[摘要]近年来,我国地方政府债务问题困扰着地方经济的发展,本文在对政府债务进行分类、界定的基础上,通过对广西地方债务现状与问题的分析,提出了防范和化解地方政府债务问题的对策:要逐步调整和完善现行的财政管理体制;建立健全各级地方政府债务控制体系和管理制度;清查各级政府债务存量状态;加快国有企业改革,化解地方政府或有债务;严格控制政府债务新增规模;加强地方人大对地方债务的监控;积极化解处理不良债务.

一、地方政府债务概述

(一)地方政府债务的分类地方债务是指地方政府作为债务人按照合同或协议的约定或者依据法律的规定向债权人(可以是各类民事主体)承担资金的偿付义务。地方债务按照不同的标准或依据,可以有以下几种分类:

1.依据债务发生是否需要特定的条件,可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务直接债务是指不需要特定的条件,即在经济运行中不依附于任何条件而地方政府都需要承担的债务。或有债务是基于特定事件的发生而形成的债务,即这类债务的出现与否取决于特定的事件的发生与否。这类债务要由其他事项的状况来决定,因而其发生的概率和规模往往很难预测。

2.依据债务的发生是否属于法定义务,地方政府债务分为显性债务和隐性债务显性债务是指由法律或政府签订的合同明确规定,由政府承担的债务。隐性债务是指没有法律或政府签订的合同明确规定,但某些事件发生,政府出于公众期望、政府压力和道义责任而承担的债务。

3.依据债务产生的预算级次,地方政府债务可以分为省(市、区)级、地(市)级、县级、乡镇级四级债务地方政府债务包括省(市、区)、地(市)、县、乡镇各级债务,而不仅仅只包括某一级次的债务。原因在于,在我国中央统一领导与地方分级管理相结合的单一制政治体制下,各级政府虽然可以相对独立地履行各自职能,统筹安排其辖区内的各项事务,包括债权债务关系,然而当下级政府一旦出现债务危机时,出于对国家主权、政治统一和社会稳定的考虑,上级政府必定会部分地承担起下级政府的债务清偿责任。从一个意义上讲,下级政府的债务,都是上一级政府的债务。

4.依据债务的表现形式,地方政府的债务分为赤字性债务和融资性债务赤字性债务是指以地方政府赤字的形式表现的债务,既包括账面赤字的债务(各种欠款),也包括挂账形式存在的债务。融资性债务是指以资金的融通为特征的地方政府债务,包括地方政府的借款和担保款项。

(二)地方政府债务的界定目前学术界对地方政府债务的界定存在一定的分歧,为了便于分析问题,我们对地方政府债务的内容界定为:

1.直接显性债务。主要包括地方政府出面借入的债务、国债转贷资金(是由财政部统一发行并转借给地方主要用于基础设施建设的债务)、地方政府欠款。

2.或有显性债务。主要包括地方政府担保债务、地方国有金融机构的不良资产和支付缺口、粮食企业亏损挂账、国有企业拖欠的养老保险基金、对自然灾害突发事件的救助。

3.直接隐性债务。主要包括跨年度公共项目的追加投资、社会保障资金缺口。

4.隐性或有债务。主要包括下级政府的财政收支缺口和所有未偿债务、地方非国有金融机构未偿债务的最后清偿、以政府名义融资违规运作形成的或有债务、地方国有商业银行和部分国有企业的救助、对非公共部门债务的清偿。

二、当前地方政府债务问题及其成因分析

(一)当前地方政府债务的现状与问题全国各地、各级地方政府大多负有各种各样的债务。尽管我国现行的《预算法》等有关法律中,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上,我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度存在举债度日或负债经营,而且所负债务的种类之多,负担之重,已超出一般人之想象(国务院发展研究中心,魏加宁)。从债务规模来看,全国各级地方政府的债务规模已经超过10000亿元(财政部网页数据);从较发达的地方,如北京市人大财经委调研的数据显示,截至2006年6月底,全北京市政府债务余额为数百亿元,债务负担率超过了20%,其中区县占近七成;从我们广西财政部门统计的数据看,至2005年底,全区政府性债务余额为827亿元(当年的全区财政收入为475亿元,GDP为4063亿元),其中自治区本级政府性债务余额303亿元,占全区的36.64%,地市及以下的为524亿元,占63•36%,县乡级债务高达210亿元以上,相当于当年县乡一般预算收入的2.5倍以上。

