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我国档案行政诉讼案件研究

发布时间:2020/10/11 9:17:11   阅读:

摘要:以中国裁判文书网545份裁判文书为对象,考察我国档案行政诉讼案件,发现2016年以来我国档案行政诉讼案件开始大幅回落且呈现较为平稳的态势,但暴露的问题需要引起重视,如法院档案行政诉讼裁判质量不高、一些行政相对人法治意识薄弱等。未来预防化解档案行政纠纷、提升案件裁判质量的可行路径主要有:从管理维度,增强档案为民服务意识,减少纠纷摩擦发生;从立法维度,将经济困难群体的档案行政诉讼纳入法律援助范围;从司法维度,多措并举优化档案行政审判工作。

关键词:档案管理;纠纷;行政诉讼;裁判;法治化

习近平总书记高度重视档案工作,曾明确指出“档案工作是一项基础性工作,经验得以总结,规律得以认识,历史得以延续,各项事业的发展都离不开档案”[1]。当前,在全面建设法治中国的大背景下,如何进一步推进档案工作法治化水平、提高档案依法治理能力、提升各级档案部门依法行政、依法管理和依法服务的能力,是做好新时代档案工作的核心工作之一。本研究拟以对中国裁判文书网上的档案行政诉讼案件实证考察为逻辑起点,对该类案件进行研究,分析目前档案行政诉讼的特点以及所暴露的问题,提出预防化解档案行政纠纷、提升档案行政诉讼裁判质量的可行路径。

1我国档案行政诉讼案件基本特征分析

2020年1月,笔者登录中国裁判文书网[2]查询得知,2014年1月1日至2019年12月31日,全国各级法院审结的档案行政诉讼案件共计545件(含二审、再审),对案件进行梳理分析,发现有如下主要特征。第一,2015年案件数达到峰值后开始出现大幅度回落。从案件数量来看,2014年审结23件、2015年审结218件、2016年审结73件、2017年审结71件、2018年审结86件、2019年审结74件。综上可知,档案行政诉讼案件在2015年达到了数量上的峰值,仅1年的收案数就占到近6年来收案总数的40%,而自2016年之后,全国档案行政诉讼案件数量开始大幅回落且呈现出较为平稳的特征。第二,全国27个省级区域均出现了档案行政诉讼案件。从案件的地域分布来看,北京市56件、天津市8件、河北省1件、山西省3件、内蒙古自治区3件、辽宁省54件、吉林省5件、黑龙江省12件、上海市11件、江苏省56件、浙江省15件、安徽省6件、福建省11件,江西省3件,山东省9件、河南省168件、湖北省9件、湖南省22件、广东省14件、广西壮族自治区6件、重庆市17件、四川省30件、贵州省5件、云南省9件、陕西省9件、甘肃省1件、新疆维吾尔自治区(含新疆生产建设兵团)2件。由上可知,河南省、北京市、江苏省和辽宁省发生的档案行政诉讼案件最多,均超过了50件,其中仅河南省就有168件。第三,基层、中级和高级法院均有档案行政诉讼案件。从案件审理的法院层级来看,其中基层法院受理360件、中级人民法院受理149件、高级法院共受理36件,这表明档案行政诉讼案件在各级法院均有受理,但县、区等基层法院是审理的主体,占比高达66.06%。第四,“一把手”出庭参加法庭诉讼仍属于个别现象。从出庭的行政负责人数量来看,仅40个案件中的行政负责人亲自出庭参加庭审,其中只有周某林诉常熟市档案局一审行政案件[3]、李某海诉徐州市泉山区档案局一审行政案件[4]、陈某群诉赣州市南康区档案局一审行政案件[5]、王某高诉彭水苗族土家族自治县档案馆一审行政案件[6]等四个案件中分别由档案局局长、档案馆馆长等“一把手”出庭,而在诸如肖某春诉遂宁市船山区档案局、遂宁市船山区人民政府一审行政案件[7]、姚某诉荆门市城乡建设档案馆一审行政案件[8]等案件中均由“副职”出庭。第五,行政相对人在法庭审理中的胜诉率总体仍较低。从最终胜诉率来看,档案行政诉讼案件胜诉率总体不高,不予受理、驳回起诉等词汇在诉讼裁判文书中高频度出现。其中仅不予受理和驳回起诉等原被告双方未能面对面进入法庭开展质证、进行辩论的不开庭审理案件就分别为16件和92件,二者占比高达19.82%。

