村级社会治理内容
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村级社会治理内容范文第1篇
一、治理视角的村民自治
当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。
从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。
二、民主化村级治理的理论过程
若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。
展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。
村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。
从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。
问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。
在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。
除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。
麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。
这就是说，从理论上看，决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者，或直接说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人能力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。
村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别讨论，本文中，我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。
三、集体资源与民主化村级治理的类型
村级社会治理内容范文第2篇
一、治理视角的村民自治
当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。 从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义[1]，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。
从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象[2]，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。 民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。
二、民主化村级治理的理论过程
若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。
展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。
村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。
从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。
问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。
在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。
除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。
麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。
这就是说，从理论上看，决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者，或直接说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人能力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。
村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别讨论[3]，本文中，我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。
三、集体资源与民主化村级治理的类型
如前所述，村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源的分配，正是在这个意义上，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和分配型村级治理。
在村集体经济贫乏的村庄，民主化村级治理包括以下两个具体过程，一是相对容易达成的关于村庄秩序的决策，特别是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后，村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。因为村集体经济资源的贫乏，村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取出来，这个从村民中提取人财物资源的过程，往往是公共工程和公益事业能否办成的关键，若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取，村干部缺乏对这些村民的强制手段，而只要村中有少数人可以拒绝这种提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事业，因为村干部无法说服少数反对者而最终流产，这种一再流产的好事，反过来会打击村民对村集体的信心和合作办理公益事业的信心，村民不再指望有公共的集体利益，而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。
村民不会满足于每个人自己为政的状况，而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥方便了每个村民的出行，泥泞的小路为每个村民带来了麻烦，治安不良则造成了每个村民的不安全感。而因为公共工程等事业的外部性，没有哪一个单个的村民有能力提供这些每个村民都需要的秩序，村民怀念起人民公社时期的公共工程和公益事业来，村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公共秩序受到的破坏越严重，村民对公共工程的需要就越强烈，就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事，会有越多的村民愿意为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人暂时的利益，会有越多的对少数反对派的压力，这种情况下，村庄中若有强人出来担任村干部，他便可以借助这种舆论上的强势，以自己的说理能力或身体暴力来说服或压服村中少数反对派，村中公共工程最终建得越来越多，村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民，这个强人村干部因此威信更高，为村民提供公共秩序的能力更强，他达成了村集体经济贫乏村庄中汲取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。
