户籍制度范文第1篇

户籍管理是国家行政管理的重要组成部分和重要基础性工作，也是国家行政管理的一项基本制度。世界上许多国家都实行户籍管理制度，并非中国独此一家，只不过称呼不同、具体的管理手段有所差异。

中国现行的户籍管理制度即城乡二元建构户口制度始于新中国初期，期间也几经变迁。这种制度在当时顺应了国家对劳动力、消费品等实行计划分配和严格控制城镇人口增长的需要，在促进城乡经济和社会发展，保障公民的合法权益以及维护社会秩序稳定方面发挥了积极作用。

但在大力发展社会主义市场经济，构件建和谐社会的今天，这种制度日益显现了它的弊端。严格划分农与非农、城镇与城市，实行城乡分割的户籍管理二元结构，造成了同一国公民在事实上的不平等，阻碍了作为最重要、[本文转载自最有活力生产要素的人的自由流动，阻碍了市场对资源的有效配置，不利于现代国家公民权利的实现，不利于城市化建设和农村产业规模化经营的发展，不符合“以人为本”，的新一代领导集体的执政理念，为越来越多的人民群众所诟病，改革势在必然。

所幸的是，国家已意识到了这一突出问题，正着手进行户籍制度改革，不少省份已先行一步，力图打破城乡二元社会结构，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。

但是要改革，就要首先了解症结所在，最大问题在哪里。当前的户籍管理制度之所以要改，并非户籍本身有多大问题，而是在于户籍背后、附着在户口本之上的那些衍生物、那些特权。同样实行户籍登记管理的其他国家为何没有如此严重的负面效应，就在于他们没有往户口上附加特权。明白了这一点，就明白目前科学推进户籍制度改革的关键，在于把长期受户籍制度保护的就业、住房、教育、社会保障等各种制度从户籍中剥离出来，还户籍制度本身应有的面目。

鉴此，个人认为户籍制度改革中要做以下一些工作：

一、应该择机修改《宪法》，重新恢复和确立公民的居住和迁徙自由权。82''''宪法虽然被称为是我国建国以来“最好”的宪法，但由于当时处于计划经济体制的宏观环境下，公民的居住和迁徙自由权没有得到确认和恢复。现在，应该对宪法进行修改，重新确立公民的居住和迁徙自由权。同时，加快立法进程，制定和颁布确保公民居住和迁徙自由权的《户籍法》（或称《户籍登记法》），废止沿用近半个世纪的《户口登记条例》以及其他相关政策法规，该条例不仅限制了公民的人身迁徙自由而且由此衍生了诸如受教育、就业、社会保障、政治权利等方面的不公平，违背宪法宣扬的“公民在法律面前一律平等”法则，造成人生而不平等、人生而不自由的事实。户籍管理将按照在居住地登记户口的原则，逐步打破城乡分割的二元户口管理结构，建立全国城乡统一的居民户口登记制度。修改《选举法》中农村和城市按不同人口比例选举代表的规定。这些都是我国加入两个国际人权公约后所要履行的义务。取消《城市规划法》中有关控制大城市发展规模等限制规定，我们的大城市其实并不“大”，回到十五，届五中全会主张大中小城市和小城镇协调发展的正确轨道上来，在发展中解决“城市病”。

二、在《户籍法》中确立以实际工作和生活是否需要为条件的准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式，以登记制取代审批制。在哪里居住，就可以在哪里登记户口。如泰国的事后迁移政策，对符合居住条件、遵守当地制度及已生活一定期限的居民，本地政府可为其办理“户籍登记”，承认其居住地户籍。泰国的“户籍”管理采用的市场经济原则和条件法定原则，它的作用是让不能在某城市(特别是大城市)生存(包括经济收入、当地税赋负担等)的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住，这种方法往往较行政手段更有效。现在学者官员普遍主张以是否有合法固定的住所（注：指拥有产权的房子）、是否有稳定的职业和生活来源作为落户的条件，这又是在制造一次不平等的事实，禁锢了人的自由流入和流出，不利于地区间的均衡发展，最终也只能是一场有钱人的游戏。我们应该看到社会自由职业者的存在、大量需要在本地工作和生活又无钱购房的公民的存在、有钱购房却不实际居住的公民的存在，如果照此执行户籍登记，更易出现人户分离，有人无户口，有户口无人的情况，不登记不等于迁徙事实的不存在，只能使人口的统计和管理信息以及城市规划等部门的管理信息失真，从而使决策的科学性大打折扣。只要公民能找到正常住所（包括购房和租房）、能养活自己、能遵守当地制度、能按时交纳当地税赋就能在居住地登记户籍。

