本文作者：韩国明王鹤

西北某县示范村建设:实践、问题及分析

(一)西北某县示范村建设实践

2010年冬季，课题组来到某县(以下用T县代替)，对该县新农村建设进行实地调研。为了更为客观地从整体上了解该县真实情况，我们按照分散的原则选取了10个村，其中有两个示范村(以下分别用X村和Z村代替)，这样便于我们分别考察及对比研究。本文将以这两个示范村的发展情况与其它非示范村的对比来探讨示范村建设中存在的一些问题。X村位于T县南郊，距县城约2公里，距乡政府所在地约1公里，交通极为便利。村民活动中心、村卫生所、农家书屋、饮水灌溉系统等基础设施在政府的统一规划下都已完成。为了支持该村的发展，落实“一村一品”项目，政府对其主导产业———蛋鸡养殖进行大力扶持。当地政府为该村建立了可以容纳45，000只鸡以上的养殖园，对于每个入选的养殖户，政府补贴30，000元，从而形成该县具有特色的支柱产业;在旧村改造项目中，X村凭借政府的支持将靠近公路边的农户住房进行重新修建，形成一片较新的住宅小区，街道硬化及亮化也已完成;在村办公用房项目上，村委会办公楼在当地政府的支持下修缮一新，并附带给该村村委会配备了电脑、投影仪、办公桌椅等办公设施;本村还是农村妇女小额信贷项目的重点支持对象。除此之外，为了美化本村的环境，促进良好卫生生活习惯的形成，在公共卫生农村改水改厕项目的支持下，当地政府拨款为每一户人家配置了专用的垃圾收集桶并完成了人畜用水系统的改造工程。Z村处于T县城北郊，距县城约6公里，出行比较方便。该村灌溉水主要来源于附近水库和地下水。与X村一样，政府除了完善Z村的基础设施外，为了进一步促进该村的发展，大力推进“一村一品”项目，从2007起推广日光温室，对每户的温室建设进行一定的补贴，每户约为6000元。该村又依托高效农业科技示范园项目建有一个大型日光温室园区，园区中现有温棚200多个，平均每户人家1．5个棚，最多的人家有4个棚，并且从刚开始的草垫温棚已发展到现在的自动化温棚，使用滴灌系统，温棚里主要种植辣椒、西红柿;在小康农宅项目的支持下，Z村按照“高起点规划、高标准建设”的原则首批建设100套符合本地特点和乡风民俗的住宅(分为大、中、小三种户型)，政府对每一户愿意进行新房建设的农户补贴5至6万元不等，争取在4年内全村农户都住上新房;为了给村民提供聚会休闲的场所，依托于村民健身休闲广场项目，在新的住宅区旁正在修建宽阔的村民休闲广场，为了配合这个项目，村子又在村民休闲广场旁新建了一个村委会办公楼以及在休闲广场四周安装上了灯饰。此外，县政府还给该村村委会配备了3台电脑以及投影仪等办公设施。

