作者：丁少群魏晓盛马琳琳单位：西南财经大学保险学院

一、引言:难以转化的有效需求

2007年中央财政扶持的政策性农业保险出台之前，农业保险一直以商业化模式运营，政府力量介入不足。在这种模式下，出现了农户不愿参保，保险公司不愿承保，农业保险业务萎缩的现象。其原因在于农业保险高损失率、高费用率和高保费的特点决定了其不适合采取完全的商业化方式运作，而需要政府的财政扶持［7］。2007年开始实施的农业保险中央财政补贴政策，迅速促进了各地农业保险的快速发展，三年后的2009年全国农业保险费收入达到了133．9亿元，比补贴政策实施前的2006年8．48亿元高出了10多倍。然而，最近两年农业保险费收入却再难以快速增长，2010、2011年的农业保险费一直停留在135亿元左右。目前来看，财政补贴对农业保险的拉动作用在短期内是明显的，但其可持续性却遇到了障碍。一个有趣的现象是，即使政府对保费补贴比例达到80%，依然有部分农户不愿参保，如洛阳市小麦保险财政补贴试点工作。［6］这一现象凸显了中国农业保险运行中的尴尬:农户对农业保险的潜在需求难以转化为有效需求。理论上，强制参保或在财政补贴保费的前提下，可以将农户对农业保险的潜在需求转化为有效需求;实践中，中国农业保险采取了自愿参保的实施方式，高补贴也难以唤起部分农民的投保意愿。理论与实践的相悖反映了农业保险所嵌入的制度环境对其发展的不利影响。

二、研究视角:制度嵌入性

嵌入性是经济社会学的一个核心概念，美国学者格拉维诺特1985年将之具体化，认为经济活动嵌入于社会关系网络，并强调具体的个体关系和此种关系的网络在产生信任上的作用即信任来源于社会网络，而人类的经济行为嵌入于社会网络的信任结构之中。［15］嵌入性分为结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。结构嵌入性即格拉维诺特论述的嵌入性概念;认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性分别指行为主体在社会活动中受其固有思维方式等认知方式影响，受其习俗、宗教和价值观等文化因素制约，受所处政治体制、权力分配等政治因素限制。此后，嵌入性被应用到经济社会学、社会资本、网络组织等多个领域的研究之中。20世纪七八十年代兴起的新制度主义就是在此背景下产生的，它揭示了制度及其嵌入性在经济活动中的重要性，认为在研究经济活动时，不仅要分析规范这一经济活动的制度，还应分析该制度是如何在更大的制度环境中运行的。新制度主义在发展过程中，逐渐形成了社会学制度主义、历史制度主义和理性选择制度主义三个流派。本文主要借鉴社会学制度主义和历史制度主义的分析方法。社会学制度主义强调制度嵌入的重要性，认为市场经济中的社会生产体制因嵌入于更大的社会制度、经济制度、政体和文化中而呈现出差异。［3］其研究的重点是探讨制度的运作如何嵌入于更大的制度环境中，在方法论上偏向整体主义，认为制度嵌入的环境是一个多种因素相互交织的、复杂的、整体性的构造。社会学制度主义的研究方法考虑全面，但容易陷入方法论整体性的陷阱。历史制度主义在制度嵌入方面的研究主要强调制度的关联性，将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。其研究思路偏向变量之间的动态关系，在确定了因变量后，截取一定历史时期内的制度因素作为自变量，探讨制度因素的相互变动如何影响因变量。制度因素在这里被看作是历史景观中推动着历史沿着某一路径发展的相对稳定和最为核心的因素之一［2］。

三、政策性农业保险的嵌入环境及其隐忧分析

(一)政策性农业保险嵌入于追求自身利益的地方政府行为模式

政策性农业保险由中央财政和地方财政共同支持，省市政府组织领导、统一制定办法，县乡政府具体实施推动，商业保险公司负责业务经营。很显然，地方政府是政策性农业保险的最重要推动者，其支持力度大小是农险能否持续发展的关键。新制度主义认为，地方政府也是具有自身利益的行为主体，其行为具有自主性，受制于自身经济、政治利益的追逐［5］。

1．地方政府推动政策性农业保险的经济成本与收益分析

分税制改革后，中央和地方的财政分配关系呈现出财权上缴、事权下沉的特点。财权方面，全国税种被划分为中央税、地方税和共享税。其中，税收规模最大的企业增值税被划为共享税，中央和地方分别占75%和25%，而所有企业的消费税都被划分为中央税［11］。通过这一划分，在税收初次分配上中央财政收入远高于地方财政。另外，分税制仅规定了中央政府和省政府的财政划分办法，而没有规定省级以下的财政划分。因此，各省政府可以自主决定本省各级政府的财政划分，造成了地方政府财权的层层上缴;而与此同时，事权却没有相应上移，地方政府依然要承担各项事务的管理职责，在政府收支上表现为地方收入锐减、支出上涨。

