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高校预算绩效管理创新研究

发布时间:2016/3/16 9:31:06   阅读:

摘要:高校预算绩效管理已成为继部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线改革后财政管理的第五次重大改革。分析当前高校预算绩效管理现状,充分认识和重视绩效工作,科学量化绩效目标,强化绩效监控,完善评价及应用机制,是当前高校预算绩效管理工作的当务之急。

关键词:高校预算管理绩效管理

近年来,随着新预算法的全面实施和高校财务管理的不断深化,预算管理已成为高校财务管理的核心,是高校进行各项财务活动的前提依据,在高校财务管理中占主导地位。而绩效管理则是预算管理的关键,它贯穿于高校预算编制、控制和执行的全过程。预算绩效管理已成为继部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线改革后财政管理的第五次重大改革。在此背景下,加强高校预算绩效管理工作可以提高资金使用效益和效率,强化预算支出责任,促进预算科学化精细化管理,实现高校有限资源的合理配置。

一、预算绩效管理概述及发展历程

预算绩效管理是以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心,把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的一种预算管理模式。它强调优化公共资源配置,强化预算支出的责任和效益,节约公共支出成本。推进预算绩效管理,有利于提升预算管理水平。预算绩效管理起初是一种企业管理工具,其目的是通过目标管理提高企业的效益。由企业引入政府管理领域始于20世纪七八十年代,伴随着新公共管理运动的兴起和发展,包括美国、英国、澳大利亚等国在内的经济合作发展组织(简称OECD)纷纷推行了“新绩效预算”改革,已成为一种全新的政府管理模式。1949年,美国胡佛委员会提出了绩效预算改革的设想,从原来简单的支出分类转向以功能活动和规划为依据编制预算,重点是计量政府预算的完全成本,评估工作量和单位成本。1993年,在克林顿政府的推动下,美国国会通过了世界上第一部专门为政府绩效制定的法律《政府绩效与结果法案》,以法律的形式确定了绩效预算的内容和要求,这次以绩效预算为核心的美国政府管理改革,促成美国结束了长达40年的公共预算赤字。1979年,英国政府开始推行雷纳评审,它是对政府部门工作进行特定的调查、研究、审视和评价,其重点是政府机构的成本和效率水平。它以全面的政府绩效改革为基础推进绩效预算,以部门为主设计绩效评价指标,并注重绩效预算人才队伍建设。中国的预算绩效管理经过了试点学习、理念确立、规划发展三个阶段。第一阶段——试点学习阶段(2003-2009年):2003年,财政部开始加强绩效评价工作;2004年,组织开展召开绩效预算国际研讨会;2005年,制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》;2009年,印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。第二阶段——理念确立阶段(2010-2011年):从“为评价而评价、与预算管理结合不紧密”逐步转变为“事前目标管理、事中绩效监控、事后评价结果应用”。第三阶段——规划发展阶段(2012-现在):2012年财政部印发了《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》。2014年修订的《预算法》将“讲求绩效”作为预算的重要原则之一,确立了预算绩效管理的法律地位。2014年,国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》先后11次提到“绩效”,预算绩效管理改革的要求进一步明确,预算绩效管理模式不断拓展,从传统的项目支出绩效管理的基础上,拓展到部门整体支出,乃至一级政府整体支出绩效管理。党的十八届三中全会指出,财政是国家治理的基础和重要支柱。建立现代财政制度,实施全面规范、公开透明的预算制度是新时期财政改革的重要内容。预算绩效管理已成为继部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线改革后财政管理的第五次重大改革。高校预算绩效管理工作开始于2012年,起步较晚,经验不足,尚属摸索阶段。笔者认为,充分认识和重视绩效工作,科学量化绩效目标,强化绩效监控,完善评价及应用机制,是当前高校预算绩效管理工作的当务之急。

