摘要：中国历史上乡镇建制经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”和“政党制”下的多次变革，期间或延续或中断、或重视或忽略、或继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征。可以说，迄今世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样频繁变动、混乱无序。当前我国乡镇改革的实质和核心问题是，重点解决政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节的问题，建立精干高效的农村行政管理体制和公共财政制度，提高社会管理和服务水平。

关键词：乡镇改革；历史阶段划分；改革思路转变

“乡镇”作为国家设置的一种地方行政建制，应保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性。但中国乡镇建制在历史上却经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”和“政党制”下的多次变革，期间或延续或中断、或重视或忽略、或继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。可以说，迄今世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样频繁变动、混乱无序。因此，进一步厘清我国历史上的乡镇演变轨迹及其发展规律，对于全面认识和推动当前的乡镇改革具有重要的现实意义。

一、“乡官制”下的乡镇改革

“乡制”始建于西周。秦汉时期达到高潮，魏晋南北朝以后逐渐废弃。正如有的学者指出，“事实上，乡制到了唐代，已经名存实亡”[1]（p200）。总体而言，周代的“乡遂”建制及管理方式具有一定的合理性和科学性。据史载，“西周初年，大小国家和部落多至数百个”[2]（p25）。周王朝为了加强对乡里社会管理与控制，即建立“六乡六遂”制度。据《汉书》记载，“在邑为里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户”[3]。可见，此时的“乡制”规模较大，层级划分细致，注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等社会功能。这时的“乡官”之职皆有品级，“邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也”[3]。自西周至战国800余年，虽然诸侯争霸但仍沿袭周代的旧制，如鲁国实行“三郊三遂制”[4]，齐国实行“国鄙制”[5]，等等。正如恩格斯所指出的，“在这种普遍的混乱状态下，王权乃是一种进步的因素”[6]。

我国自秦朝至清末的两千多年“王权止于县政”，乡里组织一般是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家政权体系的末梢而成为“治民之基”[7]。对此，有学者指出：“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝国时代，甚至晚至民国时期仍行之不缀”[8]（p52）。因此，秦朝的“乡制”改革对后世造成了巨大的负面影响。据史载，“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也”[9]。可见其主要特点，首先是在乡、里之间增设了“亭”，且乡、亭之间没有统属关系，“亭”属于警察系统，负责地方治安和官府文书传递，亭长的选用和升迁由县令控制，“实亦半官式之地方行政机关”[10]（p95）。由此造成了“乡”与“亭”平行运作，职能交叉，层级混乱，机构膨胀，人浮于事，如在汉代设有亭长、亭佐、亭父、求盗、亭侯、亭掾、亭卒等职，“自亦兼及民事，理辞讼”，俨然像一个小王国[11]（p241）。其次是秦朝政府授予地方官员一定的权力，即根据人口多寡可随时调整和变动“乡”的建制规模及员额编制，从而使后来的“乡”建制规模越来越小，地位和作用也逐渐降低。魏晋初期，“凡县五百以上置一乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡”[12]；而到隋唐时期，“乡”的规模仅为500户左右，简直与周代的“万户之乡”无法相比。最后是“乡官”隶属关系复杂，各自为政，肢解了基层政权的独立性和完整性。如在秦汉两代，“有秩”隶属于郡，“啬夫”隶属于县，“游徼”隶属于都尉，“乡佐”隶属于乡，“乡三老”虽非官职却深得皇帝的重视与奖赏，有时可与州县官吏分庭抗礼[13]，甚至还出现了“民但闻啬夫、不知郡县”这一独特的政治现象[14]。于是，“中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向职役制转化”[15]（p134）。

二、“职役制”下的乡镇改革

隋唐实行“科举制”，“官”与“吏”分设，“官”作为“士”身居要职，而“吏”的地位逐渐降低，“颇有点‘义务’服役的性质”[16]（p261）。因此，“自是以后，所谓乡亭之职，至困至贱。贪官污吏非理征求，极意凌辱……其与以身任军旅土木徭役者无以异，而至于破产不能自保”[17]。可见，这种“职役制”下的乡镇改革，不是以重民、爱民、助民、化民、惠民作为出发点，而是为了强化对乡村社会的控制、防御、惩罚。据史载，唐代“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内分为坊，郊外为村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约”[18]。此时的“乡”虽未废止，但“里”的地位和作用日益突显，如唐代规定：“里正”可免除一切劳役及赋税，负责管理整个乡里事务，事实上成了乡里组织的最高领导者[19]（p62～63）。而到北宋中期，王安石在全国推行了保甲制度，即“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一体编排”[20]。这时的“乡制”重点强调以地域为单位进行编排[21]（p19），原来由10户、50户、500户编为一乡，后来统一变成了5户、25户、250户编制的保甲组织[22]（p33～34）。宋代以后，“保甲人员之都保正、都保副正、大保长、小包正都不支薪”[1]（p204），出现了“轮差法”和“募充法”，几乎把“乡官制”的政治色彩全部抹去。总之，自隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的“政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓地方政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几稀也”[23]（p184）。