结合到广西的实际情况分析,地方政府债务状况主要存在以下问题(主要以2004年财政厅债务管理处的调研资料进行整理):1.债务存量大。从汇总的情况看,我区各级政府截至2004年5月底止,债务存量为455亿元。分别占2003年全区国内生产总值的17%,占全区财政收入133%,占全区财政一般预算收入的221%,全区财政可用财力的142%。全区4861万人中,人均政府债务量为936元。2005年底,全区债务总额已经达到800多亿元,增长速度过快。这几个指标已经变化为:23%、174%、292%、136%。前三个指标均有较大幅度的增长,债务规模有进一步增长的态势。据调查,个别县的债务规模已经到了影响政府正常运行的边缘。如某县2004年的直接显性债务就达到了6.4亿元,其中逾期债务4.2亿元,而当年的财政收入为2.4亿元。由于该县财政无力偿还到期的债务,相关债权人频频向法院起诉,财政局的账户、办公楼、车辆被查封的现象时有出现。

2.直接显性债务占的比重大,而且逾期债务较大。在2005年全区现有债务827亿元中直接显性债务约占了存量的近一半。据不完全统计,全区逾期债务量占全部债务存量的三分之一,而且大多数为市、县、乡级政府数。如抽查中的某县,逾期债务额占债务余额的比重达到98%。3.部分债务人现有的债务存量与还债能力极不对应。部分县(市)的债务量占地方一般预算收入、可用财力的1至3倍以上。

4.部分市、县还债意识比较淡薄,偿还责任未明确。一是对本级债务存量状况不知底细,难以作出相应对策;二是部分党政领导认为还款是有关职能部门的事,与自己无关;三是由于财力有限,想还也没办法,只好得过且过,待被扣款或被起诉到法院后再议;四是普遍未有建立偿债基金制度,一旦被上级扣款或被法院查封时显得束手无策,有的县、乡甚至起到多米诺骨牌效应,机关的正常运转和工资发放等都受到严重影响;

五是对逾期或应偿还款项未制订还款计划。

5.除以上几个问题之外,我区各级政府债务管理问题中还需要关注以下几个现象(1)以土地储备等形式进行的城市基础设施建设的融资现象。近年来,各级政府为了改变城市基础设施建设落后的面貌,扩大城市的知名度,加快招商引资步伐,达到筑巢引凤等目的,实行以土地储备等城市资源或项目收益作抵押等方式,通过城市投资开发公司或土地储备中心等公司名义,向商业银行或开发银行借款。据了解,A市仅2003年计划投资于城建的就有45亿元。截至2004年6月,该市通过土地储备等方式累计与商业银行签订贷款合同14亿元,与开发银行贷款37亿元。B市仅2004年实施的城市建设项目就有178项,安排建设资金122亿元,该市统计属于政府债务向国本内金融组织借款的90亿元,其相当部分投入到城建中去。不少地方通过贷款、发行债券等筹集资金投入到公益和非公益的城市设施建设中,绝大多数城建项目资金来源中的70%-90%均为贷款或其他途径借贷而来,形成了过重的财政负担,加大了财政风险。

(2)教育部门的“两基”欠债现象。据区财政厅教科文处提供的一份材料,至2003年,广西各地清理出的为完成基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲任务,而拖欠金融部门或承建单位、个人款项有26亿元(未经财政部门复核)。其中属于县(市)政府承担的3亿元,乡镇政府承担的8亿元,村民委承担的2亿元,教育部门承担的2亿元,学校承担的10亿元。因债务拖欠原因学校被封达1500多次数。许多县、市原来是想通过农村教育费附加等归还“两基”欠款的,但后来政策发生变化,还款资金来源就无法得到保证。

(3)交通部门的公路建设贷款现象。从广西的目前实际运作来看,向世界银行、亚洲开发银行、国家开发银行、交通银行、建设银行等金融机构均有贷款,这些贷款大多以过桥过路费和养路费作抵押。

