一、城乡经济社会发展一体化的理论基础

、邓小平、、的城乡发展思想。我国几代领导集体高度重视农业和农村的发展，在城乡发展关系问题上有经典的论述，并进行了卓有成效的实践。同志的工农业并举思想。同志在《论十大关系》中指出:“在处理重工业和轻工业、农业的关系上，我们没有犯原则性的错误。我们比苏联和一些东欧国家作得好些。……我们现在的问题，就是还要适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例，更多地发展农业、轻工业。”“你对发展重工业究竟是真想还是假想……你如果是假想，或者想得差一点，那就打击农业、轻工业，对它们少投点资。你如果是真想，或者想得厉害，那你就要注重农业、轻工业，使粮食和轻工业原料更多些，积累更多些，投到重工业方面的资金将来也会更多些。”邓小平同志的农业为本思想。党的十一届三中全会以前，我国农业发展缓慢。邓小平同志做出了一系列重视农业和农村经济发展的重要论述。在1962年，邓小平同志就指出:“农业搞不好，工业就没有希望，吃、穿、用的问题也解决不了。”党的十一届三中全会以后的几年里，我国的农业生产得到了迅速的发展，但邓小平仍然强调不要对农业掉以轻心。1982年，他在总结我国经济建设的历史经验时指出:“再就是重视发展农业。不管天下发生什么事，只要人民吃饱肚子，一切就好办了”。1983年，邓小平同志再次提醒全党:“农业是根本，不要忘掉。”同志提出统筹城乡经济社会发展的战略思想。同志高度重视农业和农村经济的发展。2003年同志在党的十六大报告中，明确提出:“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”;“农村富余劳动力向非农产业转移，是工业化和现代化的必然趋势”。党的十六大报告中把统筹城乡发展，加快推进城镇化作为促进农业增效、农民增收和农村发展的战略举措。同志在党的十六届四中全会提出了“两个趋向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家经历的历程，在工业化初始时期，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。这为我国在新形势下形成“工业反哺农业、城市支持农村”的机制定下了基调。

二、城乡经济社会发展一体化的实践需求:

我国最大的结构问题是城乡二元结构城乡二元结构是发展中国家面临的难题。我国城乡二元结构是构建城乡经济社会发展一体化体制机制的现实基础。新中国成立前我国就存在城乡二元结构，改革开放以来，城乡差距总体上不断扩大，缩小城乡差距成为我国经济社会发展的重要目标。目前我国城乡二元结构更加凸显，我国城乡之间不仅存在户籍二元性，还存在收入、公共服务和社会保障等方面的二元性。

1．收入二元性。1978年农村改革开始时，我国城乡居民收入差距为2.37∶1;农村改革首先使广大农民获益，城乡居民人均收入差距迅速缩小，到1984年城乡居民人均收入差距已缩小到1.71∶1，接近世界多数国家1.5∶1的水平。1985年起，随着改革的重心逐步转移到城市，城乡居民收入差距又重新扩大起来。1985年城乡居民人均收入比是1.86∶1，1990年是2.20∶1，1995年是2.71∶1，2000年2.79∶1，2005年是3.22∶1，2006年是3.28∶1，2008年是3.31∶1。2009年农民人均纯收入为5153元，城镇居民人均可支配收入为17175元，差距已扩大为3.33∶1。2010年和2011年农村居民人均纯收入分别为5919元、6977元，城镇居民人均可支配收入为19109元、23979元，收入比分别是3.22∶1和3.43∶1。2012年我国城镇居民人均可支配收入24565元，农村居民纯收入7917元，城乡居民收入比为3.10∶1，城镇和农村居民的收入水平仍保持“3”倍以上的差距。尽管这两年农民收入增长速度比城市居民收入增长速度快，但是，如何持续缩小城乡收入差距仍是我国经济发展面临的难题。

2．公共服务二元性。长期以来，我国公共服务明显向城市居民倾斜，城市交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施几乎完全由国家财政投入，而农村教育和基础设施，国家投入则相当有限，有相当一部分要由农民自己来负担。税费改革前，对农民征收的“三提五统”，成为农村教育和基础设施建设的主要资金来源。近些年来，国家虽然加大了对农村交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施建设的投入，明显提高了农村公共服务水平，但长期形成的城乡公共服务二元结构并没有从根本上得到改变。财政资金投入明显向城市倾斜，导致了城市和农村公共服务差距越来越大。

