保项目在计划风险的评估、保险费制定和融资机制设计存在诸多困难，因此不能像商业保险那样实行按风险定价的精算保费，只能通过行政强制手段让所有举办养老金计划的企业都必须参加担保项目并缴纳保险费。为雇员提供养老金担保原本是出于减少老年贫困、促进社会公平的目标，但事实上却造成了另一种不公平：很容易诱发道德风险，计划举办人可以任意提高计划风险，而不必担心受到费率机制的惩罚；导致某些雇主或雇员丧失责任感，滋长其惰性，动辄依赖其他计划举办人和普通纳税人的付出；而那些经营良好、风险较低的企业却需要为别人的失败或道德风险承担责任，无辜地承受越来越沉重的保险费负担。
不仅如此，强制所有计划举办人参加担保项目会阻碍企业及其养老金计划的发展，长期内并不利于保护雇员的养老金。一方面，私人养老金既然是自愿性的，政府既不能强制规定企业必须提供养老金，也不能规定雇主应提供多高的待遇水平，如果政府干预造成企业举办养老金的成本加重，雇主可以终止计划或降低待遇，其结果反而使得工人失去养老金收入。另一方面，担保项目必须要求雇主承担责任，导致企业负担沉重、竞争力下降，工人就业和养老金均面临危险。例如庞大的养老金债务导致美国3个老牌汽车公司信用等级大大下降，其发行的债券被评为垃圾债券，已不具备任何投资价值，在新兴的日本汽车同行面前日益丧失竞争优势，陷入破产重组的境地。
(三)产业工会拥有的不正当特权
采纳汽车工会的养老金担保项目是基于其幼稚的民权观念，即认为每个工人都享有某种天赋的自然权利去获得一个确定的退休保障。然而，使用国家权力和公共资源对工人提供稳定的养老金担保，就成为有组织的产业工人享有的特权，因为从中受益的主要是这部分有谈判力和政治影响力的权势工人集团。产业工会一味地只顾捍卫其特权，在任何情况下都不愿意放弃其特殊保障地位，而不惜牺牲雇主、其他劳动者和纳税人的利益。即便在投资者倾家荡产、血本无归，或是国民经济衰退导致普通劳动者陷入失业或收入锐减的情况下，产业工会仍然能够获得稳定的退休收入来维持其舒适的生活水平，而不愿意与其他同胞有难同当、共渡难关。
尽管企业雇主有客观理由反对担保项目，但产业工会、劳工部及国会两院劳工委并不顾及雇主的呼声，而是利用一些手段并借助在国会的优势强行通过了担保项目。虽然相对于受雇劳动者的数量来说，雇主只是公民中的少数群体，但多数人由一种共同利益联合起来影响选举和操纵立法，就导致少数人的权利得不到保障。此外，更多劳动者并不拥有雇主所提供的养老金计划或固定的退休待遇，他们不但没有养老金担保，反而面临着为破产计划买单的潜在负担，其不安全感日益增加。正如哈耶克(F.A.Hayek)所说，试图用干涉市场制度的方法来为部分人提供更充分的保障，就会使另一些人陷入更加没有保障的困难处境，尤其是没有组织、没有政治影响力的那部分人，从而导致更严重的不公平。于是，公共担保项目在对产业工会提供保障的同时，却使得广大普通纳税人面临的负担越重、危险越大，导致更严重的收入和地位差距。
(四)担保项目立法反映国会代表性问题
养老院年度计划范文第2篇
关键词：人口；老龄化；老年住宅；设计
中国分类号：TB482.1文献标识码：A文章编号：2095-4115（2014）05-143-1
一、背景
在人口结构老龄化趋势加快的国际背景下，中国人口老龄化形势严重，据全国老龄工作委员会《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，到21世纪中叶，我国60周岁及以上人口将在4亿以上，老龄化水平推进到30%以上。其中，80岁及以上老年人口将达到9448万，占老年人口的21.78%，2051年，中国老年人口规模将达到峰值4.37亿，占到总人口数的1/4。在人口基数较大的基础上，人口寿命增加和国家计划生育政策是导致人口老龄化的主要原因，在今后相当长的时期都不可能发生改变。另一方面，现阶段老年住宅缺乏全面系统的规划设计、供需分析、正确引导等，与之相关的老年住宅设计还有很长的路要走。