(4)国有企业改制过程中政府举债打包购买债权的现象。一些县、市的国有企业在实行改制过程中,一方面为了招商引资吸引投资者,而对需要改制的特别是处于破产状态的企业在债务重组中,由政府拿出钱来购买企业的原有部分债务;另一方面政府为了社会稳定等原因,而需要通过支付职工身份置换金(如养老金、下岗费用)等形式,达到改制的目的。

(5)东巴凤大会战留下的债务现象。据某县反映,在东巴凤大会战中,项目资金仅包含土建部分的资金,而征地、拆迁补偿等费用则由县里自筹。该县仅县高中征地93亩就欠征地费400万元,还有二级路、通乡镇柏油路的征地拆迁费也欠了约600万元。而该县2003年的地方财政收入只有2360万元。这些债务的存在对当地经济产生了不利的影响。我区债务管理上的问题主要是:管理关系没有理顺,缺乏相关的机制;个别地方的借债资金存在被挪用的问题;借债所投资的项目没有达到预期效果;缺乏完善的偿还机制等等。如果这些问题得不到有效解决,很容易引起债务风险,尤其是给自治区一级财政带来风险。尽管自治区本级债务目前尚处于风险评估的安全状态,但下级政府的债务在一定条件下会逐级向上转移,影响到自治区一级财政。

(二)地方债务问题的成因我们认为,形成地方债务的原因是多方面的,主要体现为:1.体制方面的原因(1)各级政府之间事权与财权的划分不对称、不协调,事权有向下转移的趋向,而财权则有上收的趋向。实行分税制改革时,中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行,特别指出的是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。与此相对应,财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅度提高至2006年的53%。与此同时,省区级政府集中的财力也从1994年的16.8%提高到2006年的28%左右。近年来,一方面,地方政府公共管理职能和经济发展责任不断加重,事权有扩大的趋向,地方政府层级越低,增加开支的压力相对越大,一些重大改革措施(如出口退税改革)虽然在方向上是正确的,但在客观上却加大了地方政府的财政支出压力;与此同时,在税制设计上,留给地方政府尤其是基层政权的税源不足、稳定性差、征收难度大、增收力度小。

与事权和财权相比,地方政府的财源明显不足,只好举债保运行。(2)上级政府不合理的债务转移,影响基层政府财政的预算安排和运转,使基层政府财政负债沉重。一是中央转贷地方化解农村合作基金会和供销社股金服务部兑付股金的专项借款债务,全部转移给地方财政承担。首先,农村“两金会”问题属于全国进行农村经济改革试验的成本费用,主要责任不在县乡政府,化解农村“两金会”风险的资金支出应由中央承担;其次,名义上是“地方政府转贷”,但实质上是政治性的“要求”,由不得地方政府不贷。由于“两金会”借款难以追收,县级财政承借转贷给“两金会”兑付股金的款项便无法收回,自2001年以来,自治区财政连年对县级财政进行扣款偿还,使县乡财政的历史债务无力消化、新债不断增加,使本来就运转困难的县级财政更是雪上加霜。如我区某县自2001年以来,用财政预算资金向上级偿还了“两金会”专项借款本息1.43亿元,累积形成了一个巨大的财政资金缺口,造成历年拖欠工资3677万元无法兑现,历史债务7亿多元无法消化,每年都要占用上级追加的专款来平衡本级预算,导致累欠专款6222万元,难以保证按月发放工资。二是“普九”教育建设欠债全部转移给县级政府承担。虽然“普九”教育建设欠债是为了教育事业,但“普九”教育建设是教育部门自主决策的事项,在当时允许向农村和社会收取教育统筹经费和集资的背景下,县乡教育部门根据教育部的“普九教育建设达标”要求,教育部门和各学校自行筹划、超前使用未来钱进行建设的。根据自治区(桂政办发〔2003〕212号)的要求,“普九”教育建设欠债,要全部转移给县级财政承担偿还责任,这显然是不合理的,大多数县级财政也没有偿还能力。如根据该县教育部门的统计,全县各学校的“普九”教育建设欠债达2.43亿元,如这一巨额债务强行转移给该县财政承担,相当于用去其30000多干部职工一年的工资经费。