(二)西北某县示范村建设所存在的问题

在非示范村的调研中，我们发现，一些村庄的基础设施在政府资金的支持下也得到一定程度的改善，但相比于示范村，投入明显不足。在基础设施建设方面，大部分非示范村道路修缮较为落后，仅一些主干道得到修整，村民活动中心和饮水灌溉系统在有些非示范村中根本不存在，大部分非示范村的村委会办公条件极为简陋;在推进农业产业化方面，政府所倡导和推行的蔬菜温棚及暖棚羊圈建设只能惠及部分村中的部分村民，也没有相关农业示范园区的项目支撑。总体来看，县乡政府对示范村的支持项目达到5到6项，普通村庄的项目则是2到3项，而且示范村每个项目的资金数额也更大。可以看出，我国许多地区示范村的建设往往是将各种政府项目相对集中地投入到一个或几个村庄，形成了事实上的“乡级”示范村、“县级”示范村，甚至有“市级”和“省级”示范村，也就是将国家部委、省厅局、市、县、乡各类来源的项目资金，重复叠加投入到少数村庄，使这些村庄的村容村貌焕然一新，农业产业规模迅速扩大，成为接待上级领导检查的“有显示度”的成果。但是，这种工作方式显然偏离了示范村原本的政策意图。第一，项目示范传播的意图难以达到。示范事物本身良好的发展能不能推广到其它同类事物上，很大程度上取决于示范事物是否具有典型性，即与其它同类事物的差异化程度。差异性越小，就越容易学习模仿，总结的经验也更可靠，项目模式也就越容易得到推广普及。因此，一种项目的示范，应当在一个区域内选择几种代表特征的村庄进行试验，如城郊与山区，收入较高的村庄与贫困村，产业基础良好的村庄与产业基础薄弱的村庄。如果将各种项目重复投入到一个村庄，则示范村村容村貌的变化是由“农村卫生综合改革试点项目”、“危旧房改造项目”、“村内道路硬化项目”等多个项目共同打造而成的;村庄产业的发展则是由“整村推进扶贫项目”、“一村一品”、“旱作农业示范项目”等等项目共同促进而形成的，示范村各方面变化并不是由某一个单一项目所能达到的。因此，政府部门在总结项目推广经验时必然会出现偏差，周围村庄学习也缺乏动力，基层工作人员和村民的体会更可能是如何争取到更多的项目。第二，政府投入的项目可能不是村民最需要的，甚至是农民不需要的，造成项目资金的浪费。比如政府鼓励示范村的村民建新房并进行一定的补贴，但是因为有的农民需要供孩子上大学，而有的农民则打算以后去子女所在的城市定居等等，因此他们不愿意花钱盖房。有的地方政府出资让农民修建高大漂亮的门楼，如在对一个靠近主干道非示范村的住房改造过程中，只提供少量红砖，并要求一定要用到大门的修建上，所以每家每户从外表看起来确实焕然一新，但一进到房内却是另外一番景象。当有上级检查时，当地有关部门会事先通知一些家境条件不好的村户紧锁大门，家境条件好的人家则敞开大门，以便让上级视察。相比之下，有些地方示范村的建设更为夸张和离谱，如吉林省桦甸市八道河子镇为建设小康示范村拨款335万元打造30栋别墅以显示示范村建设的成果［4］;内蒙古赤峰市不根据实际情况在敖汉旗新惠镇红娘沟村大力兴建沼气池，造成近70万资金的浪费［5］;陕西省石泉县政府花数百万粉刷危房、厕所以遮羞［6］等等。事实上，相对于村容村貌的改善，村民最需要的还是收入的提高。［7］第三，集中投入式的示范村建设方式也会进一步扩大同一区域间村庄的贫富差距，缺乏公平，有悖于公共服务均等化原则。实际上，一些交通状况差、自然条件恶劣的村庄更需要政府项目的支持，项目资金的边际效用也更大。据王铁测算，到2020年，我国新农村建设在产业发展、基础设施建设、医疗卫生、教育、文化、社会保障等六个方面的资金需求总额为18万亿元左右。［8］如果沿用目前的方式向农村投入资金，村庄之间的差距会进一步扩大，造成公共服务更大的不均等，也会造成更多的资源浪费。