我国现有老年人的主要养老方式为居家养老、社区养老和养老院养老等形式。调查显示，居家养老在收入较低的农村占大多数家庭，养老院养老在收入较高的城市占的比重比较大，另一方面，政府和民办的养老院除了经济水平的原因，传统观念给人们的影响也是一个十分重要的因素，那就是尽管养老院已经发展多年，但人们仍普遍认为进入养老院有被家人“遗弃”的感受的原因所在。国内养老模式发展虽然有一段时间，但是养老模式下的老年住宅设计研究现在还处于起步阶段，尚未出现关于老年住宅规划设计的系统研究，也没有特别成功的案例可供借鉴。
二、中国养老模式下老年住宅设计的现状及问题
第一，在我国居家养老，社区养老和养老院养老等养老模式的背景下，对老年住宅系统的规划与设计重视不够。老年住宅设计并没有得到足够的重视，不管是从国家层面，还是从社会层面，或者更小的企业或者设计师团体的层面，这些不同团体之间似乎并没有形成一股强有力的合力。综合这些因素，国内养老模式下老年住宅的需求和供给之间存在严重的不平衡。
第二，养老模式下老年住宅规划设计在维系亲情的理念和独立生活的理念方面不够。在中国，无论是居家养老还是社区养老，住宅设计和对老年住宅认识存在一定的误区，致使很多老年人认为进入老年住宅或社区养老就是个人已经丧失了自理能力被迫入住，这些情况在城区养老院尤为常见，例如笔者曾经参加过厦门福音堂和定安养老院的志愿活动，笔者在和老年人交流的过程中发现他们普遍认为进入养老院有被家人“遗弃”的感受。
第三，老年住宅设计造型与外观等方面人文传承的理念不够。中国养老模式下老年住宅的外观设计或多或少存在着僵硬、呆板的弊病。
第四，住宅的居住空间及细节不适老。例如空间的面积不能满足老人行动不便的需求，空间动线不方便老人行动，住宅细节比如门槛处的高差、室内照明、建筑自然采光等方面的因素。要使老人觉得他们自己有存在感和归属感，必须从这些设计细节去打动他们。
三、对中国养老模式下老年住宅设计的建议
目前我国老年住宅的发展刚刚起步，市场前景光明。正确认识市场的同时，更应该注重养老模式下老年住宅设计的方方面面，因此，笔者在本文分析问题的基础上所提出的建议如下：
第一、重视老年住宅系统的规划与设计，完善相关的政策法规体系。完善老年人最低生活保障制度和基本医疗保险制度，扩大老年人社会保险范围，规范退休金与养老金的归巢、管理与使用，从客观上改善老年人住宅消费的支付能力。
第二、重视养老模式下老年住宅设计的“亲情理念”和“独立生活理念”。要让设计能使老人感到他们的存在感、归属感。在住宅类型上，可以提供多种可能性，如单身住宅、复式住宅、独立生活中心、生活关照社区和公寓等，设计上尽量使各个空间具有一定的协。
第三、注重老年住宅和周边景观的造型、色彩的文脉传承。一方面，老年住宅要注重功能设计，另一方面，注重老人居住建筑的形式主题，建筑外部空间的完整性，除了住宅以外，养老配套的设施造型也要与周边住宅的风格相适应，尽量做到体现“家庭感”。
第四、注重老年住宅的系统设计和细节设计。在国外，老年住宅主要集中在无障碍专住型老龄住宅设计、混住型老龄住宅设计、适应老龄社会的通用住宅设计这三个方面，而养老模式已经有几百年的历史，形成了一套比较完整的养老模式。可以根据国内自身的情况，借鉴西欧等发达国家的先进模式加以吸收从而形成自己有效且可以实施的模式，例如在居家养老、公寓式养老、养老院养老模式下，进一步完善整个老年住宅系统规划与研究，国家通过有效的政策，整合社会人士、企业机构、设计师团体等来共同出谋划策，为中国的养老模式下老年住宅规划设计作一份贡献。
参考文献：
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[2]赵光宇.公寓式老年住宅设计研究[J].华中建筑，2004，（01）.
[3]宣炜.混住型老年公寓在我国的适用性研究[D].江南大学，2009.
