本文作者：丁国峰作者单位：昆明理工大学

公共政策对现代政府的主要法治功能

（一）公共政策的一般法治功能：彰显法律的权威与效力

公共政策的一般功能是指对公共政策的制定、执行和评价上的功能，主要包括引导功能、管制功能、调控功能和分配功能等。引导功能，是政策主体对社会公众行为进行指导、引领，以政策的价值为目标，促成政策主体和政策对象对政策行为的心理定式与取向达成潜在的一致性和协调性，使政策的执行者与接受者都能遵循政策价值目标的旗帜与方向。公共政策具有公共性，通过政府与民众的互动，行使社会管理职能。政策的管制功能取决于政策主体的权威性地位以及政策本身的权威性、强制性。公共政策在某种意义上可以说是政党或某利益集团的变通性法律，特别在没有明确的法律出台之前，公共政策便可能获得法律的地位与权威，发挥管制与规范的作用。学者威尔逊认为，公共政策主要都是法律和法规，是由政治家制定并交给行政机关及其工作人员来执行的［5］。公共政策对重要的社会问题进行调整与控制，主要依赖于公共政策系统的、完整的、有逻辑的规范内容。政策调控功能的实现主要体现在政策主体对宏观调控权与微观调控权的管制与运作上，调控的具体手段和方式都来源于公共政策制定的具体内容上。当前我国宏观调控权的行使主要源于宪法的基本原则、经济政策以及其他法律原则，并无专门法律对国家调控权进行规范和调整。可见，公共政策调控功能可在一定程度上弥补法律的局限性。同时，公共政策还行使着分配社会资源和社会价值的功能，追求民众的福祉与社会的公平是公共政策基本作用的体现。现代政府的一切活动离不开公共政策的支持和法制的保障，且尚未制定为法律的公共政策也是现代法治政府权力行使的重要依据，其也具有类似于法律的效力和权威性。公共政策的产生与发展不仅推动着国家战略目标的实现，且还在我国法治现代化建设过程中实现其价值维度与理性维度。在我国经济转型时期，国家公共政策的重点在于建立和完善以经济政策为核心的一系列政策配套措施，推进市场改革的深入和经济体制的健全。经济政策往往成为国家和政府增加供给、发展贸易、扩大内需、刺激经济增长的一个管理策略和工具，社会民众也普遍认为：处理好政府与经济政策的关系有利于促进经济发展，有效的经济政策有助于社会民众享受以市场为导向的改革成果。政府在制定、执行以及评估经济政策的过程中，应积极考虑多种政策因素的影响，既需要经济政策具有适度的灵活性，又能充分估量和分析经济政策的实施效果。经济政策的范畴非常广泛，其具体包括财政政策、金融政策、贸易政策、产业政策、税收政策、竞争政策、外交政策、教育政策、文化政策、卫生政策和国防政策等。与市场机制紧密相关的政策主要表现为竞争政策和产业政策，它们存在的目的主要是为维护市场公平竞争秩序或为实现国家特定的产业结构优化与调整，以提升国际竞争力和国家整体经济利益。现代政府主要通过经济政策来调整、干预市场经济活动，以实现国家经济战略目标。因此，经济政策暨竞争政策在整个国家公共政策中居于首要地位，发挥主导作用。自由市场经济的深入发展，必然会出现不正当竞争和限制竞争的现象，为对一系列反竞争行为提供补救措施，竞争政策便产生了，它不仅包括普通意义上的竞争法，还包括一切促进国家经济民主、竞争自由的相关措施。经济政策暨竞争政策是执行国家公共政策的重要内容，经济政策的范围内容越宽泛，则政府职能由单一的管制型政府向公众参与型政府转变，公众由简单的管制对象转向与政府共同参与社会事务的管理，特别是在经济管理领域，政府的计划指令逐渐转变成为事前的规划与事后的监督，其职能也由“运动员”或“运动员兼裁判员”改为单一的“裁判员”。经济政策暨竞争政策的形成与发达，极大促成现代政府职能的转变，政府主要通过具有法律意义的经济政策来实现其对社会事务的管理和社会问题的治理，同时随着社会民众权利意识的增强和参与社会管理能力的提高，会增强政府施政与社会民众之间的信任和协作能力，实现更优的经济效率。

