1.科技公共服务体系框架

公共科技管理活动是政府、社会（公众）、市场（企业）等多方互动治理的过程。公共科技管理是管理制度与提供公共产品服务二者的统一，本质上是满足社会与公众科技需求的公共利益的政府行为。在公共科技管理的框架下提供公共产品与服务属于一种非市场机制的提供，政府作为公共事务管理的主体，在市场中发挥非市场机制的提供，政府作为公共事务管理的主体，在市场中发挥积极干预作用。科技公共管理体系是国家创新体系的有机组成部分，同时为国家创新活动及其战略管理提供重要的支撑性服务。其主要目标任务是建立高层次与多层次的专家决策咨询系统，为科技资源配置中的市场失灵提供“有限科技管理”；建立一个共享的流畅快捷准确及时的信息传递网络；在有效公共科技管理部门的基础上，建设一支高效迅速的科技管理人力资源队伍；建立起公共科技活动的长期有效的健全机制，形成与市场中科技活动互动的公共科技平台（科技公共管理体系框架结构见图1）。科技公共管理体系作为一个管理系统需要由各种机构来支撑，可以有以下几个部分组成：行政机构、服务机构和中介机构。行政机构主要由国家教育部、科技部、宣传部，组织部、中国科协、江苏省科协等部门构成，决策机构要做好各部门间的事权配置，防止出现在履行公共科技服务中的模糊行为、责任承担时的相互推诿。服务机构为各个科技单位，例如科技型企业、风险投资公司、中小科技公司等科技单位进行咨询服务的机构，为其提供税务、审计、法律等多方面服务。另外，政府应当为科技创新提供温床，为孕育出更多高科技成果提供条件。例如，建立专门的科技图书馆，便于科研人员在研究过程中寻找资料。中介机构包括科技律师事务所、科技中介组织等为科技成果转化成为商业成果提供中介服务以及最终执行起到直接或间接促进作用的机构。

2.科技公共服务体系存在的问题

（1）科学技术与经济系统协调不足。在科技管理体制改革过程中，科技系统和经济系统在推进科学技术进步方面都取得了很大进展，但这依然是在各自相对封闭的系统内部完成的，科技系统与经济系统依然是两个平行的系统，没有广泛的交汇点，科技与经济结合的问题并没有从根本上得以解决。具体表现在：经济方面：产业技术进步主要依靠技术引进，许多重要产业没有形成自主创新能力，一些重要领域甚至依赖于国外技术，产业本身缺乏自主创新，竞争力不足，在竞争中常常陷入被动局面。科学技术方面：科技改革和发展主要在科技系统内部完成，没有完全走出自身的小循环，没有全面进入经济社会发展大循环之中。我国科技体制是一个自封闭的垂直结构体系，科研单位从事科学技术研究除了追求科学技术本身的发展之外，更多地考虑对上级领导部门负责，而缺少与社会及企业之间的横向联系，是的科技成果转化成生产力的过程中遇到阻力。这两方面因素导致了科技和经济之间问题无法从根本上得到解决。科技与经济相互脱节的关键原因在于管理体制：政府的科技与经济管理职能在组织结构和管理对象上分离，科技管理职能与经济管理职能分别由科技管理机构和经济管理机构行使，科技管理机构的管理对象主要是科研机构，经济管理机构的管理对象主要是企业。在工作上，科技管理机构与经济管理机构彼此间缺少有效的配合与协调。在这种体制下，经济政策与科技政策之间缺乏有机衔接，不利于科技与经济的有机结合和协调发展。

（2）顶层体制设计尚有欠缺。当前南京市在科技管理机制上，没有突破传统的计划管理模式，行政色彩浓厚，体制性的障碍仍是制约科技发展的“瓶颈”。如条块分割、各自为政的局面仍然存在；没有建立起适应科研和技术开发规律的研发、评价和监管机制；对如何为科研人员创造良好的工作氛围、培养鼓励创新的环境等探索不够。结果造成科技资源分散、组织动员能力与协调能力不足，甚至影响到科技发展目标和科技发展战略的实施。分析南京市目前科技管理体制存在的问题，在很大程度上是由于旧制度的问题和制度变迁引出的问题。只有逐步探索、研究和解决好这些科技管理中出现的新情况和新问题，走一条适合我国社会主义市场经济的企业科技管理之路，我国的科技发展才会有一个更健康、稳定的发展基础。

（3）科技管理部门管理不当。南京市的科技工作由于长期以来传统的影响，无论是管理模式的思维不够开阔，效率也都不够高。并且管理的范围过于宽泛、工作过于死板，而且制度陈腐且不善于与时俱进，这些都为科研机构的自主创新造成了很大的障碍。这种注重细节的管理方式很难保证科研经费的使用效果。另外，一些科研组织和科技管理部门之间的信息不对称，造成双方形成了一种“委托与”的关系。使得政府对社会组织的情况不可能进行全面的调查和了解，工作效果不能达到最好。因此科技管理部门监管还存在许多的不足之处，也因为这些原因科技管理部门科技管理难免存在较大盲目性，最终获得的效果也就不言而喻，而目前凸显的问题有：①计划管理缺乏科学性和公正性，管理人员对项目决策参与程度较高。近年来，南京市出台了《科技计划管理办法》，但《办法》大多都是集科技计划管理部门的项目决策、实施管理、监督、验收等职能于一体，对内部各处（科）室之间相互制约的关系很少。《办法》中还缺乏有关公开征集项目或课题的条款，也没有有关科技项目评估、信用制度等方面的条款，使得计划管理的科学性、公正性受到影响。管理人员对项目及经费的安排拥有较大的决定权，专家的意见只是辅助手段，再加上各种人为因素的影响，使项目管理缺乏科学性和公正性。②缺乏监督控制机制，计划的跟踪管理、绩效评价还较薄弱。目前地方科技计划“重立项，轻管理”的现象在一定程度上依然存在，在科技计划审批论证、立项确认及实施中，时有入口紧，中、后期松的情况。项目立项、实施、产业化情况缺乏必要的监督和控制机制，对管理人员和科技人员均缺乏必要的约束机制，导致了项目申报和审批立项的随意性。计划项目执行的绩效评价体系，特别是更加科学、高效、符合市场经济规律的外部评估体系还没有形成。