3．社会保障二元性。进入21世纪以来，我国社会保障制度建设力度不断加大，目前，覆盖城乡居民的社会保障制度框架初步形成，但也应看到，我国农村社会保障体系建设相对滞后。总地看，由于城乡二元结构还没有根本改变，城乡社会保障制度发展仍然不平衡，突出表现在制度不统一、管理分散、待遇差距大等方面。相对城镇社会保障待遇，农村的社会保障待遇水平低。我国城乡二元结构的形成既有历史和传统的原因，如封建社会长期形成的重农传统和近代半殖民地半封建社会的经济凋零，导致农村发展长期处于小农经济状态;也有地理和交通的原因，例如地理偏僻、交通不便、环境差异使农村特别是西部民族地区农村长期处于封闭落后状态;还有制度和管理的原因。从体制和机制看，主要有两个制约因素。第一，城乡分治制约。城乡分治导致生产要素难以在城乡之间实现最优配置;城乡分治导致国家对农村投入严重不足，农村基础设施和公共服务落后，制约农村经济发展和农民生活水平提高;城乡分治导致农民收入水平低，农村消费难以拉动;城乡分治导致我国农村进城务工人员虽然工作在城市，但享受农村户籍人员待遇，出现了农村进城务工人员子女教育难、就医难等一系列问题。第二，法律法规制约。伴随着改革开放，我国对许多法律法规进行修改。但是我们看到，还有一些法律法规制约着城乡统筹发展。例如，农民贷款难原因之一是农民没有抵押物，但是当我们试图允许农民以土地做抵押时，却发现这与宪法、土地管理法等多条法律法规相冲突。在调研中，我们注意到有的省份制定了地方法规，允许农民以土地进行抵押，但在实际中难以执行，其原因是地方法规与国家有关法律法规相冲突。

三、我国城乡经济社会发展一体化目标的提出

党的十七大报告明确提出:“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”2007年，国务院下发文件，在成都市和重庆市设立统筹城乡综合配套改革试验区。十七届三中全会提出到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。关于城乡经济社会发展一体化的概念众说纷纭。从理论看，城乡经济社会发展一体化的概念是从城乡融合发展来的。十七届三中全会指出:“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”城乡经济社会发展一体化主要是针对城乡在经济社会发展中存在的二元结构提出来的，它主要是指城乡之间通过生产要素自由流动和公共资源均衡配置，以城带乡，以乡促城，城乡互动互促，实现城乡经济、社会持续协调发展的过程。城乡一体化的关键在于改善城乡关系，目的在于实现共同繁荣和发展。在改善城乡关系过程中，加强新农村建设，提高农村自身的综合实力是动力和基础，工业反哺农业、城市带动农村是核心和关键。城乡一体化并不意味着城乡一样化，也不意味着变乡为城或变城为乡。城乡一体化的概念不同于乡村城市化，也不同于城市化。乡村城市化是指人口从城市向乡村流动，或从乡村向城市流动的空间迁移过程，具体体现为乡村的现代化和农民的非农化。而城乡一体化是特指城乡关系而言，指城乡融合发展。城乡一体化意在打破城乡二元结构，改革城乡制度隔离，实现城乡融合。也就是说，我们强调城乡经济社会发展一体化体制机制的建立。城乡经济社会发展一体化是不以人的意志为转移的发展过程和客观规律。它是依从社会生产力的发展，从“城乡混沌合一”走向“城乡分离”，从“城乡分离”走向“城乡对立”，从“城乡对立”到“城乡融合”的发展规律。城乡经济社会发展一体化本质应从以下几个方面把握:第一，城乡经济社会发展一体化是发生在生产力水平相当高的时期;第二，城乡经济社会发展一体化是一种发展过程和趋势;第三，城乡经济社会发展一体化是城市与乡村互动发展的过程;第四，城乡经济社会发展一体化不是指消灭城乡差别。

四、我国城乡经济社会发展一体化的路径

我国农村和城市相分割的二元经济结构，最终走向现代一元经济结构。由传统农业和农村、现代化工业和城市并存状态，最终走向现代农业和农村、现代工业和城市相融合状态。为此，我们需要一系列体制和机制创新。

1．建立工业反哺农业、城市带动农村的体制机制。我国提出了工业反哺农业、城市带动农村的政策，但是现实中并没有真正落实。现阶段，首要的是打破城乡之间“玻璃墙”，使农业和工业、农村和城市平等发展。工业和农业、城市和乡村平等发展，从经济学上来说，就是城乡生产要素报酬要相当。“十二五”规划中指出:“构建城乡平等的要素交换关系”。党的十八大明确提出:“让广大农民平等参与现代化进程”。通过生产要素报酬相当，促进公共资源在城乡之间均衡配置和生产要素在城乡之间自由流动。生产要素包括劳动力、土地、资本和企业家才能。通过城乡一体化建设，实现要素在城乡之间自由流动。一方面需要构建多层次基本公共服务均等化体系。也就是说，基本公共服务均等化既有国家层面的，也有省级层面的，还有以县为单位来确定基本公共服务质量和水平的。另一方面是完善相关法律法规。既然我们要把制约城乡统筹发展的所有政策打破，那么也意味着制约城乡发展的或者把城乡割裂开来的相关法律法规也将被改革。