村庄自治不同于村民自治，以强人治村为特色的村庄自治，容易出现两个引起村民不满的问题，一是强人治村时，他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际，这种对实际的脱离，既可以包括上级安排下来的超出村庄实际需要的种种达标升级活动，也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而决定下来的公共工程目标。二是强人治村容易出现权力的滥用，尤其是在办理公共工程等公益事业中，为自己谋取私利，最终导致好的公共工程目标成为村民支出的恶梦，村民手中的资源是提取上去了，公共工程却遥遥无期。村民因此而失望和愤怒。
村民自治作为一种民主化的村级治理办法，正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面，民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策，这就从理论上排除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中，村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度，而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程，民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民提供了获得村庄秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多筹办公共工程的积极性，村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和能力。
换句话说，在村集体经济资源贫乏村庄，村级治理或村庄公共秩序获得的关键，是村干部提取经济资源的能力，民主化村级治理因为解决了强人治村中容易引起村民不满的因素，而提高了村民对公共工程的信心和支持力度，从而提高了村干部在办理村庄公共工程时说服少数反对者和动员村庄资源的能力。显然，集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心，正是这种村庄资源动员能力的提高，因此，可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。
与集体经济资源贫乏村不同，掌握着大量村集体经济资源村庄的治理，因为拥有大量可供支配的经济资源，而具有很强的提供公共工程和公益事业的能力，村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说掌握有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战，这种挑战同样来自于村中的少数反对派。
既然掌握有大量经济资源，村干部便有使用这些经济资源的理由，而正是村集体经济资源的使用上面，不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处，集体资源越多，村干部谋取私人好处的危险性就越大。他们名义上是在建一座桥，但事实上这种桥只是方便了村中少数人的出行，而大多数村民获益不多，甚至他们建桥之初，就是为了将工程承包到自己亲友，以捞取个人好处。这样，在拥有大量集体经济资源的村庄，民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为，防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策，是违反制度的决策，作出违反制度决策的村干部，不仅可能受到村民的责难，而且在决策出现失误引起争执时，村干部要承担程序不合法的责任。
因此，集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时，他们完全不同于集体经济贫乏村庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员能力的动机，他们更多的是需要一个名义上合法的程序，这样在使用村集体经济的资源时，可以减少责任的承担。这种民主化的村级治理，便构成一种分配型的村级治理。
四、动员型村级治理与分配型村级治理的比较
如上所述，因为村庄集体经济资源的不同，带来村级治理具体过程和功能重点的不同，这种不同构成了动员型和分配型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较，可以增加对民主化村级治理类型区分的认识。
对于动员型村级治理而言，既然村集体经济资源贫乏，村集体举办公共工程和公益事业，就需要从每个个体村民手中汲取人财物资源，在村级民主缺乏暴力强制的情况下，村干部缺乏强制提取村民资源的能力，他们便可以通过村民代表会议这种形式来讨论村务，通过村民大会的形式来动员村民，通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看，动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式，而是这种民主办法是否真正具有动员村民的能力，或者说动员型的民主化村级治理，更侧重于实质民主的层面，若村中有若干具有权威影响的精英人物，村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会，这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作能力的决策，这个决策可以减少村干部在办理具体村务中受到反对的阻力，反过来，既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面，有些时候，通过规范的民主形式比如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策，虽然具有多数人通过的结果，少数反对者却并不一定认可这个决策，他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的能力，他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资提供他们应该分摊的份额。他们拒绝分摊，便足以造成动员型村级治理的困境，这就引出动员型村级治理的第二个特点，即其民主更多强调一致通过而不是少数服从多数，重大的村务决策多是妥协的结果，而不是表决的结果，举凡表决，大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲，动员型村级治理是一种少数人决定的民主治理制度，以村民代表会议决策重大村务的过程为例，动员型村级治理一般较少采取表决的形式来通过决策，而较多充分讨论以达成妥协，参加村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表，而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。