二、我国高校预算绩效管理现状分析

(一)绩效管理缺乏充分认识和足够的重视近年来,虽然我国在编制部门预算时引入了项目绩效管理,但受传统观念与管理体制的影响,很多高校仍对预算绩效管理缺乏充分认识和足够的重视。长期以来高校存在“重视项目经费投入,轻视项目成果产出”、“重视项目资金使用,忽视经费跟踪监管”等现象,对高校预算绩效管理和评价没有引起足够的重视。由于对高校预算缺乏绩效管理和评价使得政府对高等教育经费投入不足与高校教育经费使用中浪费严重、高等教育资源配置不合理与教育资源利用效率低下、高等教育经费获得困难与高等教育支出效益低下等矛盾进―步加剧,没有从源头上控制没有绩效和低绩效的教育支出项目,在教育支出责任上也没有形成一定的监督和追究机制。

(二)绩效目标的设定有待科学量化

绩效目标的设定是预算绩效管理的基础,是整个预算绩效管理系统的前提,包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。通常来看,要衡量一个部门的绩效需要通过对这个部门目标的衡量去体现,如果明确了部门的目标,再去衡量该部门的绩效就很容易了,绩效管理也容易了。高校绩效目标具有多元性和模糊性的特点。高校是一个公共机构,其目标实际上就是在保证学校正常运转的前提下,积极筹集资源,为学生和社会提供服务,它涵盖教学事业、科研事业、行政管理、学生管理、后勤保障等诸多方面。它的绩效目标都是多元化的,不仅仅要考虑效率,还要满足多方面的需要,而这些目标都不是具体的,很难将其量化。要分析它的绩效,它的参考目标也是很复杂的,具有很多的模糊性。

(三)绩效运行跟踪监控有待强化

预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节。绩效运行监控作为监控主体对资金运行状况及绩效目标预期实现程度开展的控制和管理活动,是全过程绩效管理的重要环节。目前的绩效运行监控,主要依靠部门、单位日常监督和定期抽查,通过预算执行进度分析辅助监控,对绩效信息的收集和分析不够,对绩效实现的趋势关注不多,无法及时纠正偏差,促进绩效目标实现和强化预算执行管理的作用发挥不够。

(四)预算绩效评价机制有待完善

预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。现代多数的高校仍然以财务性指标与业务合规性指标为主,重心偏向反映项目管理状况与财务情况,而对于单位预算资金的运用效果缺乏动态的、全面的分析与研究。在本单位的预算绩效评价中,定性的考评比较多、定量的考评比较少,因此大大降低了绩效评价信息的可信度与价值。

(五)绩效评价结果科学性有待提高

目前绩效评价方式主要是部门单位自评价,财务部门选择部分项目重点评价。部门、单位作为预算资金的使用方,财务部门作为预算资金的分配方,不论哪一方单独作为评价主体,都存在一定的主观因素,并且受到专业领域信息资源和知识体系限制,评价结果的客观性、科学性仍有待提高。

(六)绩效管理结果应用尚停留在较浅层面

从目前情况看,绩效评价结果还主要用于反映情况、发现问题和落实整改,与预算安排结合得不够紧密,评价结果有效与否,对下年度预算安排缺乏硬性约束。另外,绩效评价结果反馈和公开机制不够完善,评价结果信息仅反馈给项目单位一定范围内的人员,项目单位大部分工作人员难以知晓评价结果,社会公众对预算项目绩效评价情况更是无从了解,尚未起到通过社会监督促进预算管理的目的。