户籍制度范文第2篇

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

引言

现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。

现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。

系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。

本文的结构大体如下：

第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。

第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。

第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初?1958年）、发展（1958年?1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。

1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。 但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。

二、户籍制度改革方略

不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。

在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。

首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。

1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”??《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。

2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：

一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3?4万元，2亿多人就需要6万多亿元。 另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。

二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。

四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。

与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。

其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。

1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。

第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。

第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%?3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。

2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：

人口城镇化的国际比较

1950年 1960年 1970年 1980年 1990年 2000年

中国美国日本印度东欧亚洲拉美 11%64%50%17%39%17%42% 19%70%63%18%48%22%50% 17%74%71%20%56%23%57% 20%74%76%23%63%27%65% 26%75%77%26%68%32%71% 35%78%78%29%73%38%77%

（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）

从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：

其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959?1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991?1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市 。

其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。

4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。

最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。

1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体??市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。

2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论??达托罗人口流动模型（thetodaromigrationmodel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984?1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1 ，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20% 。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。

当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。

经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？

三、户籍制度改革方略选择

笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。

最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?e?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：

1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。

3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。

4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。

决策者采用渐进模型的原因如下：

1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。

2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。

3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。

4．政治上的权宜考虑。

5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。

6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。

社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。” 仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。

一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。

二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。

我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

后语

以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

注释

《我国人户分离已达7000万》，中国信息报，1997.7.30

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户籍制度范文第3篇

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

引言

现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。

现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。

户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。

系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。

本文的结构大体如下：

第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。

第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。

第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。

一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。

1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。

二、户籍制度改革方略

不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。

在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。

首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。

1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。

2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：

一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。

二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。

四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。

与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。

其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。

1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。

第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。

第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。

2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：

人口城镇化的国际比较

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）

从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。

3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：

其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。

4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。

最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。

1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。

2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20%。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。

当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。

经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？

三、户籍制度改革方略选择

笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。

最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：

1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。

3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。

4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。

决策者采用渐进模型的原因如下：

1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。

2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。

3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。

4．政治上的权宜考虑。

5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。

6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。

可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。

社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。

一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。

二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。

我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。

后语

以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。

注释

《我国人户分离已达7000万》，中国信息报，1997.7.30

《冲破“铁篱笆”――关于我国户籍制度改革的调查与思考》，经济参考报，1997.2.2

李玉峰，《户籍制度改革的经济思考》，城市，1995.4

丁水木，《现行户籍制度改革的功能及改革走向》，社会学研究，1992.6

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根据历年《中国统计年鉴》计算

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参考文章

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参考书目

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户籍制度范文第4篇

关键词：户籍改革  迁徙自由  宪法司法化  平等

1958年的《户口登记条例》(以下简称《条例》)，严重违反1954年《宪法》的公民有迁徙自由的原则。《条例》颁布后的二三十年里，限制公民迁徙自由的户籍管理的政策规定不断有更详细的内容补充，最终形成了城乡差别，附加各种不平等的福利待遇的严重畸形的户籍制度。

中国青年报的一项调查显示：91．7％的人认为户籍改革“太有必要了”，户口的最大作用是“方便孩子上学”（57.5％）和“能提供医疗、社保等方面的切实保障”（35.9％）。附加在户籍上的社会保障、就业、医疗、教育以及行政管理中名目繁多的对农民工和其他非当地户籍公民的不平等待遇，使得户籍改革的呼声日涨。

一、官方改革思路

“公安部的有关人士认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手，其中：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。在全面推进小城镇户籍管理制度改革的基础上，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，由各地政府根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划，以落户条件取代计划指标。特大城市和大城市要保持人口的适度机械增长，对其周边地区和卫星城镇，要制定相应的鼓励措施，以吸纳城区人口和本市农村人口为重点，促进其人口规模的形成和逐渐扩展。” (  廖卫华著：《公安部等14个部委正协商户籍改革》,成都商报，2008年3月4日)

上述改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。

二、地方改革

很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东省2001年10月出台政策，提出建立城乡统一的户口登记制度，受到社会各界的好评，但不到半年即宣布暂缓执行户籍制度改革的有关内容。继上海市开始研究居住证与户口对接问题之后，从7月8日开始，湖北在全省范围内正式开始全面尊重与承认外来人口权利的户籍改革之旅，符合准入条件者已正式开始准入登记。“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”，还是有条件限制。无论是湖北还是上海，都是逐步减少限制，逐步给予外来务工人员平等的权利。

