(一)“公平规划”

1992年春，美国发生了两大城市新闻。

其一是3月底芝加哥市在维修桥梁时，施工单位误将桥桩打人地下排水系统，引起河水倒灌入城，市中心大部分重要建筑物中安放供电设备的地下室淹水，不得不停电封闭，上百万人从高楼中撤出，市中心停止运营数天，损失达10亿美元。第二次是4月29日，洛杉矶白人警察殴打违章驾驶的黑人，引发骚乱，市中心的“韩国城”及一些商业区被抢烧一空，经联邦政府出动军队才得平定，损失数十亿美元。在美国第三大城市芝加哥发生的是“天灾”，暴露了长期只讲利用，忽视维修的美国大城市基础设施的老化间题。第二大城市洛杉矶的“人祸”更为复杂，而下层市民对城市贫富两极化的不满则是根本原因。这两场灾难，终于引起国会及政府对城市间题的重视，通过了“城市援助法案”，拨巨款补助受害城市。

正是由于城市灾害的发生及城市援助法案的通过，“公平规划”(EqnityPlalining)才应运而生，成为当前美国规划界的热门话题，甚至不少规划院系在酝酿开设有关课程。公平规划的中心是如何正确评价城市问题，以求公平地利用城市法案提供的城市复兴资金，为下层市民提供援助。然而，如何实现“公平规划”迄今尚无定议。

其实，规划的公平性历来是规划理论的中心问题之一。在市场经济下，市场力被认为是调节经济活动以至社会活动的主要因素。那么，规划有何作用?规划师的主要职责何在?诸家争鸣，众说纷纭。被当代规划理论泰斗卡斯泰尔(M.Castelis)誉为“20年来最优秀的规划理论著作”的《在公共领域中的规划》(Phnning仇thePublicDomain，作者JohnFriedmann为洛杉矶加大教授)对以上问题有详尽的讨论。长期以来，规划被认为是一门技术，如同一切技术一样，，规划的社会功能是提供解决问题的手段。

由于在评价“手段”时，着重点往往在其解决间题的效率，故效率也成为评价规划优劣的标准.与此对应，作为技术人员的规划师，其职责是为决策者提供可选用的方案，即解决问题的各种方法。规划师的这种社会角色，决定了规划师必须寻求决策者的支持，以便“向权力讲授真理”(wildasky，1979)。这种观点在60年代末遭到挑战。反对者认为，如果规划师只为决策者服务，那么谁来保护非决策者

的利益?虽然在理论上决策者可代表全部公众利益，但在西方市场经济中，各利益集团的影响远大于一般公众，所以决策者往往是大利益集团的代言人，而非公众的代言人。60年代民权运动中成长的一代规划师以公众代言人为己任，由此产生公众参与、辩护规划等一系列新的规划内容.在这些规划师看来，规划不仅是一门技术科学，更是一门社会科学。规划师不仅是技术人员，更应是社会工作人员。如果说技术科学惯于以效率作评价，社会科学则更多以公平作评价。

时至今天，美国规划师讨论的中心问题之一仍是:规划师对社会的主要贡献是什么?由于60%的规划师在政府机构工作，因此他们在工作中往往面对某种“良心上的困惑”。一方面，他们越来越看到社会不公平带来的城市问题，因此希望社会变革(socialChans“)，以根本解决城市问题。另一方面，由于社会变革过于激进，目前看不到实现的可能，大多数规划师只能做些社会改良(Soc诫Reform)的工作，在现实条件下尽可能为公众利益做些实事，更注意“社会公平”的间题。但做这类工作的同时，他们又不无困惑地感到这种改良只会帮助延长现有体制的寿命，而变革这个体制才是他们的真正愿望。

