摘要：推进农村土地流转，实现土地规模化经营是转变小农经济生产方式、推动现代农业发展的重要措施。本文以重庆三峡库区为调查对象，探讨土地流转过程中存在的问题并提出对策，以期对全国农村土地流转的有序推进提供参考。

关键词：土地流转；农民；制度

重庆三峡库区农村土地(包括耕地、林地、“四荒”地和水面，以下简称农地)流转始于上世纪90年代中期，流转初期是以农户间的代耕形式出现。近年来，随着农村经济不断发展和农村劳动力加快向非农产业转移及中央一系列支农惠农政策出台，进一步促进了西部地区农村土地的流转。为正确把握党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，准确了解农村土地流转的现状，我们成立了来自重庆科技学院、民建涪陵区委、区政协经济委、区农业局、区农办、林业局、水电局、国土局、畜牧局等部门组成的调查组，通过采取调查表、召开座谈会、深入实地调研等多种方式，对重庆三峡库区具有代表性的涪陵区农村土地流转问题进行了专题调研，以期全面掌握农村土地流转过程中存在的问题，并寻找解决的办法。

一、重庆涪陵区农村土地流转现状

(一)农地流转初具规模

截止2007年末，全区累计流转农地面积19.43万亩，占全区农村土地面积的8.18％。其中，耕地流转11.66万亩，占60.0％；林地流转5.41万亩，占27.8％；“四荒”地流转1.71万亩，占8.8％；水域流转0.65万亩，占3.3％。流转土地与同类型土地面积相比，耕地占11.6％，林地占6.85％，“四荒”地占9.3％，水域占7.64％。土地流转涉及承包农户3.4万户，占全区农户总数的13.6％，涉及流转对象2.4万户。其中，本地代耕农户2.1万户，占87.5％；企业及业主828户，占3.45％；本地专业大户2120户，占8.8％。农地流转规模在5000亩以上的乡镇有江北、堡子、致韩、南沱、义和、新村、大木、焦石、龙潭、李渡、太和等。在19.43万亩农地流转中，用于种粮的8.3万亩，占42.7％；种植水果1.3万亩，占6.7％；水产养殖1.1万亩，占5.7％；规模养殖生猪0.7万亩，占3.6％；林业花卉5.4万亩，占27.7％；种蔬菜1.5万亩，占7.8％；其他(药材、种草等)1.13万亩，占5.8％。

(二)农地流转形式多样

农地流转形式从初期的代耕发展到目前的代耕、转包、租赁、入股、互换等。在这几种形式中，代耕和转包面积最多，达11.3万亩，占流转面积的58.2％。其次是租赁和入股，流转面积4.24万亩，占流转面积的21.8％。这两种形式属于有偿流转，是目前流转双方均能接受并能较好地保护农民利益，实现农业增效、农民增收的最好形式。第三是互换和转让形式，流转面积3.89万亩，占20％。

(三)流转对象多元化

农地流转已从初期的农户之间流转逐步扩大到农户与城镇业主之间、农户与企业之间、农户与专业大户之间的流转。流转的对象不仅有本地业主，也有外来业主，既有本地企业，又有外来企业。流转对象呈现多元化的趋势。

(四)大宗农地流转期限较长

在农地流转中，以租赁、入股方式进行流转的，单宗流转面积大(一般在50～100亩以上)，流转双方签订了较为规范的书面合同或协议。因此，受法律保护的流转期限都比较长，耕地一般为10～25年，林地和“四荒”地在50～70年之间。由于大宗农地流转的期限长，业主可放心大胆投入资金进行开发，农民也可得到长期稳定的收入。

(五)农地流转促进了土地的规模化经营

近几年来，随着国家加大对农业的投入和对产业化、规模化经营的政策扶持，不少业主和企业积极投身农村经济建设大潮，大规模的土地流转逐步增加。据统计，目前全区有20亩以上各类规模经营企业及个体业主、专业大户2287户，经营土地规模7万余亩。农地流转推动了农地的规模经营，在一些乡镇已形成了一批专业化、规模化的现代农业园。如，形成了以李渡水磨滩、蔺市、堡子、惠民、南沱为中心的优质伏淡季水果基地；以李渡两桂村、义和镇松柏村、大木乡武陵村为中心的花卉苗木基地；以致韩镇为中心的养鱼基地；以大木、天台等为中心的蔬菜种植基地。

(六)农地流转使农民获得了稳定的财产性收入

《农村土地承包法》和《物权法》成为农民土地承包经营权的保护伞，农民通过土地承包经营权出租、入股等方式，获得了稳定的财产性收入。以义和镇松柏村2社为例，2007年10月，该社将集体土地80亩、97户村民的承包地310亩租赁给凯尔辛基园林公司，租赁价格按每亩年700斤稻谷当年市场中等售价，农民可获得租金收入21.1万元，户均1750元，农业社集体收入4.05万元，合同规定5年后年租金上浮5％。