三、本文的改革探索

无论是中央还是地方，改革都不是系统推进，注定不可能取得有效进展。笔者期待民主宪政，坚决拥护宪法。提出修改宪法，是为了尊重宪政原则，实现民主、自由、平等。本文以宪法的修改，带动法律法规的制定和修改，进而推进户籍制度的系统改革。

（一）在宪法上规定公民有迁徙自由，宪法司法化

我国1954年宪法曾经规定，公民有迁徙自由。但是由于没有专门机关进行违宪审查，使得许多法律虽然违反宪法，但是有效实施。1958年的《条例》规定了严格限制公民迁徙自由的制度，这显然是违反当时宪法的规定。但是由于没有机关受理违宪审查，《条例》直到现在仍然有效实施。

宪法第五条第三款“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第四款“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。” 《立法法》等法律行政法规规定了对法规和规章违反上位法的审查制度，那么，法律法规、规章制度或国家政策“同宪法相抵触”了，怎么办？英国法谚“没有救济就没有权利”。因为没有违宪审查制度，不可以提起违宪审查或提起违宪诉讼。使宪法上规定的权利成为纸上的权利。所以，建议修改宪法，使宪法司法化，使宪法规定的公民权利成为公民能真正享有的权利。使公民可以通过司法救济，来保障自己的自由和权利。

第一是建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会成员由全国人民在各省级行政区按选民比例，直接选举产生，宪法委员会独立于全国人大及其常委会，不受全国人大及其常委会领导，只对宪法和全国人民负责。宪法委员会依据宪法，对全国人大及其常委会将通过的和已通过的法律进行审查。依据宪法，专门受理公民、法人或者其他组织提起的违宪审查和违宪诉讼，追究违宪者的违宪责任。专门违宪审查机关的成立，将有力维护宪政原则，保护全民的民主、平等、自由。

第二是平等的选举权。《宪法》第三十四条“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这一规定与中国国情不符! 以致选举法使城乡居民的选举权严重不公。如果加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。《宪法》第三十四条修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等的选举权和被选举权。”

第三是在保证宪法贯彻实施的前提下，规定“公民有迁徙自由”。有违宪审查机关这样的救济渠道，“迁徙自由”才不会成为纸上的权利，对于任何违反宪法“迁徙自由”的规定或行为，公民都可以提起违宪审查或诉讼。

(二) 系统修改城乡差别的不公正的法律

《劳动合同法》的适用范围规定过窄。在海南有大量的橡胶园，香蕉园等农业雇工，其他农村的西瓜地、菜地等，也有农业雇工，这样农业雇工是否是属于《劳动合同法》的适用范围，如果不属于，他们的利益谁来保护？《劳动法》颁布后，当时的劳动部曾规定，农业雇工、家庭保姆不属于《劳动法》的适用范围，那么，现在他们是否属于《劳动合同法》的适用范围？笔者认为应将他们纳入适用范围，平等保护全体劳动者。

《就业促进法》第三条第二款规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”这一规定不合中国国情。在中国，所谓种族歧视非常罕见，几乎没有。但是城乡歧视，地域歧视很常见。建议修改为“劳动者就业，不因民族、城乡、地域、性别、宗教信仰等不同而受歧视”。该条第一款“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。” 也没有相应的法律责任，“没有救济就没有权利”。该法第四十三条是关于劳动力调查统计制度和就业登记，失业登记制度。表面看本条规定一点问题都没有，但我们看到统计部门和劳动行政部门每年每月公布是“城镇登记失业率”、“城镇居民可支配收入”。占人口多数的人农村人呢？“农村登记失业率”呢？外来务工人员的失业情况在哪登记，户籍地还是就业地？谁来保障他们重新就业？从平等就业来看，笔者认为外来务工人员的失业登记、失业保险、重新就业应当由就业地的劳动行政部门保障。登记失业率和居民收入的统计基数应当是在就业当地的所有就业人员，包括外来务工人员，也包括农民。

从保障公民的迁徙自由权利出发，制定《全民社会保险法》和《全民医疗保险法》等法律法规，赋予全体公民平等的社会保障权。

《社会保险法》现在的立法思路很好，以居民身份证号码为社会保险号，建立全国统筹的社会保险转续制度。“徒法不足以自行”。城市政府及其各种违法的规章政策，是导致户籍制度的不平等的主要原因之一，《社会保险法》应当规定严格法律责任，尤其是对政府，用人单位等强势群体的法律责任。这个《社会保险法》应当是“全民”的《社会保险法》，“没有救济就没有权利”，要赋予全民，尤其是外来务工人员等弱势群体起诉限制公民平等社会保障权利的行为，该法改为《全民社会保险法》。