对于地方财政缺口，上级政府通过税收的再分配予以弥补，最常见的再分配方式是税收返还和转移支付制度。这一税收分配方式使地方政府产生了对中央财政的依赖，特别是在税费改革后，地方政府的收费权益大大消减，其收入越来越依靠上级政府的转移支付补助。这种转移支付包括专项补助、税收返还补助、其他补助等，地方政府对中央财政的依赖使“跑项目”(即所谓“跑部钱进”)成为地方财政收入一项重要来源［12］。总体来看，财权上缴、事权下沉改变了地方政府行为模式，获取可支配的资金流成为了地方政府执行政策的激励力量。

然而，地方政府推动政策性农业保险难以获取可支配的资金流，反而要承担一定的经济成本。其一，根据政策性农业保险补贴方案，地方财政应对农业保险进行配套的保费补贴，即地方政府推动政策性农业保险会有一笔直接资金流出。其二，尽管政策性农业保险有中央财政支持，但其具体事宜由地方政府负责，即地方政府需要承担制度的建设成本和运行费用。如安徽省政府规定，农业保险推广、宣传和培训等方面发生的费用不得在保费补贴资金中列支，县、乡(镇)政府以及财政、农业等部门履行引导支持、组织推动、协作办理等职责而发生的费用，由同级财政预算安排［1］。最后，政策性农业保险的保费资金实行专项管理，任何部门、单位和个人不得挪用、挤占、转移，因此农业保险基金也不可能成为地方政府的建设资金来源。特别地，某些地方特色农业(如葡萄种植)的保险费补贴未纳入中央财政补贴范围，这部分的补贴完全由地方财政承担。上述问题对不容乐观的地方政府财政能力提出了挑战。一方面，分税制改革后，地方财政日益入不敷出，财政自给系数已由2000年的60%降到目前的50%左右(见表1)。尽管一些地方政府可以通过预算外收入(如土地转让收入)弥补财政不足，但土地财政不会必然促进地方政府将收入大量用于公共建设和农业保险费补贴，且这种收入方式也是不可持续的。另一方面，据审计署披露，截至2010年底，全国地方政府性债务余额高达10万亿元，全国共有19．9%的市级政府和3．56%的县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，这给地方财政造成了巨大压力［10］。因此，依赖财政补贴的政策性农业保险在地方政府的财政支持能力上迟早可能出现问题，这将使制度的长远发展存在隐忧。

当然，地方政府推动政策性农业保险的发展也能获取一定的经济社会收益，主要体现在获取中央补贴资金、节省救灾资金和实现农业保险的正外部性。尽管相关政策规定中央补贴资金是专项资金，任何单位不得挪用，但在实践中，仍有一些地方政府会采取非正规手段套取中央补贴资金，并挪作他用，以解决地方财政资金的不足。节省救灾资金，是指参保农户在发生风险事故时会得到保险赔付，这减轻了地方政府救灾资金的支出。农业保险的正外部性，是指农业保险的发展会带来农产品产量供给的增加和市场价格的稳定，从而给整个社会带来了福利增长［1］。

2．地方政府推动政策性农业保险的政治收益分析

在现行的组织人事管理体系中，中央和上级分别掌握着地方和下级部门的人事考核及任免权。因此，服从上级安排、完成上级任务是下级官员获得晋升的保证。而上级对下级的政绩考核方式通常是将任务或指标层层分解，根据完成情况进行奖惩，这种考核的体系比较复杂，考核指标繁多，且权重不同。［6］一般来说，指标可以分为关键指标、优先指标、硬指标和软指标等。关键指标实行一票否决制，如地方政府出现民众越级上访事件则其考核失败，优先指标包括维护社会秩序等，硬指标通常指经济方面的任务，软指标通常与社会事业相关。其中，优先指标和硬指标往往成为地方政府关注的焦点。如根据周飞舟对福建及重庆一些县乡的调研，招商引资和财政收入是诸指标中最重要的部分。［12］这一政绩考核机制使地方政府官员专注于完成上级任务及硬指标以获得政绩，一旦上级对某项政策不再关注或上级所指派的事务在考核体系中不重要，地方政府执行这些政策的动力就会不足，政策实施就会打折扣。总之，地方政府及其官员是具有自身利益的行为主体，其在执行政策时会考虑能带来的政治收益，包括政治晋升和表彰的机会等。当前，部分地方政府将政策性农业保险纳入了政绩考核体系，但其在整个考核体系中所占权重并不高。