此外,还有造林世行贷款、造林国债转贷借款、下岗职工最低生活保障补助借款等,都要县级财政全部或者部分承担偿还债务。(本资料来源于课题组进行的调研)(3)政府职能转变不到位,行政机构繁杂、人浮于事。行政机构强调层层对应设置,造成机构臃肿。在我们调研的一些地方看,由于这方面原因而造成地方支出负担重,形成债务的,往往伴随着行政机构的繁杂,超编(或地方控制编制不严)的情况,如某县一个乡镇级的财政所,在上世纪九十年代末期到本世纪初期有三四十人的规模。(4)地方政府行政层级过多,地改市后财源匮乏。从我国的实际看,地方政府分为省(市、区)、地市、县(市)、乡镇四级,各级政府都强调其独立性,在一定程度上也会引起支出的膨胀。从广西的现实看,地区改设市的地方要履行独立一级政府的职能,存在财力不足的问题,也容易引起债务规模的扩大。(5)财政金融体制不健全,地方政府缺乏必要的融资渠道。目前在中国的财政金融体制不健全,作为金融市场上的一大类融资主体,地方政府缺乏必要的正规融资渠道,在不得已的情况下,只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资。由于非正规的举债融资方式隐蔽性强,缺乏有效的监督约束机制,因此更容易导致地方政府的债务规模失去控制。(6)信息披露机制不完善,缺乏地方政府的信用评估,引起对债务规模控制不严的情况。

2.政府行为的短期化行政管理体制缺乏约束机制,地方政府领导干部行为短期化。一些地方政府领导为了在有限任期内表示“政绩”,获取政治资本,不惜一切融资举债,用于“形象工程”和“政绩工程”建设,其结果是地方财政不得不通过挪用专款或通过向社会经济组织和个人借款以解决资金问题,从而留下大量的债务。而地方政府部门缺乏相应的法规进行监督;政府内部人事关系错复杂,从而造成债务责任人不明,最终群众成为受害者,成为地方政府债务的“买单者”。在我国城镇建设存在诸如国际大都市建设、超标准的广场、开发区和百里长廊等政绩工程,主要资金来源是地方政府负债。同时,下级政府总有上级政府的“庇护”,也使下级政府为了政绩而敢于冒发债的风险。

从广西的实际看,县乡政府债务较重,相当大一部分是县乡政府超越财力的可能上项目、上工程所引致。3.政府间的财政竞争,也容易引起地方债务规模的扩大不同地域、不同层级的政府之间为争夺可支配资源总会产生机会主义行为。问题的关键是,一个国家在公有财产、政府间财政、金融体系和司法等方面的制度安排是否能避免这些行为。一旦存在制度方面的漏洞,中央政府可能充分利用自身的优势制定规则,使自己“日子过得宽裕”,任由地方政府处于不利状态;而竞争中的地方政府也要设法利用制度漏洞,扩大资源的使用规模,扩大地方债务规模,最大限度地改善地方投资环境,争夺财政资源,并由此引起不利的后果———包括宏观经济冲击、自然资源的破坏、周边辖区的衰落等等。4.债务风险预警和控制机制缺失为了防范中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险———地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担,西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制,对地方政府债务进行监控,便于及早采取措施进行防范、控制和化解。

我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模,从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用,地方政府债务风险预警机制无法建立,大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控,使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。5.地方经济发展缓慢与财力的严重不足,是债务规模难以控制的重要原因如广西,多年以来,由于受到多种因素的影响,自然资源优势未能转变为经济资源优势。一方面,广西与全国的其他地方相比,经济发展明显落后,上个世纪九十年代后,各级政府想方设法来开垦财源,积聚财源,同时还受到当时体制与环境的刺激影响,各地为了做大财政“蛋糕”,相当县市政府在自身财力严重不足的情况下,也敢于向银行、单位甚至是个人高息借款而投入到财源建设中去。而后出现的国家宏观政策的影响,加之企业规模小、产品质量差、市场低迷等原因,许多企业的产品无销路,效益差、亏损严重,甚至资不抵债直至破产。另一方面,由于财政体制等方面的原因,在财力上中央对广西的支持力度明显不够或不到位。

