一、案情介绍

原告孟某于2009年5月向被告广州市劳动和社会保障局申请特殊工种提前退休行政审批，被告以原告原始档案记载的工种“集成电路工人”、“集成车间工作人员”等未分别列入某市无线电研究所所属电子系统（行业）可提前退休的特殊工种范围为由，作出不同意办理特殊工种提前退休的审批决定。孟某以被告认定事实错误，证据不足，适用法律依据错误为由，诉请法院撤销被告原审批决定并责令其重新作出审批行为。被告认定原告不具备特殊工种工作经历事实的证据为从原告原始档案里提取的一份某市职工连续工龄审批表和7份调资升级审批表。法律依据方面，则罗列了8个规范性文件，但没有引用任何具体的条款。原告孟某向法院所举证据包括：1、由原工作单位出具的证明原告曾于1974年7月享受保健食品人员名单及记帐凭单1份，该名单上明确记载原告工种是光刻。这个工种在电子工业部［86］电生字0791号电子工业部关于印发《电子工业提前退休的工种》的通知中已明确列入提前退休工种范围。2、原单位出具的证明3份，证明原告确实从事过相关特殊工种，且满足法定年限。3、与原告具有相同工作经历并已于几年前成功办理特殊工种提前退休手续的同事王某证人证言1份以及本人基本情况说明一份。一审法院经审理认为：广东省劳动和社会保障厅粤劳社［2002］136号《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》规定：在特殊工种提前退休的审核中，对没有原始档案或原始档案没有记载特殊工种工作经历的，不得作为提前退休依据。在本案中，原告所从事的集成电路工人、集成车间工作人员、干部、副科长、科员等工种未列入某市无线电研究所所属电子系统可提前退休的特殊工种范围，原告也未能提供充分证据证实其曾从事熔炉烧火工（高温）、喷漆工、浸漆工（有毒有害）等工种，至于原告提供的证明等材料不属于原始档案材料，故被告根据档案资料作出不同意原告办理特殊工种提前退休的决定并无不当。即使按原告提供的名单显示其于1974年7月曾从事光刻工种，到1980年7月也只有6年时间。因此，法院判决驳回原告诉讼请求。这是一起比较典型的因不服特殊工种提前退休行政审批纠纷案件。本文仅从人民法院司法审查的角度，结合本案裁判中存在的问题进行评析。

