财政支持三农政策
党的十六大提出，统筹城乡社会经济发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。党的十六届三中全会进一步提出统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的“五个统筹”的要求，这不仅是我国社会经济发展理论的重大突破和创新，而且是有效解决“三农”问题指导思想的重大创新和转变，对于制定实施新时期财政支持“三农”政策，做好新时期财政支农工作具有十分重要的意义，指明财政支农的方向。
长期以来，国家财政认真贯彻落实党中央、国务院的各项方针政策，在支持农业基础设施建设，提高农业综合生产能力和农产品供给能力，改善生态环境，抵御自然灾害和农村扶贫开发方面做出了积极的贡献，并且逐步形成了与当前农业农村发展相适应的财政支农政策体系。随着我国社会经济发展和农业农村发展进入一个新的历史时期，“三农”问题呈现出一些新的特点，对于财政支农工作来讲，就是要牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，针对国民经济社会发展和农业农村发展的实际，从城乡协调、社会经济协调、人与自然协调、地区协调的大局、全局出发，以人为本，围绕促进农民增加收入、确保国家粮食安全、深化农村全面改革三大任务，积极调整和完善财政支农政策，逐步转变财政支农方式，加强管理，提高效益，努力促进农村社会经济协调发展。
一、财政支持“三农”政策历史沿革和基本发展趋势财政支持“三农”政策是国家财政通过分配和再分配手段促进解决“三农”问题一系列政策的总和。财政支农政策的制定实施受社会经济发展阶段、政治经济制度、国家财力和不同时期农业农村发展目标任务影响，带有鲜明的时代特征。
（一）财政支农政策的历史演变。从新中国成立起，财政支农政策随着整个社会经济发展，经历了一个不断演变的过程。大体上可以划分为五个阶段。
第一阶段（1949——1958）。这一时期是社会主义改造时期，农业是国民经济的主导产业，当时国家财力还比较薄弱，为了稳固新生的政权，国家逐步对农产品实行统购统销以保证工业化的推进。在组织制度上为保证统购统销的实施，从合作社到。财政对农业的支持主要是安排少量的资金支持恢复农业生产，从农业上取得的财政收入要远远大于财政对农业的投入。同一时期，由于财政收支渠道较少，财政支农的资金来源渠道和投向都比较单一。
第二阶段（1958——1978）。社会主义改造完成，“一大二公”制度的确立，国家开始实行高度集中的计划经济体制，相应地财政实行高度集中的统收统支的管理体制。与此同时，全国人大常委会出台了《农业税征收条例》，并开始实行农产品统购制度。尽管这一时期，国家财政安排了一部分资金支持改善农业生产条件，发展农业生产。但统购派购制度的实行使工农业成品的贸易环境向着工业严重倾斜。工农产品价格剪刀差使国家从农业中积累了相当数量的资金用于工业化。据计算，到1978年，国家从农业中汲取的积累大约在6000亿元。农业为中国的工业化作出了巨大的贡献。相对而言，财政对农业的投入份额非常小。但由于组织制度所具有的政治动员力量，这一时期，采取的大规模的兴修水利和农田基本建设，在一定程度上对提高农业生产力积累了一定的基础。“自力更生为主，国家支援为辅”形成了农业农村的事务主要依靠农民自己的历史观念。
第三阶段（1978——1994）。1978年，中国的改革首先从农业农村拉开了序幕。实行家庭承包经营极大地调动了农民的积极性，解放了被长久桎梏的生产力。同时，为了改变工农业交换不平等的状况，增加农民收入，国家大幅度地提高了农产品收购价格。国家财政用于农业的投入也大幅度增加，财政高度集中的统收统支管理体制被财政包干体制所替代，中央财政和地方财政在支农方面的侧重点各有不同。其中，最典型的就是按照当时的财政体制，将用于农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方。到80年代后期，由于投入不足，我国农业呈现后劲不强，发展徘徊的局面。为了进一步加大对农业的投入，增强后劲，国家财政开征了耕地占用税，并以此为主要来源建立了农业发展基金，实施大规模的农业综合开发。这一时期是现行财政支农政策的形成时期。资金渠道多，政策覆盖范围广，涉及农业农村发展的许多领域。
第四阶段（1994——2002）。这一阶段是我国确立社会主义市场经济体制改革目标并付诸实施的重要历史阶段。从财政改革来说，一是1994年，以分税制为核心的财政管理体制改革。二是从1998年起，实施积极的财政政策。三是从2000年起，财政支出改革、税费改革和公共财政框架的构建。这些改革推动了社会主义市场经济相适应的现代财税制度逐步形成。这一时期，财政支农投入逐步增加，在继续支持农业基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发的同时，加大了对生态建设的支持，加大了对农村改革特别是农村税费改革的支持。
第五阶段（2003——）。2003年是个具有里程碑意义的一年。党中央在提出“统筹城乡发展”解决三农问题的基础上，进一步提出全面、协调、可持续的科学发展观，并要求全党把解决“三农”问题作为一切工作的重中之重。财政支农方面，除了已有的政策继续执行并加大力度外，一是提出并开始实施公共财政覆盖农村政策，新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，同时在基本建设投资包括国债资金方面加大了对农村公共基础设施建设的投入。二是改变财政支农方式，对农民实行直接补贴。三是改革农业税制，取消农业特产税，进行农业税减免试点，以至逐步取消农业税。
经过多年的演变、调整，一个适应社会主义市场经济体制和农业农村发展形势的，以支持粮食生产、促进农民增收、加强生态建设、推进农村改革、加快农村教育卫生文化发展等政策为主要内容的财政支持“三农”政策框架体系已经显现。特别是2003年以后，我国财政支持“三农”政策开始实现战略性转变。第一，确立了“公共财政阳光要逐步照耀农村”的指导思想。这既是打破传统公共财政资源配置格局的前奏，也是公共财政理论建设和实践方面的重大创新。第二，财政支持“三农”支出结构的调整、支出方式的转变、财政支持范围的拓宽体现了“五个统筹发展”的要求。把促进农民增收与支持农业基础设施建设、生态建设和公益事业发展结合起来，既抓住了解决“三农”问题的主要矛盾，又体现了“统筹农村经济社会发展、人与自然和谐发展”的精神；把财政支持和农民直接受益结合起来，既初步理顺了国家与农民的经济利益分配关系，又体现了财政支持“三农”“以人为本”的精神；把支持农业农村经济发展与加大支持农村劳动力转移和农村社会事业发展力度结合起来，既减少农民，加快工业化、城市化进程，又体现了“统筹城乡发展、区域协调发展”的精神。所有些都，不仅有利于促进“三农”问题的有效解决，而且将有力地推动农村全面小康社会建设。
（二）农业财政政策发展的基本趋势。分析财政支农政策的历史演变过程，大体可以看出有三个基本趋势。
