1射洪县发展循环农业机制方面存在的问题

1．1投入机制不健全

发展循环农业作为一种农业经济增长方式的变革，没有大量的投入是不可能强力推进的。近几年，国家对射洪县农业的支持呈逐年加大的趋势。在现代农业投入上，投入渠道单一，目前射洪县发展循环农业主要靠财政投入，而射洪的财政收入一定程度上还只是“吃饭”财政，对循环农业的财政投入不足，国家专项资金额度小，比如2007年政府用于农民培训的专项资金大约250万～300万元，占射洪县年财政支出的0．25％，因而无法促进循环农业健康稳定发展。对于投入的使用也不尽合理，在基础设施建设领域，用于全民收益性的投资多，真正用于现代农业建设的投资比例很小。2004年以来，虽然国家对农民的直接补贴增长较快，但总体来看，补贴效率低、行政成本高的问题十分突出。同时由于区位方面的原因，区域外融资能力不足，射洪县对区域外的资本吸纳能力相对较弱。

1．2土地流转机制不健全

企业要进农村，必然要占用土地，因而土地流转与循环农业的发展息息相关。而射洪县土地流转尚处于自发阶段，还没有形成市场化运作的土地流转机制。在建立流转合同方面，双方口头约定、没有协议的很多。据统计，射洪县2007年8448hm2流转土地中，有口头约定的有26886件，面积4096hm2，占流转面积的48．5％；无约定的有16773件，面积3024hm2，占流转面积的35．8％；签订书面流转合同的有1528件，面积1328hm2，仅占流转面积的15．7％左右。在签订的书面合同中，也还存在很多不规范的地方，有的业主流转合同绕开农户与村社签订；有的流转合同标的不明，没有流转期限和违约补偿办法；有的对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解缺乏依据；有的擅自改变土地的农业用途，还有个别地方存在违背农民意愿强迫流转，侵害农民利益的现象，这些都导致了流转纠纷大幅度增加。据统计，2007年全县发生土地承包纠纷473件，其中因土地流转而引发的纠纷311件，占土地纠纷的66％。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但还是宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。

1．3组织机制不健全

射洪县农村专业合作经济组织虽然得到了一定的发展，但总体上看，尚处于起步阶段，还存在不少问题和不足。一是覆盖面小，布局不合理：射洪全县入社（会）农民仅20％，比重偏低；现有的合作经济组织80％集中在种养殖业，而农村社会化服务和农产品营销、加工组织不到10％，产业布局失衡；合作经济组织70％布局在条件较好的乡镇，而在最需要的落后乡镇发展滞后，区域布局不尽合理。二是素质不高，层次较低。合作经济组织中的农民带头人有高中以上文化的不到20％，懂技术会管理、市场开拓能力较强的不到10％，大多数综合素质不高，制约了合作经济组织的发展。60％左右的合作经济组织内部结构松散，与农民的利益联结机制没有形成，服务基本停留在信息和技术咨询等层面上，产业化、集约化、商品化程度较高的很少。三是组织化程度低，带动力不强。合作经济组织绝大多数规模小，20人以下的占30％左右，自身经济实力不强，服务功能较弱，有的仅起到单一的生产合作作用，难以实现“产供销、农工贸”一体化的目标，更谈不上按照产品质量标准组织生产和参与市场竞争，还不能较好地提高农民的组织化程度，带动力也尚待加强。四是缺乏规范，运行不畅。近50％的合作经济组织没有章程，有的即使有章程，但很不规范，缺乏操作性；60％的缺乏议事、监事和财务等具体的管理制度；相当部分合作经济组织存在决策不民主和约束不强的问题，会（社）员很少参与决策和管理，不少成员合作意识不强，只愿利益共享，不愿风险共担，导致一些合作经济组织运作困难，甚至有名无实。

1．4保障机制不健全

目前射洪县发展循环农业还缺乏相关的地方性政策法规、标准。在技术保障方面，由于缺乏技术保障，射洪县农村沼气未能充分利用。据调查发现，示范村（广兴猫儿坝村、瞿河新华村）的沼气池虽然已经基本建立，但是使用的农户很少，使用比例不到50％，主要原因就在于没有掌握沼气使用的关键技术，沼气池产气少。由于没有掌握秸秆还田技术，示范区很多农户的秸秆既没有用于产沼气，也没有用于还田，而是用于日常生活或者焚烧。由于没有得到循环农业的技术培训，很多农户都未能参与到循环农业中来，就连在循环农业核心区和示范区内，也有一部分农户仍采用传统的生产技术。

1．5激励机制不健全

由于激励机制不健全，企业和农户参与循环经济的积极性不高。对企业的激励不够，体现在废弃物排放和保障企业盈利方面。由于没有形成废弃物无害化排放标准和奖惩措施，致使企业生产的废弃物未能完全进行无害化处理，比如盈益公司的畜禽粪便，并没有全部用于生产沼气，用于生产的沼气也未能完全使用。其他农村企业在废弃物排放方面，除了没有完全将废弃物进行无害化处理外，还造成了一定的环境污染。政府没有制定具体的激励措施保障企业的经济利益，如清见果园，由于缺乏果园循环的激励措施，所以果园在生产上也就疏于管理，没有完全进行立体种植，未能达到充分循环。对农户激励不够，体现在土地流转上。还没有形成鼓励土地流转的激励机制，乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力；乡镇农经机构撤并后，人员较少，职责不明，且兼职较多，无力对土地流转工作进行指导和管理。土地流转政策宣传不到位，有的农户想转出土地，但又怕失去土地承包权，有的地方在引进业主、签订合同和为业主提供必要支持等方面服务跟不上，影响了土地流转的规模和效益。