三、构建绩效管理系统,创新高校预算体制

(一)加强和规范预算绩效目标管理,优化预算编制

在编制年度预算或追加预算时,依据部门职能职责及事业发展规划,对预算支出设定计划期内预期达到的业绩目标、预期产出的效益和效果,并据此评价财政资金使用绩效。首先,预算单位要科学的测算资金需求,合理设定预期产出目标、预期效果目标、满意程度目标。其次,编制绩效目标应做到:绩效目标指向明确,并与相应的财政支出范围、方向、重点、效益和效果紧密相关。绩效目标应从投入、产出、效益、效果等方面进行细化,须用定量表述为主,并具有可测量性。设定绩效目标要经过调查研究和科学论证,目标要符合客观实际,确保可达到。第三,财务部门及其专家组对预算单位提交的绩效目标进行审核。绩效目标评审内容包括:项目报告的完整性、实施依据的充分性、方案的可行性;绩效目标的完整性、准确性和可实现性;绩效指标的完整性、相关性、规范性和标准值的科学性;资金预算的合理性、保障性和匹配性。最后,学校预算报经学校党委会审查批准后,财务部门在批复单位预算的同时批复绩效目标。批复的绩效目标应清晰、可量化,以便在预算执行过程中进行监控,在实施绩效评价时对照比较。

(二)及时跟踪监控预算执行情况,确保实现绩效目标

财务部门根据设定的绩效目标,采取项目跟踪、数据抽查等方式,动态跟踪绩效目标实现程度、资金支出进度和项目实施进程,确保资金使用效率和项目管理效益的提高。绩效跟踪监控的内容应包括:项目是否按计划进度完成,并分析项目进度滞后的主要原因;项目需求是否发生本质性变化;项目设计或实施方案是否发生了调整;针对变化和调整,是否及时修改完善绩效目标和绩效指标;项目管理和资金管理制度是否健全,是否落实到位;项目实施单位是否采取节约成本的具体措施以及措施效果是否明显。

(三)建立科学合理的绩效评价体系,提高资金使用效益

财务部门根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对预算支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价,切实做到“四个到位”。一是开展绩效评价前把目标设定情况、资金投入使用情况、制度保障情况、采取措施情况、实现效果情况、其他情况等信息收集到位。二是评价绩效目标实现程度,把绩效评价方法确定到位。三是确定绩效评价对象;下达绩效评价通知;确定绩效评价工作人员;制订绩效评价工作方案;收集绩效评价相关资料;对资料进行审查核实;综合分析并形成评价结论;撰写与提交评价报告;建立绩效评价档案,把工作程序落实到位。四是撰写绩效评价报告做到逻辑清晰、客观公正、数据准确、依据充分、真实完整、分析到位。

(四)建立绩效评价结果反馈和应用机制,强化支出责任

建立预算支出绩效评价结果反馈和应用制度,强化结果应用“四个结合”。一是强化评价结果与反馈、报告相结合。将具体项目评价结果及时反馈给资金使用单位,并督促其整改。将专项资金评价结果向学校党委报告,为领导决策和实施监督提供参考。二是强化评价结果与预算安排相结合。发挥结果导向作用,加大绩效评价结果对下一年度预算的指导性作用,形成直接影响,逐步使之成为预算决策的主要依据。三是强化评价结果与日常预算管理相结合。针对绩效评价发现的因管理制度不健全、不完善,导致项目实施、资金使用存在问题的情况,督促被评价单位健全完善相关管理制度,规范预算资金程序和使用方式。四是强化评价结果与绩效问责相结合。充分运用绩效评价结果来实施奖惩和问责,本着“谁用钱、谁负责”的原则,对在预算编制和执行过程中,由于工作原因导致预算绩效管理未达到相关要求,致使财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的部门(单位)及其责任人员,进行绩效问责,并积极推动将预算绩效管理考核纳入年终考核内容。

参考文献:

[1]李进焕.高校预算绩效管理存在的问题及对策[N].三峡大学学报,2015(3):114-115

[2]马媛媛.高校预算绩效管理研究[N].赤峰学院学报,2013(5):51-52

[3]刘迪梅.高校预算绩效管理的实践与思考[J].广东科技,2010(7):17-18

[4]方美翠.浅谈高校预算绩效管理[N].昆明医学院学报,2009(3):355-357

作者:刘晓蓉 戴华越单位:荆楚理工学院 荆门市学校后勤管理办公室

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