(七)农地流转有效地解决了土地撂荒问题

对外出打工、劳动力外出较多、农民不愿耕种的土地，推行了“中介+农户”的委托流转模式，流转面积7534亩。通过土地流转，有效地解决了土地撂荒问题。据不完全统计，全区2008年末撂荒耕地面积约8600亩，比2000年减少了60％以上。

二、现阶段农村土地流转存在的主要问题

(一)流转程序不规范

一是多数农地流转无书面合同。60％以上的农地流转只有口头协议，流转双方很容易发生纠纷。突出的问题主要有：因近年国家实行种粮直补政策，流转双方为得到直补收入而发生纠纷；外出打工农民因年老不能继续在外打工或因工作不好找等原因返乡后，需要收回外出期间由亲戚朋友代耕的承包地。代耕期间用于种粮食、种蔬菜的地收回容易，如果用于种果树、养鱼、修猪场、种花卉等农业经济用途的地收回比较难，双方极易发生纠纷。二是流转的主体不明确。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际中，大都是以社为单位造花名册，农户在花名册上签字表示同意流转，以签字代委托，农户容易反悔。特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生纠纷。三是合同不规范。农地流转合同应包括双方当事人姓名、住所；流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；流转期限和起止日期；流转后土地用途；双方当事人的权利和义务；流转价格的确定和支付方式；违约责任等内容。但实际签订的流转合同是业主与农业社签订的，多数是按照业主的意图形成，内容不全面、不规范。

(二)农地流转市场化程度低农地流转本属于市场行为，但土地流转一部分是农户间的自发流转，一部分是通过有关部门或熟人介绍，真正通过市场流转的还比较少。

(三)耕地的规模流转难度大

农地流转中一个最大的特点是林地、“四荒”地流转容易，耕地规模流转困难。规模流转耕地困难的原因主要有：一是有国家基本农田保护政策的限制。二是涉及的农户多，每个农户的想法不一致，协调难度大。三是租金与农民自种收益有差距，特别是专业蔬菜地、沿长江、乌江适宜于种植榨菜、养殖蚕桑的肥沃土地，农民不愿流转。如，美心集团与蔺市镇大桥居委4社商定该社近200亩专业蔬菜地的流转过程中阻力很大，流转方给出的租价是每亩每年1000斤稻谷当年中等售价，合750元，而菜农自己种菜每亩每年毛收入近5000余元，扣除投入和劳动力成本，亩平纯收入2500--3000元，差距太大，农民不愿流转。

(四)农民利益得不到有效保障

一是少数地方把土地流转作为增加村社集体收入的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民的土地流转，损害农民的利益。二是农民应得的流转收益存在较大风险。主要有三种情况：首先，业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户的租金。其次，少数业主租赁的“四荒”地、林地迟迟不投入、不进行开发，而是想等待时机再流转给他人，获取转让差价，其间不按时支付农民和集体的租赁金。最后，流转土地到期后，如数复耕困难。无论是短期，还是长期流转土地，业主在租赁土地后都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对土地进行整理，这将减少耕地面积和打乱原有农户土地的承包界线，期满后难以如数复耕和原样退还给农户，使农民心存疑虑，长远利益得不到保障。

(五)业主开发资金匮乏

大面积承包土地从事农业开发需要大量的资金投入用于道路、水利等基础设施建设和租金支付。目前，从事农业开发的业主真正有实力的并不多。加之现行金融政策限制用流转的农地、临时建筑及在耕地上新建的厂房作为抵押物向银行融资，致使无法到银行贷款，项目开发受到极大限制。

(六)集体土地租金管理不规范

属于农业社集体土地租赁后，有的地方把租金交由农业社管理，由社长私人在当地信用社开户，资金支取缺乏监督，容易造成集体资金流失。

三、进一步推进农村土地有序流转的建议

(一)统筹规划，分类指导，促进农村土地有序流转

第一，统筹规划农村土地流转。农村土地流转必须因地制宜，积极稳妥，不能盲目进行。国土、农业、林业及相关主管部门，应根据当地土地利用总体规划及农村产业发展规划，制定本区域农地流转总体规划，因地制宜提出土地流转指导意见。各乡镇应根据农地流转总体规划和指导意见，结合本乡镇的实际情况，提出本区域的土地流转方案。第二，加强对流转后土地用途和产业发展的指导。一是强化基本农田保护，加强监管。必须不折不扣地坚持基本农田保护区内的土地流转不得改变种粮用途的原则，积极支持种粮大户的农地流转，以确保粮食安全。二是基本农田保护区外的土地流转应符合本区域农业结构调整和产业布局的要求。三是必须保证流转的土地得到综合利用和有效开发，防止以新农村建设和城乡统筹为名，搞“圈地运动”，造成新的土地闲置和浪费。第三，必须坚持依法、自愿、有偿的原则。一是依法签订农地流转合同。必须严格执行《土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和政策规定，在稳定家庭联产承包责任制的基础上，按照明确所有权、稳定承包权、搞活经营权的原则，实行农村土地集体所有权、农户承包权、经营者经营权的合理分离，依法签订农地流转合同。同时，有关职能部门应尽快规范和完善农地流转合同内容及格式，以便指导和规范各农地的流转。二是充分尊重农民的意愿。不论采取哪种流转方式，必须坚持自愿原则，充分尊重农民的意愿，切不可强迫和包办。三是确保农民利益。农地流转要坚持有偿流转。土地流转收益必须归农户所有，村社集体或其他任何组织不得从中截留、扣缴。第四，加强生态环境保护。环境保护及有关职能部门应切实加强对流转土地的环保监管。流转后的土地，无论作何用途，不得污染当地农业生态环境和人居环境。