第一个趋势，支持力度不断加大，财政支农资金投入的稳定增长机制初显雏形。近几年，无论是用于“三农”的财政投入数量增加或是比重提高都非常明显，保证财政支农投入不断增加是稳定增长机制的初步形成。目前主要体现在四个方面，一是《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度。二是新增教育、卫生、文化支出主要用于农村。三是开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%.四是运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村。
第二个趋势，市场化取向逐步增强，公共财政性质凸现。随着社会主义市场经济体制的建立完善和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质方面，即使支持农产品生产经营也主要向关系国计民生方面的粮食、棉花等大宗农作物方面。
第三个趋势，体现统筹发展明确，支出“二元”结构开始打破。从2003年起，随着农村税费改革试点的全面推开，财政支出安排中的“统筹发展”倾向逐步显现。在支持城乡统筹发展方面，加大了对农村农民发展的支持力度，逐步减轻农村居民的税费负担，实现城乡居民均等享受公共财政提供的公共产品、公共服务和承担均等的税收义务；在支持农村社会经济发展方面，全面落实新增教育、卫生、文化支出主要用于农村的政策，通过支出增量调整和加大转移支付力度，加大对农村教育、卫生、文化等社会事业发展的支出。
这些基本趋势是积极的、正面的，符合全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹发展”的要求，对于促进城乡社会经济协调发展和全面建设小康社会无疑都具有积极的重要意义。
二、财政支持“三农”政策的主要内容
（一）财政支持“三农”政策的主要种类。财政支持“三农”政策包括两大类，一类是支出政策，主要方式是投资、补助、补贴等，一类是税收政策，主要方式是轻税、减免、退税等。
支出方面。中央财政现有直接支持“三农”资金15大类，包括基本建设投资（国债资金）、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴。这一口径是目前中央财政支持“三农”支出最大的口径，基本涵盖了中央财政支持“三农”的各个方面。1998——2003年，中央财政直接用于“三农”的支出累计9350多亿元。
税收方面。国家财政对农业农村一直实行轻税和税收优惠政策。自1958年全国人大颁布《农业税征收管理条例》以来，农业税一直实行增产不增税，农村税费改革试点以前的1999年，农业税的实际税率只有2.5%，农村税费改革试点以后，农民的整体负担大幅度下降，2004年中央又出台了取消农业特产税和农业税减免试点。与此同时，国家财政对特定地区和特定群体实行社会减免政策，对受灾地区和农民实行灾歉减免政策。在农产品加工增殖税和出口退税上，国家财政对农产品加工增殖税实行进项抵扣政策，对农产品及加工品出口实行优先退税政策。
此外，国家财政还通过清理、取消各种不合理收费，减轻农民的额外负担；通过利用外资支持农业农村发展。
（二）财政支持“三农”政策具体内容。第一，支持农业农村基础设施建设。主要是大江大河的治理、中小型基本农田水利设施建设、农业科研基础设施建设、大宗农产品商品基地建设、乡村道路建设、农村电网改造、人畜饮水设施改善等，用于这方面的财政支农资金包括农业基本建设投资（含国债投资）、农业综合开发、小型农田水利建设支出、农村小型公益设施建设资金、扶贫资金等。第二，支持农业科技进步。主要是农业科研、科技成果中试转化、农业科技推广应用和农民科技培训等。用于这方面的财政支农资金包括农业科研支出、科技三项费用、农业科技推广支出、农业科技成果转化资金、农民科技培训资金、财政扶贫资金等。第三，支持粮食生产和农业结构调整。主要是支持粮食等大宗农作物生产发展、农业结构调整、农业产业化经营和农村劳动力转移就业等。用于这方面的财政支农资金包括良种补贴、农业产业化资金、农民就业技能培训资金、支持农民专业合作组织资金、农产品政策补贴资金等。第四，支持生态建设。主要是支持生态恶化的重点地区改善生态环境，为国民经济和社会可持续发展奠定基础。用于这方面的财政支农资金包括退耕还林资金、天然林保护资金、森林生态效益补偿资金、草原生态治理资金、水土保持资金等。第五，支持抗灾救灾。主要是支持抗御洪涝灾害、动植物病虫害和其他一些自然灾害，帮助受灾地区和群众恢复生活生产。用于这方面的财政支农资金包括特大防汛抗旱资金、动植物病虫害防治资金、森林草原防火资金、农村救济费、农业税灾歉减免补助资金、蓄滞洪运用补偿资金等。第六，支持扶贫开发。主要是支持贫困地区改善生产生活条件，促进贫困地区社会经济发展。用于这方面的资金包括财政扶贫资金、国债资金（以工代赈）等。第七，支持农村社会事业发展。主要是支持发展农村教育、卫生、文化等事业，促进农村社会经济协调发展。财政用于这方面的资金包括教育支出、医疗卫生支出、文化支出等。第八，支持农村改革。主要是支持农村深化改革，促进理顺农村经济关系，加快农村市场经济体制建设。财政用于这方面的资金包括农村税费改革转移支付、农产品政策补贴等。
（三）几项重点财政支农政策的评价。2003年以来，“三农”问题再度成为社会的焦点，成为全党和全国所有工作的重中之重。特别是粮食问题、农民收入问题、农村社会发展问题是焦点中之焦点。按照中央的要求和部署，国家财政加大了对这几方面的政策支持力度。
第一，关于支持粮食生产政策。支持粮食生产曾是财政支农政策的重中之重，很长一段时间内财政支农资金绝大部分是集中用于粮食生产的。随着20世纪90年代后期粮食供求关系的变化，财政支持粮食生产的力度变弱。2003年，在连续减产的情况下，粮食总产量降低到最近几年的最低点。粮食问题再度引起重视，财政支持粮食生产的政策力度骤然加强。目前，财政支持粮食生产政策主要有，降低农业税税率和在黑龙江省、吉林省进行免征农业税试点，对种粮农民实行直接补贴，对粮食生产特别是水稻生产实行良种补贴，农业基本建设投资和农业综合开发资金向粮食主产区集中，对一部分粮食主产区实行大型农业机械购置补贴，土地出让金集中一部分用于农业土地开发，农业生产资料价格补贴等，与财政有关的粮食生产政策还有优质粮产业振兴工程、粮食的最低收购价和粮食流通体制改革。
这些政策的实施对于促进粮食生产，提高种粮农民的收入见效快，短期效果明显。当前种粮农民积极性高，夏粮增产已经说明这一点。但从目前这些政策的实施预期看，除直补政策和基本建设资金、农业综合开发资金集中使用外，其他均为普惠性的措施，如果今后继续保持现有的力度，种粮农民的积极性是否还能继续保持仍将是一个问题。同时，这些政策措施的出台实施，也带来一些新的情况，一是外出打工的农民返乡种粮，二是一些原来农业结构调整的土地再度种粮，这些问题的出现对于经济结构和农业结构调整来说都具有反调节的倾向，不利于粮食生产经营的规模化，不利于粮食生产长效机制的形成。三是粮食生产的科技支持政策没有实质性措施，尽管有政策上的要求，但没有明确固定的支持资金。
第二，关于促进农民增收政策。农民增收无论对社会经济发展、有效解决“三农”问题，还是保证粮食稳定生产都是一个核心的问题。近年来，国家财政在“多予”、“少取”、“放活”等方面都采取了一系列促进农民增收政策。农民就业技能培训政策、支持农业产业化发展政策、支持农民专业合作组织政策、各种支持粮食生产政策、农村税费改革及取消农业特产税、降低农业税率或免征农业税政策、清理各种不合理收费以及为进城农民工务工创造环境等政策措施。这些政策对于促进农民增收发挥了非常大的作用。现在的问题是除了进一步完善环境措施和农民就业技能培训政策外，其他的一些政策措施力度小、力量分散，而且没有抓住农民增收的另一个主要方向，农民的自主创业。
