摘要:为有效解决民勤县目前农业发展中耕地保护、农民增收和生态保护等方面与水资源供需之间矛盾突出的问题，通过采取长系列数据对比、分析和测算，提出《石羊河流域重点治理规划》确定的水资源总量控制目标，在不违背耕地保护、脱贫攻坚、乡村振兴和生态保护等政策的前提下，远远不能满足民勤县农业发展用水需求，建议通过实施大规模外流域调水，向民勤增加地表水指标的同时，启动实施《石羊河流域综合治理规划》，从根本上解决民勤县水资源短缺和生态环境问题。

关键词:民勤绿洲;亟需;综合治理

1基本情况

民勤是资源性严重缺水县份，耕地水资源2025m3/hm2，仅为全省平均水平的1/3、全国平均水平的1/6。水资源严重短缺问题，已成为制约全县农村经济社会可持续发展的主要因素之一。面对水资源严重匮乏的实际，民勤县以石羊河流域重点治理为契机，全面实施生态安全战略，建立以水权管理为核心的水资源管理制度，不断优化农业结构，大力发展高效节水农业，积极探索天上水、地表水、地下水“三水”联合调度和生物、农艺、工程、管理多措并举的节水兴农之路，着力构建与水资源高效利用相适应的节水农业体系。水的农业增加值由2006年的2.86元/m3提高到2021年的17元/m3，高效节水农业发展取得了初步成效。农民人均可支配收入由2006年的3582元增加到2021年的17059元，增长了4.76倍，如图1所示。但《石羊河流域重点治理规划》确定的水资源总量控制目标，在不违背耕地保护、脱贫攻坚、乡村振兴和生态保护等政策的前提下，远远不能满足民勤县农业发展用水需求。

2农业发展情况

2.1种植面积变化情况

全县农作物总播面积呈现“压减—稳定—扩大”变化趋势，总播种面积治理前为6.1万hm2，随着石羊河流域重点治理及关井压田的实施，耕地面积压减至约4.67万hm2，后因粮食安全及耕地政策的落实，总播种面积逐步扩大，至2021年，全县农作物总播面积达5.99万hm2(统计数据)。立足水资源状况和作物需水规律，加大农业结构调整力度，着力构建粮经合理搭配、种养协调发展的农业生产结构。

2.2耕地保护情况

根据2009年全国第二次土地调查成果，民勤县耕地面积为11.87万hm2，划定永久基本农田8.27万hm2;根据2019年民勤县第三次全国国土调查主要数据公报，民勤县耕地面积为11.975万hm2，其中稳定耕地面积为9.586万hm2。“二调”和“三调”2次核实的耕地面积均在全国1.2亿hm2耕地红线范围以内。《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》(自然资函〔2022〕47号)指出，2022年8月完成“三区三线”划定和上图入库工作。根据“划入永久基本农田的可长期稳定利用耕地不得低于现状可长期稳定利用耕地的90%”的要求，民勤县应划定永久基本农田8.6万hm2。

2.3高标准农田建设情况

民勤县自2011年开始实施高标准农田建设项目，2011—2021年，全县共实施高标准农田建设项目50个，涉及全县17个镇、109个村。其中土地整治项目32个、农业综合开发项目11个、高效节水项目4个、高标准农田建设项目3个，总投资5.69亿元，建设总规模2.587万hm2，建设内容为平整土地、开垦耕地、衬砌渠道及安装输水管道、修建田间道和栽植防护林等。经核查，2022年2.587万hm2高标准农田中种植粮食及油料作物1.887万hm2、占比72.9%，种植其他作物0.7万hm2、占比27.1%。2021年新建高标准农田全部种植粮食作物。