在这种本地经济发展不太景气、源于上级的补助又不足的情况下,地方政府为了保证机关的正常运行、保证社会的稳定与经济社会的协调发展,只能借债或扩大债务规模来保运行。此外,一些国有单位,超越自己还债能力向银行贷款,形成了政府的隐性或有债务。如国家审计署副审计长石爱中2006年底在接受记者采访时表示,今年各个大学城的财务审计已经完成,这两年的审计发现,由于不断扩招,不少高校都进行了巨额贷款,并因此负债累累。他说,一般高校的贷款都在4亿~8亿元,一些大院校更是高达10亿以上。其原因就在于国家近年停止给高校拨款,着重于补贴基础教育,而各个高校又在不断扩招,因此,高校都想方设法自己捞钱并加大贷款额度。广西的个别高校也存在类似情况。

三、防范和化解地方政府债务问题的对策思考

对待地方政府债务问题,我们应该一分为二地、辩证地分析。一方面应当看到,地方政府依靠各种手段融资负债对于发展当地经济和维护社会稳定等方面起到了一定的作用;另一方面也应当看到,由于地方政府债务种类繁多、成因复杂,而地方政府又无法破产,因此无论是弄清真实情况还是彻底清理整治都比处置私人或企业的不良资产更加困难,必须调动多方力量,采取综合配套措施,切实防范和化解地方政府债务所可能形成的危机。政府应出台一系列有针对性的、可操作性的控债措施,实现“借得巧、用得好、还得起”的目标,保证债务的安全、有效。

(一)逐步调整和完善现行的财政管理体制政府应逐步完善分税制财政管理体制,进一步细化和明晰地方政府事权界限,按照权利责任对等,事权财权相符的原则,合理确定各级政府的收入和支出范围,确保地方各级政府履行职能的财力需要。中央对省的财政体制无法在较短时间内调整,我们建议要根据实际需要进行调整;在省级以下的地方政府,省级政府在调整地方财政体制上,应起到主导作用。在财政支出方面,实行财政支出的合理化、标准化、显性化、规范化,继续推进政府机构改革,精简地方行政机构,精简财政供养人员,科学合理确定人员支出、公用支出定额标准和办公设施配备标准,规范个人工资外收入和职务消费,削减行政成本。在确定与调整地方的财政体制问题上,有一条底线,即要保证各级政府正常运行所需要的基本财力。而对一些历史上由于体制方面的原因而形成的债务,应分期分批地解决。如对于一些属于上级政府转移的债务(或由于事权下划,而相应财权没有保证的债务),上级政府应切实负起责任,逐步为下级政府解决有关债务问题,以保证下级政府的正常运行。

(二)建立健全各级地方政府债务控制体系和管理制度

1.明确政府性债务管理的范围。政府性债务包括:各级政府依法自行向金融机构的借款、农业综合开发借款和贫困地区开发借款;从中央转贷借入的外国政府贷款和国际金融组织贷款、国债转贷、解决地方金融风险专项借款等地方性债务;经确认的政策性粮食财务挂账;通过各级政府所属的投资公司为提供基础性和公益性公共产品并需要财政性资金偿还而举借的债务;政府举办的学校、医疗卫生机构等事业单位为提供基础性和公益性公共产品并且需要以财政性资金偿还的举借债务;政府依法提供担保的债务;等等,均应纳入各级政府预算管理范围。

2.实行各级政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理,由财政部门统筹负责债务统计、举债审查控制、偿债计划编制、偿债资金筹集及偿债资金调度等工作。

3.建立各级地方政府债务风险预警机制。各级政府应尽快制定债务预警指标体系,防止出现债务管理的无政府状态。要建立地方政府直接显性债务风险考核指标,如负债率、偿债率、债务依存度,也包括间接反映债务负担和偿债能力的指标。同时,要建立地方政府直接隐性债务和或有债务风险考核指标,从全局和整体角度出发,全面预测和监测风险走向,以防隐性债务引发财政危机。同时,注意建立与完善债务管理的各项制度。

4.建立完善政府偿债渠道。将偿债支出纳入财政预算管理,编制偿债计划。属于政府或财政本身借款的,将每年需偿还的资金编进部门预算,确保按期偿债;属于行政事业单位借款的,视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算,并采取预算通知财政代扣等方式督促其按期偿还;属于经营性建设项目借款的,将经营性收入纳入财政专户储存或监管,确保经营收益用于偿还债务。有条件的地方,应建立专门的偿债基金,除地方所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外,每年年初做预算时必须按一定的比例安排债务的还本付息支出。