第三，关于支持农村社会发展政策。党的十六大提出“统筹城乡发展”和2003年年初召开的中央农村工作会议提出“新增教育、卫生、文化支出主要用于农村”政策，一定程度上改变了过去财政资源分配主要偏向城市的格局。但现在的问题是，尽管这两年中央财政用于农村的教育、卫生、文化等方面的支出增长幅度很大，由于体制和原来基数小，这一政策并未真正的落实。省级财政同样没有很好地落实。目前县乡财政普遍困难，以县为主的教育体制在中西部地区难以为继。
三、当前财政支持“三农”政策存在的主要问题
（一）稳定增长机制没有形成。近几年，财政用于“三农”的财政投入数量不断增加，但年度间不均衡，财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊（相对农村人口占全国总人口比重）。尽管，这几年为了保证财政支农投入不断增加，中央采取了一系列措施，如，《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得到很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不足，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。1998年实施积极财政政策以来，中央财政用于“三农”的投入增加较多，增长较快，在整个财政支农支出中所占比重较高。据有关部门典型调查，在目前县一级财政支农投入中，中央财政投入占50.8%，其中，西部地区为68.6%，中部地区为53.1%.
（二）资金使用分散和交叉重复并存。集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的分散和交叉重复并存的现象。分析原因，主要有两个方面，第一，农业的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的农业发展政策必须同时确定多个目标，即使2004年中央1号文件以农民增收为主题，但政策目标仍呈多元化。具体到每个农口职能部门，当年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财政支农资金要针对每项政策目标设立、分配。第二，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支农政策都是从传统计划经济体制下延续下来，支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面俱到。目前最突出的是发展改革委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和和投入交叉重复现象比较严重。
（三）高效、规范的支农机制没有形成。尽管这些年，财政支农资金管理制度建设有了长足的进步，也在管理中引入了诸如公式法、因素法和专家评审制度，但由于资金分属各个部门管理，各部门对管理的具体要求和规定不同，加上运行环节多，过程长，管理成本高，规范的管理监督机制难以有效形成，导致资金到位率低。挤占挪用现象普遍，违规违纪现象在各部门、各领域都有发生，除此之外，农口国有事业单位机构和人员臃肿，国家财政支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象严重。使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少。相当程度上影响了财政资金使用的安全、有效、规范。
四、完善财政支农政策的几点思考“三农”问题涉及的面广、范围大、人口多，解决“三农”问题的目标主要分三个层次，第一个层次，促进农产品的有效供给和农业现代化建设。特别是粮食棉花等大宗农产品的现代化生产经营和有效供给。第二个层次，促进农民收入的稳定增长。第三个层次，促进城乡社会经济协调发展。因此，在现有财力和财政支出存量结构刚性较强的状况下，改革和完善财政支农政策需要按照“明确目标、统筹兼顾、整合资金，完善机制、突出重点”的思路稳步推进。
（一）改革和完善财政支持“三农”政策应遵循“三个原则”。随着工业化、城市化和全球经济一体化进程的加快，农业农村经济社会发展进入了一个新的阶段。在农产品供求关系发生根本转变的同时，粮食生产出现不稳定，农产品过剩与不足并存，现代农业和传统农业并存，国内市场竞争和国际市场竞争同在；农民收入保持持续增长的同时，城乡居民收入差距呈拉大趋势；城乡分割的格局正在打破，但实现城乡社会经济协调发展仍然存在制度、政策上的障碍，农村社会经济发展滞后；农村税费改革、流通体制和金融体制等改革不断推进，但新旧体制依然交替，复归在创新的同时随时可能出现，农村各项改革处于攻坚阶段。这些新情况、新特点、新问题要求财政支农必须坚持统筹发展的原则，坚持市场化的原则，坚持公共财政的原则。
第一，统筹发展原则。在财政支出安排上，要统筹考虑城乡的财政资源合理配置；在支持“三农”发展上，要统筹考虑社会经济协调发展；在实施各项政策上，要统筹考虑政策的着力点和政策力度，把突出支持重点与促进全面发展有机地结合起来。
第二，市场化原则。在促进农业农村发展中，政府的支持保护是一个重要方面。无论是农民增收，还是农产品的有效供给，最主要的要注意充分发挥市场机制的基础调节作用，通过政府的支持保护和市场机制的调节、检验，逐步提高农业农民农村的自主发展能力。财政支持的重点要放在为市场机制运行创造良好环境、提高农民素质等方面，运用财政贴息、补助、投资、税收等手段，调动和吸引社会各方面的资金投入农业，开发农业。
第三，公共财政原则。就是能够交由市场调节或微观主体能办的事务，财政要逐步退出，要按照公共财政支出的范围确定每一个时期财政支农的重点，集中力量办大事、办政府应该办的事。
（二）明确政策目标，突出政策着力点。解决“三农”问题是一项长期的任务，要从长远和眼前两个方面确定不同时期的政策目标和着力点。
长远来说，要按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把加快城市化、促进农村社会经济协调发展和全面建设农村小康社会作为财政支农的政策着力点。通过统筹城乡协调和社会经济协调发展，综合运用投资、补贴、贴息、税收等手段，实现财政资源在城乡和农业农村两个方面的综合平衡、合理配置，促进城乡融合和农村经济社会的全面繁荣。
近期来说，按照中央近期解决“三农”问题的总体要求，全面考虑我国国情国力和“三农”问题的现实，围绕正确处理好农民增收和确保国家粮食安全的关系，把财政支农政策着力点放在农民增收、粮食稳定生产和农村深化改革三个方面，并以解决农民增收问题为中心，确定财政支农政策的着力点。
