新公共管理

自20世纪80年代起，公共管理通过学习参考私营企业的运营管理发展了自己的新的管理技术，即新公共管理（NPM-NewPublicManagement）。这一新的改革运动短时间内在一些有相同基础策略的诸如瑞士、新西兰等国家引起了巨大的反响。依据ChristopherPollot（2007），新公共管理具有两层含义。从较高层面来讲，新公共管理是使用统一的理论和原则，即公共部门可以通过引进商业思想、技术以及价值等来提高自身管理水平。从通性层面来讲，新公共管理则侧重于一系列特殊的概念和实践，包括以下5点：一是通过对产出的评估，加大对绩效的重视。二是侧重点从大型的多功能性质的改革转移至较小的目的更具体的组织性改革。三是划分不同层级的更为广泛的替代性合同合约。四是广泛注入市场类型机制，包括招标、公共部门报表以及绩效工资等。五是强调把服务对象真正当作“顾客”来对待，并且重视基础质量改进技术即全面质量管理[1]。根据这个定义，新公共管理把重点更多地放在了绩效、产出，以及以顾客为主，综合来讲，大致有6个新的方面，即产量、市场化、服务为主、分散经营、政策性以及对结果的分析。尽管税收略减，纳税人的期望值却没有降低。如此一来，政府甚至需要更少的资金来改进，从而推进产量。与传统根据市场战略而生的命令控制式系统影响改变管理及合作伙伴相比，把相应的依赖归于政府能更有效促进管理和合作。换言之，变化和变革可以总结为市场化。以服务为主强调了顾客满意度的重要性。公众对政府的信赖正在减少，因此给顾客提供更多的选择则是市场、政府的上策，或者至少要在政府内设立一个顾客向导或者服务向导中心。分散经营将更多的责任分派到了地方政府，因此各级政府将会承担更加具体细致的相应职责。提高服务效率能够同时增强政府的购买力。为了更好地依照各种策略合作，同时检查记录各项举措是如何进行的，责任义务需要分派明确并且做相应改进。在公共部门，政府正在试图将传统的从上到下、以条款为基础的责任系统改进为从下至上、结果推动式的责任系统，从而使每一步和每一个计划都能做到以客户顾客为中心。以新公共管理侧重的6个点为原则，传统的管理模式诸如以条款为基础、当局决定改革转变成为了以市场为准则、结果驱动式的竞争模式[2]。不同的评论员对此持有不同的态度，最多讨论的则是以下7条原则。一是亲身体验的专业管理。这一原则要求管理层更加活跃更有责任感，而不仅仅是只关注他们的权力。二是有明确的成绩考评标准。绩效考评和管理必须两手抓，这要求程序和监管必须更加严格和有效。三是注意产出控制，主要是指随后的递送服务，而不仅仅局限于程序内的教条。四是分解公共部门。为了使公共服务更加具体和有效，公共部门应根据职责重点和要求分为不同的职责单位部门，明确各单位部门责任和工作重点，不仅使操作更加便捷，还提高了监管测评效率。五是引入竞争机制。竞争促进更快的进步，各部门及各领导层之间的良性竞争对优化整体公共管理有积极的推动作用。六是效仿私营企业部门的管理模式进行实践。新公共管理不同于传统公共管理，借鉴了私营企业的管理和雇佣模式，使管理者和雇员责任分工更具体。但公共管理还是有别于私营部门的管理，因此，依旧需要通过实践操作来验证是否可行。七是在保证质量的基础上适当降低成本，重整劳工雇佣形式。这7项原则是由ChristopherHood在1991—1995年总结出来的，但这7条并不是都必须在同一个公共部门进行改变。例如，考虑到不同国家和地区有不同的市场状况、政治环境及政策，公共部门的管理自然要有所不同，因地制宜。