现行的城镇居民医疗保险（以下简称“城镇医保”）和所谓的新型农村合作医疗（以下简称“新农合”），城乡有别，缴费不同，待遇也不公。福建厦门的城乡两个医疗保险成功合二为一，成为全民医疗保险，城乡享受平等待遇。农民长年在外务工，既享受不了“新农合”，因为远在外地，不可能回到家乡去就医；也享受不了“城镇医保”因为是外来务工人员。现在的“医改”，改了十年，农民却没有得到平等的医疗保障权。“医改”方案都提到了全国人大，为何不制定一部《全民医疗保障法》？建议将城镇医疗保险和新型农村合作医疗整合。制定《全民医疗保险法》或者称为《全民健康保险法》。平等保护城乡居民的身体健康。

《义务教育法》第十二条第二款规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。” “没有救济就没有权利”，违反这一规定没有相应的法律责任，起不到“违法必究”作用。后一句“具体办法由省、自治区、直辖市规定”使得这条规定大打折扣。外来务工人员期待的子女平等受教育权利将因各地“具体办法”不同而不平等。因为地方保护主义存在，考虑到义务教育的经费保障，像北京、上海、广东等外来务工人员的输入地的“具体办法”会规定大量的限制措施来限制“适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育。”，全国人大常委会为何不多规定一些有操作性的规定呢？

高等教育方面，存在严重的不公，主要体现在高考和高校的分布上。高校招生应当适用地域平等原则。高校的分布应当是各个地区均衡发展，建议将北京、上海等的集中的高校均衡到中西部。《高等教育法》在高校招生上，应当规定公开公平公正原则，并作出可操作的规定。比如在全国招生应当有一统一的招生比例，除优先招收各少数民族学生外，全国一致。比如某校在江苏的招生比例是考生（是考生，而不是户籍学生）的1%，那么在甘肃的招生比例也是1%。或者某校根据全国考生成绩，确定一个“全国统一”（而不是全省统一或全市统一）的分数线（或能力、素质等）标准，所有达到标准的考生都可以平等地报考，第一志愿没录取只能再次报未招到学生的学校。这样的招生制度让所有报考同一学校的考生在同一标准下平等竞争。

《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”这条显然和第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”以及第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”相抵触。“全家迁入小城镇落户的”非“农村集体经济组织成员”，理应交回其承包地，或者由发包方收回其承包地。

修改《土地管理法》、《农村土地承包法》和《城市房地产法》，就像2005年完善《公司法》和《证券法》等企业产权制度那样，建议系统地修改这三部法律及相关法律、行政法规，像《城乡规划法》一样，制定《城乡住宅法》，废止《城市房地产法》，将经济适用住房、廉租房等住房保障制度纳入该法，平等保护城乡居民“居者有其屋”。在严格保护耕地草原林地等农用地的基础上，允许除农用地外的农村土地开发建设住宅。允许农村住宅和城市住宅一样，可以自由交易。实现城乡平等的财产权。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数”的规定违反《宪法》“公民在法律面前一律平等”的规定。该违宪规定应予废止。农民和城市居民都是中华人民共和国公民，理应平等。形式要平等，实体也要平等！但为什么只选民只能直接选举县乡人大代表，建议全面修改《选举法》，规定选民直接选举省市县乡长，直接选举全国人大代表，直接选举国家主席。

（三）全面修改1958年的户口登记条例，制定户籍法

《居民身份证法》和《护照法》属于广义上的户籍法。在《居民身份证法》方面，建议参照台湾地区户籍法，规定“公民申请居民身份证，应捺指纹并录存。”从粘贴相片到捺印指纹，形成了科学、严密的身份证制度。”(  姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社 2004年第1版，第216页) 建议规定“建立全国身份证管理系统，专门管理个人身份信息。身份证管理系统内信息按机密等级分层级、分类别管理，具体管理办法由国务院规定。”参考胡星斗教授的观点，我们可以采取以下措施：把现行的个人居民身份证信息、档案信息、信用纪录、犯罪纪录、就业失业情况、收入情况、纳税情况、申领低保、经济适用房情况，以及做义工、慈善等方面的纪录纳入身份证管理系统。身份证电子化，在各个城市乡村的机场码头、火车站汽车站安装类似银行取款机的身份证识别系统，公民每到一个地方，在身份证识别系统一刷，公安部门就知道你到哪里了，所以不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题。其它的对他人有影响的个人信息也可纳入其中。《护照法》方面，现在由于反恐的需要，各国入境管理处相继要求入境者采取指纹。建议在《护照法》上也规定“公民申请护照，应捺指纹并录存。”各国入境管理处在入境时可以直接提取护照的指纹，公安等侦查机关在公民涉嫌犯罪时也可以直接提取该指纹比对。