若在村民代表会议的讨论中遇到坚定的反对者，哪怕这些反对者只是极少数，且其反对的理由并不充分，这些极少数的反对派也往往有能力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人决定的后果。不仅如此，动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策，还需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足够影响村民接受决策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不够，村民代表会议通过的村务决策，同样会在村干部具体办理村务时，受到少数村民的反对，这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。
在动员型村级治理中，若有一次诸如公共工程建设的决策被一致通过且顺利实施，村民可以从中获得好处，村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能，这样一来，民主化的村级治理制度在村集体经济资源贫乏的村庄也可以得到有效运作，村庄动员能力日渐增强，而村庄秩序日渐获得，在民主与村庄秩序之间，形成了良性循环，这构成了一种增强型的动员型村级治理类型。不过，并非所有动员型村级治理制度都具有增强型的特征。若有多次对全村公益十分重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生，就会影响村民对集体合作的信心，少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在，在每一件具体的村务中都会存在，这样造成民主化村级治理的困境：村庄动员能力下降，村庄日渐失序，在民主与村庄秩序之间形成了负反馈，这构成了减弱型村级治理类型。
对于分配型村级治理而言，因为村集体掌握着丰富的经济资源，其运作特点便与动员型村级治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里汲取资源，而是如何合法地使用村集体占有的资源，因此，这种民主更加注重其形式的层面，村务决策一般会有规范的程序，关注程序合法性，决策过程强调少数服从多数，参与决策人应具有合法的参与身份，非正式参与者没有表决的资格等。以村民代表会议为例，在作出重大村务决策时，大多强调参加会议人员的合法身份，要有较为规范的会议记录，参加会议的人员需要签名以示自己对重大村务决策负担责任，倾向于用表决的形式通过决策，村民代表的代表能力并不如动员型村级治理村庄那么重要，只要是通过合法程序产生的，什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关，村民代表会议在决策村务时，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，而显得过于弱小，而通过的村务决策在村中即使遇到反对者，也不大会中途改变。从这种意义上说，分配型村级治理是一种多数人决定的民主治理制度，在某些时候，多数人可能过于忽视村中少数派的声音，而构成实质上的多数人专制。
五、结语
以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同，这种疏理对于深化村级治理研究具有重要的意义。以当前展开实证研究的村级治理来讲，学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵，而将动员型村级治理与分配型村级治理混为一谈。一般来讲，在城郊农村和经济发达地区，经济的发展带来土地的增值，土地集体所有的产权安排，使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多，村集体不仅掌握着大量升值的土地资源，而且掌握着土地征用款的使用权，这些集体拥有的资源，就为分配型村级治理提供了村庄前提。此外，那些村办企业发展较好的富强村庄，也具有分配型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看，这类村庄的数量无疑只是农村的极少数，10%左右，但从学术界现有实际研究来看，只占少数的分配型村庄却受到了多数学者的关怀，而占中国农村90%的动员型村级治理村庄，却很少受到学者的关注。这显然不是很正常的现象。换句话说，通过民主化村级治理类型区分，可以凸现分配型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。
其次，作以上治理类型的区分，有助于让村级治理研究者特别是实证研究者明确自己研究村庄的类型，从而避免以偏概念，防此在提出理论观点，特别是政策建议时，有意无意忽略自己调查的个案背景，而作出一统中国农村自己的研究结论。 再次，以上治理类型的区分，还有助于理解学术界在乡村研究领域的学术和政策争论。当前学术界的一些争论，之所以公说公有理，婆说婆有理，并且都有实证研究的支持，往往是争论双方缺乏对乡村治理类型的把握，动员型村级治理村庄的调查当然把握不住分配型村级治理制度的特片，反之亦然。
我们以上所作的关于民主化村级治理的两分，是关于村级治理研究的一个初步成果，抛砖引玉，希望有更多相关成果出现。
[1] 参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，45页。
村级社会治理内容范文第3篇
他们土生土长在农村，但又基本脱离了传统农业的生产方式，属于新型农民群体。他们又被俗称为“经济能人”或“先富能人”。这一群体的崛起使农村基层治理出现了一种新的模式――“先富能人治村”。
富人争当村官且经过合法选举程序能够当上村官，是市场经济深入发展的一个重要成果，是农村发展中社会结构变化的一个重要信号，对于农村未来经济发展和社会稳定有重要影响。
富人治村基础是市场经济背景下基层民主政治的发展
理解“富人治村”的前提是对中国农村的整体把握，中国农村的区域性差异极大，沿海发达地区的农村不能取代广大的中西部农村，城郊农村也无法代表普通农业型农村，不同类型农村的“富人治村”遵循不同的逻辑，因而具有截然不同的意义。
首先，在沿海发达地区、城市郊区以及其他拥有矿产资源的农村，因为有土地、矿产及其他集体资产的巨大利益，村官的位置就具有极大的吸引力，村委会选举竞争较为激烈，吸引了包括富人在内的村民积极参选，并出现了贿选现象。有候选人花百万元巨资竞选村委会主任一职，显然是看中了当选后的巨大回报。当然这是极端的个案。
其次，在广大普通农业型村庄，集体经济空壳化，人财物持续流出村庄，村官的位置对富人并没有经济上的吸引力，村干部老龄化现象严重，年富力强的村庄精英分子都流向了城市，他们生活的重心不再放在农村，选举虽然很规范，但却无法选出好的当家人，村级治理陷入半瘫痪的维持状态。在这一类型的农村，“富人治村”更多地意味着奉献，或者说追求社会和精神层面而非经济层面的收益。
不管是追求社会价值还是经济利益，富人之所以能参与到村庄政治中来，并受到广泛关注，其基础是市场经济背景下基层民主政治的发展。
富人治村现象背后的深层解读
随着市场经济的渗透，财富成为村庄社会中衡量一个人价值的基本尺度，笔者在河南农村调查时了解到，村干部尤其是主职干部必须要有一个致富项目，否则，群众就会看不起你，做工作没有说服力，你自己都很穷，怎么能带领群众致富？为此，当地政府提出了“双强干部”，即工作能力强和致富能力强。