（三）合理确定资金分类，整合支农资金。根据财政支农目标和重点，要逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。初步考虑分设为五大类：（1）改善基本生产条件类资金。指主要用于支持农业生产、改善农业生产条件、促进农业现代化建设的资金。目前可以归并为此类的资金有：农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金、农业综合开发资金、水利建设基金、农业科研推广资金、良种补贴资金、粮食直接补贴资金等。（2）抗灾救灾类资金。指主要用于农业防灾减灾、病虫害防治和农村灾歉救助的资金。目前可以归并此类资金的有，特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金、动植物疫情防治资金、农业税灾歉减免补助资金、农村救济费等。（3）生态环境建设类资金。指用于农村水土林草等生态资源的建设保护和开发利用方面的资金。包括农村水土保持补助费、退耕还林资金、天然林保护资金、防沙治沙资金等。（4）结构调整类资金。指促进农业结构调整、农产品精深加工和农村劳动力转移就业资金。目前可以归并此类的资金有：农业产业化资金、农民培训资金。（5）管理服务类资金。指主要用于对农业农村
发展进行组织管理和提供公共服务的资金，包括农林水气等部门的行政事业费。（6）农村发展类资金。指主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金，目前可以归并此类的资金有：支援不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金、农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、农村税费改革转移支付等。
在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益，提高政府支持保护“三农”的能力和效率。整合的重点是现有农业发展方面的资金。
近期考虑是通过打造“项目”或“产业”平台实现农业资金整合。在目前机构和职能还不能作大的调整的情况下，通过打造“项目”和“产业”平台来整合资金不失为一个比较有效的资金配置途径。首先，部门或地区党政领导对资金整合要重视，要认真贯彻中央政策的统一要求，加强对资金整合的组织和领导，要把各部门的思想和资金使用统一到最终解决“三农”的目标上。其次，打造“项目”平台和“产业”平台，构建整合载体。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职，实现项目共建、资源共享和利益均沾。要着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。比如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。再次，在制定有关政策措施管理规定时，既要保证政策措施的原则性、明确性和规范性，又要适当留有余地，以便于地方的灵活运用和自主决策，做到原则性与灵活性相结合。
长远打算应通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能的交叉，建立能够对农业进行灵活、有效宏观调控的管理体制。初步的设想是，综合职能部门如国家发改委、财政部、科技部等不再具体分配农业财政资金、审批涉农项目，主要负责农业农村发展规划、农业农村发展战略、农业农村发展政策、农业农村投入计划布局的研究，将预算的具体执行、项目的具体审批、项目的组织实施等职能划归相关职能部门。这样可以有效地解决农业农村运行机制各环节相互脱节的问题，构建相对集中、便于协调、高效灵活的机制配置政府支农资源。通过体制改革和职能的合理配置实现资金整合需要循序渐进，分步实施，应与本届政府工作阶段性目标和节拍相衔接，应与政府机构改革和职能调整相一致。
（四）调整支农方式，创新支农机制。在现有经济发展水平和财力情况下，资金供求矛盾突出也将长期存在，国家财政不仅承担着支持保护“三农”的责任，而且要创造条件和环境，充分利用市场机制的力量，通过切合实际的支农方式，调动各方面的积极性和各方面的资金投入“三农”。
第一，是落实政策要求，建立财政支农资金稳定增长机制。按照法定要求和政策要求，保证财政支持“三农”支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度，重点放在收入增量的调整上。中央财政要这样做，地方财政也要这样做，特别是省、市两级财政。从制度上形成财政支农资金稳定增长的机制。
第二，支持建立粮食生产的长效机制。稳定发展粮食生产，确保粮食问题长治久安需要解决三个问题，种粮者积极性、科学技术和规模化经营。调动种粮农民的积极性关键是种粮要有收入，目前采取的这些措施短期内有效，但长期看，种粮者的经营效益来自种粮的节本增效，主要措施就是科学技术和规模化经营。这是解决粮食问题的关键。因此，围绕优质粮产业振兴工程，对现行支持粮食生产政策作适当调整。一是对粮食直接补贴的规模宜维持目前水平不变，对原来准备实行直接补贴的另外50亿元资金调整用于粮食科技攻关和新技术、新品种推广；二是对粮食良种补贴要适当增加资金规模，但要收缩品种和区域范围；三是对农业基本建设投资和农业综合开发资金的结构进行进一步调整，重点支持粮食主产区的主产县加强基础设施建设。四是对上述政策的实施要有规模经营的导向。
第三，把农民就业技能培训和农民自主创业、加快城市化进程结合起来。减少农民是增加农民收入，解决“三农”问题的根本之策，除了继续创造良好的外部环境外，一是继续加大对农民就业技能培训的力度，特别是中央财政和省市财政要增加对粮食主产区农民就业技能的培训力度。财政扶贫资金要提高用于贫困地区农民就业技能培训的比重。二是支持农民自主创业。在目前农村消费层次还比较低的情况，要把支持农民自主创业的着眼点放在农村消费市场上，通过把目前支持农业产业化等方面的资金适当加以整合，以投资、贴息的方式支持农民就地或进城（镇）创业。
第四，以教育和卫生为突破口，支持农村社会发展。在调整基本建设投资和国债使用方向，加强农村公共基础设施建设的同时，突出支持农村教育和农村卫生。一是真正落实“新增教育、文化、卫生支出主要用于农村”政策，不仅要通过检查促落实，而且需要研究采取措施保证落实。二是加大中央财政和省级财政对农村基础教育、农村公共卫生的支持力度，既要考虑“硬件”的建设，更重要的是“软件”的建设。
第五，稳步推进农村税费改革，分步骤解决突出问题。农村税费改革面临3个方面的问题，取消农业特产税和农业税、税费改革过程遇到的其他问题、城乡统一税制。解决这些问题或多或少都要拿钱，因此，要分清轻重缓急，分步骤解决。一是加快取消农业特产税和农业税。力争在3年内完成。二是在近两年着力解决乡村债务问题和县乡财政困难问题。三是着手研究妥善解决基层机构改革和城乡统一税制问题。
第六，充分利用贴息、税收等手段和投资参股方式，支持生产经营者通过市场机制进行融资。对目前用于农业结构调整、农业产业化、农产品加工、农业科技成果转化等方面的资金进行适当整合，减少直接补助的比重，逐步改为贴息的方式，支持农产品加工企业和农业产业化龙头企业利用市场的力量进行融资扩张。
第七，加强统一立法，规范财政支农资金的管理。主要是财政支农政策、制度、管理方式要逐步统一，要改变目前各部门各自为阵的做法，通过统一立法，确保用途相同的各种渠道资金能够集中在解决“三农”问题的目标和重点上。
三、当前财政支持“三农”政策存在的主要问题