2.4脱贫攻坚情况

民勤县属全省17个插花型贫困县之一，2013年底识别建档立卡贫困村38个，建档立卡贫困人口10752户、4.22万人，贫困发生率18%。脱贫攻坚战打响以来，民勤县认真学习关于扶贫工作重要论述和对甘肃重要讲话指示精神，全面落实党中央、国务院决策部署，始终将打赢打好脱贫攻坚战作为头等大事和第一民生工程，以脱贫攻坚统揽全县经济社会发展，坚持问题导向，落实精准方略，紧盯“两不愁三保障”基本标准，举全县之力攻坚克难、苦干实干，补短板、强弱项、固根本，推动脱贫攻坚取得决定性成就。2018年10月，经甘肃省政府批准，退出插花型贫困县序列。至2019年底，全县累计减贫10766户、45765人，贫困村、贫困人口全部脱贫退出。2021年，民勤县被确定为省级乡村振兴重点帮扶县和乡村建设示范县，探索形成了“336”防返贫动态监测和帮扶机制，按照“六必访”“六必查”要求，聚焦监测对象、8类重点关注人群和脱贫户，按周、月、季走访排查，持续跟踪，动态监测，将有返贫致贫风险和突发严重困难的农户及时纳入监测范围，“一户一策”精准帮扶，切实做到早发现、早干预、早帮扶。累计纳入120户454人，综合落实健康、产业、民政等各项帮扶政策360多项。坚持规划引领，高起点、高标准完成发展类村庄的“多规合一”实用性村庄规划，建成省级乡村建设示范村12个。

3水资源利用情况

民勤县境内无自产地表径流，由南部进入境内的石羊河是县境内唯一的地表水源，由于受石羊河流域大气环境的变化、石羊河上中游人类活动和开发利用程度逐年提高等因素影响，石羊河进入民勤境内的径流由20世纪50年代年均5.42亿m3减少为20世纪90年代年均1.524亿m3，多年年均减少量由20世纪90年代年均0.1亿m3增大到20世纪的年均0.15亿m3，2000年入境水量不足1亿m3，2005年仅为0.61亿m3，是全国最干旱的地区之一。党中央国务院高度重视民勤生态问题，2007年12月，《石羊河流域重点治理规划》(以下简称《规划》)获国务院批准实施，《规划》总投资47.49亿元，其中民勤属区11.46亿元，后来增加到12.6493亿元，实际到位资金12.2827亿元。《规划》以2003年作为现状水平年，以流域内水资源可利用总量为依据，核定全县配水面积4.1687万hm2，人均0.17hm2，综合灌溉定额6150m3/hm2，配水总量4.13亿m3，地下水允许开采量1.16亿m3。石羊河流域重点治理规划是立足本流域水资源，对石羊河流域进行抢救民勤绿洲为核心的重点治理，在紧要关头遏制并扭转了石羊河流域生态环境恶化的趋势。但受特殊的自然地理条件和水资源严重短缺制约，流域生态脆弱的本质没有改变，隐患依然存在。近年来，由于特殊的自然条件因素影响和复杂的历史成因，导致水资源供需矛盾十分突出。

4农业发展与水资源供需矛盾分析

经分析，按照《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田”的要求和《规划》配置水量，民勤县水资源供需矛盾将十分突出。

4.1耕地保护与水资源保护矛盾分析

2022年中央一号文件系统性提出“落实‘长牙齿’的耕地保护硬措施”，防止耕地“非农化”“非粮化”。《土地管理法》第三十八条和《基本农田保护条例》第十八条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田”。《规划》虽对民勤县地下水开采量和灌溉定额做出了明确限定，但民勤俗有“十地九沙、非灌不殖”之说，基本农田必须进行灌溉，否则只能荒芜，荒芜又将违背国家基本农田保护政策。民勤县落实基本农田保护、保障粮食安全与水资源总量控制矛盾突出，水资源总量控制难度较大。

4.2农民增收与水资源配置矛盾分析

民勤县属省定插花型贫困县，2013年全县识别纳入建档立卡贫困人口10752户、4.22万人，贫困发生率18.2%。按照《规划》确定的人均0.17hm2配水面积，以四口之家为例，耕种0.67hm2土地(其中粮食作物0.4hm2，经济作物0.27hm2)，按照2013年农产品价格计算，来自耕种土地的收入约9800元，人均2450元，低于国家规定的2800元/人•年的脱贫标准。民勤属于传统农业县，种植业收入占农民人均可支配收入的比重达到80%以上，纯收入18000元/hm2，实现每人6500元的最低收入标准，来自种植业的收入至少要达到5200元。如果按照《规划》确定的人均0.17hm2配置农田灌溉水量，人均将减少种植收入约2940元，规模性返贫风险增大。经测算，人均农业种植面积在0.27hm2以上，可实现巩固脱贫攻坚成果和农民收入稳步增长的目标。