以安徽省为例，根据《安徽省2011年度民生工程考核办法》，政策性农业保险占绩效考核的比重为3%，省政府对于工作成绩突出的市、县(区)给予表彰，并适当奖励工作经费。①在安徽省的一些基层政府，地方官员推动政策性农业保险的政治收益通常也只是类似的表彰及一些工作经费奖励，如潜山县对政策性农业保险推广先进单位的奖励为通报表彰及1000～3000元的工作经费奖励。②总体来看，地方政府推动政策性农业保险的政治收益多为精神奖励(通报表彰等)，政治晋升和实际物质奖励较少，即相关的政治收益有限。在地方管理的压力型体制下，地方政府可能会在短期内推动政策性农业保险，但从长远看，一旦上级政府施加的压力消失，推动农业保险发展的外在动力就会减弱，从而政策性农业保险的可持续性得不到保证。此外，上级政府的压力可能会使地方政府在执行农业保险发展政策时采取非正规手段完成上级指派的指标，如地方政府为保证农险覆盖面和承保率，可能会强制农户参保或替农户代为投保(在发生灾害时也代为索赔、领取赔款，如此可能出现截留赔款的现象)。因此，从长远来看，地方政府是缺乏执行政策性农业保险的政治基础和内在激励机制的。

(二)政策性农业保险嵌入于生产方式不断变迁的农村经济结构

20世纪90年代以来，农村经济结构处于不断变迁中。城镇化的推进和农村劳动力的输出，使依托于家庭联产承包责任制的农业生产方式不断发生变化。外出务工相对于农业生产的收入优势，形成了对农村劳动力放弃农业生产的激励，不可逆转的城镇化进程冲击着原有的土地经营制度，而入世带来的全球化竞争使小农生产更加难以适应。农村就业结构和生产方式的变迁，带来了农业保险需求的变化。部分外出务工农民放弃了农业生产，其对农业保险并无需求;一些仅在部分时间从事农业生产的兼业农民，对农业保险的需求并不迫切。［8］由于小农生产的低效及农业收入在农户家庭收入中的比重不断下降，农户参保的积极性并不高。庹国柱等在广东、上海等农村经济比较发达、农民收入比较高的地区的调查显示，农业收益在农户收入中的比重不断下降，农户收入增长中的大部分来自乡镇企业所得，即使发生灾害，农户的农业生产经营和家庭生活也不会遭受严重困难［7］。很显然，这些人很难成为政策性农业保险的可持续的保障对象。与此同时，工业化城市化的发展及农村劳动力的转移，使农村土地经营权流转和产业化经营在农村中兴起，并得到各级政府的认可。2008年底，全国各类农业产业化组织总数达20．15万个，专业村达45650个。农业产业化经营组织带动农民9808万户(当年乡村总户数为2．57亿户)，2000年～2008年间农民参与产业化经营增收幅度达年均10%左右，农业产业化经营成为农业经营性收入增长的重要渠道。①相比于分散、低效的小农经营，产业化组织在农业保险的投保意愿与缴费能力上都更胜一筹。安徽等地的调查显示，在一些遭过灾和产业化程度较高的地方，农户投保积极性更高。即使在财政补贴试点尚未启动的2005年，安徽省农业产业化龙头企业参保率即达69．14%，并带动了农户投保。②可喜的是，近年来，越来越多的省市开始重视农村产业结构的调整和农业产业化的发展，由此可能带来农业保险潜在市场的扩大及投保方式的变革，如吉林省对粮食基地县的玉米、水稻和大豆实行统保，湖南省的大型农场和龙头企业发挥带动作用，组织农户集体投保。③总之，政策性农业保险嵌入于产业化和专业化经营兴起(同时小农生产又普遍存在)、农村劳动力外出务工及城镇化不断推进的农村经济结构之中，其有效需求呈现出巨大差异性。农村经济社会结构的不断变迁及地区间变迁的不一致性，容易导致各地政策性农业保险呈现出极具差异性的需求特征和发展模式，这会导致不同地区农险制度发展的波动和不稳定。