（一）稳定增长机制没有形成。近几年，财政用于“三农”的财政投入数量不断增加，但年度间不均衡，财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊（相对农村人口占全国总人口比重）。尽管，这几年为了保证财政支农投入不断增加，中央采取了一系列措施，如，《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得到很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不足，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。1998年实施积极财政政策以来，中央财政用于“三农”的投入增加较多，增长较快，在整个财政支农支出中所占比重较高。据有关部门典型调查，在目前县一级财政支农投入中，中央财政投入占50.8%，其中，西部地区为68.6%，中部地区为53.1%.
（二）资金使用分散和交叉重复并存。集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的分散和交叉重复并存的现象。分析原因，主要有两个方面，第一，农业的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的农业发展政策必须同时确定多个目标，即使2004年中央1号文件以农民增收为主题，但政策目标仍呈多元化。具体到每个农口职能部门，当年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财政支农资金要针对每项政策目标设立、分配。第二，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支农政策都是从传统计划经济体制下延续下来，支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面俱到。目前最突出的是发展改革委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和和投入交叉重复现象比较严重。
（三）高效、规范的支农机制没有形成。尽管这些年，财政支农资金管理制度建设有了长足的进步，也在管理中引入了诸如公式法、因素法和专家评审制度，但由于资金分属各个部门管理，各部门对管理的具体要求和规定不同，加上运行环节多，过程长，管理成本高，规范的管理监督机制难以有效形成，导致资金到位率低。挤占挪用现象普遍，违规违纪现象在各部门、各领域都有发生，除此之外，农口国有事业单位机构和人员臃肿，国家财政支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象严重。使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少。相当程度上影响了财政资金使用的安全、有效、规范。
四、完善财政支农政策的几点思考“三农”问题涉及的面广、范围大、人口多，解决“三农”问题的目标主要分三个层次，第一个层次，促进农产品的有效供给和农业现代化建设。特别是粮食棉花等大宗农产品的现代化生产经营和有效供给。第二个层次，促进农民收入的稳定增长。第三个层次，促进城乡社会经济协调发展。因此，在现有财力和财政支出存量结构刚性较强的状况下，改革和完善财政支农政策需要按照“明确目标、统筹兼顾、整合资金，完善机制、突出重点”的思路稳步推进。
（一）改革和完善财政支持“三农”政策应遵循“三个原则”。随着工业化、城市化和全球经济一体化进程的加快，农业农村经济社会发展进入了一个新的阶段。在农产品供求关系发生根本转变的同时，粮食生产出现不稳定，农产品过剩与不足并存，现代农业和传统农业并存，国内市场竞争和国际市场竞争同在；农民收入保持持续增长的同时，城乡居民收入差距呈拉大趋势；城乡分割的格局正在打破，但实现城乡社会经济协调发展仍然存在制度、政策上的障碍，农村社会经济发展滞后；农村税费改革、流通体制和金融体制等改革不断推进，但新旧体制依然交替，复归在创新的同时随时可能出现，农村各项改革处于攻坚阶段。这些新情况、新特点、新问题要求财政支农必须坚持统筹发展的原则，坚持市场化的原则，坚持公共财政的原则。
第一，统筹发展原则。在财政支出安排上，要统筹考虑城乡的财政资源合理配置；在支持“三农”发展上，要统筹考虑社会经济协调发展；在实施各项政策上，要统筹考虑政策的着力点和政策力度，把突出支持重点与促进全面发展有机地结合起来。
第二，市场化原则。在促进农业农村发展中，政府的支持保护是一个重要方面。无论是农民增收，还是农产品的有效供给，最主要的要注意充分发挥市场机制的基础调节作用，通过政府的支持保护和市场机制的调节、检验，逐步提高农业农民农村的自主发展能力。财政支持的重点要放在为市场机制运行创造良好环境、提高农民素质等方面，运用财政贴息、补助、投资、税收等手段，调动和吸引社会各方面的资金投入农业，开发农业。
第三，公共财政原则。就是能够交由市场调节或微观主体能办的事务，财政要逐步退出，要按照公共财政支出的范围确定每一个时期财政支农的重点，集中力量办大事、办政府应该办的事。
（二）明确政策目标，突出政策着力点。解决“三农”问题是一项长期的任务，要从长远和眼前两个方面确定不同时期的政策目标和着力点。
长远来说，要按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把加快城市化、促进农村社会经济协调发展和全面建设农村小康社会作为财政支农的政策着力点。通过统筹城乡协调和社会经济协调发展，综合运用投资、补贴、贴息、税收等手段，实现财政资源在城乡和农业农村两个方面的综合平衡、合理配置，促进城乡融合和农村经济社会的全面繁荣。
近期来说，按照中央近期解决“三农”问题的总体要求，全面考虑我国国情国力和“三农”问题的现实，围绕正确处理好农民增收和确保国家粮食安全的关系，把财政支农政策着力点放在农民增收、粮食稳定生产和农村深化改革三个方面，并以解决农民增收问题为中心，确定财政支农政策的着力点。
（三）合理确定资金分类，整合支农资金。根据财政支农目标和重点，要逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。初步考虑分设为五大类：（1）改善基本生产条件类资金。指主要用于支持农业生产、改善农业生产条件、促进农业现代化建设的资金。目前可以归并为此类的资金有：农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金、农业综合开发资金、水利建设基金、农业科研推广资金、良种补贴资金、粮食直接补贴资金等。（2）抗灾救灾类资金。指主要用于农业防灾减灾、病虫害防治和农村灾歉救助的资金。目前可以归并此类资金的有，特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金、动植物疫情防治资金、农业税灾歉减免补助资金、农村救济费等。（3）生态环境建设类资金。指用于农村水土林草等生态资源的建设保护和开发利用方面的资金。包括农村水土保持补助费、退耕还林资金、天然林保护资金、防沙治沙资金等。（4）结构调整类资金。指促进农业结构调整、农产品精深加工和农村劳动力转移就业资金。目前可以归并此类的资金有：农业产业化资金、农民培训资金。（5）管理服务类资金。指主要用于对农业农村发展进行组织管理和提供公共服务的资金，包括农林水气等部门的行政事业费。（6）农村发展类资金。指主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金，目前可以归并此类的资金有：支援不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金、农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、农村税费改革转移支付等。