1．户籍法的体系结构。

日本的户籍法，分为第一章总则，第二章户籍簿，第三章户籍记载，第四章的申报分十六节，包括通则；出生；认领；收养；收养终止；结婚；离婚；亲权及监护；死亡及失踪；生存配偶恢复姓氏及姻亲关系终止；推定继承人的废除；入籍；分籍；国籍的取得与丧失；姓名变更；转籍及就籍。第五章户籍订正，第五章之二关于采用电子信息处理系统处理户籍户籍事务的特例，第六章杂则，附则。中国台湾地区户籍法的体系分为第一章总则，第二章登记之类别，第三章登记之变更、更正、撤销及注销，第四章登记之申请，第五章户口调查及统计，第六章罚则，第七章附则。

结合日本户籍法和中国台湾地区的户籍法，我国的户籍法应当整合收养法、婚姻法、婚姻登记条例、继承法、国籍法和户口登记条例等法律和行政法规的登记事项，统一由户籍法规定。我国的户籍法体系结构可以这样安排：第一章总则，规定户籍登记原则和户籍户籍管理的机构等总则性事项；第二章户籍簿，规定户籍薄的编制、样式、记载事项、顺序、程序；第三章户籍记载，规定户籍记载事项、顺序、程序及各种情形的户籍记载和编制。第四章申报，参照上述日本户籍法第四章的十六节，十五种申报事项，规定户籍申请的类别、原则及各种申请的详细规定，形成严密完整的申报登记制度。第五章户籍订正，规定登记的变更、更正、撤销及注销；第五章户口调查及统计，第六章法律责任，第七章附则，共七章。

2．户籍登记的原则

（1）保障公民自由迁徙权利的原则

“许可国民自由迁徙，从乡村到城镇，从城镇到城镇，从国内到国外，国民可以双向地、自由地流动。” (姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社 2004年第1版，第222页)

公民有自由迁徙的权利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制。

任何国家机关、公民、法人及其他组织非因前款规定不得限制公民自由迁徙权利。

(2) 公平、公开、公正原则

户籍登记机构办理户籍登记，应当遵守法律，坚持公平、公开、公正原则

(3) 一人一籍原则

如现行的户口登记条例第五条和第六条融合。台湾地区的户籍法的第三条

可规定为“户口登记以户为单位。在一家，或同一处所同一主管人之下共同生活，或经营共同事业者为一户，以家长或主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。一人同时不得有两户籍。”

(4) 实行公民在居住地登记户籍的原则

公民应当在经常居住的地方申报户籍登记

(5) 明确户籍制度的基本功能

以反映人口基本信息为核心，不得附载其他行政管理和社会功能。“户籍登记事项包括姓名、性别、出生年月日、父母姓名、与父母关系、本籍、住所等。发生出生、认领、收养、婚姻、亲权、监护、国籍取得与丧失、姓名变更等户籍事件，应当依照规定申报和登记，以确认和证明个人身份、亲属关系及其变动状况。在市镇村的区域内确定或者变更住所的，则应当申报迁入、迁出或者迁居，以确认和证明居民的居住关系，以及作为居民地位的变更，由此产生的权利和义务，包括选举权的行使，国民健康保险、退休金及儿童津贴的给付等。”(王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社 2003年第1版，前言)

3．确定户籍管理的机构

修改居民身份证法、护照法、婚姻法、婚姻登记条例、收养法、继承法、计划生育法等法律法规，有关人口、户籍、身份等的主管部门，中央统一为民政部门，地方由各省市县长负责。户籍登记由各级民政部门办理，以乡(镇、市、区)为管辖区域。规定户籍负责人的亲属回避制度。

4．“户籍登记以人为本，摒弃社会因素”( 姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社 2004年第1版，第210页)

“户籍登记的内容主要反映当事人个人信息，如出生地、迁徙、婚姻、监护、死亡等基本状况，不记载有反映社会角色、可作社会评判的信息，如职业、教育程度等，体现比较纯粹的人本精神。” ( 姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社 2004年第1版，第210页)

