一、进一步治理整顿土地市场秩序势在必行 自1990年以来,我省土地市场从无到有,从乱到治,得到了不断的发展和规范。伴随着市场的发展,治理整顿工作始终在进行,其中最重要的是1997年的非农业建设用地清查和2001年的土地市场秩序专项治理整顿。这两次治理,遏制了违法占地、乱占滥用耕地的势头,规范了用地行为。建立了土地市场规范运行的六项制度,完善了土地市场管理机制。但是,由于实行市场经济的时间较短,土地市场的发展和规范是一个渐进的过程,很多问题还没有得到根本解决,进一步治理整顿土地市场的任务还十分艰巨。对此,我们必须提高认识,统一思想,增强进一步做好治理整顿土地市场秩序工作的使命感和紧迫感。 (一)进一步治理整顿土地市场秩序,是国家的统一部署和要求。治理整顿土地市场秩序,是近年来国家规范市场经济秩序的重要工作。2001年4月,继《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》后,国务院专门发出了《关于加强国有土地资产管理的通知》,对控制建设用地供应总量、确保土地使用权交易的公开、公平、公正,加强土地使用权转让和地价管理,都做出了明确规定,为规范土地市场秩序提供了纲领性文件。2001年6月,国土资源部下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》,进一步明确了整顿和规范土地市场秩序的目标和任务。今年1月,同志针对土地市场中存在的问题做出了重要批示:“一些地方土地市场秩序混乱、非法占地、非法入市的问题相当严重。利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人‘寻租’的手段。不少国土部门管理松弛,有的甚至执法犯法,给不法分子大开方便之门。这些问题应该引起国土资源部的高度重视。对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处,对违规建立的各类园区要进行清理,对土地执法中的错误做法要坚决纠正。”今年2月,经国务院同意,国土资源部又专门召开会议进行了部署和安排。各级政府和国土资源部门,必须认真学习温总理的批示和全国电视电话会议精神,努力做好治理整顿工作。 (二)进一步治理整顿土地市场秩序,对于完善社会主义市场经济制度具有重要意义。治理整顿土地市场秩序,是完善社会主义市场经济秩序的需要。党的十六大明确指出,要“发展产权、土地、劳动力和技术等市场。创造各类市场主体平等使用生产要素的环境。”土地作为重要的生产要素,其市场秩序如何,能否做到市场主体平等使用土地要素,直接关系到整个经济秩序的优劣,关系到人们对实行市场经济制度的信念问题。从这个意义上说,治理整顿土地市场既是一项紧迫的经济工作,又是一项严肃的政治任务。当前的主要问题是,一些地方土地市场秩序混乱,管理松弛,一定程度上造成了土地资产流失,损害了国家利益。可以说,土地市场秩序已经到了非治理不可的程度。治理整顿土地市场秩序,是依法行政和与世界接轨的需要。只有以法律为准绳,才能实现各市场主体的平等入市,公平竟争。只有依法行政,才能创造公正环境,保证各市场主体合法权益不受损害。治理整顿土地市场秩序,就是要求政府有法必依,坚持工作的严肃性,杜绝执法的随意性,树立政府的权威性。同时,创造有法必依、违法必纠的公平土地市场环境,也是加入WTO后与国际接轨的必然要求。 (三)进一步治理整顿土地市场秩序,是强化我省土地资产管理和规范土地市场建设的客观需要。近年来,特别是省国土资源厅成立后,我省土地资产管理取得显著成效,土地市场建设得到长足发展,市场规则逐步建立,市场管理更趋科学。为了推进全省土地市场建设和垄断土地一级市场,省政府于2001年9月下发了《建立政府土地收购储备制度和实行土地使用权招标拍卖的意见》。各市、县普遍建立政府土地收购储备制度,积极推行经营性土地使用权招标拍卖和挂牌出让,土地收益逐年增加。