二、人民法院在审理特殊工种提前退休行政审批案件中存在的问题

（一）在事实认定方面存在的问题

行政诉讼中的事实认定是一种证据评价制度。诉讼中法院正确认定事实则要求其正确把握和运用行政诉讼证据规则和证据制度。证据规则的内容，包括证据可采性、举证责任、证据种类及其证明力的判断、证明标准等方面。在本案审查中，事实认定方面存在的问题主要表现在以下几个方面：一是坚持只以原告原始档案材料作为认定事实的唯一证据，不符合法定证据种类制度，并很可能导致忽视真正的事实。行政诉讼证据，是指在行政诉讼中用来证明行政争议案件事实的一切材料。《行政诉讼法》第31条规定，行政诉讼证据有以下几种：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。本案中，法院对原告在诉讼中所提交的原单位出具的证明、证人证言等合法证据种类一律拒绝接收和审查。法院完全依赖审批机关所提取的几份调资升级材料为认定事实的证据，违反了行政诉讼法关于证据种类的规定，是对行政诉讼证据种类的非法限缩和排除，因为职工原始档案只是8种证据种类当中的一种书证形式而已，而单位出具的证明、证人证言、原告个人情况说明等同样也是合法的证据形式。职工的档案归企业管理，而很多企业的档案管理制度和具体工作很不规范，对职工从事特殊工种的相关情况记载很少甚至没有记载。很多档案材料的记载内容也不是经过本人确认的，本身难以确保真实准确。况且由于时隔已久，昔日的企业关停并转，加之职工本人调动、工作性质保密等各种原因，可能导致职工的原始档案材料没有记载和保管不全。同时，在特殊工种提前退休行政审批程序中，劳动和社保部门所依据的原始档案材料是由原企业提供的，职工本人并不清楚。根据相关行政惯例，作为认定事实依据的往往只是职工档案材料里那几份调资升级审批表。应该说，调资升级审批表主要是对以往调级加工资的记载和反映，虽然里面有关于工种的一个栏目，但好多企业都是很随意地大致记载“工人”、“职工”、“干部”等表明身份称呼，极少会作出非常精确的体现具体工种的记载。从可定案证据的相关性考量，也值得质疑。本案中，原告档案材料的记载就存在上述问题，比如，工种记载粗放、不够规范。7份调资升级审批表里只记载了“集成电路工人、集成车间工作人员”，没有细化的具体工种名称。而有些能够反映真实情况的原始材料，比如，保健品发放表等，因年代久远，加之90年代原告单位股份制改造，原告本人工作调动等原因，又没完整保留。笔者认为，如果说行政审批机关坚持只以职工原始档案材料作为认定事实的唯一证据是遵循政策文件规定，实属无奈的话，作为行使司法审查权的人民法院在认定事实时限缩和排除其他证据种类则于法于理都属错误，从而导致很可能忽视真正的事实，也会丧失司法审查的意义。笔者建议，法院可以坚持以原始档案材料作为认定事实的关键证据，同时妥善解决档案记载不全等历史遗留问题，本着实事求是的精神，应允许单位和原告个人补充提供其他证据材料，审查并依法采信原告补充提供的真实可靠的证据材料作为认定事实的根据。二是证据不符合证明标准。关于行政诉讼的证明标准，《行政诉讼法》第54条规定，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；主要证据不足的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。可见，从立法上看，我国行政诉讼法规定的证明标准是证据确实、充分。这一证明标准既包括对证据质的要求，也包括对证据量的要求，主要指：据以定案的证据均已查证属实；案件事实均有必要的证据加以证明；证据之间、证据与案件事实之间的矛盾得到合理排除；得出的结论是唯一的，排除了其他可能性。这四点必须同时具备，也即证据的质和量都符合要求，才能认为证据已达到确实、充分的程度，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼概莫能外①。对法院而言，对于当事人提供的各种证据，必须经过庭审审查，围绕证据的客观性、相关性和合法性进行评判，再从证明标准的角度审查全案证据是否充分，即据以定案的一系列证据能否构成一个完整统一的证据体系，能否对案件事实作出排他性的、唯一的结论。可在本案中，法院判断可定案证据的标准却只是该证据是否原始档案材料。法院审查证据的思路和方法明显存在问题。就本案而言，原告提交的单位证明和同事证人证言能够证明原告曾经从事过相关特殊工种，却没有被法院接收和审查认定。另外，原告提交的记载了属于特殊工种“光刻工”的那份保健品发放名单，本来足以推定被告当时作出审批行为时所认定的事实证据不够确实、充分的，但却被法院以原告举证不充分为由判决驳回原告诉讼请求。三是举证责任倒置原则没有得到很好的贯彻。本案中，一审法院认为：原告未能提供充分证据证实其曾从事熔炉烧火工（高温）、喷漆工、浸漆工（有毒有害）等工种，即使按原告提供的名单显示其于1974年7月曾从事光刻工种，到1980年7月也只有6年时间。因此，法院判决驳回原告诉讼请求。法院的裁判理由说明法院没有领会行政诉讼中举证责任的特殊性。《行政诉讼法》第32条明确规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在行政诉讼中，被告对其所作出的具体行政行为的合法性举证既是责任又是跟败诉后果相联系的风险，而原告提供证据证明具体行政行为违法则是一项诉讼权利。也就是说，即便原告提供的证据不足以证明被告行为违法，法院也不能以原告举证不充分为由推定被告的具体行为合法。分析本案法院的观点，实际上运用的是民事诉讼中“谁主张，谁举证”的举证责任原则，举证责任倒置原则没有得到很好的贯彻。