在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益，提高政府支持保护“三农”的能力和效率。整合的重点是现有农业发展方面的资金。
近期考虑是通过打造“项目”或“产业”平台实现农业资金整合。在目前机构和职能还不能作大的调整的情况下，通过打造“项目”和“产业”平台来整合资金不失为一个比较有效的资金配置途径。首先，部门或地区党政领导对资金整合要重视，要认真贯彻中央政策的统一要求，加强对资金整合的组织和领导，要把各部门的思想和资金使用统一到最终解决“三农”的目标上。其次，打造“项目”平台和“产业”平台，构建整合载体。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职，实现项目共建、资源共享和利益均沾。要着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。比如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。再次，在制定有关政策措施管理规定时，既要保证政策措施的原则性、明确性和规范性，又要适当留有余地，以便于地方的灵活运用和自主决策，做到原则性与灵活性相结合。
长远打算应通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能的交叉，建立能够对农业进行灵活、有效宏观调控的管理体制。初步的设想是，综合职能部门如国家发改委、财政部、科技部等不再具体分配农业财政资金、审批涉农项目，主要负责农业农村发展规划、农业农村发展战略、农业农村发展政策、农业农村投入计划布局的研究，将预算的具体执行、项目的具体审批、项目的组织实施等职能划归相关职能部门。这样可以有效地解决农业农村运行机制各环节相互脱节的问题，构建相对集中、便于协调、高效灵活的机制配置政府支农资源。通过体制改革和职能的合理配置实现资金整合需要循序渐进，分步实施，应与本届政府工作阶段性目标和节拍相衔接，应与政府机构改革和职能调整相一致。
（四）调整支农方式，创新支农机制。在现有经济发展水平和财力情况下，资金供求矛盾突出也将长期存在，国家财政不仅承担着支持保护“三农”的责任，而且要创造条件和环境，充分利用市场机制的力量，通过切合实际的支农方式，调动各方面的积极性和各方面的资金投入“三农”。
第一，是落实政策要求，建立财政支农资金稳定增长机制。按照法定要求和政策要求，保证财政支持“三农”支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度，重点放在收入增量的调整上。中央财政要这样做，地方财政也要这样做，特别是省、市两级财政。从制度上形成财政支农资金稳定增长的机制。
第二，支持建立粮食生产的长效机制。稳定发展粮食生产，确保粮食问题长治久安需要解决三个问题，种粮者积极性、科学技术和规模化经营。调动种粮农民的积极性关键是种粮要有收入，目前采取的这些措施短期内有效，但长期看，种粮者的经营效益来自种粮的节本增效，主要措施就是科学技术和规模化经营。这是解决粮食问题的关键。因此，围绕优质粮产业振兴工程，对现行支持粮食生产政策作适当调整。一是对粮食直接补贴的规模宜维持目前水平不变，对原来准备实行直接补贴的另外50亿元资金调整用于粮食科技攻关和新技术、新品种推广；二是对粮食良种补贴要适当增加资金规模，但要收缩品种和区域范围；三是对农业基本建设投资和农业综合开发资金的结构进行进一步调整，重点支持粮食主产区的主产县加强基础设施建设。四是对上述政策的实施要有规模经营的导向。
第三，把农民就业技能培训和农民自主创业、加快城市化进程结合起来。减少农民是增加农民收入，解决“三农”问题的根本之策，除了继续创造良好的外部环境外，一是继续加大对农民就业技能培训的力度，特别是中央财政和省市财政要增加对粮食主产区农民就业技能的培训力度。财政扶贫资金要提高用于贫困地区农民就业技能培训的比重。二是支持农民自主创业。在目前农村消费层次还比较低的情况，要把支持农民自主创业的着眼点放在农村消费市场上，通过把目前支持农业产业化等方面的资金适当加以整合，以投资、贴息的方式支持农民就地或进城（镇）创业。
第四，以教育和卫生为突破口，支持农村社会发展。在调整基本建设投资和国债使用方向，加强农村公共基础设施建设的同时，突出支持农村教育和农村卫生。一是真正落实“新增教育、文化、卫生支出主要用于农村”政策，不仅要通过检查促落实，而且需要研究采取措施保证落实。二是加大中央财政和省级财政对农村基础教育、农村公共卫生的支持力度，既要考虑“硬件”的建设，更重要的是“软件”的建设。
第五，稳步推进农村税费改革，分步骤解决突出问题。农村税费改革面临3个方面的问题，取消农业特产税和农业税、税费改革过程遇到的其他问题、城乡统一税制。解决这些问题或多或少都要拿钱，因此，要分清轻重缓急，分步骤解决。一是加快取消农业特产税和农业税。力争在3年内完成。二是在近两年着力解决乡村债务问题和县乡财政困难问题。三是着手研究妥善解决基层机构改革和城乡统一税制问题。
第六，充分利用贴息、税收等手段和投资参股方式，支持生产经营者通过市场机制进行融资。对目前用于农业结构调整、农业产业化、农产品加工、农业科技成果转化等方面的资金进行适当整合，减少直接补助的比重，逐步改为贴息的方式，支持农产品加工企业和农业产业化龙头企业利用市场的力量进行融资扩张。
第七，加强统一立法，规范财政支农资金的管理。主要是财政支农政策、制度、管理方式要逐步统一，要改变目前各部门各自为阵的做法，通过统一立法，确保用途相同的各种渠道资金能够集中在解决“三农”问题的目标和重点上。
三、当前财政支持“三农”政策存在的主要问题
（一）稳定增长机制没有形成。近几年，财政用于“三农”的财政投入数量不断增加，但年度间不均衡，财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊（相对农村人口占全国总人口比重）。尽管，这几年为了保证财政支农投入不断增加，中央采取了一系列措施，如，《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得到很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不足，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。1998年实施积极财政政策以来，中央财政用于“三农”的投入增加较多，增长较快，在整个财政支农支出中所占比重较高。据有关部门典型调查，在目前县一级财政支农投入中，中央财政投入占50.8%，其中，西部地区为68.6%，中部地区为53.1%.