(三)示范村建设中政策意图偏离的原因分析

政策意图也就是政策目的，而政策目的的确定实质是政策主体运用价值观进行价值认识的活动过程。［9］显然，示范村作为各地政府的落实中央农村公共政策的具体措施，在其筛选、投入和宣传等方面也一直贯穿着政策执行者的价值观，而价值观受外部环境的影响和制约，表现出一定的利益倾向。追求个人利益最大化是每一个人的理性选择，官员也不例外，从而出现了政府利益内在性。政府利益内在性是指政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益，而非公共利益或社会福祉的现象。公共选择理论认为，正是政府利益内在性的存在使政府组织或私人利益很可能支配着公正政策的制定，并且决定着政府公共官僚机构的运行及官员的行为。［10］因此也成为造成政府失灵的深层次原因。在没有科学合理的体制及机制约束下政府利益内在性所产生的负面效应将会更为严重，公共政策的执行也会与政策意图相去甚远。在发达国家的政治生活中，“铁三角”———利益集团、立法者联盟和行政机构影响着公共政策的制定和公共资源的分配，其中利益集团就是为某种共同的感情或利益所驱使而联合起来的一定数量的公民。［11］这种“铁三角”的关系在美国政治生活中表现得尤为明显。这种格局下，利益集团通过游说行政官员和立法者，可以使公共政策和公共资源的分配向一些利益集团倾斜，从而侵害其他选民的利益。但是，每个立法者都必须考虑下一次选举的选票数量，不能有明显侵害多数选民的行为。因此，立法者本身虽然也是这一政治分肥过程的受益者，但立法者联盟也在一定程度上抑制了利益集团与行政官员对选民利益的过度侵害。在其行政机构内部，政府官员分为政务官和事务官，主要的政务官由选民直接选举产生，非常任，任期依选举而定;事务官则由政务官考核评价和任命。政务官、事务官和选民三者之间呈现三角稳定关系。其中，政务官不仅要接受议会的有效监督，而且当他们所做的某些决策不符合多数选民的利益时，选民有权质询或直接罢免，而当事务官提供的服务不能得到公众的良好评价时，选民可以通过多种渠道将其利益诉求向政务官表达，政务官会降低对事务官的评价，从而严重影响到事务官的晋升等。因此，政务官和事务官在个人、国家和社会三者利益之间必须找到平衡。这种平衡受选民民意的极大制约，即政务官个人必须在满足了选民利益后才能实现个人利益，所以他们的最优策略是更多地考虑社会和国家的利益，把选民的利益放在第一位才有可能实现自己的利益，如良好的社会声誉、较高的社会地位和可观的收入。正是由于发达国家立法者在公共政策制定中的重要地位和行政机构内部较为有效的官员任免及制约制度的形成，政府利益内在性问题虽然存在，但得到有效遏制，将其控制在一定水平或可接受的范围之内。李军杰、钟君认为中国现实中的“铁三角”是由地方政府、上级政府(替代立法者联盟)和微观主体(替代利益集团)三个部分组成。［12］由于我国的人民代表大会制度逐渐完善，立法者在公共政策的制定中的地位逐渐提高，同时，近年来我国的一些利益集团也越来越活跃，由行政机构、人大代表和利益集团三者形成的影响公共政策的“铁三角”正在形成之中。但以目前的情况来看，我国人大所表现的监督权的弱化、虚化和权威缺失［13］仍然非常普遍。各级人大在公共政策的制定中的作用虽然不断提高，但公共政策制定及落实仍主要掌控在行政部门内部。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)的规定，县级以上的地方各级人民代表大会有履行选举同级政府，如选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长干部的职权。各级人民政府的组成部门的主要首长的任命，也要得到同级人大的同意。但事实上，我国各级政府的党政官员，包括地方政府党政主要官员和部门官员，其任用仍以委任制为主。目前，在委任制的基础上进一步发展起来的荐举委任制任免方式大量存在。荐举委任制是对委任制的改造和发展，与委任制相比无疑具有更大的民主性和科学性，但是，由于荐举委任制仍然是沿着委任制的方向，在其基础上进行修补式改造，因而，荐举委任制仍然存在着自身难以克服的缺陷。［14］其最大的缺陷就是容易因领导个人的好恶，出现“任人唯亲”和不能及时与全面了解下属情况。显然，我国以委任制为主要形式的官员任用制度使公众对行政官员没有形成有效的制约，公民通过人大组织对行政官员实施制约的渠道也不够畅通，使政治市场可能存在的以私人或集团目标取代公共目标的内在性显现(如图。政府利益内在性所表现出的对个人职务升迁、个人或组织隐性福利和预算最大化等的追求，在我国的官员委任制下主要表现为官员倾向于迎合上级领导的要求和喜好的方式行事，以获取上级的认可，争取更多的资源，从而能做更多的事情以创造更多的晋升机会，正是因为如此，社会公众的评价与意见往往被忽视，并在示范村的建设中，部分地方官员为了易于突出成果对本就发展良好的村庄反复集中投入项目资金，导致示范作用难以发挥，示范意愿落空。