澳大利亚和中国的新公共管理

新公共管理在澳大利亚

在过去的25年，西方社会逐渐步入全球化、信息化、市场化的知识时代，新的管理面貌随之而来，尤其是政府管理的改革。尽管改革的缘由、日程、策略、范围、规模以及强度不同，但他们都有相同或类似的基本定位，即新公共管理的新的实践模式。与传统相比，新公共管理更加现实和灵活。20世纪80年代，澳大利亚还保持着旧的公共行政管理，行政官员和公务员是区分开来的。公务员在公共面前一般持有中立态度，同时，他们的领导职务是终身制的，有严格的社会阶层系统和集权。传统公共管理中政府掌控着经济并且负责公共服务。1983年，工党政府重建了首相权力并且提升了政府决策权和优先权。在工党执政期间，澳大利亚推进了许多改革措施。首先是金融系统的改革，削减政府开支，税收制度革新，改进政府经费的管理技术。其次，优化政府职能，包括国有企业私有化，分权经营，以及大内阁系统的改革。第三，即公务员制度的改革。过去，长期拖延的金融政策给澳大利亚带来了赤字、债务和通货膨胀的恶性循环，严重影响了整个国家经济的稳定和发展，因此澳大利亚颁发约束政策来减少赤字。首先，精简政府机构，削减政府工作人员以减少政府支出和工资支出。自1986—1996年，公务员人数从180893人降至143305人，并且后期持续在下降。第二，减少或相应取消政府企业生产和服务的津贴，限制对价格的控制。第三，缩减政府项目的投资或者缩小规模、压缩建设规模，停止新建政府企业。第四，控制政府需求的进口，从而降低外汇损失。最后，减少政府提供服务的支出，例如医疗、教育、经济服务等。在这期间，澳大利亚出台了《财务管理改进计划（FMIP）》和《项目管理及预算（PMB）》来辅助改进政府服务。FMIP和PMB的主要目的在于赋予部长和高级公务员更多的责任，从而激励他们在管理自己职责部门的工作时更加高效，在资源分配、职能考核上比过去更加具体。这更能体现公务员对自身工作的自主性和责任感。澳大利亚的新公共管理体现了4点与传统管理的明显区别。首先是效率驱动。这是在西方国家政府改革中出现的最早的模型。这个模型代表着将私营企业的管理技术引入到公共管理中，重点在于提高效率。正如上文所提到的，推动提高效率对澳大利亚来说是当下最重要的。第二个新公共管理的模型是缩小规模和分权经营。尽管在效率驱动中，这二者并不是占主导地位，但是在日益严峻的形势下，它们却越来越重要。缩小规模和分权经营的主要要求是，将注意力从以市场为中心转至准市场，将一些阶层式管理推向外包。第三是寻求卓越。在自下而上的管理过程中重视学习和发展各个层级的组织管理，组织文化是业绩评价考核改进和发展的粘合剂。在自上而下的管理中，推广组织文化有助于管理者跟进项目的进度，更好地体现领导者的价值。在澳大利亚的改革中，最显著和最有影响力的举措是就业网络的设置。在澳大利亚的历史上，这项雇佣的服务是以权利为基础设置的。工党政府开始引进措施来解决这个问题，并且通过活跃社会和互惠义务来引导和完成一些特殊的活动，通过评估来更好地服务失业群体。之后，以市场为主的管理准则取代了以权利为基础的旧的设置。紧接着，政府管理也延伸至公众、非盈利机构或者私人企业部门。1998年建立起来的就业网络在帮助澳大利亚向自由市场化转变的过程中起到了很大的推动作用。如此一来，很多失业的人开始了合同制的系列工作。首先，这个合同制的网络就是联邦政府的找工作“一站式”福利署。福利署是一个大型的合法机构，在澳大利亚拥有成百上千的办公署点，主要从提供网络服务开始，协助社会安全部门、招聘部门、教育、培训和青年事务部。这些署点不仅为失业的个人提供就业机会，还给一些群体例如残疾人士等带来工作的机会，帮助他们展开自己的事业。在检查各估测工作网络过程中，新公共管理的几项内容指标也得到了足够重视，例如注重合同制工作的产出和成果，以及重视公共部门中各角色职能的评估。从另一个角度来讲，福利署在追求一种电子政府发展。在引进网络技术时，为了使人们对网络的使用更加自由并实现在这个网络中能自主探索，“自助”起到了关键性作用。在过去，信息通信技术支持着组织结构的改造和重组，当时往往在私营企业中更常见。自从信息通信技术被纳入公共部门管理，电子政务也被慢慢接受。不仅仅是这些，新公共管理还从私营企业管理中学到了更多的东西。私营企业因为拥有明确的目标和严格的测量体系而发展得更迅速。这也是公共部门管理一直在从私营企业管理中汲取精华来改革自身的重要原因[3]。