去年,全省土地有偿收益突破20亿元,其中招标、拍卖和挂牌出让价款近8亿元,实现了历史性突破。但是,一些地方仍不同程度地存在着土地市场秩序混乱的问题,影响了经济的健康发展。主要表现在:第一,用地秩序混乱现象尚未彻底根治。破坏耕地、未批先占、违法批地现象屡禁不止;违背土地利用总体规划设立园区、违反规划供地、擅自协议圈占集体土地等违法行为时有发生;挂靠划拨供地政策,骗取批地的问题依然存在,一些房地产开发商以经济适用住房为名开发商品房,从中牟取暴利,严重扰乱土地市场的公平秩序。第二,政府垄断一级市场有待加强。多头供地现象仍然存在,削弱了政府对土地一级市场的垄断。各类园区自主供地,企业以划拨土地自行招商,肢解了政府的土地统一供应权,造成一市多场,土地价格形成机制失灵,政府宏观调控能力得不到有效发挥。第三,土地供应政策不统一,严重影响了平等竞争原则的有效落实。开发区与原有城区之间、不同所有制企业、不同行业、域内投资与域外投资所享受的土地政策不一致,人为造成区域、行业、企业间的市场成本差异,形成市场的不平等竞争,极大地挫伤了一些行业、企业的积极性。从长远看,不利于建立完善的社会主义市场经济秩序。第四,行政干预土地市场,对完善市场经济秩序造成隐患。一些地方各自为政、管理松弛、擅自制定出让金减免政策,随意减免地价款,该招标拍卖的用地实行协议出让,甚至零地价出让土地用以招商,妨碍了市场在土地要素配置中的基础性作用的发挥。这些问题,对我省继续强化土地资产管理,规范土地市场建设十分不利,必须结合进一步治理整顿土地市场秩序工作,认真研究加以解决。 二、治理整顿土地市场工作的指导思想、总体要求和主要任务 治理整顿土地市场秩序工作的指导思想是:按照十六大提出“发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措”的要求,解放思想,转变观念,突出重点,深入自查,严肃整改,健全制度,实现土地市场政策公平、管理科学,竞争合理,发展有序,为实现老工业基地的振兴和全省经济跨越式发展创造良好的土地市场环境。 治理整顿土地市场秩序工作的总体要求是:认真贯彻落实省政府批转省国土资源厅制定的《吉林省进一步治理整顿土地市场秩序工作方案的通知》精神,统一思想、明确任务、尊重历史、面对现实、精心组织、按时完成土地市场秩序治理整顿工作。强化政府对土地市场的调控能力,进一步转变职能,增强服务意识,继续培育和完善土地市场,促进全省经济可持续发展。 按照上述指导思想和总体要求,治理整顿土地市场秩序工作的主要任务是: (一)加强国有土地资产管理。深入贯彻落实《国务院加强土地资产管理的通知》精神,按照省政府关于建立政府土地收购储备制度、实行国有土地使用权招标拍卖意见的要求,加强土地市场宏观调控,实现国有土地资产效益最大化。进一步完善政府土地收购储备制度,真正实现政府对土地一级市场的高度垄断。控制建设用地供应总量,经营性项目用地全部实行有偿使用,商业、旅游、娱乐、商品房开发等经营性用地,严格实行招标、拍卖和挂牌出让。加强土地使用权特别是原划拨土地使用权转让的管理。 (二)规范土地市场主体行为。全面贯彻落实全国电视电话会议精神,以大力培育土地市场,完善土地市场秩序为宗旨,加大治理整顿力度,在培育中治理,在治理中完善。重点整治违法批地、越权批地,违法出让,超出法定范围划拨供地,违法减免土地税费等问题。对应实行招标拍卖挂牌方式出让,却以协议方式出让土地的行为要按有关规定严肃查处。对违法圈占土地,违反规划设立各类园区,集体土地非法入市,私下交易土地使用权等行为,要切实整改,加强管理,切实解决土地交易秩序混乱的问题。 (三)建立健全土地市场运行制度。各地要按照国土资源部关于整顿和规范土地市场秩序的要求,深入开展工作,进一步完善和落实土地市场规范运行的各项制度。要积极推进政务公开,严格执行土地集中统一供地制度、土地使用权公开交易制度、集体决策制度和错案追究制度。 (四)突出重点抓好整改。要将各类园区用地问题、非法圈占集体土地问题、违法违规交易问题、管理松弛问题作为治理整顿的重点,一抓到底,不留死角。整顿是手段而不是目的,建立统一、高效、公平、有序的土地市场秩序才是最终目的。因此,各地在治理整顿中,要边整顿、边总结,边治理、边完善,致力于早日实现我省土地市场秩序的根本好转。 三、加强领导,采取有效措施,高标准严要求地做好进一步治理整顿土地市场秩序工作 进一步治理整顿土地市场秩序,是我省今年的一件大事。各级政府要切实负起责任,加强领导,严肃对待,不搞形式,不走过场,确保土地市场秩序治理整顿工作抓出实效。 (一)加强领导,切实把治理整顿土地市场秩序工作纳入政府议事日程。各级政府要成立领导小组,统一组织协调,认真研究,周密部署。由政府主要领导或分管领导担任领导小组组长,由国土、计划、经贸、规划、建设、财政、监察、审计等部门负责人任小组成员。在国土资源部门设立治理整顿土地市场秩序督查办公室,设立举报电话,向社会公告,接受群众的监督和配合。 前不久,国土资源部督查办派员来我省进行了检查督导。省国土资源厅督查办也到各市(州)进行了检查和督导。从目前掌握的情况看,各地的工作正在紧锣密鼓地展开。特别是长春市,成立了治理整顿土地市场秩序工作督察组,市长祝业精同志任组长、主管副市长、分管秘书长和国土资源局长任副组长、15个委办局作为成员,召开了全市治理整顿土地市场秩序动员大会。松原市政府成立了治理整顿土地市场秩序工作领导小组,张兆才副市长任组长,抽调十多名业务骨干作为下设办公室的工作人员。四平、通化等地也很积极,落实了各项治理整顿措施、动作很快,工作主动。全国治理整顿土地市场秩序电视电话会议结束后,我曾经和大家说,不要等,要积极主动开展这项工作。但从全省看,各地的工作进展还不够平衡,一些地方存在着“等”、“靠”思想,动作还不够快,希望动作较慢的地方积极行动起来,把这项工作抓紧、抓实,抓出成效来。 (二)各司其职,各负其责,搞好配合。当前土地市场建设和发展中存在的问题,是经济转型、扩大开放、完善社会主义经济秩序过程中各种因素共同作用的产物。既有主观原因,又有客观原因。现在,工作原则和整改目的已经明确,关键在于搞好自查自纠。要在政府统一领导下,充分发挥各部门的职能作用,合力抓好治理整顿。要刮骨疗伤,忍一时之痛换长远健康。否则,敷衍了事,蒙混过关,会给未来工作造成更大的损失和隐患。因此,各地必须认真自查,有关部门要搞好配合,通力协作,特别是国土、规划、建设、财政等部门要结合实际,搞好自查自纠,在自查基础上搞好整改。要切实发挥监察、审计等部门的检查监督职能,为整顿优化土地市场秩序保驾护航。 (三)加强督导,狠抓落实。治理整顿土地市场秩序,在主流上是民心所向,但由于涉及各行各业尤其是企业、政府的各方面利益,也一定会遇到来自各方面的压力和阻力。市、县政府务必引起注意。要切实加强督导、狠抓落实。领导小组要定期召开部署会议,协调好有关部门,听取汇报,研究解决重点、难点问题。省里的督导人员要经常深入实际进行检查、指导,高标准严要求,督导到位。会后各地要尽快抓好各项工作的落实,如果自查自纠不认真、不落实,在国家和省里统一检查时发现问题,将会很被动。对此,各地务必引起高度重视。 (四)务求实效,标本兼治。在治理整顿土地市场秩序工作中,一定分析性质,区别对待。由于法制、体制、机制原因出现的问题要尊重历史实际,抓紧处理。属工作中的问题,不是主观故意,没有违法行为的要在自查自纠后妥善做出结论,不再追究。属于违法的问题,凡能主动自查自纠的,应从轻处理。而对于搞“上有政策,下有对策”,内外勾结,以权谋私,共同违法犯罪的要严厉查处。对典型案件,要公开曝光,警示他人,震慑犯罪。在此基础上,各级政府要进一步加强法制建设,深化体制改革,完善机制建设,提高依法行政水平,充分发挥稳定市场的调控能力,从根本上实现土地市场秩序的全面好转。