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养老院年度计划范文第3篇
[关键词] 养老 计划 养老观念
[中图分类号] S8 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2016）04-0002-01
1 引言
为了解当下村民对自己老年生活的态度及安排情况，对安徽省桐城市陶冲村的村民进行抽样调查。陶冲村始建于一九五四年，位于青草镇北端，距青草镇区10公里，距桐城市区23公里，总人口4368人，村民组40个，1152户。 2013年我村农民人均收入达13234元，村集体经济收入达40万元。本次在陶冲村的实地调研，发放问卷100份，有效问卷82份。被调年龄分布在23―69岁之间，主要针对农村村民养老计划情况做出调查，采用随机发放问卷的方式进行调查。问卷涉及基本情况问询，对子女的依赖度，对养老是否有安排，计划的养老方式及愿意选择的养老方式几个方面。
2 问卷分析
2.1 老年生活担忧情况
中青年人对老年生活是否感到担忧，对其当下的生活质量有重大影响。调查发现：30―40岁中青年人对老年生活担忧度低，基本为不担忧。45―62岁的中老年人表示出对老年生活的高度担忧；其中17.02%的男性被调表示对老年生活感到担忧，对于女性，这一数字上升到38.23%。女性对老年生活的期待值明显低于男性被调，这与农村女性经济收入低且不稳定，对男性有相当程度依赖性有重大关系。另外，子女个数的多少也直接影响到对老年生活的担忧情况。子女个数在3―4个的被调明确表示对老年生活不感到担忧，2个的被调表示有点担心，0-1个的被调则表示很担心。这是由于在农村地区，养儿防老的观念还是普遍存在的，子女是老年生活的重要保障的事实在农村地区并未根本改变。与此同时，收入来源不同，对被调老年生活的担忧情况的影响也不同。在这三类人的养老计划安排上则呈相反的变化，务农村民对老年生活没有计划安排，务工和个体工商户则有一些计划和安排，其中，务工为主要生活来源的村民对自己的老年生活的安排度最高。（图1），这主要由于务工与个体工商户的经济实力比务农村民强，思想观念上更加先进，具有较强的自我保障意识。
2.2 养老安排情况
82位被调只有26位被调表示对自己的养老做出计划和安排，占比为31.7%。这26人中，46%的养老安排是进行储蓄，12%要购买商业养老保险，15%的被调表示积极参加社会养老保险，23%表示计划居家养老，4%的被调表示打算进养老院养老。大部分的村民对自己的养老没有做出任何除子女之外的安排，31.3%有安排的被调中，储蓄和居家养老是主要选择。入住养老院的很少，这主要由于农村养老院建设落后，还有农民安土重迁，致使不想入住养老院养老。
2.3 未来养老方式选择情况
在养老方式的选择上，35%的被调选择家庭养老，家庭养老在农村仍旧是主要选择，23%的被调选择储蓄养老，表明农村养老模式的转变，24%的被调选择多种养老模式相结合。（图2），而被调养老计划于自身未来养老方式的选择具有高度的一致性。15%的被调的养老计划是储蓄时，则对应超过15%的被调会选择储蓄养老。24%会选择两种相结合的养老方式。48%的人认为养老靠子女是可行的，41%的人人认为靠子女养老不行，11%被调认为养老靠子女不一定行。由此可见，“养儿防老，天经地义”的观念有很大的改变。
3 发现
农村青壮年多外出务工，计划生育政策下的农村少子化现象十分严重，现在处于45岁以上的被调明确表示养老靠子女的可行性不高，他们认为在自身积极为养老做准备的同时，国家能够出台更多更好的政策，来建设农村的养老事业，给他们提供跟多更优质的养老选择。让他们的养老金能够一定比例的增长。另外，农村村民的养老观念已经发生明显的改变，大部分的被调觉得自己的养老问题不能成为子女将来发展的负累，希望能够尽量少给子女增加麻烦。尽管在农村的养老压力巨大，但是，大部分的村民对老年生活并不感到担忧，对自己的老年生活具有很高的期待。
养老院年度计划范文第4篇
就建筑行业而言，由于中央及各地政府的调控政策，房地产市场逐步降温，大量民间资金在伺机而动，寻找新的投资方向。在这个背景下，养老产业成为了新的热点，各种机构如雨后春笋不断出现，新的养老概念也层出不穷。下面将借助近10年在美国积累的知识及对中国问题的粗浅看法，就老年安养机构的规划设计作一些分析。由于无法在中国收集到全面的数据，难以对两国情况做详细的类比，但希望读者根据自己了解的情况做出合理的比较与判断。
概念范畴