反思及对策

要有效达到公共政策的既定目标，公共政策主体就必须正确执行政策所规定的内容。但在公共政策执行的实际过程中，政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。［15］其中，自身的态度往往体现对自身利益的考量，如工作的难易程度，对自己仕途的影响等等。而公共政策执行的主体是各级地方政府，这种出于自身或团体利益的考虑会使中央的公共政策在地方落实时出现偏差，导致示范这种被实践证明有效的工作方式出现失灵。上文所考察的示范村，正是由于缺乏强有力的体制及机制约束，使得行政执行主体不能以正确的方式落实示范行为，导致示范村建设过程中存在着一些突出问题，如集中投入支持少数村庄导致难以模仿的现实，资源反复投入所造成的浪费情况以及“供需”不匹配等等，从而使真正急需各种资源投入的村庄得不到应有的支持，致使有限的资源没有得到高效的利用。这使得示范的观察学习效应不足，去抑制效应和环境加强效应没有得到充分发挥，反应促进效应效果不强，唤醒效应较弱等等使其传播效力大大下降，并且政府、媒体的宣传又与村民对问题的思考和认识不一致，最终造成五大效应难以发挥，建设脱离实际情况，能满足群众需求，而示范榜样无法树立，使示范村建设面临失败的现实境遇。但是，上述示范村建设的失败，并不代表目前所有的示范村建设的失败，更不代表所有公共政策执行示范方式的失败。示范方式作为我国社会主义现代化建设中的一种重要的工作方式，其在调动民众建设热情、节约资源和达到政策意图等方面具有不可替代的作用，符合事物的发展规律，对推广新事物起着正面的促进作用，因此，示范仍然是一种合理而又有效的工作方式，在以后政策执行中必须加以采用。当然，示范作用得以充分发挥的前提是，必须让政策执行主体正确无误的理解并认真执行公共政策，避免替代执行、变相执行、选择执行等情况的发生。这就要求有相应的措施来抑制在政策执行过程中政府利益内在性所带来的负面影响，使示范这种工作方式真正起到示范作用。目前，可以从以下三个方面着手解决:第一，根据《组织法》第八条规定:地方各级人民代表大会行使讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项的职权。因此，在公共政策的制定及落实方面，人大应该从实现本地区公众整体利益的角度出发认真履行对政府公共政策的审核及监督义务，并积极主动地与相关人员交流，及时反映公民的利益诉求。此外，《组织法》第五十七条规定:新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。所以，人大可以通过正确制定和落实对同级政府主要官员的政绩考核指标，引导政府官员(集体)形成正确的利益观从而制约政府利益内在性的扩张，使公共政策的执行能够回归理性。第二，要给公民社会和各利益主体更多的参与公共管理和公共政策执行的权力，打破政府对公共权力的垄断。［16］因此，从长期来说，必须积极促进NGO的发展，培育公民的民主参与意识，拓宽和加强公民意愿表达的渠道，从而提高资源投入的精准性和利用率。从短期来讲，对于相关项目建设应该听取相关公众代表的意见再来决定资源的分配，并积极创造公平竞争的平台，让一些重要项目能够充分发挥其带动作用，调动公众的主动性和创造性，尽可能地发挥公民在现代化建设过程中的主体地位。第三，2005年2月19日，总书记《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》中指出，“要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”因此，加快城乡社区建设，充分发挥社区的作用成为制约政府利益内在性扩张以及强化公民利益表达的又一种有效途径。