3．政策性农业保险嵌入于信任缺失的农村治理结构

中国人的信任多是以血缘姻亲关系和情感两个因素为基础的。［4］在社会转型过程中，人与人之间的情感沟通减少，同时受“金钱至上”及西方自由化思想的影响，中国传统文化中两个影响信任的重要因素都在逐渐被稀释。因此，当前中国社会普遍出现了信任缺失危机，群体性事件的急剧增多在一定程度上反映了这一问题的严重性。1993年～2005年间，中国群体性事件由每年8700件增长到83600件［14］。在农村地区的信任关系缺失问题上，社会转型仍然是一个不可忽视的社会背景。改革开放后，中国农村逐渐由传统社会转向现代社会。随着城市化不断推进，传统的农村边界被不断调整;而计划生育政策及人口流动使农村的家庭模式日益缩小。在这些因素的驱动下，农村中关系网络的密度日益薄弱，人们违反道德的成本不断下降，农村传统的道德观、宗族观等价值认同体系逐渐瓦解。即在社会转型背景下，农村中过去被广泛接受的认同体系逐渐失效，而新的认同体系并未随着社会转型而建立，如村干部不再具有传统农村中的威望和地位，其在更大程度上被视为下派官员。一些地方政府及官员与民争利的行为经常发生，这使得一些农村基层政府逐渐失去了农民的信任;而部分农村基层政府在执行计划生育、土地征收及干部选举等政策时的不当行为，更加剧了信任治理危机。农业保险嵌入于信任缺失的农村治理结构时，其运行的社会基础便十分脆弱，其实施方式只能采取自愿性，政府没有也不能够在财政补贴保费的基础上强制农户参保。事实上，即使在官民信任关系良好的建国初期，强制性的农业保险也引发了诸多农民的不满与业务混乱，农业保险还因此被停办一年［9］。农村中社会信任体系的缺失，不仅表现在农户对基层政府不信任，还表现在对保险公司的不信任。如在安徽省水稻干旱和高温热害指数保险的试点地区，仅有不到20%的被调查对象信任销售农业保险的公司，信任的缺失导致大量农户不愿购买农业保险，害怕上当受骗［13］。

四、制度环境重塑:政策性农业保险可持续发展的建议

(一)优化财政补贴制度，建立长效扶持机制

当前财政补贴政策有效促进了农业保险的发展，但依然有几个问题值得注意。其一，中央财政应加大投入，以减轻地方政府特别是不发达地区地方政府的财政负担。同时，财政部门应加强对资金流向的监管，确保补贴专项资金不被挪用、占用。其二，根据作物种类、种植规模、农业风险高低等因素，实施差异化补贴政策。从提高农业保险覆盖面角度出发，财政补贴的重点应偏向专业化种植、规模化经营、高风险地区的农户。其三，增加对保险人承担巨灾风险能力的财政支持力度。保险人承保农业保险会面临巨额赔付的风险，从长远看，分散或降低保险人巨额赔付的风险对于农业保险稳定发展是必要的。当前急需健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。

(二)重构地方政府激励机制，改进政绩考核体系

如上文所述，获取政治收益是地方政府推动政策实施的重要激励因素。而在当前的政绩考核体系下，地方政府往往关注招商引资、工业园区建设及财政收入等经济指标，而忽视农业发展、城乡和谐社会建设等其他指标，这不利于政策性农业保险的长远发展。因此，上级政府应改进考核体系，加大体现社会经济发展公平性和平衡性的指标在考核体系中的权重，如农民收入的增长、农业生产的稳定和城乡收入差距的缩小等，并将之长期化、制度化。鉴于农业保险对农民收入和农业发展的积极作用，改进政绩考核体系有利于从内在机制上激励地方政府持续推动政策性农业保险的发展。

(三)提升农业产业化程度，发挥专业化组织、龙头企业参保带动效应

农业产业化组织经营规模大(大量保险标的聚集意味着经营风险的集中)，经营效率高，缴费能力强，容易形成对农业保险的有效需求。但中国大部分地区的土地经营规模小，种养农户分布零散，生产效率低下，对农业保险的有效需求不足。各级政府应根据市场需求，引导农民调整种养结构，鼓励承包土地的流动和集中，在产业化条件成熟的地区，通过技术扶持、优惠信贷等政策的调节作用不断提升农业产业化程度。同时，以农协等专业化组织、农业龙头企业等为依托，吸引农户参保，发挥带动作用。

(四)培育农村社会的信任体系，重构农业保险发展的社会基础

单纯的财政补贴政策并不一定能将农户对农业保险的潜在需求转化为有效需求。在信任关系缺失的农村治理结构中，农户对基层政权和保险公司的不信任，是造成其对农业保险持观望态度的重要原因。因此，除财政补贴外，培养信任关系对于农业保险的推广有着重要意义。根据格拉维诺特的理论，信任来源于社会网络，持续的交换关系会产生共同的期望，即双方参与社会网络的密度越大，其为共同目标而合作的可能性及违约成本也越大。此外，对制度的信任是一种依赖于动态的人际互动的过程信任，不同于以静态的人际关系为依据的人际信任［4］。因此，要提升政府、保险公司与农户之间的信任关系，应增加三者之间的交往密度，使政府、保险公司和农户间产生共同期望和互惠规范。具体措施包括:改善基层政府的民主管理，增强乡村事务的透明度和农民参与程度;政府对农业保险进行互动式宣传，保险公司应主动加强与投保人之间的沟通;完善农业保险经办机制，确保承保到户、定损到户、理赔到户，并保持制度的稳定性等。