（二）公共政策的特殊法治功能：规范政府权力的行使

实施政治统治是公共政策的特殊功能，政治统治的合理性与合法性是公共政策特殊功能的内在要求和重要表现。政治统治以权力机关对社会问题进行有效控制，并促进社会有序发展、管理有机协调，政策主体在公共政策决策中起主导作用。政策主体应选择社会民众及参与者能够接受的、被偏好的公共政策，并根据政治可行性原则来筛选、确定特定的公共政策，明确公共政策问题的政治目标。政策主体通过制定公共政策的方式，规定政策对象不能做什么能做什么，以达到政治统治的目的。公共政策是政治统治的工具，通过公共政策可构建权力主体与社会成员之间的权威与服从关系，以实现政治行为控制，既维护政策主体的权威，又保障政策的一致性和权威性［6］。在某种意义上说，政策行为就是政府行为，公共政策实为政府的社会管理行为，“没有行政，所有的政治决策都将是一纸空文”［7］。政治统治是通过各种措施和手段来施行的，权力行使的规范化、文化与价值的培育最终都依靠政策来推动与实现。政策文化与政策价值在政策系统内部凝聚起来，形成有机整体，共同实现政策目标。政治统治以权力行使的合理性为前提，又以社会治理的秩序性为最终目标。社会治理的有序性是一个庞大的目标，必须保障社会公平、政治民主、经济自由、效率与公正等各具体指标的全面落实和各具体行为的协调发展。除政治统治功能外，政策还具有一定的社会服务功能［8］，如，扶助处于社会底层的社会民众，尤其是弱势群体，弱势个体的结合也难以组建强大的势力团体，不能掌握话语权和表达自身的政策偏好。因此，不仅要推动社会民众对社会公共事务的积极参与及管理，还应规范政府权力的行使过程。规范政府权力的行使是公共政策的特殊功能，又是实现社会公共利益的最佳途径。善治的公共政策能规避狭隘短视的利益诉求，顾及不同社会阶层、不同团体之间的公平，公共利益是政府行使权力、执行政策是否恰当的标准。发挥政策的特殊功能，应规范政府权力的行使，在立法过程中适当考虑政府权力行使的规范化、法制化，将政府权力行使限制在合理合法的范围内。政府权力行使行为能立法的尽量立法，让法律对政府权力行使进行规制，如若限制政府权力的立法还不成熟的，可先通过制定限制政府权力行使的政策来对其进行规范和约束。在民主体制下，政府权力行使的程序也应规范化、透明化，防范政府权力滥用而侵害社会民众的基本权益。此外，多数政策与社会利益问题密切相关，是对社会利益的政府调配。虽然某些政府行为并不总能正确反映社会公共利益，但政府与其他利益主体相比，其与社会公共利益的关系更加密切，且对社会公共利益的规范更加严格［9］。绝大部分公共政策的主要目的是为了解决社会问题，治理社会事务，公共政策的执行以政府公共权力的保障为基础。公共政策在应然层面表现为最大程度实现社会公共利益，但政策在执行中呈现极大的利益倾向，政府受到“经济人”动机影响，难免代表某些团体的特殊利益，而从该团体利益出发，以该团体利益最大化作为政策的执行取向［10］，导致政府公共权力行使偏离公共利益方向。因此，公共权力的行使应受到公共政策的制约与限制。政府在行使政策立法权时应积极建立民众参与程序，增强政策立法程序的透明度、规范化，使制定的政策具有广泛的民意、民权，能代表最广泛民众的利益。在政策执行过程中，应强化政策对公共权力的合理约束，使公共权力的行使避免带有主观性和特殊利益偏向，真正从实然层面实现社会公共利益。