他们之所以忽略物质性规划(Physicalp如ning)，不一定是轻视物质性规划的作用，而是因为在现有体制中，大多数物质规划只是为既得利益集团作锦上添花，而非为最需要帮助的下层市民雪中送炭。若将有限的城建资金用在美化城市的项目上，则低收入住宅，衰落区复兴等出于“公平”考虑的项目将更为减少。

(二)市场经济下的规划工作及其社会功能

在Friedmarm看来，西方市场经济下的规划工作应包括以下内容。

1、经济规划(全国性、全省及地方性):包括投资规划(以促进经济增长)、就业规划、货币政策规划、贸易规划、收入分配规划、战略性物资规划(如能源)，及各部门规划(农业、交通规划等)。

2、社会规划(全国性、全省及地方性):包括保护市场经济下受害者的规划(如失业保险、转业培训规划等)、社会福利规划及各专项规划(住房、保健、教育、老年人及幼托规划等)。

3、环境规划(全国性、全省及地方性):包括防污染规划、公共土地管理规划、水资源管理规划、资源节约规划、野生生物保护规划、稀有环境保护规划、能源规划。

4、城市规划(地方性):包括用地规划(区划法、公共设施布局)、地方性交通规划(道路、公交)、对外交通规划、城市再开发规划、城市设计、历史地区保护规划及社区规划。

5.区域规划(全国性、各省):包括自然资源规划(灌溉系统、水力资源、主要河流流域规划)、区域经济规划(以解决区域发展不平衡及城乡发展不平衡的问题)、人口迁移及安置规划(包括自发流动及被动搬迁)、大工业迁址规划、区域交通规划及农业区发展规划。

6.国民安全规划。

综观以上各项规划，可发现它们的共同特点:其基本工作内容仍是“公共事务”，其主要服务对象仍是“公众”。因此，市场经济下规划的社会功能是:

1、指导经济稳定成长，为经济发展服务。

2、提供各种公共服务，尤其在私人投资无意经营的领域内的公共服务，如公交、公路、大型水电站等。

3、提供公共补贴，以资助某些有利全体公民的项目(如工业搬迁、农田占用补贴)。

4、保护公共利益，协调利益冲突，防止因追求利润的市场力过于膨胀而影响公共或其他个人的利益(如制订用地规划、区划法、防污染法、野生生物保护法等)。

5、调节社会分配，为市场经济受害者提供补贴，以减少两极分化。

不论这些功能有多少可以实现，其基本出发点显然在于对“公平”的考虑，而不是对“效率”的考虑。其原因是“市场”这只无形的手虽能促进效率的提高，却无法提供公平的分配。

一般认为，“公平”和“效率”是两个同样重要，却又难以兼得的目标。追求“公平”，往往影响效率，反之亦然。西方市场经济下规划对公平的侧重，我认为是由于市场经济根本出于鼓励竟争，以提高效率，故自身已有高效率的优点，而“公平”正是其弱处，故市场经济即使为了自身的存在，也需有注重“公平”的规划来作平衡。相反，计划经济的特点是把分散创造出来的社会财富集中，再在某些原则(主要是“公平”或“均富，’)下重行分配，故自身已有公平的优点，不足之处则是大锅饭带来的低效率，因此历来计划经济下的规划工作更强调“效率”，所提出的“城市的经济效益、社会效益、环境效益”均基于“低投人高产出”的效率目标。这被认为是“合理化”，或合乎理性的。社会生活中有两种合理化。

一是力求以最小代价获得最大利益的合理化，以“效率”为目标，可命之为“市场性合理化”。二是以最大多数人获得最大利益的合理化，以“公平”为目标，可命之为“社会性合理化”。两种合理化的共同点是都迫求最大得益，不同点是如何分配这种得益。在市场性合理化看来，利益集团当仁不让地要享有得益，对社会性合理化来说，公众分享得益才是目标。由此可见，在市场经济下，规划工作应更注意社会性合理化，规划师在职业道德上应更注意维护全体公众的利益。