在很多农业型村庄，由于村干部的待遇较低，家庭条件较差的村干部自愿退出。比如河南农村，主职干部即支书、主任的工资为240元/月，副职干部的工资为180元/月，这样一个工资水平，如果没有较强的致富能力，村干部会越来越穷，成为村里的困难户，并且村干部退下来之后缺乏保障，还要靠儿女养老。也正是因为此，村干部中途辞职不干的现象非常普遍，村干部职位对年轻人无法产生吸引力，村干部后继无人，后备干部的培养成为一个突出问题。也正是在这个意义上，富人治村具有积极意义。
因而，富人治村是乡村治理模式转换过程中必然要出现的现象，是乡村社会对村级组织弱化的自主适应和应对，并且对基层民主建设提出了新的要求。
将富人群体纳入到基层民主的制度框架中来
要发挥富人治村的积极效应，避免其消极效应，就要进一步完善村级民主建设。村委会选举为富人群体提供了一个参与村庄政治的舞台，但选举并不是村级民主的唯一内容，仅有选举还无法达到乡村治理的善治，必须完善选举的配套措施，真正将富人群体纳入到基层民主的制度框架中来，以制度建设促进村级民主，而不是将村级民主的前途寄希望于富人的良心和自觉。
一方面，我们要正视村干部的利益诉求，在发达地区的农村，要对富人参与村庄政治给予鼓励，同时又要完善村级民主监督，村务公开落到实处。在普通农业型地区的农村，要提高在职村干部的工资水平，并为退职村干部提供适当的待遇补助。
村级社会治理内容范文第4篇
构建村级组织设置新格局的重要意义
以统筹城乡为目标，以镇街规划为龙头，以“转并联”为基本方式，顺应城镇化发展趋势，进一步改革创新村级组织的设置模式，努力实现由传统的村级组织构架向新社区结构模式转变，为推进统筹城乡综合配套改革提供坚强的组织保证。
推进村级组织设置改革是我县统筹城乡发展的需要。推进城乡统筹综合改革。加快新型城市化进程，是当前和今后一个时期推动我县经济社会转型发展的总抓手。城市化进程往往伴随着农村经济体制、社会结构、利益格局的深度调整，势必对农村基层组织设置提出新的更高的要求。同时，农村是统筹城乡发展、推进新型城市化的重要方面，大量的人力物力往农村投入，项目落地、工程推进等都离不开村级组织。就我县实际来看，一方面，乡镇行政区划调整后，行政村还有906个，村布局“多、小、散”特征明显，公共服务、基础设施共享程度低，制约了经济社会的发展。另一方面，一些村庄的存在形态已经发生了很大变化，有的变成了城中村，有的成为了农村新社区，有的因村民搬迁成了“空壳村”，以行政村为单位设置基层组织的传统模式显然与当前城市化进程不相适应。如何顺势而为，因势利导，推进村级组织设置改革，破除体制机制障碍，理应成为统筹城乡综合改革的题中应有之义。
推进村级组织设置改革是加强和创新社会管理的需要。农村是社会管理组织体系中的最基层。农村稳则社会稳。城镇化改革发展在给农村带来巨大活力的同时，也给农村社会管理提出了新课题、新要求。在加快农村建设的过程中，各种新问题、新矛盾时有发生，如土地征用、房屋拆迁、农村劳动力进城务工等引发的不稳定因素明显增加，农村社会管理水平亟待提高。村级组织设置改革有利于健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，有利于提高农村社会管理整体水平。社区是基层社会管理的基础平台，通过推进村级组织“转并联”，最终形成城乡一体的社区治理模式，能够促进社会管理资源整合，强化社会管理和公共服务职能，进一步加强和创新基层社会管理。
推进村级组织设置改革是务实基层打牢基础的需要。我县农村社情复杂，特别是农村政治生态比较落后，“三宗势力”(宗教、宗派、宗族)盘根错节，干扰农村基层工作的问题比较突出。近年来，虽然我县抓基层组织建设力度很大，成效也比较明显，但村级层面存在的问题和矛盾还很多。特别是每到村级组织换届选举时，竞争异常激烈，这种强烈的政治意愿很大程度上是政经不分、权力与利益结合所致，包括征地拆迁、项目招标施工、安置房分配、新农村项目分配、各种公共资源的配置等都是有利益关联度的。这些问题长期困扰农村建设。影响了党在农村的执政基础。开展村级组织设置改革，目的就是为了推进农村资源公平分配，逐步强化社区的管理服务功能，逐渐弱化村级组织的管理服务功能，从而达到进一步打牢农村基层基础的目的。
构建村级组织设置新格局的主要举措
村级组织设置改革的基本目标，就是实现农村社区化。要在全县构建起以“镇(街)一社区”两级为主体的基层组织架构和治理体系。实现农村社区全覆盖，使农村新社区真正成为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体，关键要做到“四个”注重。
注重抓好服务工作。强化服务，便民惠民，是农村新社区建设的生命力之所在。也是村级组织设置改革的出发点和落脚点。我们一定要把对社区群众的服务放在首要位置和作为前提工作来抓。社区服务中心要具有综合服务功能。把相关的服务功能集聚到联村社区平台上来。真正方便群众办事。让广大群众切切实实感受到村级组织设置改革以后带来的新变化。在便民服务事项上，要做到“下放”、“上提”相结合。这项工作由县纪委牵好头、担起责，县审管办全力配合。将全县所有县直部门和功能区、镇(街道)的服务审批项目进行全面的梳理，对可以“下放”的项目全部实行下放。各功能区、镇和街道要把目前属于村级组织的服务项目进行梳理整合，除了涉及土地征用等必须使用村委会印章的事项外，其他的都“上提”到社区进行办理。
注重整合各方资源。重点要整合好人员、资金和办公场所等三方面的公共资源：一要整合好人员资源。要充分利用镇村干部资源，选好配强联村社区组织带头人。选配坚强有力的联村社区组织班子和工作人员。要继续抓好县直机关农村指导员下派工作，选派优秀干部指导帮助联村社区工作。二要整合好资金资源。本着“统筹兼顾、集约高效”的原则，各级各条战线的资金投入都要按规划来办，对各级财政用于中心村、联村组织办公场所、社区服务中心建设等方面的资金要进行通盘考虑。在设施建设和项目安排上，突出合力共建、功能互享、工作共担、活动共管，避免浪费，预防重复投资。今后对农村集体项目的补助资金，也要进行有机整合，由联村社区进行统筹支配，不能搞“低、小、散”，要彻底改变资金“天女散花”现象，做到“雪中送炭”或“锦上添花”，充分发挥资金的“浓缩效应”、“放大效应”。三要整合好公共办公资源。在充分利用中心村、城乡社区现有办公场所的基础上，整合撤并乡、中小学校、卫生院所的原有办公场所，以修建、置换、租赁等方式。解决联村社区组织办公服务场所问题。
注重讲究工作方法。村级组织设置改革本身是一项全新工作，困难多，经验少，再加上每个地方情况千差万剐。因此，在具体推进时，各镇(街道)要按照“方向坚定不移、方法因地制宜”的总体思路，坚持从实际出发，讲方法讲创新。一要善于学习借鉴。桥下是全市试点镇，在这方面有着很好的基础，也做了很多探索，试点工作经验是各镇街的学习材料，各镇街也结合实际探索适合本地的载体和制度。二要注重典型引路。要按照“今年树一批、明年带一批、逐年上一批”的目标，每个镇(街道)今年至少都要创建1个社区示范典型，对每个典型社区都要派专人蹲点指导，精心做好培育。争取培育一个，成功一个，带动一片。县委组织部要加强对典型示范创建的指导，并组织开展“互学互比”活动。三要加强考核评价。县委把村级组织设置改革工作列为《考绩法》的重要内容，把考
绩结果作为考察干部工作实绩特别是党(工)委书记工作实绩的重要内容。各功能区、镇(街道)也要将村级组织设置改革纳入村级基层党建考核评价体系，明确相关干部的工作责任，积极建立起引导支持各个社区之间良性互动和服务竞争机制，推进村级组织设置改革工作深入开展。
构建村级组织设置新格局的组织保障
