[摘要]：中央提出的发展“促进小城镇健康发展”，各地掀起的是却是“城市化”和“工业化”甚至是“经营城市”的浪潮，形成了四千万的失去土地又没有社会保障的农民存在。政府应该用土地收益这巨额的资金为失地农民建立社会保障，否则，农村不需要这样的城市化。

[关键词]：失地农民城市化社会保障

一、城市化的背景

“农转非”是我国二元社会结构下的一个特有名词，是以往农村居民所追求的。而现在，另一意义上的“农转非”却不用他们追求而降临到他们身上，那就是他们世代赖以生存的土地“农转非”（农业用地转为非农业用地或农村集体所有土地转为国有土地）。

至1999年，与世界相比我国城市化水平偏低，我国城市化水平只有30.9%,低于世界47%平均水平，更低于发达国家平均的75%，也低于发展中国家的37%[1]。因此，对于中国的“城镇化”建设，众多学者研究后指出：中国必须加速“城镇化”建设。

2000年6月13日中共中央、国务院近日出台《关于促进小城镇健康发展的若干意见》并指出，发展小城镇，可以加快农业富余劳动力的转移…这对解决现阶段农村一系列深层次矛盾，优化农业和农村经济结构，增加农民收入，具有十分重要的作用。发展小城镇，是实现中国农业现代化的必由之路。

二、城市化过程的问题

然而，与中央提出的发展“促进小城镇健康发展”有所不同，各地掀起的是却是“城市化”和“工业化”甚至是“经营城市”的浪潮，大量的农业用地转为非农用途，同时产生了大量的失地农民。1999年，全国耕地面积减少650多万亩，2000年减少近1500万亩，到了2002年，这个数字已经变成2500多万亩。国土资源部在今年2月通报2003年度全国土地利用变更调查结果显示，全国耕地净减少的数字已经是3806.61万亩[2]。中国劳动保障部农村社会保险司副司长赵殿国在今年9月16日召开的国际社会保障协会第二十八届全球大会上说，中国目前被征地农民有4000多万，今后每年还将有200多万农民被征地，目前大多数被征地农民已经成为最困难的社会群体。

目前众多失地农民已经面临“种田无地、上班无岗、低保无份”的艰难境地，失业、医疗和养老保障不能覆盖到几千万失去土地耕作的农民，就算他们得到已属偏低的土地补偿费，但他们将来会如何？他们的子女后代又将如何呢？是否可以和非农居民一样可以享受失业、医疗和养老保障？这才是今后要面对的问题。现在出现了许多“因病返贫”的现象，就已经向我们发出的警讯。

“促进小城镇健康发展”变成了“城市化”和“工业化”甚至是“经营城市”，那么，出现几千万没有了土地耕作的农民今后的出路将会如何？是否和他们的土地一样全部“农转非”？他们由谁来“经营”？！

据《福布斯》统计，《福布斯》全球富豪榜中，500位富豪中大约只有30人左右是地产商。但2002年度中国大陆100名富豪榜上竟有50%以上涉足房地产业，或者以房地产为主业。难道房地产真的成了催生富豪的聚宝盆吗？其实不然。地产界多富豪的真正原因就在于地产是中国最佳的寻租场所。“慕马案”中的主角慕绥新担任沈阳市长时期，沈阳市土地开发商打着“高科技农业”的幌子，大行房地产开发之实，大量土地被以行政划拨的名义圈走。从1997年至2000年间，行政划拨供地占这个城市建设供地总量的七成左右。2000年，沈阳收回的土地出让金仅为7000万元人民币，而附近一个批地量少于沈阳的中等城市同期土地出让金却达3亿元；与此同时，一批批腐败分子被造就，而天平的另一侧，失地农民只能背井离乡，在城市边缘苦苦挣扎与抗争[3]。

自1998年以来，我国城市化水平近几年每年都保持了1.5至2.2个百分点的增长，截至2003年底，全国城镇化率已达40.53%。与此同时，我国城市数量也从改革开放初期的193个增加到662个，其中超大、特大城市已达46个。城市已成为我国国民经济发展的重要载体，城市经济对我国GDP的贡献率已超过70%[4]。然而，有学者人为，这不是不是人口的城市化，而是地名的城市化。城市数量增加了两倍（现在是三倍多），城市人口却只增加了10个百分点，而且主要是城市人口的自然增长[5]。

也就是说这样的城市化仍然是拒农村居民于门外的城市化。所以，我们有理由不能引以为豪，因为这是以牺牲农村和农民利益的城市化；是出现几千万失去土地耕作又没有社会保障的城市化；是再一次剥削农村和农民利益的城市化。农村和农民需要这样的城市化吗？