2．深化农业和农村经济体制改革，建设现代农业和农村。深化市场化改革。让农村的土地成为真正意义上的生产要素，在农村建立和完善社会主义市场经济体制。只要一提到农村土地，我们马上想到的是土地是农民的命根子，土地为什么会成为农民的命根子呢，这是因为农民的所有保障、所有生存的希望都寄托在土地上。当土地承担社会保障职能时，土地还是不是真正意义上的生产要素呢?所以从这个视角来看，要想在农村建立和完善市场经济体制，必须把土地变成真正意义上的生产要素，也就是说，把土地承担的社会保障职能从土地上剥离开来。这就需要为农民建立健全的社会保障制度。在土地还权赋能过程中，还需要建立和完善农村基层民主。随着越来越多的农民进入城市，解决土地流转、宅基地闲置问题迫切需要深层次改革。加强政府对农业扶持。农业是个弱质产业，农业和农村经济发展离不开政府的扶持。随着我国经济实力不断增强，我国有能力对农业和农村给予扶持。我国已经采取了一些强农惠农政策，调动了农民生产积极性。但是，我们还需要反思。一方面，这些强农惠农政策是不是符合经济发展规律，另一方面，它们是不是农民最需要的。这里提出一个观点，即增量补贴法。我国农业最终是要适度规模经营，因此要增加规模补贴。我国大多数农户的土地规模平均是7亩，这是没有国际竞争力的。增量补贴，就是对流入土地的主体进行补贴。这种做法有几个好处:第一，把补贴切实补给了种粮的农民，而不是那些进城务工者。第二，这种补贴有助于农户生产规模扩大。第三，可以改变边际效益递减状况。

3．推进城镇化，带动农村经济发展。“十二五”规划指出，要积极稳妥推进城镇化。从统筹城乡发展看，我国要大力发展县级城市为主的中小城市，充分发挥县级城市在统筹城乡发展中的载体作用。大城市具有经济集聚效应和辐射效应，但离农村远，联系农村力量较弱。小城镇规模一般偏小，难以发挥统筹城乡作用。相对于大城市和小城镇，县级城市具有一定经济规模，同时又和农村紧密联系，县级城市具有承担统筹城乡协调发展功能优势，是统筹城乡发展最适合的平台。把县级城市公共服务设施和市政基础设施建设作为国家固定资产投资和长期扩大内需的重点，增强县级城市统筹城乡经济社会发展的能力。我国城镇化率已经达到52.7%，处于快速推进阶段，也是矛盾凸显阶段。城镇化陷阱主要表现是环境公害、贫民窟和社会动荡等。从世界城镇化的经验看，避免落入城镇化陷阱的主要做法是大中小城市协调发展、积极发展农村地区和促进低碳、生态、可持续城市发展。为促进大中小城市协调发展，需要合理进行产业布局和促进资源向中小城市配置。只有产业发展了，才能给中小城市带来物流和人流等，促进中小城市繁荣发展。在筹集城镇化建设资金时，有的地方政府过度依赖土地财政，而土地财政是不可持续的，这也迫切需要重新构建城镇化建设资金来源。“十二五”规划明确提出，要把符合条件的农业转移人口逐步转变成为城市居民，要在制度上解决好农民工权益保护问题。我们调研了解到，农民工最主要的需求是子女教育需求。一些地方政府在进行城乡一体化制度设计时，考虑的是具有本地户籍城市居民和具有本地户籍农村居民制度上的一体化，而没有本地户籍的外地人是被排除在外的。当农民工带着子女从流出地到流入地时，实际上我们国家已经把教育资源拨付给了流出地，而流入地是没有得到的。针对农民工子女教育问题，有的地方政府提出，把孩子教育经费变成一张券，或者一张卡，分给每个孩子，当孩子随着他们父母走到哪个地方，把这张券(卡)交给流入地，就可以在流入地解决入学问题。这一方法是否可行，需要在实践中摸索总结。改革开放30多年了，而农民工子女的教育问题依然没有得到解决。这个问题需要尽快解决。要调动输入地政府解决外地进城务工农民社会保障积极性。

作者：施红单位：中共中央党校