公共政策法治功能的实现路径

（一）限权政策的存在：公共政策实现的基本条件

公共政策既包括国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则，又包括国家为经济发展采取干预社会经济活动的实施方略，公共政策的最终目标是为达致国家经济战略目标，追求经济社会的效率与公正。现代政府虽具有大量的资源优势、强大的政治号召力，并能行使强制性的权力，但政府的管理能力和责任范围毕竟非常有限，特别是其权力行使应限制在更狭隘的范围内。在经济民主和自由的扩大化后，政府的权力范围与内容不断受到限制和挤压，并非是权力无限的政府，也非是无所不为的政府。政府与社会民众一样，基本都服从经济理性人基本原则，都欲回避成本与风险而共享成果，难免就会产生搭便车行为；同时行使公共权力的政府天然就具有利用公权力为自身创利的积极性［11］。制定政策的主体同样也需遵循政策的基本原则，也应受到政策具体内容的制约，甚至具体政策就是为规制政策执行主体的行为而创设的，政策主体应在具体政策内容与范围内活动，而不能凌驾于政策之上，其权力行使应受到具有法定效力的政策限制。因此，限制政府权力的政策是良治之策，是完善市场经济体制的基本要求，更是推进政治民主、经济自由、落实公共政策的前提条件。“中国的公共政策执行发生在一个‘以党领政’、党和国家相互‘嵌入’的独特结构和政治生态中。”［12］如何有效执行公共政策，并尽量减少出差错的几率，真正使公共政策作为政府对社会经济发展实施宏观调控的杠杆与工具而得以发挥作用，这就首先需要厘清我国公共政策的执行机制，真正地执行公共政策，并不断进行公共政策的创新，协调公共政策的治理，避免公共政策执行的失真性。公共政策执行的走样或失真往往与层级性治理的失败问题相关。无论是西方国家还是东方国家在公共政策的执行中都会面临层级性治理的困境与难题［13］。中国区域的地方政府在执行政策时，通过对公共政策文本的解读，寻找一些较弹性和软性的部分进行灵活适用，为改变或修改相关地方公共政策提供了可资利用的机会，尽可能最大限度地维护地方区域乃至执政者的自身利益。因此，我国公共政策的层级性治理更应强调在纵向上的“党委”高位推动、在中间横向层级间的相互协调以及在基层中的依法坚定贯彻。在国家治理领域，中央制定的公共政策往往较地方的更具有宏观性，应将其纳入宏观调控法范畴，强调公共政策实体内容的合法性和公共政策执行程序的法制化，进行依法治理，地方政府制定的公共政策应该是对中央公共政策的细化和再规划，且不断创新具体的、不与中央公共政策相违背、相偏离的公共政策执行程序或方式。对地方政府运用自由裁量权制定的形态各异的公共政策应进行合法性审查，对与中央公共政策相冲突或矛盾的政策内容应予以撤销，并采取补救措施，对地方公共政策的制定主体给予相应的处罚，以保障公共政策的权威性和规范性。

（二）公共政策的实现：多种途径与措施的综合运用

政策功能的实现实质上就是政策主体执行、实施政策具体内容的过程，从而将政策的作用与功效全面发挥出来，将有限的个人理性转变为更深邃的社会理性。一方面，应依靠建立健全的法律体系，将科学性、合理性与可行性的政策上升到抽象的、宏观的、原则的法律法规；另一方面，应依赖分工合理的官僚组织结构，不断提高国家行政机关的民主与效率意识。同时，政策功能的实现还可以通过其他多方面的途径、措施来进行补充与整合，以全面落实政策功能目标。首先，应确立政府行政公开的基本原则。政府机关往往成为政策的决策者和执行者，为有效进行行政管理而制定的有关社会发展方向的政策，应及时进行公开，尽量减少公共权力寻租的机会，避免政策执行偏离其目标。其次，应设置公众参与政策的相应措施。通过完善相应措施，促使公众参与政策的制定和执行程序，可增强政策过程的透明度，促进政策的程序正义，提高政策的回应性。建立、健全公民参与的方法和渠道，一方面应积极推广公民参与的方法，如深入交流法、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面应引导公民运用不同渠道去影响公共政策的制定和执行［14］。应建立政府与民众的公开对话、协商合作的机制，端正政府权力与公民权利，以实现政策社会利益的最大化。最后，应完善政策过程的监督机制，不断提高监督机构的监管效率及监管力度。加强公共舆论，完善多种形式的、开放的舆论渠道。通过电视、网络、报刊等媒体的舆论，引导社会民众对国家政策进行评论，对滥用职权、贪污腐败等违法行为进行监督，激起公众对政策行为过程的关注。舆论渠道的畅通可对事关重大社会事务的政策执行行使制约和监督，实现以权利制约权力的机制［15］。公共政策重要功能的正常发挥必须以政策过程的完整性、体系性为条件，其具体践行主要通过以下程序与步骤实现。其一，认定公共政策问题。对公共政策问题的选取、评价、分析是制定公共政策的前提，应以解决社会实际问题为重点，不能偏离公共政策的应然价值。其二，确定公共政策目标。公共政策目标实质即为某种价值期望，是为了更好地体现政策思想，更好地促进公共政策的实施。其三，选择公共政策方案。公共政策方案的选择、分析、评价应客观、合理，不能偏离特定的政策价值尺度和评价标准。其四，执行公共政策。执行公共政策的效果取决于政策对象对政策内容的支持或抵制的行为、态度，违背公众利益的政策很难得到有效执行，其影响政策的稳定性，其阻碍性大。其五，评价公共政策。评价公共政策就是对政策的过程与结果进行测量、评估和预算。公共政策目标不同，评价公共政策的标准也不同，评价公共政策还受信息选择的制约，特别受到态度、情感、理想等多种选择因素的限制［16］。