到了清代，“除了继承明朝以来的自然村落的形态之外，又采取明人的里甲制，作为赋役征收的机构。此外，又采取宋人的保甲制，以维护地方治安。又在地方上实施元代的社制，作为劝农的组织。同时又设立宋以来的乡约法，以宣传教化”[1]（p219）。但上述改革措施，“真正付之实践需要大量的人力，这超过了国家愿意负担的程度”[24]（p60～61）。所以，清人侯方域惊叹，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每县殆不止千人矣”[25]。清朝御史陆百川则斥责道，“州县为亲民之官，所用吏胥本有定额，乃或贴写或挂名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。……百姓含冤呈诉，期待长官理审，而吏胥乃从而凌辱之，剥削之，逼勒之。颠倒拨弄，率以财之有无多寡为事之曲直是非”[26]。换言之，“吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥为虎狼”。这是“职役制”下的乡村政治生活的真实写照，也是中国封建社会整体性和结构性腐败的主要根源所在。

三、“自治制”下的乡镇改革

虽然在中国长达几千年的封建社会里根本没有“地方自治”之说，但是在清朝末年也出现了乡村自治的萌芽：一是，“太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制”[27]（p267）；二是，光绪末年和宣统初年又开始提倡“乡镇自治”。按《天朝田亩制度》的规定，农村每5家设“伍长”，每25家设“两司马”，每100家设“卒长”，每500家设“旅帅”，每2500家设“师帅”，每13156家设“军帅”[28]（p270）。此时的“乡官”均由保举或公举本地人充任、且多由贫苦农民构成，平时负责管理地方行政事务，战时执行军事任务[29]（p462）。正是由于太平天国“各乡官究以民意民望为依归”，才具有一定的自治色彩，但也“由于当权者的腐败和政权的存在时间不长，更由于《天朝田亩制度》的空想性质，从而使太平天国的乡官制多停留在典章条文上，并未得到全面推广和实施”[30]（p62）。而到了光绪三十四年（1908年），晚清政府才制订出了中国有史以来第一部《城镇乡自治章程》。其中规定：城镇乡为地方自治的基层单位，凡城镇人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，乡村人口5万人以下者设为“乡”。城镇乡分别成立了“自治公所”，设“议事会”和“董事会”等机构，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等事务。城镇议事会的议员以20名为定额，可按管辖人口多少增至60名；乡议事会的议员以6名为定额，可按管辖人口多少增至18名；且议员均由选民互选产生，但仅仅属于名誉职务，不支付薪水，只有董事会总董、董事和乡董、乡佐才发薪水[31]（p750）。但在事实上，这些人“平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，结交地方官长，籍端牟利，朋比为奸。其苛捐扰民也，不思负担若何，惟恐搜刮不尽。……似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚靡，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷”[31](p756～757)。也就是说，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图”[32](p463)。

四、“政党制”下的乡镇改革

进入20世纪上半叶，我国的国家行政权开始从县一级下沉到了乡村社会，最终形成了“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔的权力结构”[33]。但总的看来，“1928年后，国民党政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。而且，作为孙中山民主思想的‘继承人’，他们不得不举起‘自治’这块招牌，而实际上自治团体并无权力”[34](p56)。譬如在抗日战争爆发前，国民党政府曾规定：“百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾”[35]。保甲编组则以“户”为单位编排，每户设一户长，由家长充任；10户为一甲，设甲长，由户长推选产生；10甲为一保，设保长，由甲长推选产生；保甲长须由县区长委任；相邻各保设立联合办公处，设主任1人和书记1至2人，实际是充当政治警察，“防制异党之活动”。也直言不讳地宣称，“保甲长都是本党的忠实的党员”[36](p756～757)。到了1939年，国民党又规定：乡镇以管辖10个保为基本组织原则，一般不少于6个保或不多于15个保，其规模大约为千户左右。乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任1人，干事若干人，应酌可设专任之事务员[37]。据1942年的粗略估计，国民党政府仅区一级约需干部164612人，乡镇一级约需干部686721人，保甲长约需12140908人，三项共计12992241人”[38]。这远远超出了一个传统农业国家的农民承载能力。因此，随着“农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱，最终也吞噬了国民党基层政权的基础”[38]。