本文谈及的老年安养机构，包括退休社区（retirement community）、自理型退休公寓（independent living）、介助型护理院（assisted living）、特护型护理院（skilled nursing）和连续护理型退休社区（continuing care retirement community）。老年社区服务中心、托老所（daycare center）、临终关怀（hospice）、老年医院和康复中心等不在本文讨论范围。
服务对象
老年产业开发的首要任务是确定目标人群，即谁会购买你的服务或产品。一直以来国人有个认识误区，觉得很大比例的美国老人会在养老院安度晚年，其实不然。据美国疾控中心报道，美国65岁以上的老人中居家养老的占93%，在特护型护理院的占4%，其他占3%。这个比例在不同的年龄段有较大的变化。如65～74岁年龄段（即“年轻老人”），居家养老的比率高达97%；而到85岁以上年龄段，选择特护型护理院的占14%，其他机构占8%。由此可见，在美国，居家养老仍是首选，养老机构的主要目标人群是85岁以上的老者。当然，中国与美国相比，医疗条件不同，上门医疗服务普及度较低及预防医疗的执行力度不足等因素会降低老人选择机构养老的年龄门槛。
另外一个衡量服务对象的指标是ADL及IADL。ADL是英文Activities of Daily Living 的简称，衡量基本生活自理能力，即吃饭、穿衣、如厕、上下床、梳妆及洗澡。IADL即Instrumental Activities of Daily Living，是衡量独自生活能力的指标，这些能力包括打电话、吃药、烧饭、打扫房间、洗衣、理财、购物和交通等。美国疾控中心的数据显示，特护型护理院有68%的老人有3项以上ADL需要帮助，而在退休社区及住家，该比例分别为16%及8%。在这3种养老形式（特护、退休公寓及居家）中，只需要1～2项ADL协助的老人的比例分别为16%、35%及18%；缺失部分IADL能力的比例为95%、65%及39%。
既然大部分老人选择居家养老，那么谁会是养老机构的潜在客户？根据美国学者的研究，选择机构养老的几大原因包括：向往更多的社会交往和活动；需要生活照料；难以胜任日常家务；丧偶；需要更多的行动自由与自主；减少住房开支；需求不间断的医疗照顾；邻近亲戚朋友；等等。
一般而言，健康的且能保持一定社交活动频率的夫妇不太可能选择机构养老。因而这些机构的潜在客户包括两种：一种是夫妻一方或双方在生活和医疗方面需要照顾，另一种是丧偶或独居，无法维持原有的社交圈及在生活上无法自理。能接受机构养老的老人一般来说受过良好的教育，思想较为开明，对各种养老方式有较好的了解。
虽然服务对象是老人，但是很多关键性决定，比如是否搬进老年安养机构或是选择哪一家，大部分由其子女代为决定。因而从规划设计而言，建筑形象、空间布局和内部装饰能否让其子女满意、地理位置是否方便探视等显得尤为关键。
“医”和“养”在老年安养机构中的关系
美国疾控中心2009年数据显示，65岁以上老人大概占各类诊所就医总人数的26.9%、占医院门诊人数的15.7%、占住院人数的38.6%。在各年龄组中，老年人的住院天数最长，为5.7天（各年龄平均为4.9天）；每千人住院人次为320，就医人次为15437。
影响老人健康的几大慢性病依次是：高血压（55.9%）、关节炎（51.2%）、心脏病（30.4%）、肿瘤（24.0%）、糖尿病（20.5%）、哮喘（11.3%）、气管及支气管疾病（10.3%）和中风（8.6%）。另外，多种心理及精神疾病也是困扰老人的重要因素，如抑郁症（13.7%）和老年痴呆（6%）。选择机构养老的老人通常会有上述一种或多种疾病，因此他们对养老设施与医院、诊所之间的交通是否方便，所提供医疗服务的种类和质量非常看重。一些老年设施直接开在大医院附近，或是直接由医院开设，便于把生病的老人及时送到医院就诊，或是从医院接纳基本病愈但需长期护理至康复的患者。这也是缩短住院时间、减少医疗费用的一个重要手段。
离医院较远的老年安养机构，特别是特护型护理院，有护士24小时轮值，全科医生每周定期探访，或是安排班车送老人到医院看病检查。当患者发生紧急情况时，护士会叫救护车。美国有较完善的救护应急系统，从打电话到救护人员到达，仅需8～15分钟。笔者在一家老人院调研时曾目睹一位老人摔倒昏迷，鼻孔出血，值班护士发现后立刻拨打911寻求救助。10分钟后救护车即赶到，医疗人员对伤者进行简单的护理后送到医院进行进一步的救治。
由此可见，“医”是老年机构中非常重要的元素。有关研究表明，65%的老人认为能否提供好的医疗服务是他们选择养老社区的关键。