迁出迁入户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出迁入登记，不得设定迁出迁入条件。军人、武装警察等不因服兵役而迁出注销户口，取消军籍，统一为普通户籍。军人、武装警察等只作为职业存在。学生不因升学而迁出，罪犯不因监所收容而迁出注销户口。“迁出户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出登记。但是因服兵役、国内上学、监所收容及随本国籍远洋渔船出海作业，不办理迁出登记。”

5．“完善的户籍登记及变更登记程序” (姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社 2004年第1版，第213页)

参照日本户籍法第四章“申报”，申报第一节通则十五项申报分别规定、申报时间、申报书记载事项、申报地、申报义务人等及其他事项。

6．“规定严密、科学的居民民身份证、户口名簿、户口调查及统计制度”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社 2004年第1版，第216页)

7．法律责任

赋予公民对政府限制自由迁徙权的起诉权，政府限制自由迁徙权的赔偿责任。

规定严格的法律责任，对申报义务人、不实申报者，拒绝接受调查者，国家机关及其他违反本法者严厉惩罚。并规定相应的救济途径。 

附 则

为了保障公民迁徙自由，兼顾社会现实。在附则中规定:

（一）本法颁布后施行前，户籍资料从公安部门转移到民政部门。

（二）本法颁布后施行前，废止或修改与本法相抵触的法律法规、规章制度以及各种政策措施。

 

参考书目

[1] 童大焕著：《期待湖北户籍改革的“破冰效应”》，新京报，2008年7月12日；

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[3] 台湾地区法源法律网 修正「户籍法；

[4] 胡星斗著：《废除户籍制度、建立身份证管理系统的呼吁书》

[5] 王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社 2003年第1版；

[6] 杨云善、时明德著：《中国农民工问题分析》，河南人民出版社， 2007年第1版 ；

[6] 姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社 2004年第1版。

试论我国户籍制度改革答辩提纲

关键词：户籍 改革 迁徙自由 宪法司法化 平等

户籍：

以反映人口基本信息为核心，不得附载其他行政管理和社会功能。“户籍登记事项包括姓名、性别、出生年月日、父母姓名、与父母关系、本籍、住所等。发生出生、认领、收养、婚姻、亲权、监护、国籍取得与丧失、姓名变更等户籍事件，应当依照规定申报和登记，以确认和证明个人身份、亲属关系及其变动状况。

改革：

公安部方面认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。以落户条件取代计划指标。其改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。

地方改革：很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东、郑州等地即是如此。上海、湖北的改革是一步一个脚印。但是，“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”,还是有条件限制。

本文提出的改革

一、原则是

(一)、保障公民自由迁徙权利的原则

(二)、公平、公开、公正原则

户籍登记机构办理户籍登记，应当遵守法律，坚持公平、公开、公正原则

(三)、一人一籍原则

“户口登记以户为单位。在一家，或同一处所同一主管人之下共同生活，或经营共同事业者为一户，以家长或主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。一人同时不得有两户籍。”

(四)、实行公民在居住地登记户籍的原则

二、确定户籍管理的机构。

有关人口、户籍、身份等的主管部门,中央统一为民政部门,地方由各省市县长负责。户籍登记由各级民政部门办理, 以乡(镇、市、区)为管辖区域。

三、户籍登记以人为本，摒弃社会因素

迁出迁入户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出迁入登记，不得设定迁出迁入条件。军人、武装警察等不因服兵役而迁出注销户口，取消军籍，统一为普通户籍。军人、武装警察等只作为职业存在。学生不因升学而迁出，罪犯不因监所收容而迁出注销户口。

四、完善的户籍登记及变更登记程序

参照日本户籍法第四章“申报”，申报第一节通则十五项申报分别规定、申报时间、申报书记载事项、申报地、申报义务人等及其他事项。

五、规定严密、科学的居民民身份证、户口名簿、户口调查及统计制度

法律责任

赋予公民对政府限制自由迁徙权的起诉权，政府限制自由迁徙权的赔偿责任。

迁徙自由：首先在宪法上恢复1954年宪法曾规定的公民的“公迁徙自由权”。

许可国民自由迁徙，从乡村到城镇，从城镇到城镇，从国内到国外，国民可以双向地、自由地流动。

公民有自由迁徙的权利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制。

宪法司法化：

英国法谚“没有救济就没有权利”。建议修改宪法，使宪法司法化，使宪法规定的公民权利成为公民能真正享有的权利。使公民可以通过司法救济，来保障自己的自由和权利。建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会依据宪法，对全国人大及其常委会将通过的和已通过的法律进行审查。依据宪法，专门受理国家机关、公民、法人或者其他组织提起的违宪审查和违宪诉讼，追究违宪者的违宪责任。