村级组织设置的“转、并、联”工作搞得好不好，关键就看各地、各部门有没有重视，有没有倾全力去抓，有没有全县上下的通力合作、齐心协力。各功能区、镇(街道)和县有关部门必须结合各自职责，加强领导，强化指导，狠抓落实，确保村级组织设置改革工作顺利推进。
强化领导。为切实加强对村级组织设置改革工作的领导。县里专门成立了领导小组。由县委书记担任组长，县长担任常务副组长，领导小组下设办公室。由组织部长牵头负责。各功能区和镇(街道)也建立相应的组织机构，党(工)委书记要任组长。对这项工作，各功能区、中心镇党委和街道党(工)委责无旁贷、义不容辞，尤其是党(工)委书记更要把这项工作放在心上、抓在手里、落到实处，做到亲自研究部署工作、亲自调配各种资源、亲自解决重点难点问题。
形成合力。开展村级组织设置改革需要条块结合、资源共享、优势互补，整合各方面力量。形成工作合力。各功能区、镇(街道)及有关部门要主动对接，密切协作。齐抓共管。组织部门要发挥牵头抓总作用，联合纪委、农办、民政、财政、规划建设等部门力量，定期召开协调会，进行协商。统筹决策，确保这项工作整体有序推进。特别是在场所建设、功能确定、规划设置等方面，相关部门一定要加强协调沟通，做到统一部署、统一推进，不能各自为政，各搞一套。镇(街道)层面需要哪个部门指导和帮助的，相关部门不能推诿，要拿出具体举措，帮助镇(街道)解决难题。
深化宣传。村级组织设置改革是一项全新的举措，政策性强、涉及面广。宣传部门要通过电视、广播、网络、报纸等多种形式。深入广泛地宣传村级组织设置改革的目的意义、内容要求和措施步骤，使广大党员干部群众深刻理解村级组织设置改革的重要性，消除镇村干部的畏难情绪和基层群众的各种顾虑，把思想和行动统一到县委、县政府的决策部署上来，切实营造良好的改革工作氛围。构建村级组织设置新格局／盛秋平
村级组织设置改革是统筹城乡协调发展、夯实农村基层基础、加强和创新社会管理的迫切需要。根据温州市委“一年搭框架、二年抓深化、三年全面达标”的总体部署，紧扣“三分三改”，按照分步实施、逐步推进的工作思路，今年5月开始永嘉县在桥下镇开展先期试点，同时鼓励其他各镇街选择条件成熟的村庄先行开展社区建设。至7月底止。全县已有906个村完成了社区规划布局，117个村进入新社区运行阶段，实现了农村社区全覆盖的新格局。
构建村级组织设置新格局的重要意义
以统筹城乡为目标，以镇街规划为龙头，以“转并联”为基本方式，顺应城镇化发展趋势，进一步改革创新村级组织的设置模式，努力实现由传统的村级组织构架向新社区结构模式转变，为推进统筹城乡综合配套改革提供坚强的组织保证。
推进村级组织设置改革是我县统筹城乡发展的需要。推进城乡统筹综合改革。加快新型城市化进程，是当前和今后一个时期推动我县经济社会转型发展的总抓手。城市化进程往往伴随着农村经济体制、社会结构、利益格局的深度调整，势必对农村基层组织设置提出新的更高的要求。同时，农村是统筹城乡发展、推进新型城市化的重要方面，大量的人力物力往农村投入，项目落地、工程推进等都离不开村级组织。就我县实际来看，一方面，乡镇行政区划调整后，行政村还有906个，村布局“多、小、散”特征明显，公共服务、基础设施共享程度低，制约了经济社会的发展。另一方面，一些村庄的存在形态已经发生了很大变化，有的变成了城中村，有的成为了农村新社区，有的因村民搬迁成了“空壳村”，以行政村为单位设置基层组织的传统模式显然与当前城市化进程不相适应。如何顺势而为，因势利导，推进村级组织设置改革，破除体制机制障碍，理应成为统筹城乡综合改革的题中应有之义。
推进村级组织设置改革是加强和创新社会管理的需要。农村是社会管理组织体系中的最基层。农村稳则社会稳。城镇化改革发展在给农村带来巨大活力的同时，也给农村社会管理提出了新课题、新要求。在加快农村建设的过程中，各种新问题、新矛盾时有发生，如土地征用、房屋拆迁、农村劳动力进城务工等引发的不稳定因素明显增加，农村社会管理水平亟待提高。村级组织设置改革有利于健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，有利于提高农村社会管理整体水平。社区是基层社会管理的基础平台，通过推进村级组织“转并联”，最终形成城乡一体的社区治理模式，能够促进社会管理资源整合，强化社会管理和公共服务职能，进一步加强和创新基层社会管理。
推进村级组织设置改革是务实基层打牢基础的需要。我县农村社情复杂，特别是农村政治生态比较落后，“三宗势力”(宗教、宗派、宗族)盘根错节，干扰农村基层工作的问题比较突出。近年来，虽然我县抓基层组织建设力度很大，成效也比较明显，但村级层面存在的问题和矛盾还很多。特别是每到村级组织换届选举时，竞争异常激烈，这种强烈的政治意愿很大程度上是政经不分、权力与利益结合所致，包括征地拆迁、项目招标施工、安置房分配、新农村项目分配、各种公共资源的配置等都是有利益关联度的。这些问题长期困扰农村建设。影响了党在农村的执政基础。开展村级组织设置改革，目的就是为了推进农村资源公平分配，逐步强化社区的管理服务功能，逐渐弱化村级组织的管理服务功能，从而达到进一步打牢农村基层基础的目的。
构建村级组织设置新格局的主要举措
村级组织设置改革的基本目标，就是实现农村社区化。要在全县构建起以“镇(街)一社区”两级为主体的基层组织架构和治理体系。实现农村社区全覆盖，使农村新社区真正成为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体，关键要做到“四个”注重。
注重抓好服务工作。强化服务，便民惠民，是农村新社区建设的生命力之所在。也是村级组织设置改革的出发点和落脚点。我们一定要把对社区群众的服务放在首要位置和作为前提工作来抓。社区服务中心要具有综合服务功能。把相关的服务功能集聚到联村社区平台上来。真正方便群众办事。让广大群众切切实实感受到村级组织设置改革以后带来的新变化。在便民服务事项上，要做到“下放”、“上提”相结合。这项工作由县纪委牵好头、担起
责，县审管办全力配合。将全县所有县直部门和功能区、镇(街道)的服务审批项目进行全面的梳理，对可以“下放”的项目全部实行下放。各功能区、镇和街道要把目前属于村级组织的服务项目进行梳理整合，除了涉及土地征用等必须使用村委会印章的事项外，其他的都“上提”到社区进行办理。
注重整合各方资源。重点要整合好人员、资金和办公场所等三方面的公共资源：一要整合好人员资源。要充分利用镇村干部资源，选好配强联村社区组织带头人。选配坚强有力的联村社区组织班子和工作人员。要继续抓好县直机关农村指导员下派工作，选派优秀干部指导帮助联村社区工作。二要整合好资金资源。本着“统筹兼顾、集约高效”的原则，各级各条战线的资金投入都要按规划来办，对各级财政用于中心村、联村组织办公场所、社区服务中心建设等方面的资金要进行通盘考虑。在设施建设和项目安排上，突出合力共建、功能互享、工作共担、活动共管，避免浪费，预防重复投资。今后对农村集体项目的补助资金，也要进行有机整合，由联村社区进行统筹支配，不能搞“低、小、散”，要彻底改变资金“天女散花”现象，做到“雪中送炭”或“锦上添花”，充分发挥资金的“浓缩效应”、“放大效应”。三要整合好公共办公资源。在充分利用中心村、城乡社区现有办公场所的基础上，整合撤并乡、中小学校、卫生院所的原有办公场所，以修建、置换、租赁等方式。解决联村社区组织办公服务场所问题。