美国早期的护理院完全照搬当时医院的环境设计和管理方式，具体表现为长走廊、护士站居中布置、多人病房和洁净单调的室内空间等。我们通常称之为医疗模式（Medical Model）。该模式从医疗管理的角度出发，强调医疗效率。
社会模式（Social Model）于20世纪90年代中期由多位学者提出，它针对的是医疗模式中存在的忽视人的生理和心理需求的问题，强调生活质量与医疗护理质量同等重要。据统计，老人在连续护理退休社区（即CCRC）生活的平均时长是6～7年，在特护型护理院的平均天数为66天。他们每天接受医疗服务（包括检查、打针、吃药和理疗康复）的时间最长不过1～2小时，有的甚至只有几分钟。在一天中大部分的时间里，老人自行或在护理人员的协助下参与各种日常活动。因而，“生活”（即“养”）应是老年机构关注的重点。
采用社会模式的机构十分注重满足老人生理和心理的需求，强调从环境设计的角度营造“家”，而不是宾馆，更不是医院的氛围。“家”应是温馨且尺度适宜的，应能最大限度保证主人的自，让其在能力所及的范围内料理生活事务，并保护其隐私和维护其尊严。在家里，主人有权决定家具布置及室内装饰，能与亲友短聚、留宿家人。在社区里，老人可以有选择地参加各种活动，结交朋友，建立和维系自己的社交圈。
“医”和“养”不是一对矛盾体，两者的目的归根结底都是为了促进老人的身心健康。老年安养机构如果没有高质量医疗服务的保证，很难吸引客户；但是如果过于强调医疗而忽略了根本的生活和社会需求，对老人的健康毫无裨益。
可见，社会模式相较医疗模式而言有明显的优越性，这也是近10年来以“养”为主但有充分医疗资源保障的老年人服务设施在美国大行其道的原因。
老年人服务设施的规划设计理论
老年人服务环境的相关理论很多，下面对影响较大的几个进行简单的阐述。
*老年生态学理论（An Ecological Theory of Aging）
这个理论由著名老年学家鲍威尔·罗顿（Powell Lawton）在20世纪70年代提出，从“环境与人相适理论（Person-Environment Fit）”衍生而来。鲍威尔指出，人对环境的适应是有一定范围的。能力越强，对各种环境适应得越快；能力较弱则适应得较慢，且可适范围较窄。随着年龄的增长，老年人的各项机能随之下降，原有的环境或许需要改造才能使其维持正常的生活活动。但是，如果将相对健康的老人置于要求较低的环境里，也会产生不良的效果。老人将会缺少锻炼的机会而丧失部分机能。因此，鲍威尔建议在老年机构设计、建设和运作过程中，应对其未来发展有周详的计划和展望，并留有一定余地以供改善。
*社会学生态模型（Social Ecological Model）
社会学生态模型在公共健康学方面运用很广，近年被引入到环境研究和设计领域。该模型阐释了影响人行为的多种因素：人的性格与行为特征、社会环境、人与人之间的关系以及建成环境等。这些因素并非孤立存在而是相互紧密关联的，因而设计师需要有开放而敏锐的思维，善于观察和交流，熟知机构的管理和运作模式，能综合分析信息和协调各方面关系。
*无迁移养老（Aging in Place）
从熟悉的环境搬到另一个陌生的环境，离开多年建立起来的社交圈，会使老人在感情和心理上难以割舍，其适应期一般在6个月以上。有学者因此提出无迁移的概念来解决这类难题，连续护理型退休社区（即CCRC）应运而生。这类机构提供各层级的医疗照料及生活照顾服务，使老人在身体条件变差的情况下仍无须搬离原来的社区。通用设计理论（Universal Design）也被广泛应用于老年住宅设计，使居住空间在原有的基础上稍加改动即符合老人新的需求。
*多代养老模式（Multi-Generation Aging Model）
长期以来，很多老年社区的地理位置与周边居住区结合不紧密，甚至给人一种被隔离的感受。多代养老模式理论，主张老年安养机构成为居住区的一个有机组成部分，并考虑和幼儿园及小学临近开发，使老人能方便接触子女，帮助照料年幼的小孩，享天伦之乐。
*积极养老理念（Active Aging）
根据世界卫生组织的定义，“积极养老”是指人们在养老的过程中，通过不断优化健康、社交和安全等资源，以达到提高生活质量的目的。“积极养老”鼓励老年人在安全和医疗得到保障的前提下，积极参与社会事务，促进自身生理和心理健康。老年安养机构的设计者们应创造条件，促成积极养老目标的实现。
对中国养老规划问题的思考
*注重完善数据库，实现信息共享