（二）资金使用分散和交叉重复并存。集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的分散和交叉重复并存的现象。分析原因，主要有两个方面，第一，农业的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的农业发展政策必须同时确定多个目标，即使2004年中央1号文件以农民增收为主题，但政策目标仍呈多元化。具体到每个农口职能部门，当年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财政支农资金要针对每项政策目标设立、分配。第二，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支农政策都是从传统计划经济体制下延续下来，支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面俱到。目前最突出的是发展改革委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和和投入交叉重复现象比较严重。
（三）高效、规范的支农机制没有形成。尽管这些年，财政支农资金管理制度建设有了长足的进步，也在管理中引入了诸如公式法、因素法和专家评审制度，但由于资金分属各个部门管理，各部门对管理的具体要求和规定不同，加上运行环节多，过程长，管理成本高，规范的管理监督机制难以有效形成，导致资金到位率低。挤占挪用现象普遍，违规违纪现象在各部门、各领域都有发生，除此之外，农口国有事业单位机构和人员臃肿，国家财政支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象严重。使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少。相当程度上影响了财政
资金使用的安全、有效、规范。
四、完善财政支农政策的几点思考“三农”问题涉及的面广、范围大、人口多，解决“三农”问题的目标主要分三个层次，第一个层次，促进农产品的有效供给和农业现代化建设。特别是粮食棉花等大宗农产品的现代化生产经营和有效供给。第二个层次，促进农民收入的稳定增长。第三个层次，促进城乡社会经济协调发展。因此，在现有财力和财政支出存量结构刚性较强的状况下，改革和完善财政支农政策需要按照“明确目标、统筹兼顾、整合资金，完善机制、突出重点”的思路稳步推进。
（一）改革和完善财政支持“三农”政策应遵循“三个原则”。随着工业化、城市化和全球经济一体化进程的加快，农业农村经济社会发展进入了一个新的阶段。在农产品供求关系发生根本转变的同时，粮食生产出现不稳定，农产品过剩与不足并存，现代农业和传统农业并存，国内市场竞争和国际市场竞争同在；农民收入保持持续增长的同时，城乡居民收入差距呈拉大趋势；城乡分割的格局正在打破，但实现城乡社会经济协调发展仍然存在制度、政策上的障碍，农村社会经济发展滞后；农村税费改革、流通体制和金融体制等改革不断推进，但新旧体制依然交替，复归在创新的同时随时可能出现，农村各项改革处于攻坚阶段。这些新情况、新特点、新问题要求财政支农必须坚持统筹发展的原则，坚持市场化的原则，坚持公共财政的原则。
第一，统筹发展原则。在财政支出安排上，要统筹考虑城乡的财政资源合理配置；在支持“三农”发展上，要统筹考虑社会经济协调发展；在实施各项政策上，要统筹考虑政策的着力点和政策力度，把突出支持重点与促进全面发展有机地结合起来。
第二，市场化原则。在促进农业农村发展中，政府的支持保护是一个重要方面。无论是农民增收，还是农产品的有效供给，最主要的要注意充分发挥市场机制的基础调节作用，通过政府的支持保护和市场机制的调节、检验，逐步提高农业农民农村的自主发展能力。财政支持的重点要放在为市场机制运行创造良好环境、提高农民素质等方面，运用财政贴息、补助、投资、税收等手段，调动和吸引社会各方面的资金投入农业，开发农业。
第三，公共财政原则。就是能够交由市场调节或微观主体能办的事务，财政要逐步退出，要按照公共财政支出的范围确定每一个时期财政支农的重点，集中力量办大事、办政府应该办的事。
（二）明确政策目标，突出政策着力点。解决“三农”问题是一项长期的任务，要从长远和眼前两个方面确定不同时期的政策目标和着力点。
长远来说，要按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把加快城市化、促进农村社会经济协调发展和全面建设农村小康社会作为财政支农的政策着力点。通过统筹城乡协调和社会经济协调发展，综合运用投资、补贴、贴息、税收等手段，实现财政资源在城乡和农业农村两个方面的综合平衡、合理配置，促进城乡融合和农村经济社会的全面繁荣。
近期来说，按照中央近期解决“三农”问题的总体要求，全面考虑我国国情国力和“三农”问题的现实，围绕正确处理好农民增收和确保国家粮食安全的关系，把财政支农政策着力点放在农民增收、粮食稳定生产和农村深化改革三个方面，并以解决农民增收问题为中心，确定财政支农政策的着力点。
（三）合理确定资金分类，整合支农资金。根据财政支农目标和重点，要逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。初步考虑分设为五大类：（1）改善基本生产条件类资金。指主要用于支持农业生产、改善农业生产条件、促进农业现代化建设的资金。目前可以归并为此类的资金有：农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金、农业综合开发资金、水利建设基金、农业科研推广资金、良种补贴资金、粮食直接补贴资金等。（2）抗灾救灾类资金。指主要用于农业防灾减灾、病虫害防治和农村灾歉救助的资金。目前可以归并此类资金的有，特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金、动植物疫情防治资金、农业税灾歉减免补助资金、农村救济费等。（3）生态环境建设类资金。指用于农村水土林草等生态资源的建设保护和开发利用方面的资金。包括农村水土保持补助费、退耕还林资金、天然林保护资金、防沙治沙资金等。（4）结构调整类资金。指促进农业结构调整、农产品精深加工和农村劳动力转移就业资金。目前可以归并此类的资金有：农业产业化资金、农民培训资金。（5）管理服务类资金。指主要用于对农业农村发展进行组织管理和提供公共服务的资金，包括农林水气等部门的行政事业费。（6）农村发展类资金。指主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金，目前可以归并此类的资金有：支援不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金、农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、农村税费改革转移支付等。