注重讲究工作方法。村级组织设置改革本身是一项全新工作，困难多，经验少，再加上每个地方情况千差万剐。因此，在具体推进时，各镇(街道)要按照“方向坚定不移、方法因地制宜”的总体思路，坚持从实际出发，讲方法讲创新。一要善于学习借鉴。桥下是全市试点镇，在这方面有着很好的基础，也做了很多探索，试点工作经验是各镇街的学习材料，各镇街也结合实际探索适合本地的载体和制度。二要注重典型引路。要按照“今年树一批、明年带一批、逐年上一批”的目标，每个镇(街道)今年至少都要创建1个社区示范典型，对每个典型社区都要派专人蹲点指导，精心做好培育。争取培育一个，成功一个，带动一片。县委组织部要加强对典型示范创建的指导，并组织开展“互学互比”活动。三要加强考核评价。县委把村级组织设置改革工作列为《考绩法》的重要内容，把考绩结果作为考察干部工作实绩特别是党(工)委书记工作实绩的重要内容。各功能区、镇(街道)也要将村级组织设置改革纳入村级基层党建考核评价体系，明确相关干部的工作责任，积极建立起引导支持各个社区之间良性互动和服务竞争机制，推进村级组织设置改革工作深入开展。
构建村级组织设置新格局的组织保障
村级组织设置的“转、并、联”工作搞得好不好，关键就看各地、各部门有没有重视，有没有倾全力去抓，有没有全县上下的通力合作、齐心协力。各功能区、镇(街道)和县有关部门必须结合各自职责，加强领导，强化指导，狠抓落实，确保村级组织设置改革工作顺利推进。
强化领导。为切实加强对村级组织设置改革工作的领导。县里专门成立了领导小组。由县委书记担任组长，县长担任常务副组长，领导小组下设办公室。由组织部长牵头负责。各功能区和镇(街道)也建立相应的组织机构，党(工)委书记要任组长。对这项工作，各功能区、中心镇党委和街道党(工)委责无旁贷、义不容辞，尤其是党(工)委书记更要把这项工作放在心上、抓在手里、落到实处，做到亲自研究部署工作、亲自调配各种资源、亲自解决重点难点问题。
村级社会治理内容范文第5篇
关键词：村庄空心化；文化建设；组织困境；内部承接；“中农”
中图分类号：C913.4文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）06—0072—06
作者简介：李祖佩，男，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生（武汉430074）。
近年来，农村文化问题逐渐为政府和学界关注。已有研究大致从以下四点展开论述：一是对农村文化特点、内容等基本问题的研究①。 二是对农村文化供给现状和供给主体等问题的研究②。三是对农村文化建设绩效评估研究③。四是对农村文化产业研究④。这些研究对于村庄空心化背景下的农村文化建设关注较少。2012年5月至8月，笔者参与了湖北省委宣传部组织的湖北省23个县市近百个村庄的农村文化调查⑤。调查发现，对于人财物大量外流、村庄空心化特点明显的地区，农村文化建设呈现出外部支持能力不足、内部承接乏力双重矛盾，严重制约了文化建设的成效。如何理解村庄空心化背景下的农村文化建设的内外双重困境，理清其中问题产生的内在机制，进而探索实现内外合力、克服困境的可能路径，应成为当前农村文化研究的重点。
一、村庄空心化
村庄空心化又称村庄“过疏化”，是指在城乡转型发展过程中，由于农村人口非农化引起“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅逐渐向扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种“外扩内空”的不良演化过程。它是乡村地域系统演化的一种特殊形态，其结果产生了空心村，既包括农村土地（耕地和建设用地）空心化、人口空心化，也包括农村产业空心化和公共品供给空心化，本质上是农村地域经济社会功能的整体退化。⑥
随着工业化、城市化快速发展，农村人口的非农化转移带来农村常住人口的逐渐减少，进而产生一系列问题，如土地的闲置、村庄社会关系的重塑以及农村经济社会活力的整体弱化等。但是由于不同地区资源禀赋和农业生产特点不同，村庄空心化的表现形式亦有明显差异⑦ 。就湖北省而言，村庄空心化主要表现为：人口空心化，即村庄中青年大量外流导致的老人、妇女和儿童成为村庄生活的主体；社会关系空心化，即人口外流和空间距离拉大导致的维系村庄秩序的“熟人社会”关系网络的松动和弱化；村庄社会活力空心化，即表现为内生组织的乏力和村庄公共生活的退化等。相对于全国其他地方尤其是山区出现的土地空心化，湖北省大部分因属于低地丘陵，农业耕作较为便利，耕地仍得到充分利用，土地空心化并没有凸显，这为农村建设尤其是农村文化建设提供了可能的契机。
人多地少的基本国情和城乡二元结构的刚性存在，城市化、工业化对农村劳动力的吸纳相对于巨大的农村人口基数仍需长期过程，从而使得农村在相当长的时间内持续存在⑧。在这种背景下，一方面农村出现空心化态势，另一方面，农村的稳定器功能发挥仍有极强的战略意义。面对村庄空心化的现实，将农村文化建设落到实处，以文化建设促进和带动其他领域的发展，克服村庄空心化的消极影响进而实现农村社会的长期稳定繁荣，具有重大的现实和战略意义。
农村文化建设是政府外部文化供给与村庄内部承接相互作用的过程，两者缺一不可：缺少外部供给的农村文化建设，村庄内部因缺乏必要的制度和资金支持而缺乏动力；缺乏村庄内部承接的农村文化建设，外部供给总量再多终会因载体的缺失而事倍功半。但是调查发现，一方面，空心化村庄本身内部结构不能有机整合、功能运转不畅以及自运转失效等问题⑨，带来对外部文化供给的高需求和高依赖，而当前的基层文化供给和服务组织（乡镇文化站或文化服务中心以及村级组织）乏力和无为，只是充当自上而下的行政任务，无法反映农民文化诉求，更无力自组织开展村庄文化建设，大大降低了文化供给的效益；另一方面，村庄人财物大量流失，内部无法找到适应当前文化建设内容和方向的可靠抓手。空心化村庄文化建设面临内外交困的境况。
二、农村文化建设的组织困境及其逻辑
在农村文化建设中，乡镇文化站（改制后称为文化服务中心）和村级组织（包括村党支部和村民委员会）承担主要供给和服务职能，自上而下的文化建设任务需要依靠其具体实施，同时乡村社会中真正的文化需要和文化诉求需要其向上反映并承担其中部分自组织功能。但在当前，上述两种组织均面临不同的困境，严重影响其功能发挥和文化建设质量，且这种困境在空心化村庄中显得尤为突出。
1.乡镇文化部门乏力
2003年起，湖北省在全省范围内推行“以钱养事”改革，即政府根据职能转换的要求和可用财力的许可，由乡镇和县级主管部门共同确定本地每年需要完成的农村公益项目，连同具体的服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求，面向社会公开招标，凡是具有规定资质的企事业单位、社会中介服务组织和个人，都可以通过竞争参与政府的公益服务活动⑩。按照改革要求，以文化站为代表的乡镇职能部门由原来的事业单位改为民办非企业单位，所得收益以政府购买服务的形式获得。
无可否认，“以钱养事”改革在压缩政府开支、克服原有“七站八所”的高成本、低效率等方面起到明显效果，政府不再承担臃肿的职能部门（原属事业单位）的庞大开支，通过改革引进竞争机制，使资金真正符合政策安排。这与改革初衷是一致的，体现了以强化公共服务为认同标准的现代国家政权建设要求。但是，改革后的乡镇文化服务中心在运作过程中存在诸多困境，导致实践效果与政策初衷出现明显张力。
第一，资金难以保证，人心涣散，乡镇文化部门成了“养老衙门”。从调查来看，改革后绝大部分乡镇文化工作者不再享受事业编制，且每年收益由提供服务的数量和质量来确定，缺乏稳定的预期。而基层工作是一个“牵一发而动全身”的系统工作，农村文化建设往往牵涉到农村各个方面，如在体育建设场地建设中，往往涉及到占地补偿以及后续的土地调整问题，工作中需要处理的问题复杂、任务量大，要求乡镇文化机构在充分理解农村工作实际的同时，有充分的人力、财力和物力化解矛盾。基层工作的繁杂性与乡镇文化部门缺乏稳定收入预期的现实相对应，导致乡镇文化部门工作吸引力降低，“权小责大”、“财少事多”等矛盾彰显，一些年富力强的文化工作者因而另谋出路。其后果是乡镇文化服务组织乏力，甚至出现虽争取到政府文化建设项目资金却没有能力组织实施的困境。