目前中国对养老产业的支持力度很大，国务院已发文要求各省做好养老规划。做好这样的规划需要强大的数据库支持，以做出准确的分析和判断。但就收集的一些全国性调查报告看，数据分项较粗，针对性不强，可用性较低，给相关研究造成不少困难。另外，美国医疗机构在做项目规划时，大都会使用地理信息系统（GIS），综合人口情况、交通、家庭收入、居住密度和现有医疗设施分布等情况生成热度图（Heat Map），以找出最佳投资区位。但国内各部门各自为政，难以分享信息数据，使得应用新技术进行科学决策成为空谈。因此，当务之急是完善数据库，实现信息共享，并针对具体情况做科学、深入、细致的调研。否则，做出的规划再好再完善，也是一纸空文。
*鼓励养老机构化整为零，提倡社区多代养老
过去十年房地产的迅猛发展造成城市地价飞涨，使得在城市中建设养老社区成为了不可能的事情。现在正在兴建的动辄上千亩的社区，大都在城市边缘，交通极不方便，与城市生活隔离。再者，由于尺度过大，导致服务和管理难以到位。从国家政策层面来说，应该鼓励养老机构化整为零，融入到普通小区的开发中，提倡社区多代养老。
*找到“医”和“养”的平衡点，是需要深入研究的课题
现今投资开办养老机构的两股主要力量，一个是房地产商，一个是医疗机构。房地产投资需要资金快速回笼，有可能对医疗及后续服务缺乏关注。而医疗机构则有可能照搬医院的管理和服务方式，在“养”方面有所欠缺。如何找到“医”和“养”的平衡点，是今后需要深入研究的课题。
*多重视前期策划
最后要指出的问题是：开发投资者过于依赖建筑师，对前期策划缺乏重视。这个问题不但存在于养老机构，也存在于医院项目的开发设计中。
前期策划和设计是“量体”和“裁衣”的关系，量体没做好，不可能做出合身的衣服。在前期策划中，建筑师应与投资和管理者合作，综合各方面力量，了解目标机构的管理模式、服务类型及流程、不同使用者（老人、家人和服务医疗人员）的需求等，以此为据制订任务书。这样的任务书可让建筑师设计时有理有据、得心应手，充分发挥创造力。可以说，前期策划做得好，整个项目就成功了一大半。
（本文省略了参考文献，若需参考文献，请与本刊编辑部联系）
吕志鹏
养老院年度计划范文第5篇
人口老化加剧，竞争力遭削弱
按联合国的标准，一个国家或地区，如果60岁及以上老年人口占总人口10%以上，则可视为该国家或地区已踏入老龄化社会。
香港立法会秘书处2014年11月的关于人口老化的研究报告指出，在过去30年，香港男性和女性的预期寿命约增加了8岁，分别为81.1岁和86.7岁。根据特区政府统计处最新的人口推算，香港65岁及以上的人口数量，将由2013年的102万大幅增加至2041年的256万。也就是说，到了2041年，大约每3人之中便有1人是长者，较2013年的每7人之中有1名长者的比例高出很多。但生育率却由每名妇女生育1.7个婴儿下跌至1.1个。
由于人口老化，香港退休人数将多于新增劳动人口，适龄工作人数将会进一步减少，将拖累潜在本地生产总值增长率。瑞士洛桑国际管理学院公布的《2014年全球竞争力年度报告》显示，香港自2005年以来首次跌出前三位。相关学者认为，除了社会内耗、贫富悬殊因素，人口老龄化亦削弱了香港的国际竞争力。
安老靠存钱，政府支出暴增
香港人安老资金从何而来呢？一是依靠家庭或自己的积蓄。香港市场上有丰富的养老投资理财产品，在职人士有多种养老投资选择。二是香港的强积金及职业退休计划。1995年，特区政府启动强积金制度，规定任何18至65岁在职人士必须参加强积金计划。缴纳标准为雇员每月收入的10%，雇主和雇员各缴纳5%。职业退休计划并非强制性措施，须雇主自愿为雇员缴纳。
实施强积金制度前，香港310万劳动力中仅约三分之一拥有某种形式的退休保障。强积金推出至今只短短14年，已有270万人、比例超过87%的工作人口参与了强积金计划；余下的是一部分获豁免的公务员，或完全不须缴纳强积金的人士。
需要注意的是，香港的强积金不具有社会保障性质，更像一个针对在职人士的强制储蓄投资计划，帮助在职劳动者为退休后的生活进行储蓄和理财。但因强积金收益完全由个人收入决定，风险亦要完全由个人承担，很难作为有力的养老保障。由于全靠年轻苦干的积蓄，及自己购买的商业保险等，一些年轻时收入不高的老人过着惨淡的生活。
虽然香港不是全民福利社会，但港府近年来一直在加大安老的财政支出。据悉，香港2011至2012财政年度用于长者医疗、社会保障及安老服务的经常性开支达396亿港元，而2013至2014年度投放于长者的经常开支达550亿港元，同比增长了1.38倍。
