1问题及成因

玉树州现有农业人口53614人,人均占有耕地0.239公顷,2004年农业收入10993万元,占农村经济总收入的20.3%,1982年耕地面积为1.82万公顷,人均占有耕地0.373公顷。23年中耕地锐减至1.28183万公顷,减少29.6%,人均占有耕地减少率为35.9%,年均减少1.56%。耕地利用中存在的问题和原因主要有:1.1各部门统计口径不一,统计数字“水分”过大。各部门统计数字来源不同,基层归口部门上报数据时互不协调,没有消除误差而直接上报,造成统计数字不一致;城镇化建设和退耕还林中减少的耕地,在年报统计中未减除;部分农民厌农弃耕,导致耕地减少,造成统计数字虚而不实。

1.2农业生产以指令性计划为主,引导性服务滞后。但由于历史文化等原因,玉树州农民自主安排农事活动能力不强,农业生产仍然以指令性计划为主,有关部门缺乏督查、指导、落实,农业生产中引导服务性工作跟不上,各项生产指标完成率高而不实。如囊谦县香达镇香达村1982年实行农村土地承包时全村耕地面积为175.53公顷,现仅剩余71.53公顷。按年种植指数90%计算,年计划播种面积应为157.98公顷,而实际播种面积最多只有64.38公顷,即上报的统计数字中有93.6公顷的“水分”,水分率高达145.4%。

1.3现有耕地肥力过低,单产难以提高。玉树州耕地土壤成土时期晚,土壤有机质含量较低,加上对农业生产的投入严重不足,耕作技术落后,农艺措施简单,农田水利建设落后,对耕地只用不养,用养失调,造成耕地肥力逐年下降,玉树州青稞单产一直徘徊在100公斤上下,很难实现农业增产和农民增收。

1.4耕地保护措施不到位,擅自变更耕地用途。保护耕地意识淡薄,依照法定权限审批土地职责不清,审批程序过于简化,占用耕地补偿机制不健全,农业耕地轻而易举变为非农业耕地。这种现象较为严重的地区是各县县城附近,如玉树州府所在地玉树县结古镇1982年总耕地面积为1493.548公顷,现仅耕地面积为647.048公顷,耕地减少56.7%,年均减少2.6%。

1.5农技(机)服务推广力度薄弱,耕地利用科技含量低。由于多方面的原因,州、县农技(机)服务推广机构很难发挥正常服务推广职能,缺乏投入,设备老化,人员少,素质低,农机管理混乱,事故隐患多,阻碍了科技对农业的贡献率,耕地利用率明显不高。

1.6农业基础设施建设滞后,耕地有效产出率偏低。多年来,玉树州农业基础设施建设投入远远低于其他建设性投入,近几年农业综合开发投资方向已改变,以改造中低产田为主的农业综合开发已全部转入草原建设方面,对农业土地的投入微不足道。

1.7农民轻农弃耕,耕地撂荒严重。随着退耕还林(草)工程项目的实施,耕地撂荒趋于严重。一些群众坐享退耕还林补助;部分农民异地搬迁耕地撂荒;许多农民将收入的期望寄托在每年的虫草采挖上而弃耕;大量青壮年劳力涌入城镇,导致农村劳动力资源匮乏,劳均负担过重。导致耕地撂荒。

1.8退耕还林(草)工程缺乏合理规划,存在极大的盲目性和趋同性。由于工作上的疏忽,在退耕还林(草)工作中片面追求退耕数量,不注重退耕质量,甚至将国家无偿投资已改造的中低产田也借机弃耕还林。部分村的耕地几乎全部退耕还林(草),有些则应退未耕,等待退耕还林而弃耕撂荒。

2耕地保护利用对策研究

2.1加强宣传,动员全社会力量保护耕地资源。采取多种形式,加强宣传力度,增强宣传教育的针对性和实效性,动员和鼓励每一个社会成员积极参与到耕地资源保护工作中来,保护和合理利用有限的耕地资源。