第二，从组织关系来看，乡镇文化服务中心在乡镇政府中的地位进一步边缘化。长期以来，受“发展主义”和以GDP为主要政绩考核标准等因素影响，县乡地方政府将主要精力放在发展经济上，文化建设并没有得到重视。财政部教科文司一项调查结果表明，国家财政对文体广事业费的支出在“十五”期间的年均增长率低于同期国家财政收入的年均增长率，且从文化行业的局部看，由于基数小，财政拨款占国家财政总支出的比重呈逐年下降趋势。即便如此，中央财政对文化投入的力度远超过地方财政。在这种背景下，文化部门在地方政府中一直处于边缘地位。在改制前，文化站作为一级乡镇职能部门，有固定的收入来源（主要靠税费截取）和稳定的文化供给项目（如电影下乡等）。改制后，文化服务中心的固定工作人员大幅缩减（一般为两人），且为增加收入他们在乡镇政府中任文员等职务，对乡镇政府的依赖性得到强化。在压力型体制和“一票否决”等制度环境下，乡镇政府的大部分精力和资源用于处理维护社会稳定、计划生育等中心工作和一线工作。依附于乡镇的文化服务工作者为在政府中谋得相应福利，不得不把大量的时间和精力放到乡镇政府的各项工作中去，影响了他们文化建设本职工作的开展。
第三，从组织实施过程看，改制后文化服务中心定性为民办非企业单位，即面向市场的公益组织，无法名正言顺地组织文化建设。原来属“七站八所”之一的文化站虽然存在机构臃肿、效率低下等多种弊病，但毕竟作为一个指导机构，对于村级治理组织属于上级，文化站工作人员属于“领导”，可以依靠行政命令开展工作。改制后的农村文化服务中心无法调动村级组织的积极性，导致诸多文化建设项目难以落到实处。即便一些文化建设项目在乡镇政府压力之下得以建成，这些项目也会因村级组织日常管理的缺失而不能产生应有效果。
乡镇文化服务中心面临上述组织困境，对于农村文化建设，尤其是外部依赖性强的空心化村庄的文化建设而言，至少产生两种后果：一是由于组织的乏力和虚化，无法有效承接政府用于文化建设的各种资源；二是对已有的政府文化供给缺乏必要的监管，文化供给成果的持续性和长期性不足，政府文化供给因为缺乏必要的组织管理而无法发挥作用。
2.村级组织弱化
乡村组织能力弱化具体表现为乡村组织只是简单机械地应付政府的文化供给任务，无法反映村民实际的文化需要和诉求，同时又无法依靠村庄集体能力自组织文化活动，从而导致部分政府的供给内容与农民的需要之间产生错位。
村级组织弱化受制于两方面因素的影响：一是对于空心化村庄来说，资源禀赋有限，村集体收入较低甚至相当一部分村庄没有集体收入，无法满足自组织文化活动的资金需求。二是税费改革以来，国家治理乡村社会的策略发生了重大转型。近年来，国家实施的许多政策都试图绕开乡村基层组织，直接进入乡村社会，或者直接与分散的农户相对接，即使在无法绕开乡村基层组织的情况下，也只是让村级组织从事一些从属、次要、配合性的工作。如粮食直补政策的实施即为典型事例。从后税费农村基层治理机制的特点来看，市场化、契约化、个体化成为主要特点，而权力以资源为基础，对于村庄集体资源匮乏的空心化村庄的治理组织来说，后税费时期国家系列政策加大了向农民收费的难度，自身治理权力和治理责任的双重弱化成为基本事实。其后果自然是村级组织的弱化，无力满足农村文化等公共品需要。
村级组织扎根于乡村社会内部，村干部最了解村庄和村民的文化需要。但现实情况是村级组织并没有能力提供文化供给，在文化建设中也并没有发挥应有的作用，从而使村庄空心化背景下的农村文化建设进一步陷入困境。
三、农村文化建设内部承接的缺失与契机
1.农村文化建设内部承接缺失
上文述及，农村文化建设是自上而下的外部供给与自下而上的内部承接相互协调一致的过程，两者相互促进，缺一不可。农村文化建设内部承接主要依靠村庄内部承接主体来实现。所谓村庄内部承接主体，是指村庄社会中能够积极参与到现有文化供给中去，对文化建设的内容和重要性充分认同，且能够在文化供给和服务过程中，提供必要的智力支持和监管保障的农民，他们构成农村文化建设的群众基础。在村庄空心化背景下，农村资源大量外流，文化建设的内部承接主体缺位，村民对文化建设参与热情和参与度低，影响了文化供给的实际效益。据调查，为满足农民文化需要的农家书屋，竟有超过70%的农民不感兴趣，这种公益性文化服务设施大多数时间并没有发挥其应有的作用。如何面对村庄空心化现实，找到推行文化建设事业可以依靠的承接对象，发挥其文化承接和建设功能，是加快农村文化建设的重要议题。
在湖北省，村庄空心化表现为人口空心化、社会关系空心化以及社会活力空心化，而土地尤其是耕地并没有出现空心化。土地通过村社内部的自发流转实现资源重新组合，带来了村庄阶层的重构，承接村庄文化建设的农民主体也因此变得复杂化。经过多年的土地流转实践之后，村社土地不断循环、交错流转，逐渐集中到部分农户手中，于是农户在土地耕种上就形成了差别——有的农户耕种数十亩土地，有的农户只有三五亩土地，还有的农户则不再耕种土地。由于土地耕种的差别，取消农业税后农业耕种可以带来可观的收入，不同农户在农地上的收益差距越来越大，农村阶层分化开始凸显。据我们调查，以家庭纯收入为标准，当前空心化村庄中阶层（以户籍为标准）可以划分为：精英阶层，该部分年收入在十万元甚至上百万元不等，绝大部分已经脱离村庄，且土地转出，他们一般占村庄户数的3%左右；中上阶层，该部分举家外出经商或常年在外打工，有能力在城市立足，年收入在10万元左右，大部分土地转出，他们占村庄总户数的10%左右；“中农”阶层，年龄在45—55岁之间，耕种规模在15亩以上，但一般不超过50亩，且家庭大半部分收入来源依靠农副业，家庭收入在5万元左右不等，土地大部分转入，他们占村庄总户数的20%左右；中下阶层，该类家庭往往家庭压力大（父母生病或是孩子读书），举家外出打工或是半工半农，因为开支较大，一年收入在2万元左右，土地转出或维持原责任田规模，他们占总户数的40%左右；贫弱阶层，由于疾病或家庭变故导致劳动力不足，家庭收入在5000元左右，土地维持原有责任田规模，他们约占农户数的10%。农村社会阶层分化，在带来农村文化建设主体多元化的同时，也意味着农民利益诉求的多元化，这在一定程度上增加了农村文化建设的难度。但是，这种阶层分化的现实，亦为农村文化建设提供了契机。
2.“中农”阶层：农村文化建设的契机
上述“中农”阶层在现阶段是指主要依靠农业及其相关副业为主要收入来源，经济收入水平在村庄中属中等的农户。有学者称之为“新中农”阶层。相对于其他阶层，“中农”阶层有以下特点。
第一，“中农”阶层利益关系在土地上，社会关系集中在村庄内部。“中农”以耕种一定规模土地为主要收入来源，除一小部分土地是自己的责任田外，其他大部分通过亲戚、邻居等熟人关系流转获得，土地租金极低甚至为零，即遵循不安全市场化的土地流转逻辑。而要能够顺利达成土地流转，“中农”首先要与周围村民保持良好的关系往来，主动介入到村庄关系建构和互动中，因此这部分人在村庄中的口碑较好，是村庄社会生活中的积极分子。相对于“中农”阶层，精英阶层在城市立足，其利益空间和社会关系早已脱离村庄；中上阶层中的相当一部分人虽然会在年纪增大后无法满足外部劳务市场需要时返回村庄，但在当前形势下，他们土地转出，各种关系重心在村庄之外；中下阶层和贫弱阶层虽然处在村庄中，但是自身家庭生活的压力极大弱化了他们积极参与村庄社会生活的能力。因此，“中农”阶层在村庄社会文化生活中居于重要地位。