平等：

在户籍以外，修改宪法、就业、社会保障、医疗、教育、居住、财产权以及民主选举等相关法律法规以实现“全民平等”为改革的原则。

建议在《宪法》第三十四条加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。该条建议修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等的选举权和被选举权。”

笔者注意到，2008年10月29日全国人大网上公布的十一届全国人大常委会的立法规划中,任期中内提请审议的法律草案中,包括修改各类选举法,修改城市房地产法、土地管理法。制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、社会救助法、农村土地承包纠纷仲裁法。研究起草，条件成熟时安排审议的法律草案包括住房保障法。户籍法放在最后，由有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排。

户籍制度范文第5篇

按照党的十七届三中全会关于在新形势下推进农村改革发展，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求的总体思路，着力推进一元化的户籍管理制度，逐步消解户口的社会区隔功能，强化其信息功能，理顺户口管理的社会功能。在推进户籍管理制度改革的同时，逐步改革过去粘附于户籍制度上的各种社会差别政策。

推进我市城乡户籍制度改革要坚持两个主要原则：一是坚持从实际出发的原则，要注意结合本地经济社会发展水平的实际，分步推进，使户籍配套改革与经济建设和社会发展相适应。二是坚持积极稳妥的原则，要充分尊重广大人民群众意愿，保障公民合法权益，切实维护社会稳定。

二、分步实施我市城乡户籍制度改革的基本思路

按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》及《中华人民共和国户口登记条例》的有关规定，根据*实际，我市城乡户籍制度改革的基本思路是，“分类分步推进”和“强化与弱化”相结合，即通过分类分步推进一元化户籍制度改革，强化户籍制度的民事登记与社会管理功能，弱化户籍管理的粘附，尤其是差别分配功能；强化公民自主管理和自觉守法意识，弱化行政管制。具体要求，一是逐步取消农业和非农业户口划分，统一登记为*市居民户口，形成一元化户籍制度改革的“总体框架”。二是在二元户籍管理模式向一元户籍管理模式推进的过程中，由公安部门在*市居民户口底册上对原农业和非农业户口人员加注相关标识，明确原农业和非农业户口人员的组成；各配套政策相关的职能部门，根据原农业和非农业户口人员组成的实际，就区分农业和非农业户口人员在社会保障、劳动就业、计划生育、集体土地等制度方面加注相关标识。三是各职能部门、各区(县级市)综合考虑全市各地区经济社会发展水平差异，引导相关配套政策进行同步或逐步的改革和完善，确保城乡户籍制度改革落到实处。在推进各项配套政策一元化的进程中，逐步取消区分农业和非农业户口人员的标识，即完成一类一元化配套政策的改革，就取消该类标识。待各项配套政策全都实现一元化管理模式后，则由公安部门取消农业及非农业户口人员的标识，真正达到城乡一元化户籍管理模武。

(一)农业户口人员的户籍改革办法。

根据我市各区(县级市)工业化进程和经济社会发展的现状，考虑到人、财、物等诸多因素，将我市五个行政区(白云、番禺、花都、南沙、萝岗)和两个县级市(增城、从化)分三批次推进户籍制度改革。

1．南沙、萝岗区为第一批，在1年内推行一元化户籍管理制度；

2．白云、番禺、花都区为第二批，在3年内推行一元化户籍管理制度；

3．增城、从化市为第三批，在5年内推行一元化户籍管理制度。

(二)非农业户口人员的户籍改革办法。

推进农业户口改革试点的同时，在一年时间内将我市十个行政区和两个县级市中的非农业户口人员(包括地方城镇、自理口粮、全民农业等类型户口性质人员)全部转为*市居民户口。

三、加快推进身份证等各种户籍管理模式的创新

为切实保障城乡居民的民利、权益，不断推进城乡基本公共服务，根据《中华人民共和国居民身份证法》相关规定，特别是我市农村居民的现实要求，进一步强化身份证的使用功能，发挥其综合效能。