(二)健全制度，创新机制，促进农村土地规范流转

第一，明确管理机构和职责。农村土地经营权流转是适应新阶段生产力发展要求的局部调整，是对农村基本经营制度的进一步完善。对农地流转的管理是农业承包合同管理工作的延续和发展，是农经管理部门的主要职责。各级农经部门要切实肩负起农地流转管理的责任，及时发现新情况、研究新情况、解决新问题，制定农地流转的管理制度和监督措施。首先要确立土地经营权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规行为的处理办法。其次要规范和完善流转合同，建立流转合同的签订、鉴证、仲裁制度。再次要建立农地流转档案，重点对拟出让方的土地情况、基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。第二，完善农地流转管理办法。目前，绝大多数农地流转还处在自发阶段，政府应抓紧制定和出台指导农地流转的政策性文件和农地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有法可依、有章可循，尽可能避免农地流转纠纷的发生。第三，大力培育农村土地市场。一是确定土地流转指导性价格。合理的土地流转价格才能统筹兼顾、科学有效地促进土地流转，进而从总体上发挥土地利用效益。应遵循可持续发展思想，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上，因地制宜地制定沿江沿河、坪坝上、后山及城镇周边等不同区域的耕地、“四荒”地、林地、水面等不同类型农地流转的指导性价格，使农民从土地流转中得到合理的收益。二是土地流转服务机构可与农业局农经站实行一套班子两块牌子，各乡镇土地流转服务机构与乡镇经发办实行一套班子两块牌子。服务机构的主要职责是为农村土地流转提供政策宣传、法律咨询、信息服务、合同鉴证、开发监督及纠纷调解等。

(三)优化发展环境，加大政策扶持，加速农地流转

第一，加强农村基础设施建设，创造有利于土地流转的硬环境。通畅的交通、充足的水源和充沛的能源，是进行农业种养业开发和农产品加工的基础保障。当前必须加强农田水利基本建设。2009年春节前后华北、华中广大地区发生罕见旱情，赤地千里，也与长期对农田水利建设投入不足有重要关系。因此，各级政府应加强对农村基础设施建设的投入，创造良好的交通、水利、电力等基础条件，激发各方面投资农业的积极性，加速农村土地流转，促进农地的规模经营。第二，强化农村社会保障功能建设，创造有利于土地流转的软环境。一是建立多层次的农村社会保障体系。土地是农民安身立命之本，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力。因此，必须完善多层次的农村社会保障体系，包括农业保险、社会养老保险、最低生活保障及新型合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，为土地转出者解除后顾之忧。二是切实解决好土地流转后农民的就业、居住和其他公共服务等问题。第三，制定扶持政策，鼓励农地流转。在认真贯彻落实农村土地流转相关政策、法规的同时，要结合实际，制定相关的扶持政策和措施，推动农村土地流转。一是财政扶持。财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二是信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融部门要以支持新农村建设和城乡统筹发展为出发点，通过科学论证，对确有效益农业开发项目，允许业主用租赁的土地上的附作物作为抵押，向银行申请贷款。三是税收扶持政策，对农业产业化企业在税收上给予减免优惠。

(四)注意解决农地流转中的具体问题

一是加强集体土地租金收支管理，对村社集体资金实行村(社)财乡管，防止集体资金流失。二是应按照文件规定，对多年撂荒不耕种的承包地，收回重新发包复耕或流转。三是明确种粮直补的归属问题。种粮补贴应归代耕农户享受。四是对流转的耕地用于花卉、养殖业等非种粮用途的，不论流转期长短，都应按规定缴纳复耕费，并将此项写进流转合同中，实行按年征收。复耕费由乡镇财政代管，专项存储，不准挪作他用。

(五)加强指导，扩大农民宅基地及其房屋的流转权

随着我国城镇化进程加快，农村人口流动加速。农民外出务工流动出乡村后，45％的农民反映其房屋被闲置，出租和转让房屋的仅占被调查者的5％和8％。而被出租和转让的房屋也主要得益于地理位置的方便、交通的发达。《物权法》规定房子可抵押，但又规定宅基地不得抵押。房子抵押必然连着宅基地，这个问题从法律本身来看就有矛盾，这样就变成了禁止性的规定。建议采取重庆九龙坡区等地的做法，宅基地换养老保险，把已进城农民的宅基地收归集体所有，以解决土地房屋大量闲置造成资源浪费的问题，为土地流转创造条件。