3.科技公共管理体系———南京科技广场服务模式

南京科技广场由南京市人民政府主办，南京市科学技术局、鼓楼区人民政府、南京工业大学三方共同建设，通过整合科技资源、行政资源和中介服务资源，建设创新创业人才集聚区、科技成果转化示范区、专利技术交易窗口区、科技产业发展高端区，将建成“两大平台五个中心”，实现“十大功能”。省科技情报研究所查新中心是原国家科委批准的国家一级科技查新咨询单位，以其查新报告的权威性、客观性、公正性树立了良好的科技咨询服务品牌。

4.完善科技公共管理体系的政策建议

（1）支持南京实现股权激励试点。在宁高等院校和科研院所以科技成果作价入股的企业、国有及国有控股的院所转制企业、高新技术企业、其他科技创新企业，可以对科技成果研发和产业化做出突出贡献的技术人员和企业经营管理人员实行股权奖励、股权出售、股票期权、分红激励等股权激励。企业用于股权奖励和股权出售的激励总额，不得超过近3年税后利润形成的净资产增值额的35％。其中，激励总额用于股权奖励的部分不得超过50%。企业以股票期权方式实施激励的，应当在激励方案中明确规定激励对象的行权价格以及行权的业绩考核目标等事项。企业以科技成果实施产业化、对外转让、合作转化、作价入股形成的净收益，可以根据不同情况采取收益分成的方式进行分红激励。由本企业自行投资实施科技成果产业化的，自产业化项目开始盈利的年度起，在3～5年内，每年从当年投资项目净收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激励；向本企业以外的单位或者个人转让科技成果所有权、使用权（含许可使用）的，从转让净收益中，提取不低于20%但不高于50%用于一次性激励；以科技成果作为合作条件与其他单位或者个人共同实施转化的，自合作项目开始盈利的年度起，在3～5年内，每年从当年合作净收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激励；以科技成果作价入股其他企业的，自入股企业开始分配利润的年度起，在3～5年内，每年从当年投资收益中，提取不低于5%但不高于30%用于激励。股权激励具体办法参照财政部、科技部有关《中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法》(财企[2010]8号)文件执行。

（2）积极建立“政府引导+市场运作”的社会科技资源配置模式。公共政策学认为，政策是政府实施宏观管理的主要方式之一。科技政策是现代市场经济政府科技管理宏观调控的重要手段。一是要增加我国的科技投入，二是要引导企业成为科技投入的主体。通过政府投入、中长期发展规划、信贷、税收、价格等经济手段，建立起社会科技资源投入体系。日本、德国、韩国三国政府都是根据经济形势的重要，非常注重强调科研等科技工作一定要对社会和经济负责，非常重视科技与经济的极为密切联系。因此，国家和地区中、长期科研规划的制定，应以法规形式制定严密的制度和严格的程序，减少科研项目的随意性、盲目性、使科研计划与经济计划紧密衔接。保证重点领域的科技投入，对其他大多数领域采取社会化和市场化的投入机制。在多方吸纳资源的同时还要加强对资源的管理，提高资源的使用效率。应加快国家预算体制的改革，根据不同类型科技活动的具体目标和资金运行规律，建立适应不同需求的国家资金预算管理方法和财政资金投入方式。

（3）构建激励与约束机制。目前，科研单位对科研人才的评估、考核存在简单量化的倾向，也是导致科研工作脱离国民经济与社会发展需要的重要因素之一。科技管理部门应该在建立合理的薪酬制度基础上，建立完善的激励机制和约束机制，从而实现合理、科学的人才评估，切实推动科研人才的积极性与主动性。激励机制和约束机制是科研管理过程中的最基本的制度安排，其目的是双管齐下、奖罚分明，对科研劳动及成果进行奖励和褒贬，从而调节和控制科研人员的行为，充分发挥其积极性和创造性，提高科研管理水平。值得重视的是，虽然科技部门、科研单位正日益重视激励制度的构建，但是容易忽视个体差异性。按照马斯洛的需求层次论，需求是人类内在的、天生的、下意识存在的，而且是按先后顺序发展的，满足了的需求不再是激励因素。因此一如果没有考虑人才的工作特征和需求的差异性，“一刀切”地对所有人采用同样的激励手段，难以达到预期的效果。具体措施如下：对高校院所教学科研人员实施分类管理，对从事科技开发和科技成果转化科技人员在进行考核评价和评聘专业技术职称时，主要考核其从事科技成果转化的实绩、承担企业横向科研项目经费数量以及社会服务的效果等。高校科研院所科技人员承担的企业横向科研项目（课题）所获经费中，直接分配给课题完成人和主要参加人员的比例最高可以到40%。

（4）鼓励在宁高校、科研院所实行专兼职相结合的用人制度。在宁高校、科研院所的科技人员经所在单位与本人以合同约定，可以保留不少于5年的在编身份，离岗创办企业，在宁转化科技成果，并办理缴薪留职手续。其基本工资由高校、科研院所按原渠道发放，并代缴各类社会保险费，本人在年底时一次性将单位所发工资（含各类社会保险成本）上缴所在单位。在缴薪留职期间，参加年度考核，考核合格的正常晋升薪级工资。中途或期满后创新创业科技人员可续签身份保留协议或回原岗位工作。