2.2搞好规划,切实保护基本农田。严格执行2004年已修改的《玉树藏族自治州土地利用总体规划(2001———2010)》,加强土地利用计划管理,从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度,加强建设项目用地预审管理和村镇建设用地的管理。撂荒耕地由乡(镇)、村、社督促承包经营者限期复垦,对拒不复垦的依法收回其承包经营权后转包。严格保护基本农田,切实保证基本农田总量不减少,质量不下降,用途不改变。经批准占用的基本农田,由县级以上人民政府严格按照国务院征地补偿办法的有关规定,采取切实措施落实补偿费用,使被征地农民生活水平不因征地而降低。严禁先占后征或不占先征,对已办理征用手续而闲置的土地,满两年未实施具体用地行为的,收回土地使用权,同时征占土地相关批准文件和合同作废,对具备耕作条件的土地,应当交原土地使用者继续耕种,或由当地人民政府组织耕种。对因闲置撂荒而暂时无法耕种的土地,责令征用单位或个人限期复垦,直至恢复耕种条件。

2.3加强科技服务,提高科技对农业的贡献率。大力提倡和推行“科教兴农”战略,建立健全各级各类农业服务机构,强化公益性服务职能,推广先进实用的科学技术,提高科技对农业的贡献率。一是加快改革农技(机)服务推广体系,强化公益性职能,改善办公设施,配备交通工具。对现有专业技术人员做好培训工作的同时,引进或招收专业技术人才。二是进一步健全州、县农技(机)服务推广机构的同时,加快筹建乡(镇)农技(机)服务推广机构。三是各级财政要在经费上给各级农技(机)服务推广机构予以保证,使农技(机)推广工作走上良性发展轨道;四是抓住“农村劳动力转移培训阳光工程”的机遇,全面开展农民职业技能培训,提高农村劳动者素质。五是加大良种良法的推广力度,继续实施“种子工程”和“科技入户工程”,提高农业机械对农业生产作业的投入比重,大力扶持科技示范户,发挥他们的辐射带动能力。六是充分发挥各级农技(机)服务推广机构的跟踪服务功能,采取州、县、乡三级技术人员联点包村包社等办法,做好产前、产中、产后服务工作。

2.4巩固农业基础设施,大力兴建以小型水利工程为主的农田灌溉配套体系。一是进一步巩固现有水利设施,在总结经验的基础上,加大改革力度,明晰产权,明确责任,充分调动各方面的力量管好农田水利设施;二是在现有实施的农业综合开发项目的基础上,积极争取其他农业项目,修缮年久失修已毁损的水利设施,进一步完善农田灌溉配套设施体系。

2.5进一步推进农业结构调整,优化种植业结构。开拓适合于玉树州实际的农业结构调整新途径和新路子,优化种植业结构。一是全州青稞种植以0.533万公顷为宜,在种植过程中突出项目作用,通过项目建立藏区青稞生产基地;二是大力发展设施农业,加快推进全州“菜篮子”工程建设进度,使蔬菜产业确实成为我州农民收入的新的经济增长点;三是适度种植洋芋,突出洋芋的食用价值和商品价值,并注重贮藏利用;四是大力发展种草业,尤其是饲草作物;五是发展具有高原特色的中藏药材种植业,按照因地制宜,适当集中连片,量力而行,逐步推进的原则,进行小面积、小流域种植。

2.6加强领导,加大耕地监管力度。加强各部门之间的协调,进一步完善部门职能,建立健全有效的耕地监管长效机制。一是应由政府统一安排,开展一次全面的、彻底的耕地资源数量清查,划清农业用地和非农业用地,准确掌握耕地面积和非耕地面积数量,明确土地承包权限,做到部门之间耕地数量的一致,为正确决策和指导农业生产提供可靠依据,并将耕地资源归口建档立卡,建立健全耕地资源档案。二是明确耕地管理的权力和责任,建立相应的工作制度,采取多种形式,将耕地保护目标层层落实到乡(镇)、村、社领导及农户。三是建立耕地保护责任考核体系,明确责任,严格考核,兑现奖惩。四是明确职责分工,加强部门协作,在州政府的统一领导下,强化县级以上国土资源部门和农业行政管理部门在基本农田数量保持和质量保护方面的职责,加大工作力度,既要有资金保障,又要有政策措施。五是进一步加大执法监察力度,坚决制止随意改变基本农田用途和乱占滥用基本农田行为,坚决禁止在基本农田上植树造林。对基本农田管理不到位,制度不健全,造成基本农田面积减少的地区和部门,必须追究有关领导和责任人的责任。