4.3农作物生长需求与配水定额矛盾分析

《规划》实施初期，民勤县以规模化种植棉花、瓜类、盐碱地药材等经济作物为主，亩均耗水量相对偏低。但近几年来，为确保完成粮食种植任务，小麦、玉米种植面积逐年增大，粮食作物占比由16%提高到33%，小麦灌水900m3/hm2，玉米灌水10800m3/hm2，分别比《规划》配水定额6150m3/hm2超出2850m3/hm2和4650m3/hm2。从全县灌溉情况来看，普遍存在农业灌溉定额不足的问题。加之近2年以来，民勤年降水量较多年平均降水量(113mm)减少10%～20%，年均蒸发量较多年平均蒸发量(2644mm)增加29mm，农业旱情持续加重。同时，地表水来水总量虽然能达到年度调度目标，但因上游来水主要集中在作物非需水期，作物生育期不得不先开采地下水灌溉，后以地表水回补地下水。若民勤县基本农田全部耕种后，超用水量将分2类情况:一类是实施高效节水工程配套面积3.87万hm2(滴灌2.87万hm2、管灌1万hm2)，用水略超配水定额;另一类是未实施高效节水工程，采用常规方式灌溉，灌溉用水量8325m3/hm2，超出《规划》配水定额2175m3/hm2。因该部分耕地大多处在灌区边缘，种植作物多为玉米和苜蓿，在安种水灌溉期间需增加洗盐压盐灌水量约825m3/hm2;同时，该区域渠系配套率低，末级渠系大部分为土渠，渗漏蒸发严重，将会导致实际灌溉定额偏大。

4.4生态保护与保障生态用水需求矛盾分析

民勤县荒漠化面积143万hm2，占国土总面积的90.34%，在地理梯度上居于全国荒漠化监控与防治的最前沿，处于国家“两屏三带”生态安全战略格局中“北方防沙带”的中心，是捍卫河西走廊乃至西北地区生态安全的重要屏障。至目前，民勤县人工造林保存面积达到15.33万hm2，在408km的风沙线上建成长达300km的防护林带，森林覆盖率由2009年末11.21%提高到目前的18.28%。《规划》以农田配水面积4.1687万hm2的15%标准配置生态林灌溉面积6253.33hm2、配水量0.15亿m3，配水定额2400m3/hm2。而实际民勤县农田林网及通道绿化灌溉面积达到1.24万hm2，实际灌溉定额4950m3/hm2，较《规划》配置定额超出2550m3/hm2，在无地表水供给的情况下，生态林灌溉将无法保障。

5政策建议

5.1建议通过外流域调水向民勤增加地表水指标

从根本上解决水资源短缺的问题建议对《规划》配水面积以外的基本农田和生态林给予用水指标，缺口水量通过争取更大规模的外流域调水，以地表水置换地下水的方式从根本上解决地下水超采和生态用水问题。

5.2建议加大高效节水工程扶持力度

经估算，要实现基本农田高效节水设施全覆盖，总投资需12亿元。在县财力不足、老百姓收入不高的情况下，自筹资金配套高效节水设施难度较大，建议加大对民勤县项目资金投入，对全县尚未实施节水工程的基本农田面积全部配套高效节水设施，对现有高效节水工程地面设施更换给予项目资金扶持，以达到高效节水措施全覆盖的目标。

5.3建议尽快启动《石羊河流域综合治理规划》

从根本上解决民勤水资源短缺和生态环境问题石羊河流域重点治理受当时投资规模的限制，对紧迫的生态环境问题开展了抢救式的治理工作，但资源性缺水的实际未得到根本改变。目前，甘肃省水利厅已开展《石羊河流域综合治理规划》的前期工作，建议将《石羊河流域综合治理规划》纳入国家规划尽快启动实施。5.4建议科学核定农业和生态用水定额建议组织有关专家学者在充分论证的基础上，尊重自然规律、生态环境条件和农业生产实际，在有效保障农民生产生活和民勤绿洲永续生存的前提下，科学核定民勤县农业和生态用水定额。

6结语

民勤县主要以农业产业发展为主，目前正处于脱贫攻坚巩固拓展期，农业的发展与水资源息息相关，人民群众生活质量的不断提升，离不开对水资源需求量的增加。但由于县域水资源处于严重短缺的境况，供需矛盾十分突出。所以当前农业发展过程中，在地下水开采受限的情况下，只能通过大规模的外流域调水向民勤增加地表水指标，提高水资源利用的高效性和节约性，从根本上解决水资源短缺的问题，从而实现我县水资源的可持续利用，确保经济社会的协调发展。

作者:徐青霞 单位:民勤县水务局