一、当前农村集体所有土地法律制度体系的问题

1.行政权力干涉农村集体土地所有权流转的问题其一，当前法律制度体系缺乏对地方政府的行政权力不当干预农村集体土地所有权流转的行为进行有效约束。地方政府的公权力对农村集体土地所有权流转的干预实质是农村集体土地所有权流转市场秩序的维护者同时参与农村集体土地所有权市场交易活动，其结果势必弱化农村居民依法行使其农村集体土地所有权的能力。当前公权力介入农村集体土地所有权流转交易的主要领域是征地拆迁，并通过行政权力干预交易过程的方式来拉大农村集体土地一级市场和二级市场交易价格的价差。农村集体土地的一级交易市场价格远低于二级市场的土地出让价格的问题直接降低农村居民可从农村集体土地流转过程中获取的收益水平，损害农村基层农民的切身利益。其二，当前司法体系缺乏对农村居民因耕地征用而提请的诉讼给予有效的司法救济。依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。该法条说明，当征地方与村委会完成农村集体土地征用价格谈判后，基层农民就谈判价格的实质公正性产生质疑后无法通过提请诉讼的方式来伸张自己的合法权益。

2.农村集体土地所有权主体的行权能力受制约农村集体土地所有权人存在权利虚置问题。当前我国的农村集体土地所有权制度隐含着农村集体土地所有权人的主体地位虚置的问题。其根源在于农村集体土地所有权依法归农村居民集体所有。农村居民集体所有者被归于村民集体的制度设计存在逻辑问题，这是由于既非具有物质属性的自然人且非具有法律地位的法人的村民集体缺乏依法行使农村集体土地所有权的能力。农村集体土地所有权主体不可能是自然人，否则就会导致土地私有制；也不可能是法人，因为法人可能破产，破产就会导致集体土地所有制的瓦解。故围绕农村集体土地所有权的主体定位问题一直存在着理论争议和实践争议。其二，基层农民缺乏对农村集体土地所有权的行权能力。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是地方政府可通过征收对农民集体土地享有出让、转让或者出租用于非农建设的权利。这说明农民集体并不能完全拥有对农村集体土地的所有权，地方政府可以通过立法方式分享农村集体土地所有权中的部分权属。

3.农村集体土地所有权客体确权工作滞后农村集体土地所有权确权登记制度不完善使得农村集体土地所有权客体边界界定模糊。在农村集体土地确权登记工作的持续推进过程中，农村集体土地的地籍登记制度不完善导致农村集体土地所有权确权工作难以有效落实，进而妨碍了农村集体土地所有权流转市场的有序运作。农村集体土地所有权确权登记工作的主要为体体现在农村集体土地所有权确权登记制度缺乏规范性，工作流程缺乏科学透明性，由此所造成的农村集体土地所有权确权纠纷层出不穷。个别地方政府受自然灾害的影响以及社会维稳的需要而未能及时推进农村集体土地所有权确权工作，导致农村集体土地所有权确权工作未能全覆盖。

4.农村集体土地征用侵占农民合法利益其一，当前法律体系未能有效协调好农村集体土地所有权流转中的公共利益和村民利益。依据我国宪法第十条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。该法条的规定有力的排除了部分地方政府和利益集团为谋求商业利益而采取的征地行为。但是该法条及其配套法律措施并未清楚的界定公共利益的边界，从而致使部分地方政府和利益集体以公共利益为借口恣意扩张行政权对农村集体土地所有权的侵占，从而降低农村居民所获得的土地流转收益。其二，现行法律在农村集体土地所有权人权利问题上存在矛盾。在农村集体土地所有权转让过程中，地方政府通常主张与农村集体土地所有权的代言人即村委会展开谈判。但是这一制度安排使得村委会在全体村民行使其农村集体土地所有权的过程中易于受利益诱惑而形成实质上的权力垄断，进而将村委会的权力转换为个别村干部的个人收益权，从而损害农村居民合法土地收益权。