新公共管理在中国

中国是发展中国家，考虑到全球化，如何在社会主义社会中加强政府在市场经济中的作用，如何利用市场准则管理公共部门并且改进公共服务的质量和提高效率是当下中国面临的最现实和紧急的问题。新公共管理在西方国家处于飞速发展阶段，中国可以从中总结学习经验来更好地结合自身的管理进行改革。但是由于经济环境的不同，中国需要有选择性的吸收这些经验，从而达到一种较为平衡的状态。首先，必须取消官僚主义，新公共管理是反对官僚主义的。官僚主义已被证明是一种过时的、效率低的政府体制，在西方国家官僚主义已经被评论很久，尤其是在工业时展起来的官僚主义，更不能在20世纪90年代初就有效运转。所以针对改革，最首要的任务是改革组织内部结构，使责任更加清晰明朗。第二，新公共管理重视三个E，即Economy（经济）、Efficiency（效率）和Effectiveness（效益），并且有用经济价值逐渐取代政治价值的趋势。但是，效率的高低容易导致直接关注结果而忽略过程。公共服务的最终目标是公平公正，这就意味着最后受益方应该是社会公众而不是效率方面。中国社会的性质决定了其最终目标是满足人民的需求而不是仅仅追求效率。第三，公共部门管理不是私营企业管理，公共部门有不同于私营企业的社会责任，所以不能照搬私营企业的管理模式，要根据中国特定的社会环境来选择适合国情的方式来改善公共管理。第四，中国特有的人力资源的灵活性让私营企业之间更有竞争性，但是这种情况如果发生在公共部门管理中，过分的压力并不适合公共管理。因此，在人力资源与竞争方面，私营企业和公共部门应该有所区别。最后，新公共管理依赖于市场，并且相信市场可以帮助选择最合适的措施，这正验证了达尔文适者生存的理论。但是这同时也忽视了市场的缺点。合同政策实际更适合公共部门，例如运输、交流、电力或者教育等。如果每个单位和部门都可以市场化，那么私营企业和公共部门之间将没有区别。这也考虑到中国社会结构和当前环境下新公共管理在实施中可能存在的问题。但是，中国仍在改变的过程中，不是所有问题和缺点会长久困扰整个公共管理和改革。为了追上全球性的改革，中国需要不停地学习西方国家并且结合自身情况使新公共管理在中国国情下可以最有效的实施[4]。第一，改变政府职能。政府兼顾很多市场事务及相应责任。同时，一些公共服务并没有得到保障。这属于政府职责中的不平衡服务。政府需要做的就是将适当责任放还给企业、社会或者公民，好好利用合同和外包制度，与私营企业做好合作，从而更好地服务于社会。第二，将政府中的人做决定转换为法律做决定。这就要求法律系统更加完善。这不仅可以激励法制系统的进步，同时，也能使社会活动更加公平公正。第三，改革政府结构。中国的行政机制很复杂，但是又不完美，这给各项改革工作的进行带来了不小的阻碍，因此，亟须简化或者改革政府的层级结构，从而协助公共管理工作更迅速有效的开展。总体来讲，中国与西方国家情况差别巨大，因此，在改革的进行中社会结构和文化背景会有很大的影响作用。这些即构成了新公共管理在中国推进的基础，改革只有先从政府开始，才能实施电子政务，并且展开合同外包制度，进行绩效考核。中国的新公共管理改革仍在路上。综上所述，新公共管理的核心是政府，即如何使政府成为宏观调控的桥梁。分散经营和外包使政府部门有了更加明确和细致的分工，并且测评也更有针对性，因此责任决定了他们的收获。这激励着公共部门的工作人员更加努力、更有责任感。但是公共部门毕竟是不同于私营企业的，因此，不能完全复制私营企业的管理模式。对于公共部门来讲，首先最重要的就是安全问题，因为它们是直接服务于大众的，如果公务员自身都没有保障和安全感，那么他们又如何能保证全心全意的为人民服务呢？公共部门和政府正在做的就是这个国家公民想要和需要国家为他们所做的[5]。新公共管理对公共部门的管理是有推动作用的。但是如果政府体系不合适或者不够完善，司法系统也不健全，那么在这样的环境里新公共管理将无法实施，即新公共管理的推进需要稳固和相对健全的基础来作为前提条件。如果非发达国家想要进行新公共管理改革，首先需要调整政府的问题和法律体系。同时，任何一个实施新公共管理的国家都需要首先注意一个问题，即公共部门的管理可以借鉴私营企业的管理，但公共管理不能完全转化为私营企业的管理模式。首先要让人们感知在政府的扶持保护下是安全的，其次才能鼓励他们处理其他的一切事务，无论是公共部门还是私营企业，安全性都是改革中最重视的[6-7]。