(一)实施以身份证为核心凭证的社会管理模式。

在改革中通过逐步取消农业和非农业户口划分，推进以身份证系统取代属地户籍管理进行社会管理的模式，将身份证转变为一个身份证信息综合管理号，将个人和家庭以及婚育信息、就业收入以及财产情况、信用守法纳税记录、养老医疗低保等社会保障资料，以及义工、志愿者等事项一并纳入全市统一的身份证号数据库中，原城镇居民和农村居民均可按照身份证号进入社会管理综合信息网，统一纳入可衔接、可转移、全市统一的社会保障体系，并不断强化身份证验核使用的氛围。政府可通过法律服务、医疗保障、就业援助、社会保险、社会救济、教育投入等各种服务管理方式，有效实施对城乡户籍一元化改革后登记为*市居民户口人员的服务与保障。

(二)实施身份证信息化管理。

成立市级身份证管理机构，建立统一的身份证信息数据库，各级公安部门成立身份证综合管理部门，统筹规划、促进身份证综合信息系统的建立。各区(县级市)在现有身份证系统、信用信息系统的基础上进行充实、衔接、联网，将居民档案电子化、透明化，实现跨部门的信息共享和综合应用，对涉及民生利益的部门优先共享信息，达到以身份证取代属地户籍管理的目标。逐步建立以身份证信息化管理为基础的现代社会管理机制，从制度上预防使用假身份证、假学历，以及偷漏税、骗贷、骗住房保障、骗低保等违法犯罪现象，为各级政府和有关职能部门开展行政管理和服务提供及时、准确、详实的人口动态信息。

四、完善城乡统一的户口迁移制度

城乡一元化户籍制度实施后，户口迁移实行城乡统一的户口迁移制度。

(一)对已转为我市居民户口的人员，符合本市区(县级市)市内户口迁移条件的，可在市区(县级市)范围内办理市内户口迁移手续。

(二)从市外迁入我市已实施一元化户籍管理制度的辖区入户人员，统一登记为*市居民户口。

五、完善配套政策，加快我市城乡户籍制度改革的进程

各职能部门、各区(县级市)要根据本部门、本地区的实际情况，加快推进一元化户籍管理制度改革相关配套政策的制定和实施工作。特别是要尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

(一)加快建立覆盖城乡居民的社会保障制度。各级劳动保障、民政、卫生等部门要进一步完善城乡社会保障体系建设，积极创造条件，逐步推进城乡社会保障制度的并轨，最终建立城乡一体、居民共享的社会保障体系。在进行认真测算和具体评估的基础上，切实把握实施的时机和过渡的时间，积极、稳妥、整体、平衡地推进该项工作。尽快实现由制度全覆盖到对象全覆盖，扩大城镇职工养老、失业、医疗、工伤、生育等保险制度的覆盖面。进一步推进被征地农民和农村社会养老保险工作；继续完善新型农村合作医疗制度，逐步建立城乡居民医疗保险一体化制度体系，构建城镇职工基本医疗保险与城乡居民医疗保险可转换衔接的社会医疗保险制度；对城乡困难群众实施医疗救助制度，健全城乡最低生活保障制度，巩固动态管理下的分类救济和应保尽保，逐步缩小城乡低保标准的差距，并根据经济社会发展情况，不断提高保障标准，扩大保障范围；大力发展社会福利、社会救济和社会互助等社会保障事业，落实各项管理细则，多方面筹集资金，确保城乡老弱病残、生活无着人员的基本生活。

(二)逐步建立健全城乡统筹的劳动就业制度。迅速建立城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，引导农村富余劳动力在城乡、在不同地区间的有序流动。把人力资源市场信息网络和就业服务工作向乡镇延伸，逐步建立城乡统一的人力资源市场信息系统和完善的就业管理体制，为农村劳动力提供与城镇劳动力同等的就业服务和就业援助。

(三)认真执行省、市人口与计划生育政策，积极做好户籍管理制度改革后的计划生育工作衔接。各级计生部门可根据户口是由居委会管辖还是由村委会管辖来采取相应的计划生育政策。对于现村委会中的非农业人口和居委会中的农业人口等特殊情况由市人口计生局制定具体执行措施，确保实行城乡一体化户籍制度改革措施后计划生育政策的连续性。

(四)积极推动城乡教育事业均衡协调发展。在实施一元化户籍管理制度的基础上，各级政府增加对农村地区义务教育的投入，切实加快城市规范化学校建设和增加优秀教师配备，进一步改造薄弱学校，调整学校布局，制定政策鼓励高素质教师在村镇学校任教，提高办学质量。建立非义务教育多元投入体制，加快发展学前教育、高中阶段教育、高等教育、继续教育和职业培训，最大限度地满足城乡居民多样化的学习需求、就业需求和农村劳动力转移需求，充分体现教育公平是社会公平的重要基础。