(三)社会主义市场经济下的规划工作如果运行正确，社会主义市场经济应该能保持计划和市场两方面的优点，规划工作将能发挥更大作用。但由于这种体制的建立和成熟尚待时日，鉴于西方市场经济的经验教训，对我国引入市场经济后的规划工作有以下推论:

1、引人市场机制后，规划工作中的经济因素的影响会急剧上升，可以说全部规划工作都会直接或间接地受经济效益的牵制。从正面看，规划将有更多资金渠道来落实。另一方面，自发的市场规律将更多影响从用地布局到城市设计这一系列物质规划的成果。在用地布局上，利益集团(如三资企业)的发言权会上升。在城市设计或详细规划中，不仅为了美化环境或保持特色，其他经济考虑如吸引顾客、增加店面、增加营业额等都是重要目标。

2、正因为经济或“物”的因素不可避免地会上升，规划工作应从重视“效率”转向重视“公平”，即保证全体公众的长远利益。规划师要防止见物不见人，应化更多功夫在研究人的活动上，因为正是人的活动，包括经济活动和社会活动，才造成物质环境的变化。这里的“人”应包括全体市民的活动，不只是特定利益集团的活动。例如，对于大型项目，一定要有“项目影响评价研究”，讨论该项建设对城市用地、交通、就业、税收、基础设施、游憩等各方面的影响。

3、引入市场经济后，经济活力增强，建设活动也会增加，规划工作应力求保持对城市发展的控制。二次世界大战后西方城市的经济表明，越是城市大变动时期，越是需要城市规划作协调。可以说，规划就是对变化的管理。决策过程应广泛反映出各方意见，但决策大权应保持在规划部门手里。各种法规(如执照法、区划法、仲裁法等)是保证规划部门管理城市发展的依据。

4、城市规划的实践证明，公众利益只有通过公众参与才能保证。决策者+规划师不等于公众，无法代表全部公众的意见。规划师要代表公众的利益，只有“从群众中来，到群众中去”，让群众认可规划师对他们利益的代表性。

5、计划经济下的规划主要是调节各公有部门间的利益(公对公)。引入市场经济后，由于各种经济成分在市场中的利益不一定相同，“公”“私”间的利益冲突将会出现。协调“公”“私”(包括外资企业)间的利益将会成为规划工作的内容之一，“公平”作为规划原则的重要性将会突现。规划师应既不歧’视，也不偏袒任何一方，以保证公众或弱小利益集团的正当利益不被牺牲，而公平的基础是法规。

6、社会主义市场经济是新事物，要重视新条件下的规划理论建设。世界上有过市场经济下的规划理论，也有计划经济下的规划理论，但缺乏“社会主义市场经济下”的规划理论。实践工作往往使人注意个别问题的解法，理论才能使人反思诸如“做了些什么?为谁做?”这样的问题，从而在更深、更高层次上提出解决办法。

7、经济条件的改善将会有利于规划方法的现代化。但是现代的方法论(如系统论)及新技术(如计算机和遥感)只能提高“效率”，无法取代对“公平”这一目标的追求。有了好的方法不等于有了好的目标。目标，或价值，是伦理学和哲学问题，方法论无法替代伦理学和哲学。

8、市场经济的引入要求规划师职业训练的改变。经济影响的上升，使规划工作中“软件”(立法程序、法规、经济分析、政策分析)的成分增加。在工作方法上，听证、协商、让步也许会更常见。兼顾各方利益意味着学会让步，而只有兼顾各方利益才能达成协议，解决问题。

9、不但要勤于学习，而且要善于学习。开放后引入的新信息开扩了我们的眼界，但由于信息的片断性及长期形成的思想框框，信息可能被错误解释或错误理解。比如美国的现状是穷人在城区，富人在郊区，不能用简单的“城乡对立”的教条来套用。同样，新信息的提供者也不应用片断的信息来支持自己的论点。一个更为复杂的世界，要我们用更为全面的眼光去观察。