在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益，提高政府支持保护“三农”的能力和效率。整合的重点是现有农业发展方面的资金。
近期考虑是通过打造“项目”或“产业”平台实现农业资金整合。在目前机构和职能还不能作大的调整的情况下，通过打造“项目”和“产业”平台来整合资金不失为一个比较有效的资金配置途径。首先，部门或地区党政领导对资金整合要重视，要认真贯彻中央政策的统一要求，加强对资金整合的组织和领导，要把各部门的思想和资金使用统一到最终解决“三农”的目标上。其次，打造“项目”平台和“产业”平台，构建整合载体。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职，实现项目共建、资源共享和利益均沾。要着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。比如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。再次，在制定有关政策措施管理规定时，既要保证政策措施的原则性、明确性和规范性，又要适当留有余地，以便于地方的灵活运用和自主决策，做到原则性与灵活性相结合。
长远打算应通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能的交叉，建立能够对农业进行灵活、有效宏观调控的管理体制。初步的设想是，综合职能部门如国家发改委、财政部、科技部等不再具体分配农业财政资金、审批涉农项目，主要负责农业农村发展规划、农业农村发展战略、农业农村发展政策、农业农村投入计划布局的研究，将预算的具体执行、项目的具体审批、项目的组织实施等职能划归相关职能部门。这样可以有效地解决农业农村运行机制各环节相互脱节的问题，构建相对集中、便于协调、高效灵活的机制配置政府支农资源。通过体制改革和职能的合理配置实现资金整合需要循序渐进，分步实施，应与本届政府工作阶段性目标和节拍相衔接，应与政府机构改革和职能调整相一致。
（四）调整支农方式，创新支农机制。在现有经济发展水平和财力情况下，资金供求矛盾突出也将长期存在，国家财政不仅承担着支持保护“三农”的责任，而且要创造条件和环境，充分利用市场机制的力量，通过切合实际的支农方式，调动各方面的积极性和各方面的资金投入“三农”。
第一，是落实政策要求，建立财政支农资金稳定增长机制。按照法定要求和政策要求，保证财政支持“三农”支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度，重点放在收入增量的调整上。中央财政要这样做，地方财政也要这样做，特别是省、市两级财政。从制度上形成财政支农资金稳定增长的机制。
第二，支持建立粮食生产的长效机制。稳定发展粮食生产，确保粮食问题长治久安需要解决三个问题，种粮者积极性、科学技术和规模化经营。调动种粮农民的积极性关键是种粮要有收入，目前采取的这些措施短期内有效，但长期看，种粮者的经营效益来自种粮的节本增效，主要措施就是科学技术和规模化经营。这是解决粮食问题的关键。因此，围绕优质粮产业振兴工程，对现行支持粮食生产政策作适当调整。一是对粮食直接补贴的规模宜维持目前水平不变，对原来准备实行直接补贴的另外50亿元资金调整用于粮食科技攻关和新技术、新品种推广；二是对粮食良种补贴要适当增加资金规模，但要收缩品种和区域范围；三是对农业基本建设投资和农业综合开发资金的结构进行进一步调整，重点支持粮食主产区的主产县加强基础设施建设。四是对上述政策的实施要有规模经营的导向。
第三，把农民就业技能培训和农民自主创业、加快城市化进程结合起来。减少农民是增加农民收入，解决“三农”问题的根本之策，除了继续创造良好的外部环境外，一是继续加大对农民就业技能培训的力度，特别是中央财政和省市财政要增加对粮食主产区农民就业技能的培训力度。财政扶贫资金要提高用于贫困地区农民就业技能培训的比重。二是支持农民自主创业。在目前农村消费层次还比较低的情况，要把支持农民自主创业的着眼点放在农村消费市场上，通过把目前支持农业产业化等方面的资金适当加以整合，以投资、贴息的方式支持农民就地或进城（镇）创业。
第四，以教育和卫生为突破口，支持农村社会发展。在调整基本建设投资和国债使用方向，加强农村公共基础设施建设的同时，突出支持农村教育和农村卫生。一是真正落实“新增教育、文化、卫生支出主要用于农村”政策，不仅要通过检查促落实，而且需要研究采取措施保证落实。二是加大中央财政和省级财政对农村基础教育、农村公共卫生的支持力度，既要考虑“硬件”的建设，更重要的是“软件”的建设。
第五，稳步推进农村税费改革，分步骤解决突出问题。农村税费改革面临3个方面的问题，取消农业特产税和农业税、税费改革过程遇到的其他问题、城乡统一税制。解决这些问题或多或少都要拿钱，因此，要分清轻重缓急，分步骤解决。一是加快取消农业特产税和农业税。力争在3年内完成。二是在近两年着力解决乡村债务问题和县乡财政困难问题。三是着手研究妥善解决基层机构改革和城乡统一税制问题。
第六，充分利用贴息、税收等手段和投资参股方式，支持生产经营者通过市场机制进行融资。对目前用于农业结构调整、农业产业化、农产品加工、农业科技成果转化等方面的资金进行适当整合，减少直接补助的比重，逐步改为贴息的方式，支持农产品加工企业和农业产业化龙头企业利用市场的力量进行融资扩张。
第七，加强统一立法，规范财政支农资金的管理。主要是财政支农政策、制度、管理方式要逐步统一，要改变目前各部门各自为阵的做法，通过统一立法，确保用途相同的各种渠道资金能够集中在解决“三农”问题的目标和重点上。