其中很大一块安老支出用于“综援”、高龄津贴和长者生活津贴。“综援”是“综合社会保障援助计划”的简称，类似内地的“低保”，贫困老人可以申请领取“综援”。高龄津贴俗称“生果金”，取意为这笔钱是给长者购买水果之用。政府对65岁至69岁的老人申请生果金设立了资产限额，资产高过限额就不能领取。长者生活津贴俗称“特惠生果金”，港府于2013年4月开始发放。65岁至69岁长者需要经过入息及资产审查，符合资格才会获得；而所有70岁及以上的长者均毋须经过任何审查，便可以申请领取。
长者生活津贴实施以来，现时受惠港人已超过42万人。香港劳工及福利局局长张建宗近期表示，最新数据证实长者生活津贴有效纾缓长者贫穷问题，长者生活津贴政策介入后（即计及各种社会保障等恒常现金资助项目后）的贫穷长者人数录得近四年首次下跌。根据2013年香港贫穷情况报告，政策介入前的长者贫穷人口比2012年上升31，700人至41.95万人，长者贫穷率上升1.4%至44.9%；政策介入后，贫穷长者人口及贫穷率大幅下降至28.55万人及30.5%。
张建宗还透露，基于物价指数变动，港府2015年2月1日会增加各项社会福利津贴3.8%至6.5%，估计约110万人受惠。其中，生果金由1，135元提升至1，180元，增幅4.1%；因起动时间较短，长者生活津贴调高3.8%至2，285元；领取综援人士的租金援助全面增加6.5%。
当年内地养老，如今无奈返港
至于养老方式，香港人主要依靠居家养老、日托中心及机构养老。狭窄拥挤的香港街头，养老院的广告牌随处可见，电影《桃姐》也曾将镜头对准了香港的养老院。
目前，香港的养老院体系主要包括政府资助的养老院，买位养老院以及私立养老院。1998年开始，政府向私营养老院购买部分床位提供资助，这种买位养老院通常30%的床位接受政府资助，剩余床位则在自由市场供应。
完全自负盈亏的私立养老院则分为针对中下阶层的平价养老院和高收入阶层的高价养老院。平价养老院主要是由政府的综合社会保障援助金来支付相关费用，每个月开支约六七千港元，而高价养老院的费用则高达1.5万-2万港元，完全由长者个人支付。
数据显示，截至2014年7月31日，共 30，227位长者在长期护理服务中央轮候册内登记，轮候入住各类型的资助安老院宿位，这也意味着香港政府每年需要支付庞大的开支。以2013-2014年度为例，政府用于安老服务的开支预算接近54.4亿港元，较2012-2013年度的48.8亿港元的修订预算增加11.5%，相比十年前的增幅接近六成。社会福利署提供约2.6万个资助安老宿位，照顾全港超过四成的住院长者。政府投放于安老服务的开支在2013-2014年度接近54.4亿元，当中约65%是用于资助住宿照顾服务。
政府资助的养老院因为比私营养老院便宜一半，一般来说，65岁以上的老人均可申请，目前供不应求，需要排队申请。有一项统计，老人在政府审查符合申请资格后，一般要等候2至3年。一些老人好不容易住进去，短短几个月便去世了，甚至有老人在等待的过程中就离世了。
因为香港面积小，寸土寸金，十来年前就有香港老人返回内地养老，2007年至少有11万香港老人在广东养老。
当初，不少香港人选择到内地养老时，都带着相对丰厚的积蓄，怀揣着“落叶归根、内地物价低、港币值钱、空气好、住房宽敞”的颐养天年梦。但是，近几年随着内地物价上涨，港元兑人民币贬值，加上在内地享受不了香港的医疗福利，靠吃老本为生的香港老人迫于压力只能返港。
虽然不知道具体有多少老人返港养老，但根据香港社会福利署的公开数据，2009-2010年度和2013-2014年度期间，参加“综援长者广东及福建省养老计划”的人减少了大约三成，从2，985人降至2，096人。另外，香港工联会深圳咨询服务中心统计数据显示，近年来向该机构查询回港养老的案例不断增多：2011年为57宗，2012年增长至128宗，2013年1-7月累计252宗。
为了鼓励老人北上养老，2013年10月1日，港府正式实施“广东计划”，居住在广东的65岁或以上合资格的香港老人不必“赴港连续居住1年”，也可申请“长者生活津贴”，但此“豁免”已于2014年9月底结束。虽然长者生活津贴能缓解内地通胀及人民币升值压力，但内地医疗及交通不便也令不少老者忧虑重重。
加大社区照顾投入
港府亦多管齐下，提供多种安老措施，比如实施长者社区照顾服务。港府从2013年9月开始分两个阶段推行为期四年的社区照顾服务券试验计划，共拨款3.8亿港元，以“钱跟使用者走”的模式，直接向参与计划的合格长者提供每月6，000港元的服务券，让他们自行选择最切合本身需要的服务提供者、服务种类及服务组合，超额部分由个人自己支付。