5.严格实行责任追究制度将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标。对债务管理混乱无序、超过债务警戒线仍继续举债、债务不断恶性膨胀的地方,坚决追究地方政府负责人和有关部门负责人的责任

(三)清查各级政府债务存量状态组织政府债务清查,按照显性、隐性、担保债务和政府借贷的债务分类登记,找出债务的责任人,摸清地方政府债务的总量和结构。在此基础上,应根据债务的数量和期限,制定偿还机制。对显性债务,应坚持“谁借谁还”的原则,必要时可用法律手段进行追讨;对隐性债务,应加强管理,尽可能在经济、社会领域解决;对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目,财政部门应以税收和其他经常性收入作为资金来源,实现经济、社会利益主体责、权、利相统一,强化利益主体的风险自我约束,转移地方政府的债务风险。当前最为迫切的是要规范地方政府行为,减少地方政府对商业银行等金融机构借贷业务的干预;加快国有企业改革步伐;同时,中央应给予和地方事权相应的财权,应加大对下级政府的转移支付力度,积极扶植地方主导经济,促进地方经济的壮大,为化解地方债务提供强大的财力保障。(四)加快国有企业改革,科学运作国有资产,化解地方政府或有债务经济体制的转换,必然带来国有企业的转制,国有企业的转制,必然显现出计划经济遗留的问题。政府作为国有企业的出资人,必须承担计划经济下国有企业的债权债务。

无论是从资源配置效率的角度,还是从社会政治经济生活稳定的角度,政府都应支持国有企业的市场化改革,保证国有资产的保值增值,切不可使国有资产流失。同时,加强城市商业银行监管,进而规范政府金融投资体制,防范金融风险转化为地方政府债务风险。城市商业银行的管理与市场化的要求差距甚远。一方面,商业银行仍未摆脱地方政府的行政干预,政府点贷的现象时有发生。另一方面,区域内人事关系复杂,工作效率和管理效率低下。这种情况必然导致城市商业银行的不良资产比重高,金融风险大。对城市商业银行若不严格监管和加快改组与改革,一旦出现巨大金融风险释放,发生存款挤兑,地方政府将面临较大的风险。对新成立的地方国有商业银行,必须按市场化的要求进行运作,确保其安全运行。

(五)严格控制政府债务新增规模在当前地方政府债务居高不下的情况下,当务之急就是要严格控制政府举债行为,遏制政府债务膨胀势头。一是严禁财政借钱开支。对预算不能平衡的地方,要主动调整支出结构,压缩支出规模,降低支出标准,不得买车换车,不得组织公款旅游,不得搞楼堂馆所建设,努力自求平衡。二是不准国有单位擅自举债。取消行政事业单位的举债权,严禁单位欠款借钱开支和负债搞基本建设,尤其要严禁地方政府举债搞形象工程政绩工程建设。对基础设施建设和公益事业建设也要量力而行,不能超越财政承受能力。同时,改革政府投资公益事业的方式,推行公益事业市场化,改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法,对属于可盈利的项目,可以采取政府规划,招标竞争的方式,由民间资本投资建设;属于可产生部分收入但不能保证盈利的项目,可以采取由财政定额补助的方式,鼓励民间投资建设,以减轻财政压力。超级秘书网

(六)积极稳妥化解处理不良债务对已经形成的不良债务和逾期借款,按照实事求是,分清责任,分类处理的原则,积极稳妥地分期分批予以化解。对于粮食政策性亏损挂账,考虑到数额巨大,地方目前确实无力承担,建议先实行冻结,待粮食管理体制完全理顺后再视情况予以处理。对国债转贷资金,属公益性建设的,建议上级予以豁免。对地方政府办企业借款,由企业负债偿还,企业无力偿还的,按《破产法》及其他有关规定处理。其他不良债务或逾期债务,为减轻政府偿还压力,建议全部停息,允许和支持地方政府采取盘活闲置资产资源,出让国有企业股份等形式筹资偿还。

(七)要加强地方人大对地方债务的监控地方人大对地方债务的规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权;明确政府举债,必须报同级人大备案,重大项目的举债,确立由同级人大审批的机制。当然,防范和化解地方政府债务问题还必须从发展地方经济着手,经济发展是降低债务风险的根本。

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