三、城市化要考虑农民的出路问题

对中国近代历史稍有研究的人都知道，中国共产党的革命是是从农村开始的，是“从农村包围城市，最后夺取城市”。从井岗山的秋收起义到苏维埃政权的建立；从第五次反“围剿”以后只剩三万多人的“长征”到在延安的重新崛起；从八年抗战的根据地到解放战争浩浩荡荡的支前大军，都有我们农民弟兄的默默身影。用小米加步枪三年时间打败800万国民党军队也许是一顶片面的光环，实际上三大战役（特别是后两大战役）的支前民工比前线士兵数量还多，连毛朱彭林邓也承认，没有农民民工的支前，我们绝对夺取不了胜利。而且，中国军队中也是以农民占绝大多数比例。可以说，农民为新中国的建立付出巨大的代价。

建国初期，为了打破以美国为首的西方国家的封锁和制裁，国家实行加速实现工业化的策略。但是在当时的国际国内态势下，只能通过政府高度介入工业化模式来实现，因此农业的剩余就必然成了资本积累的一个重要来源。在这种特定的环境下，我国采取的是以工农产品价格存在巨大“剪刀差”为手段，以集体化农业为制度支持的政策把资本从农业部门转移到了工业部门和城市。

所以，农民为新中国的建立和建设付出了巨大的贡献，而在建国五十多年来，国家回报给农村和农民又有多少呢？特别是这二十多年来，我们一直有近两位数的平均经济增长率，国家整体国力大大提升，并以此而引以为豪，甚至要研究中国人要有怎样的大国公民的姿态和心态立足于世界之中了。但是否有考虑到占人口比例70%的九亿数量的农民？他们失去了土地耕作、连医疗和养老还没有保障的前提下，难道要他们和城市白领或中产阶级那样要学习贵族的风度？

目前在中国仍然没有覆盖农村的社会保障。所说的“农村养老保险制度”只不过是“按照‘个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持’的原则，建立了个人账户积累式的养老保险”。至2003年底，只有5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。原有的农村合作医疗制度已经几乎不存在，于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资。截至2004年6月，仅覆盖9504万农业人口，实际参加人数仅6899万人；共筹集资金仅30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元[6]。但是我国却有九亿的农村居民、有近一亿的进城“农民工”、有四千多万失去土地耕作的农民啊！

而相对于覆盖和支付对象几乎全部是城镇居民的全国基本养老保险，2003年，全国基本养老保险参保人数达15506万人，其中参保职工11646万人。而且基本养老保险基金因存在基金收不抵支问题而需要中央和各级财政补助，仅2003年，各级财政补助基本养老保险基金544亿元，其中中央财政补助474亿元[同6]。那么几亿农民、几千万失去土地的农民，他们之中需要养老保障又有谁来补助？

另外，2001年6月12日，国务院正式《减持国有股筹资社会保障资金管理暂行办法》，国有股减持资金是用于弥补社保资金缺口。虽然此《办法》因其它原因而叫停，但也应该要知道的是，这社保资金保障的对象绝大多数是城市居民，所减持的国有股这些国有资产既然是国家所有，难道所有者就不包括占中国大多数人口比例的农村居民？他们的保障为什么就没有被考虑到？

从1979年到1997年，国家从农村征收了2亿7千万亩土地，用于城区扩容、修路、建工厂和开发区，这笔土地以极低的价格从农民手中买走，中间又被国家汲取了6-10万亿的“剪刀差”[7]。2001年-2003年建设占用耕地合计58。93万公顷（884万亩），按每亩收取土地资源占用费、复耕复垦费2万元左右，则为1768亿元[8]，如包括地方政府土地出让差价收益，数额更大。国土资源部副部长贠小苏说：近三年的土地收益约6000多亿元（一说为9100亿元），今年上半年就高达2044亿元[9]。

这些巨额的资金，一直以来又有多少用于农村和农民身上呢？不少地区在“加快城镇化”、“经营城市”等口号下，空前规模地侵夺强占农民的土地，所到之处，毁农民的庄稼，拆农民的老屋，强占农民的耕地，逼迫农民迁移；只按计划经济时期规定的标准给予极少的土地补偿费。这种不平等不等价的交换，一方面使失地农民数以千万计，另一方面有些地区的政府、官员、不法房地产商则从中渔利。这数万亿元资金，成了这些年不少地方政府的第二财政，并主要用于城市建设[10]。

一方面是农村土地被低价征用，变成了地方政府和官员及不法商人的寻租场所，另一方面是失去土地的农民没有享受到社会保障，再一方面是政府只考虑城镇居民的生活保障而置农村居民的生活保障不顾，这如此巨大的反差，“城市化”对于农民来说，又有什么意义呢？！

所以，土地“农转非”后，国家应该是绝对可以用这些巨额的资金为失去土地的农民建立失业、医疗和养老保障，通过这些保障让他们也能“农转非”。

四、城市化的经验借鉴

南方日报在今年3月16日就为此而作了题为《农民进城变贫民?珠三角加速城市化防三误区》的专题报道，并指出要防范的三个误区：“城市化要看农民生活水平如何改变”、“让农民进城成为贫民，决不是中国城市化的方向”、“要克服和减少城市病”。