二、重构农村集体所有土地法律制度体系的策略

1.规整农村集体土地所有权流转中的行政权力其一，立法机构应当从立法层面限定公权力介入农村集体土地所有权流转。制约公权力对农村集体土地所有权流转的干预有助于规正农村集体土地所有权流转市场秩序，提高农民从农村集体土地所有权流转交易中的获利水平。当前公权力介入农村集体土地所有权流转交易的主要领域是征地拆迁。立法机构应当将行政机构的征地拆迁行为纳入到行政执法的程序性立法框架内，通过程序性立法的方式来保障行政权力按照法律预设的轨道来行使。其二，立法机构应当完善农村集体土地所有权流转过程中的农民司法救济相关法律。立法机构需要完善土地行政处罚救济立法工作，确保在农村集体土地所有权流转交易纠纷中，农民可向上级行政机关及人民法院主张自己的合法权益。农村集体土地所有权流转中的司法救济制度建构应当重视对农民合法诉求的合理补偿。

2.增强农村集体土地所有权主体的行权能力其一，立法机构应当完善当前对农村集体土地的市场化征地补偿机制。农村集体土地征用的市场化价格形成机制有助于地方政府与地方利益集团联合起来侵占农村集体土地权益，防控公益性质用地与商业用地的混淆，压缩农民在一级土地市场上获取的征地款与二级土地市场上的土地出让款之间的价格差空间，将农村土地权益有效反馈给基础农民。立法机构应当改变传统的地方政府土地管理部门仅同村委会进行谈判并确定农村集体土地征用补偿价格的征地机制，转而建立起包括全体农户在内的征地价格谈判机制，以切实维护农民自主伸张其合法权益的权利。其二，立法机构应当通过实体性立法的方式来清晰地规范农村集体土地所有权流转交易定价机制，以确保地方政府在征用农村集体土地的过程中可以给予当事人农民以公平补偿。这要求立法机构需通过立法方式清晰界定为公共利益而采取的征地措施和为商业利益而采取的征地措施之间的边界，将政府的强制性征地拆迁限定于公共利益性质的征地活动中。

3.强化农村集体土地所有权客体的确权工作其一，地方政府应当在完善农村集体土地地籍调查工作的基础上完善农村集体土地所有权的确权登记制度。农村集体土地的地籍调研是执行农村集体土地所有权确权登记程序的信息基础，地籍调研的工作质量直接影响农村集体土地所有权确权登记质量。地方政府应当充分利用统计部门的全国农村土地普查工作和年度土地变更调查工作的契机，并借助卫星遥感等现代化信息技术来制定本地农村集体土地的地籍调研方案。地方政府应当完善工作机构和工作机制，在执行农村集体土地所有权的地籍调查工作的过程中应当规范地籍调查工作内容，将农村各类集体土地纳入到地籍调查工作系统中。其二，地方政府应当完善农村集体土地所有权登记制度，并将其主要行政力量用于协调农村集体土地权属争议调解工作上。国土资源部应当以农村集体土地确权登记工作为基础，充分利用农村集体土地地籍管理信息优势来指导农村集体土地所有权的合理有序流转。

4.丰富农村集体土地所有权内容以保障农民利益立法机构应当分类规范农村集体土地所有权相关法律。农村集体土地所有权主要包括占有权、使用权、收益权和处分权等四项内容。当前农村集体土地所有权相关法律对农村居民行使农村集体土地所有权的行为进行了严格限制，严重制约了农村居民从农村集体土地所有权流转过程中合法获取必要收益的能力。为此，立法机构应当在承认当前农村集体土地所有权制度环境的基础上，从法律层面规范农村集体土地所有权的内容。立法机构可建立以村集体拥有农村集体土地所有权为基础，以农村集体土地使用权为核心的农村集体土地使用权流转制度。将农村土地的使用权从所有权中剥离出来并积极推进农村土地使用权流转，农民以农村集体的身份拥有对土地所有权的处分权，并以农村集体成员的身份拥有对农村土地使用权的处分权，从而在维护农村集体土地的社会保障功能基础上，有效保障农村居民对土地使用权流转的合法需求。

作者：霍建平单位：内蒙古广播电视大学