早在建国前，中国共产党领导中央苏区、抗日根据地和解放区进行了乡村自治实验，其中最为突出的是陕甘宁边区。如《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区、县、乡人民代表大会（参议会）为人民管理政权机关”；“乡代表会即直接执行政务机关”；“采用直接、普遍、平等、无记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民的自治能力”；“保证人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信等多方面的自由”；“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”[39](p56)，等等。这在中国历史上是前所未有的伟大创举。特别是从一大到七大的24年，中国共产党党员人数由最初的几十名扩大到了120万人，军队人数也达到了100万人，解放区人口已接近了1亿人，但这时的所有共产党干部都不支取薪水，可以称得上是世界上“最廉价”的一支管理队伍。对此，同志曾经满怀激情地说，“自古以来，中国没有一个集团，像共产党一样，不惜牺牲一切，牺牲多少人，干这样的大事”[40](p292)。总之，中国共产党在革命战争年代，曾经“在乡村建立起无数可靠的政治阵地，培养出成分纯洁、斗争坚决、作风民主、为人正派、又为群众所信仰的领导骨干，建立起农协与农民群众的联系。但这种联系是建立在政治信仰上，而不只是建立在简单的组织服从关系上”[41](p504)。

因此，在建国后，“随着的完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台”[42](p231～232)。这使许多西方研究者感到困惑和不解。因为，在他们看来依靠农民运动而最终夺取政权的共产党人，没有理由在建立和巩固政权后将农民协会这种动员和组织农民参与政治生活的组织形式废弃。尤其是“从1951年到1958年的化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期，变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中”[43](p49)，其最大特点是“政府要在乡村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动乡村发展的体制性的力量”[44]。到了1958年，全国一次性砍掉74万个农业合作社，将其合并为23630个。这种“政社合一”的体制，集“党政军民企”大权于一身，负责管理“工农商学兵”各项事务，几乎成了“法力无边的政府”。但相对于国家而言，它是“一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织”[45](p200)。事实上，我国“在实现集体化的20年中，农民大约有一半的时间是无酬劳动”[46](p114)。截止到1980年底，全国为54183个，生产大队为71万个，生产队为576万个。若按平均每个公社配备30名干部，平均每个生产大队配备7名干部，平均每个生产队配备5名干部计算，共计约需3500多万名基层干部[47]，几乎相当于一个中等国家的人口总和，如何让农民承担得了。因此，“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的”[48](p508)。正如马克思所指出：“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展。”[49](p305)

五、当前我国的乡镇改革及未来走向

自1985年“社改乡”结束后，全国各地又开展了以“撤并乡镇”、“精简机构”、“分流人员”为标志的乡镇机构改革，致使目前的乡镇建制规模甚至超过了时期。如从1985年到2004年，全国乡镇数量由91138个下降到37334个，净减少了53804个[50]。预计到2010年，全国乡镇数量将保持在3万个左右[51]。但这种单纯以减少财政负担为目标的乡镇机构改革，是不可能从根本上解决问题[52]。事实上，一些西方发达国家对“地方基层行政单位的设置，都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的”[53]（p341）。譬如，美国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区，都是具有独立法人地位的基层政府组织，但其辖区面积大小不一、人口多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的人口多达4万人，有的人口还不足300人；而纽约州的小市镇，有的管辖面积仅为1平方千米，有的管辖竟达到了几百平方千米，人口也从不到100人到几千人不等[54]（p1041～1042）。而根据1996年中国农业普查数据显示，全国平均每个乡镇管辖面积为189.92平方千米（其中乡为230.22平方千米，镇为122.48平方千米），平均每个乡镇管辖人口都在2万人以上[55]（p366）。尤其是从1998年开始至今，我国又掀起了新一轮的“撤乡并镇”高潮，平均每天将有4个乡镇悄悄消失了。由此可见，“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分”[56]（p108）。

综上所述，中国下一步的乡镇改革实质和核心问题是，重点解决我国过去在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”与“块块”互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列的历史遗留问题，把乡镇所拥有的行政权规范到合理的空间内，使之在国家与农民之间形成良性互动、密切合作的关系[57]。这就需要一方面解决乡镇政权自身的问题如乡镇的建制规模、机构设置、职能定位、人员编制，另一方面解决整个体制方面的问题如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制，只有这样才能建立起精干高效的农村行政管理体制和公共财政制度，提高社会管理和服务水平。

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