第二，“中农”阶层自身生活质量与村庄社会发展和村庄公共品供给成效息息相关，更为积极、更有能力参与其中。因为“中农”以耕种土地为主要谋生手段，利益关系和社会关系主要在村庄内部，村庄的社会发展、村容村貌的改观、公共品供给的完善与“中农”收入水平和生活质量密切相关，笔者在村庄调查时发现，这部分人对村庄文化建设和自身文化生活质量提升高度关注，同时因为长期生活在村庄中，他们对本村最需要什么、怎么建设也最为了解。相对于其他阶层，“中农”更有可能也更有能力组织开展文化建设。精英阶层虽然有强大的经济能力，但利益空间和社会关系早已脱离村庄，对于村庄社会发展较少关注；中下阶层和贫弱阶层虽然没有脱离村庄，但是受制于自身经济能力，往往“心有余而力不足”。而随着机械化水平的提高，耕种土地的劳动力支出减少，加之农业生产的季节性特点，“中农”闲暇时间较长，有足够的精力投入到以文化建设为代表的村庄公共品供给中去。调查发现，荆门农村村庄内篮球场的建立、篮球队的组建绝大部分都是以“中农”为主要倡导者和实际组织者的。
第三，“中农”阶层是当前农村政策安排的既得利益者，对国家有着较高的认同，成为国家各项惠农富农政策的坚定支持者 。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》均“赋予农民长期而有保障的农地使用权”，实行“生不添、死不减”，鼓励农民土地使用权的自愿、规范流转。可以说，相对稳定的农地承包关系和制度安排能够保护以耕种一定规模土地为主要收入来源的“中农”阶层利益。另外，税费改革之后国家相继出台的一系列惠农富农政策，如家电下乡、良种补贴，使得利益关系在村庄中的“中农”阶层受益最多，增强了“中农”的国家认同，也即是说，税费改革及其系列改革的“政治逻辑”在“中农”身上得到了充分表达。因此，对于中央和地方政府的惠农政策，“中农”阶层最为拥护也最为积极参与其中，对于农村文化建设，“中农”阶层也更容易形成认同并积极参与。这一点在村庄调研时也得到了证实。
第四，“中农”阶层有其自身循环能力和再生产能力。中上阶层的部分村民在经商失败或是受制于年龄、技术而无法满足劳务市场需要时，会选择回到村庄耕种相当规模土地，成为“中农”阶层；中下阶层的部分农民在克服家庭困境后，也会通过土地自发流转扩大农业生产规模，上升到“中农”之列。“中农”阶层也会有一部分农民因年龄增大、劳动能力下降等因素而减少土地，导致收入较少滑落到中下阶层。因此，农村阶层呈现的是一个动态变化的过程，“中农”阶层就在这种动态变化过程中实现再生产。这为农村文化建设奠定了稳定的群众基础。
村庄空心化虽然带来人财物等内部资源的大量流失，但并不等于说村庄内部承接机制阙如，更不能因此对农村文化建设持悲观态度。“中农”阶层作为农村经济社会变革后的新兴阶层，因其与村庄的高度利益关联、较高的参与能力和参与热情，完全能够在村庄空心化背景下成为农村文化建设的承接主体，发挥重要的承接功能，通过动态再生实现农村文化建设的持续性和长期性。
四、农村文化建设的出路与对策
毋庸置疑，在相当长的时期内，农村作为蓄水池和稳定器的功能发挥，仍对中国社会整体发展中具有战略意义。这就要求我们正视日益显现的村庄空心化现象以及在此背景下的农村文化建设问题。结合上述分析，在村庄空心化背景下，实现农村文化建设的良性运行，应从内外两方面下工夫：一方面，要在当前乡镇体制改革框架下，探索更为务实和高效的组织机制，夯实以乡镇文化服务部门和村级组织为代表的农村文化建设的组织基础；另一方面，以村庄“中农”阶层为主要立足点，培育农村文化建设的内部承接主体，夯实农村文化建设的群众基础，使文化供给内容真正得到村庄的认同和接受，发挥文化供给的最大效益。做到以上两点，就能够有效克服以往文化建设有阵地无组织、重“送文化”而轻“种文化”的供给模式弊端，实现农村文化建设的供给模式创新。具体而言，可从以下方面进行努力。
1.从“空心化”村庄文化建设的外部供给上，有效克服组织乏力问题
应对“以钱养事”的改革框架进行必要修正，结合农村工作现实情况，从资金投入和政府组织支持等方面加大力度，真正发挥乡镇文化服务中心文化供给、服务和管理职能，保证乡镇文化服务中心有能力做事、有热情做事、有尊严做事。同时，理顺乡镇文化服务中心与村级组织关系，赋予前者充分调动村级组织参与文化建设的权力，进而形成组织合力，克服当前空心化村庄文化组织供给乏力的问题。
温铁军在对乡村两级基层组织的研究中指出：“在工业化从农业提取原始积累这个不可能跨越的历史阶段中，能有效地降低与高度分散而且剩余极少的亿万小农的交易费用，并且完成了资本积累的制度安排，就是有效的。”这从某个角度说明了基层组织对于文化建设的重要性。取消农业税之后，国家进入“以工哺农”的新的历史时期，承担着越来越多的诸如文化建设等公共品供给任务。这种形势的变化并不能说明基层组织在文化公共品供给方面的重要性有所降低。相反，在文化等公共品供给中，国家如何了解高度分散且利益诉求日益多元的亿万小农的需求？国家又如何降低公共品供给中因“搭便车”而导致的高组织成本？这些问题均需要强有力的基层组织发挥作用。由此，无论是税费提取时国家工业化积累阶段，还是后税费时期的国家反哺农业阶段，强有力的基层组织建设都不容忽视。
2.在“空心化”村庄文化建设的内部承接上，充分激活和发挥“中农”阶层的文化建设功能
上文述及，现在的问题并不是村庄内部没有承接文化供给的有效主体，而是已有的资源没有得到应有的重视。充分激活和发挥“中农”阶层的文化建设功能，可从三个方面入手：一是吸纳“中农”阶层进入村级组织，通过对体制身份的获得激发“中农”的参与积极性，发挥村级组织在文化建设中的基础性作用。调查发现，“中农”阶层虽然有一些人进入村级组织，成为村庄政治精英的一部分，但是由于受改革开放以来所倡导的“富人治村”等观念的影响，“中农”在村庄权力结构中并不占主导地位，村级治理被利益关系和社会关系并不在村庄的经济精英（即富人）把持，“中农”阶层的作用并没有得到有效发挥。因此，要把“中农”阶层作为村级组织的重要力量加以吸纳，推动农村文化建设在村庄有效开展。二是在政府的文化供给项目中，通过民主议事会等组织形式广泛征集村民尤其是“中农”阶层的意见，使政府工作充分得到“中农”阶层的认同和支持。面对村庄空心化这一基本事实，能代表村庄整体利益的“中农”阶层应成为农村文化建设中首要结合的对象。三是扶持“中农”自组织的文化活动。从调查来看，目前村庄中相当一部分文化活动，如体育比赛、腰鼓队、健身舞队等，都是以“中农”为组织主体的，在这一方面，各级政府应加大对此类文化活动的扶持力度，进行相应的项目安排，并给予必要的资金和技术支持。
综上，加强农村文化建设，需要增强乡镇文化服务组织的行动能力，同时构建以“中农”为主体的村级组织，从而形成内外合力，有效克服村庄空心化背景下的文化建设困境。只有这样，才能保证国家有关农村文化建设的资源投入体现国家意志，切实符合村庄内部文化需求，避免错位供给和过度供给。也只有这样，才能实现农村文化发展和繁荣，调动村庄内生力量，增强村庄社会活力，进而克服村庄“空心化”给村民生产生活带来的诸多困境。
五、总结和讨论
在村庄空心化背景下，农村文化建设面临内外双重困境：一方面，村庄空心化导致对外部供给的高依赖，但从外部供给来看，乡镇文化服务中心和村级组织面临一系列的问题，无法实现有效供给，农村文化建设出现了供给乏力和监管缺失等问题；另一方面，农村土地资源重组所形成的“中农”阶层长期得不到关注和有效利用，导致农村文化建设的内部承接主体长期缺失。结合实证分析，理清困境存在的内在逻辑，适时强化乡村两级文化服务组织的服务能力，同时扶持以“中农”为主的村庄主体，发挥“中农”的文化承接功能，成为克服村庄空心化背景下文化建设困境进而实现农村文化供给模式创新的可行路径。需要指出的是，文化与其他公共品供给在遭遇的诸多困境及其形成逻辑上，具有内在一致性，因此，本文不仅旨在理性分析村庄空心化背景下文化建设的困境及其出路，还可为农村其他公共品供给研究提供一些有益的参考。