深圳市在2004年开始已经全面城市化，成为全国第一个没有农村的城市。其“城市化政策”中包括：农民转为城市居民，他们的户籍由农业户口变更为城市居民户口；村民变成了市民，他们的群众性自治组织也要由村委会变为社区居委会；转地，既然拥有土地所有权的农村集体经济组织的全部成员都转为城市居民，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，原属于集体所有的土地应当一次性全部转为国家所有；逐步享受与城市居民相同的社会保障，他们以股份合作公司为单位，参与基本养老保险，并有医疗保险和最低生活保障，将农村“城市化人员”纳入养老保险体系。按照规定，养老保险缴费比例为14%，其中单位按照缴费基数的9%为“城市化人员”缴纳，其余5%由个人缴纳（实际全部都由村里缴纳）。市区两级财政拿出6.4亿，为已经退休的和15年内将要退休而缴费不足15年的村民补缴社会养老保险。以后5年，还要从国土基金总收入中划拨3%～5%补充养老基金不足，这两项加在一起近15亿[11]。

佛山市从2004年7月1日起，全市户籍人口中的“农业户口”统一登记为“居民户口”后，全征土地农村居民基本养老保险费由区、镇（街道）两级财政及农村集体经济组织负担。区、镇（街道）财政分别按10％～30％的比例补贴，村（居）、组集体经济组织负担40％～80％，所缴费用不要农民自掏腰包（全征土地农村居民指耕地被征用90%以上的村或集体土地被征用70%以上的村，年满16周岁，未参加城镇职工社会保险的农村集体经济组织成员）。男年满60周岁，女年满55周岁，即可享受全征土地农村居民基本养老保险补贴待遇，每月可以得到120元至300元不等的补贴[12]。对于医疗保障方面，居民凭社会保障（市民）卡就可以免费支付一定的医疗费用。

然而，深圳和佛山有其特有的条件，就是当地的财政收入能保障城市化后的这些支出。以佛山市现在还没有全部转为城镇户口为例，佛山市的城市化水平2002年已达到58%，农村的富裕程度在全国是排在前列的，下属的区（原来的县级市）全部属于全国“百强县（市）”，顺德、南海甚至连续几年排在前三名，整体农村居民的收入大部分已并非是靠农业，区、镇（街道）及农村集体经济组织均有一定的经济实力，实施城市化有一定的基础，政府单从征地再出让的小部分收入中已经足够有能力支付。

而相对于不算富裕的地区，相对于全国来说，失业、医疗和养老保障是否能覆盖到几千万失去土地耕作的农民呢？没有这些保障，就算得到土地补偿费，谁能保障他们今后的生活出路呢？

五、结束语

“工业化和城市化应该是同步推进的。迄今为止，还没有哪一个国家能够绕过城市化，走上工业化道路的。”在北京举行的“中国城市化战略及其途径”报告会上，这几乎成了与会中日专家们的共识。21世纪是城市经济世纪，从国内外城市发展的经验教训看，中国的发展一样离不开大城市圈的作用[13]。然而，在中国二元化社会的实际条件下，城市化更不能绕过农村和农民的出路问题。

国务院在今年10月21日颁发《关于深化改革严格土地管理的决定》中也要求“妥善安置被征地农民。......在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度”。深圳和佛山在这方面已经先行一步，但实施过程和今后仍然要面对各种问题，希望其它地方能够以此作为借鉴，在“城市化”过程中确保失地农民的就业和社会保障，这是政府在实施城市化过程中不能推卸的责任。

所以，土地“农转非”和农村城市化后，政府应该可以用土地收益这些巨额的资金为失去土地的农民建立失业、医疗和养老保障，通过这些保障让他们也能“农转非”，并纳入城镇就业体系，这样一来才能在“城市化”的过程中能保证社会的全面和谐地发展，这也才是城市化的必由之路。否则，农村和农民不需要这样的城市化！

参考资料：[1]、《中国城市化水平之国际比较》作者：李京文吉昱华《新华文摘》2004年第16期，原载：《城市发展研究》2003年第3期[2]、来源于国土资源部网站[3]、《“土地新政”背后的政治经济学》：《财经》杂志2004-11-1第21期(总119期)本刊记者赵小剑[4]、新华网：/fortune/2004-10/09/content_2068588.htm）2004年10月09日[5]、温铁军：《中国的“城镇化”道路与相关制度问题》[6]、《中国的社会保障状况和政策》白皮书2004年9月7日[7]、中国农网：[8]、国土资源部2001-2003年《土地资源状况》[9]、《世纪经济报道》2004-10-20[10]、陆学艺：《统筹城乡发展，破解“三农”难题》《半月谈》2004年第4期[11]、《深圳模式：“名义”背后的政治智慧》：《南风窗》2004.10下欧阳觅剑[12]《佛山建立全征土地农村居民基本养老保险补贴制度的实施意见》：《佛山日报》2004-06-25作者：杨秀峰）[13]《城市化道路如何走？》：《市场报》2000年12月29日第一版赵永平李同欣