（二）在法律适用方面存在的问题

法院在本案审理中超越《行政诉讼法》规定的法律适用范围，将行政诉讼法中并未涉及的其他规范性文件提升到了在裁判中直接适用的依据地位并在裁判文书中予以引用。行政诉讼中的法律适用，是指人民法院在审理行政案件中，对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判所依据的法律规范。法院在本案的审理中，在认定事实方面之所以坚持只以原始档案作为唯一依据，是因为广东省劳动和社会保障厅粤劳社［2002］136号《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（以下简称《通知》）中规定：在特殊工种提前退休的审核中，对没有原始档案或原始档案没有记载特殊工种工作经历的，不得作为提前退休依据。对于这份称不上正式“其他规范性文件”的《通知》，法院直接严格遵照执行，并以该通知作为评判被告行政行为“并无不当”的关键依据，并直接在裁判文书中加以引用。这种做法，既超越了《行政诉讼法》规定的法律适用制度，也使得行政诉讼的权利救济功能大打折扣，使行政诉讼对行政机关具体行政行为的监督流于形式，只剩下行政诉讼保障行政权力的功能。根据《行政诉讼法》第52条、53条的规定，法院审理行政案件时，依据法律、法规，参照规章。“依据”的含义就是指法院审理行政案件，必须以法律、法规为审查标准，不能拒绝适用。而“参照规章”则是指法院在对具体行政行为作合法性审查时，对行政机关实施具体行政行为时所依据的规章依据上位阶的法律规范对其合法性作出正确的鉴别、评判之后，再决定是否适用于具体行政案件的审理和裁判。从行政诉讼法的规定来看，并没有涉及其他规范性文件在行政诉讼中法律适用的地位。因此，人民法院在审理行政案件时，应严格遵循《行政诉讼法》第52条、53条的规定，对具体行政行为作合法性审查并据此作出裁判，而不应当将行政诉讼法中没有规定作为法律适用依据或参照的其他规范性文件无条件予以承认，完全受由行政机关所制定的其他规范性文件的约束。否则，行政相对人提起行政诉讼将没有任何实际意义。

三、问题的根源

一是相关法律制度不够完善。比如，行政证据制度相关立法滞后、行政诉讼证明标准制度不够完善。行政证据是行政机关赖以作出行政行为的事实依据，如果某一行政行为缺乏相应的行政证据证明相关事实，那么行政行为必将丧失合法性基础。世界上一些行政法治较为发达的国家，都对行政程序中的证据制度比较重视。如美国《联邦行政程序法》第566条专门设立两款，着重规定了行政证据的范围、行政证据责任的分配和行政证明标准；奥地利《普通行政程序法》专门设立一篇规定调查程序和证据问题；葡萄牙《行政程序法典》共有20个条文详细规定了行政证据的调查、收集和审查判断。①然而在我国，关于行政证据的确切含义在立法上没有明确，理论中尚存争议。我国至今没有统一的行政程序立法，虽然在《行政诉讼法》和《行政复议法》都将证据是否“确凿、充分”明确规定为衡量和判断行政行为是否合法的重要要件之一，将“主要证据不足”作为撤销具体行政行为的原因之一，但是否“确凿、充分”、“主要证据不足”的规定都是缺乏操作性的空乏表述。由于行政证据制度立法滞后，导致行政机关在作出行政处罚、许可以外的众多行政行为时往往无章可循或自定证据规则。本案就是明证。在行政诉讼中，立法上追求客观真实的诉讼证明标准也存在明显的不合理。二是最高法院的司法解释随意突破法律，导致审判实践中法律适用方面过分依赖效力等级低的其他规范性文件。如上所述，根据《行政诉讼法》第52条、53条的规定，法院审理行政案件时，只能依据法律、法规，参照规章。但1999年的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第62条第2款规定“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”2004年5月18日下发的法［2004］96号通知，印发了最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(以下简称《纪要》)。在《纪要》中对有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件的法律地位、与司法审查权的关系作出了明确规定：“这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律意义上的约束力。但是人民法院经审查认定被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法有效并合理、适用的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理和适当进行评述。”就上述内容分析，最高法院的司法解释和纪要显然超越了《行政诉讼法》第52、53条规定的行政诉讼中法律适用的范围，将《行政诉讼法》中并未涉及到的其他规范性文件提升到了在行政裁判文书中直接引用的依据地位。正是在最高法院这种突破法律的司法解释指导下，导致行政诉讼审判实践中，“在最高法院的带动下，长期以来，中国各级法院在适用法律的时候，法官的脑袋往下钻，眼睛往下看，舍大求小，弃重就轻，一直找到最有操作性的规范为止，哪怕这个最有操作性的规范是市政府部门的会议记录甚至乡镇政府的规定,人民法院也坚决捍卫其权威而可以置根本大法于不顾。”

总之，由于法律制度的缺陷以及最高法院司法解释的不足，导致在本案审理中，法院在事实认定和法律适用方面都过分依赖和支持被告行政机关的判断和规范性文件依据，导致不公正的裁判。因此，今后要避免在行政案件的审理中出现类似问题，归根结底还是应当完善相关行政法律制度，以确保类似案件行政诉讼的公正裁判。