目前香港的长者社区照顾服务主要包括四大方面：老年社区中心，组织一些老年的旅行团或者兴趣班等活动；长者照顾服务，可以提供餐饮和洗澡服务；日间护理中心，主要针对一些身体功能有一定障碍的长者，提供起居饮食以及相关的身体功能训练护理等；第四类则是上门服务，主要提供外送餐饮、家居清洁等。该计划目前成效显著，根据社署对共同付款情况的分析，在约1，200名参与计划者中，超过七成只须支付最低的500港元；约15%付出750港元或1，000港元；而付出1，500港元或以上的参加者仅占10%。张建宗认为，这充分体现计划的“能者多付”精神，使公共资源分配更公平、更有效率和更到位。
上述措施也得到了一些专家的认同。香港大学秀圃老年研究中心总监林一星称：“造成香港过高比例的长者入住养老院的一个原因，是香港政府在社区照顾方面投入不足，资源过多集中在养老院舍，致使社区照顾未能发挥应有的功能，造成恶性循环。”香港岭南大学社会老年学教授陈章明亦偏向社区安老的方式。他指出：邻舍的支持尤其重要，要做到“全民皆兵”，大家都要学习一些照顾技巧。同时要增设24小时服务，长者需要救助时，可实时获得。而学校可以从小教育，让大家都具有关心老人的意识。
延迟退休缓解压力
尽管政府不断加大安老投入，但随着人口老化，光靠财政储备总有山穷水尽的一天。如何减少人口老化带来的经济负担，才是当务之急。
香港立法会秘书处最近的研究报告建议，鼓励延长劳动人口的工作年期。现在人们的健康状况较佳，教育水平亦已提高，且较少参与繁重的体力劳动，预期愈来愈多年长人士会愿意延长工作年期。报告还提出吸引新鲜血液进入劳动市场，尤其是家庭主妇。30岁至59岁的家庭主妇已占非从事经济活动总人口的20%，成为香港额外劳动力的潜在来源。同时，报告还认为，输入人才作为处理人口老化问题的长远方案，则有其局限。例如，输入过多外来劳动力会使本地公共服务及基础设施不胜负荷、雇主压低工人工资、降低企业提升工人技术和提高生产力的积极性等。
事实上，随着亚洲多个地区面临人口老化问题，中国亦开始未雨绸缪，延迟退休的建议屡见媒体。此前，多个欧美及亚太地区已积极推动延迟退休年龄，例如美国推出弹性退休制度，越迟退休可获取越多的退休金。英国亦逐步将退休年龄往后推，到2028年起，会推至68岁；而日本于2013年也将退休年龄推至65岁。
近几年，香港安老事务委员会主席陈章明就不断呼吁政府考虑推行弹性退休政策，让长者“老有所为”。他认为，现在大部分的老人其实身体状况不错，剩余的能力可以再发挥，让老人成为社会劳动力只是思维的问题。陈章明解释，“选择性退休”并非指退休后，老者还需要继续每天工作，而是自己选择一周3或4天工作。他说，此举可让年轻员工从他们身上吸取经验，也为老者注入新活力，达至长幼共融的效果，并减轻政府、个人的财务负担。
香港教育学院2014年11月公布的一项调查发现，近五成七受访港人赞成延迟退休。当中，近七成七人认为应该提高退休年龄上限五年或以上。该项调查访问了一千多名在职人士。结果发现，年纪越大的受访者越赞成延迟退休，但四成人认同延迟退休会影响年轻人的工作或晋升。
公务员或首试“弹性退休”制
弹性退休的做法目前在私人港企间并未流行。香港浸大工商管理学院人力资源策略及发展研究中心联同招聘网站CTgoodjobs.hk，于2014年7月至8月对268家企业的调查发现，近87%受访企业表示，暂时无意延迟员工退休年龄。至于现已规定的退休年龄，42%受访企业定于60岁，26%定于65岁，有28%表示没有定退休年龄，其多数是零售业、制造业等人力资源短缺的重灾区。
负责此项调查的赵其琨教授认为，企业欠缺危机意识，加上不掌握劳动市场信息，对延长退休年龄会否阻碍年轻人才晋升及会否加重公司财政负担等多个问题，都表示不确定，情况令人担忧。的确，如今的香港招工难问题已经显现。根据万宝盛华人力资源公司的统计，57%的雇主表示招聘新员工存在困难。万宝盛华的区域总经理徐玉珊表示，香港的公司普遍比全球同行更感缺乏人才，80%的公司认为员工短缺将影响自己的服务水平和竞争力。
从现实情况看，香港目前已经面临劳动力短缺的行业是零售、餐饮、建筑等劳动密集型行业。
赵其琨为此建议，企业灵活运用年长员工的智慧及经验，让他们从事专业知识为本的工作，同时积极推动“接班人计划”，由富于经验的年长员工担任“师长”，向青年员工薪火相传各种工作技能，“不但可维持公司劳动力，亦能为青年员工建立更清晰的发展目标，减少青年劳动力流失。”
好在香港政府已开始于公务员领域示范推行延迟退休措施。据港媒报道，香港目前拥有16万名公务员，未来10年内，香港公务员的每年退休人数将从4，100人增加到7，000人，而每年新入职的公务员约有3，000人。香港以服务公众优良著称，这非常依赖公务员的经验和视野，如果大量资深公务员退休，除了造成人力青黄不接，更会影响施政效率和服务质量。