2我国档案行政诉讼案件反映暴露的问题探讨

一是法院档案行政诉讼裁判质量不高。目前法院裁判中还存在着标准不统一、同案不同判的现象,裁判文书说理过于简单、不够清晰等问题,有些裁判甚至在事实的认定、法律关系的厘析以及法律的适用等基本方面还存在根本性错误。如,在李某森、朱某群诉广安市档案局不履行法定职责一案中,虽历经了广安市前锋区人民法院一审[9]和广安市中级人民法院二审[10]的两级法院审理,但均未对该案法律关系和事实进行准确把握和正确认定,最终在当事人坚持不懈地努力之下,该案通过审判监督程序被四川省高级人民法院予以纠正,四川省高级人民法院在再审裁定书中明确指出:“广安市档案局对李某森、朱某群的申请作出了答复,现李林森、朱记群不服该答复,依法提起行政诉讼,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件,一审法院以李某森、朱某群的起诉不属于行政诉讼受案范围为由,裁定驳回其起诉,属于认定事实不清,适用法律错误,二审法院予以维持亦属不当,依法应予纠正。”[11]二是一些行政相对人法治意识不强。不少行政相对人受到不予立案、驳回起诉或败诉的结果,与他们缺乏法治意识,不懂法、不会用法有直接关系。如,在高某丰诉吉林省东辽县档案管理服务中心提供档案信息一案中,原告高某丰提出了要被告为其找回1959年2月出生的原始档案,或者为其补充证明1959年2月出生的档案材料这种明显不符合档案法、档案法实施办法中关于档案查询、利用规定的要求,还超越了行政诉讼法及相关司法解释的规定。本案原告高某丰极度缺乏对于档案管理服务和行政诉讼相关法律法规的了解和掌握,最终东辽县人民法院做出了驳回其起诉的裁定。

3预防档案行政纠纷和提升案件裁判质量的对策建议

3.1管理维度:增强档案为民服务意识,减少纠纷摩擦发生。一是在矛盾纠纷发生的事前阶段,即在日常工作中,各级档案局、馆要“牢固树立以人为本,一切为公众服务的理念,从市场角度出发,从高新科技出发,为公众提供高质量、高水平的档案服务……拓宽服务方式,提高档案管理水平,量化、细化各项业务环节,为公众提供更多的便利”[12],满足当前和未来社会各界查阅利用档案需求持续增长的新形势。二是在矛盾纠纷发生的事中阶段,要能做到换位思考、耐心向群众做好相关档案法律法规和工作程序的解释,以实现双方自行和解,同时亦要注重利用和发挥人民调解委员会等社会调解组织的作用,让“第三人”居中调解,形成档案行政纠纷的多元化解决格局,避免动辄以“高成本”的行政复议或行政诉讼方式解决问题。同时必须强调的是,各级档案部门“一把手”要对行政诉讼法所建构的负责人出庭制度的正确认识,在档案行政诉讼发生后“应出则出”,并将庭审作为本单位干部职工的普法课堂。三是在矛盾纠纷发生的事后阶段,要做好回溯、反思工作,将矛盾纠纷的发生作为查找档案管理服务工作不足的切入点,及时修正问题、弥补漏洞。

3.2立法维度:将困难群体档案行政诉讼纳入法援范围。一是建议国家层面对已经出台十余年但从未修订过的《法律援助条例》进行修订,将经济困难的行政相对人主张档案权益纳入援助范围。二是建议有条件的地区充分利用好当前地方立法权扩容至设区市的重要契机,结合自身实际,通过出台地方性法规或地方政府规章等形式对该问题予以回应,特别是前文分析中提到的河南、北京、江苏、辽宁等档案行政诉讼案件高发区域。

3.3司法维度:实施多种举措,优化档案行政审判工作。一是加快行政诉讼案件集中管辖制度改革,尽快实现档案行政诉讼案件集中异地审理,以更好地避免地方行政权的干预。二是通过出台相关司法政策以及发布指导性案例、公报案例和参考案例等方式,规范、指导各地档案行政审判工作,以统一裁判尺度,避免和消弭同案不同判以及妥善解决档案行政诉讼中的疑难复杂问题。以指导案例为例,自2012年1月至2020年1月,最高人民法院已经发布了139个指导案例,但无一涉及档案行政诉讼问题,建议适时选取各地档案行政审判中的典型案件向社会发布,以指导各地法院审判实务工作。三是各级法院根据本地区实际情况,适时组建档案行政诉讼审判团队,提升审理该类案件的专业化水平。审判团队改革是当前全面落实司法责任制的核心内容,各级法院特别是河南、北京、江苏、辽宁等档案行政诉讼案件高发地区,应按照“审判团队建设须突出专业化、满足均衡化、符合扁平化、体现差别化的要求”[13],适时组建较为固定的专司档案行政诉讼审判团队。四是通过扩大庭审直播数量,通过邀请人大代表、政协委员等社会各界旁听等形式,加大档案行政诉讼案件的公开透明度,以公开促公正。基金项目:铜陵学院人才科研启动基金项目“立法科学化与司法公信力契合研究”。

作者:姚明 单位:铜陵学院法学院

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