2射洪县发展循环农业的机制建议

2．1创新投融资机制，构建多元化投融资渠道

努力开辟资金来源，变一方投资为多方投资，变政府包建为官民共建，建立以政府投入为基础，企业投入为主体，社会投入为补充的多元化科技投入新机制。政府应加大对现代农业的投资力度和资金额度，保证现代农业健康、快速发展；积极改善投资环境，吸引境内外企业投资现代农业［1］；盘活射洪县民间资本，注入射洪县现代农业建设。为保障射洪县循环经济健康、持续发展，资金支持的重点应在以下几个方面：一是对基础设施和配套建设给予资金上的支持；二是对重点建设项目给予专项资金扶持和贷款贴息支持；三是以专项资金等形式支持循环农业共性和关键技术的研究开发，支持发展循环农业的政策研究、技术推广、示范试点、产业化发展、宣传培训等；四是对循环农业试点工作的启动，给予前期工作经费支持。

2．2推进土地流转机制，完善社会保障

进一步建立健全土地流转机制。一是规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。二是强化管理服务。妥善解决县乡土地流转中心人员编制、工作经费等具体问题，及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。三是建立有效的农村社会保障机制，认真推行农村居民最低生活保障制度，开展农村养老保险制度的改革试点，促进最低生活保障体系向农村延伸。把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民逐步纳入城镇社会保障体系，进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围。对于已经流转土地的农民，引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高他们的自我保障能力。解决土地流转后失地农民的后顾之忧。

2．3创新组织机制，完善专业合作经济组织发展政策

制定出台农村专业合作经济组织发展政策及相关配套措施，从机构、人才、培训、场地等方面支持合作经济组织发展。县里从财政支农资金中划出一定比例作为专项经费，扶持合作经济组织发展。鼓励金融机构对合作经济组织加大信贷投入。对合作经济组织成员的各项交易活动给予方便和优惠；对其兴办的各类经济实体，给予优惠政策；对专业合作经济组织登记注册，简化手续，减免费用。按“民办、民管、民受益”的原则，规范和理顺行业管理，明确指导部门职能职责，建立利益联结机制、民主管理机制、监督约束机制和风险保障机制。五是舆论引导。加大宣传力度，宣传合作经济组织的地位和作用，引导群众积极参加合作经济组织，变“我要农民做”为“农民要去做”，引导农民自觉走“合作闯市场”的道路。同时，加强领导，有序推进。县里出台发展专业合作经济组织的有关文件，专门成立领导协调小组，各乡镇成立相应机构，相关部门根据业务特点密切配合，共同抓好合作经济组织的发展。科学制定全县合作经济组织发展规划，确定发展目标，明确发展重点，强化发展措施。确定一批特色明显、运行规范、带动作用强的合作经济组织作为示范，以点带面，引导发展。

2．4完善保障机制，推动循环农业发展

作为对传统农业发展模式的突破和创新，循环农业建设周期长、难度大、涉及面广。因此，必须通过立法来规范政府、企业、公众的行为，通过严格执法来推动和实施，做到有章可循，有法可依［2］。在认真贯彻落实《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和《环境影响评价法》等有关法律法规以及国家、省有关循环经济的法律法规和规定的基础上，加快研究制定相关的地方性法规。制定环境资源核算政策、绿色税收政策、财政投入政策、财政信贷政策、生态补偿政策、排污收费等政策，运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济政策手段调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护的协调发展，保证循环农业顺利实施。在技术保障方面，要坚定不移地实施科教兴农战略，不断加大对循环农业的科技投入；要继续通过与四川农业大学和省内外育种单位合作，进行新品种选育和高产优质高效、安全生态的清洁栽培技术的集成研究和应用栽培技术，充实粮食作物作为循环农业研究中最基础的一环；要建立循环农业科技创新和推广体系，将先进适用的科技成果不断转化为现实生产力；同时，要加快农村教育的步伐，提高农村人口的素质，加强对农民的技术培训，使他们掌握沼气技术、秸秆还田以及农作物循环生产技术要领，取得实实在在的经济、社会和生态效益。

2．5健全激励机制，调动企业和农户积极性

积极出台废弃物无害化排放奖惩措施和企业参与循环农业的激励措施，规范企业废弃物处理行为和鼓励企业积极参与循环农业［3］。应当加大处罚力度，制定适当的收费标准，充分发挥排污收费的经济刺激功能［4］。制定企业参与循环农业的激励措施，为参与循环农业的企业创造环境，同时给予一定的物质或者精神奖励，提高企业参与循环农业的积极性。进一步明确土地权属，允许农户把土地作为要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。