近年来，我国农民人均收入呈连年下降趋势：1996年增长9％，1997年增长4.6％，1998年增长4.3％，1999年增长3.8％，2000年只有2％，远低于城乡居民收入6.8％的增长水平，更低于GDP8％的增长速度。2001年的农民收入及增长也是远远低于城镇居民。农民收入增长缓慢已经制约了国民经济的快速增长和城乡经济的协调发展，成为影响国民经济全局的突出问题。本文拟就城乡居民收入差距过大的根本原因与具体因素加以分析。

一、资金转移是城乡居民收入差距拉大的重要因素

农业资金非农化已是一个十分普遍的现象。受市场经济规律的作用，我国农村资金从种植业向非种植业、从农业向非农业部门转移的数量越来越大。据统计，改革20年来农业资金年均净流出量（按1995年不变价计算）达458亿元，1978—1996年间，农业资金共流出8709亿元。90年代年均流出量比80年代增加了近100亿元。资金流动和收入转移既影响农民的生产积极性和扩大生产的能力，又影响农业部门的生产潜力，更影响农村居民的收入。而资金转移包括通过价格形式的收入转移、通过政府预算的收入转移、通过金融系统的资金转移，以及对农业的投资减少等。

（一）通过价格的收入转移

我国一些经济学家使用“剪刀差”的概念来描述国家收购价格和农产品“实际价值”之间的差距，并以此为基础来估计相应的收入转移数量。

根据新古典经济理论，用国家收购价格和自由市场价格之间的差距计算这种收入转移更合理。20世纪70年代末农产品自由市场部分地重新开放，但在随后若干年里并没有很好地发挥其价格功能，在30年代前半期尤是如此。此外，棉花等少数几种农产品一直不能在自由市场上进行交易。因此，现有的资料无法用来准确、全面地衡量农产品收购中因价格扭曲而转移的收入数量。不过，粮食的价格和数量资料相对完整，所以我们用粮食收购中的收入转移为代表，近似地估算全部收入转移的重要程度。

一般认为，20世纪70年代后期的粮食市场价格大约比国家收购价格高20％到30％。经过连续几年的丰收以后，自由市场的粮价相对下降。1984年市场价格已经与国家收购价格大体持平，有的地方甚至低于国家收购价。但是，这一差距在80年代后半期又重新扩大。以小麦和水稻的平均价格为例，1985年市场价格比国家收购价格高大约10.3％，而4年后这一差距猛增到105.3％。1990年粮食大丰收，总产比1989年高大约10％，而且通货膨胀率因宏观经济的治理整顿而大幅度降低，自由市场粮价因而也相对下降，仅仅比国家收购价高66.4％。

在90年代前半期，特别是1993—1994年的两位数通货膨胀之后，可以断定国家收购价格和市场价格之间的差距又再次扩大。

根据计算，由于强制收购制度，仅粮食一项，国家在1985年就少付给农民27.6亿元。以后随着价格差距的扩大和收购数量的增加，1989年通过粮食收购转移的收入高达304.3亿元，相当于当年粮食总产值的13.9％。结果表明80年代后期这种收入转移的数量增长很快。

据估计，在改革前的1950—1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府通过征收制度提取农业剩余净额4500亿元（农业投入课题组，1996）。改革前平均每年从农业部门流出的资金净额在155亿元。

但在这一时期，却几乎没有人提出农民负担过重的问题。除了意识形态方面的原因外，主要在于政府当时主要以暗税的形式（暗税是明税的5倍）提取农业剩余。但这一时期农民收入水平低下，生活贫困，则从另一个侧面反映了负担过重问题。据1978年统计，当年农户只拥有很少的财产，折合现款户均不超过550元。其中户均拥有生产资料不足10元，消费资料只有不超过500元的住房、32.09元的货币存款、不超过60斤的余粮。农村居民消费的恩格尔系数高达0.67，比1957年的0.65还高近两个百分点，处于国际公认的绝对贫困线之下。全国农村绝对贫困人口约为2.5亿，占农村人口1/3。改革前农民生活如此困苦，一个重要原因是政府通过农村征收制度过度提取农业剩余，使有限的农业资源大量流出农村。

改革以后，农村征收制度并无实质性变化。政府虽然在1985年取消了农产品统购派购制度，实行粮食定购合同制度和市场收购，但出现了“比价复归”现象，这在一定程度上抵消了农产品涨价给农民带来的收益。在1989年至1992年间，农产品收购价格提高了5.3％，而同期农业生产资料却上涨了33.5％，其他农用产品也跟着涨价。特别是政府在增加对农业生产资料的补贴、减免一部分农业税的同时，却减少了财政支农支出的比例。据统计，在1979—1994年的16年间，政府通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元收入，（注：参见农业投入课题组文[J]，1996。）同期农业税收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元。改革后平均每年从农业部门流向城市工业部门的资金高达811亿元。

（二）预算转移

农业公共支出，特别是基础设施、研究和推广方面的农业预算支出，对于农业部门的长期增长具有关键的使用。由于小农特别依赖政府在这些类似公共物品方面的预算支出，农场规模越小，公共支出就越重要。然而，当80年代我国农业生产的规模从平均每个生产队17.7公顷急剧下降到平均每户0.5公顷时，扣除通货膨胀因素后的农业公共支出却反而减少了。

根据《中国统计年鉴》提供的数据，1979年中国政府的农业预算支出为174亿元（当年阶），1981年减少到110亿元。尽管1990年农业预算支出增加到308亿元，但是，这一增长实际上是80年代通货膨胀的结果。如果用零售物价指数折算，1990年的农业预算支出总额仅仅相当于1979年的151亿元，比该年农业预算支出低大约13％。在农业实际预算支出减少的同时，它在国家预算支出总额里所占比重也大幅度下降：1979年农业预算支出占国家预算总支出的13.7％，而1990年这一比重下降到8.9％；1986年和1988年更低，大约只有7.9％。另一方面，同一时期政府从农业部门获得的预算收入，包括农业税和其他收入，却从1979年的32亿元上升到1990年的126亿元，11年里增加了几乎三倍。政府农业收支相抵就可以得到预算净转移的数额，政府预算中农业收入净转移的数额每年都是明显减少。

对有关资料进行深入研究的结果表明，1979年农业预算支出中用于基础设施的部分为62亿元（当年价）、1981年减少到24亿元；在以后的7年里，这方面的支出一直在30到40亿元的范围内徘徊。尽管1990年基础设施建设支出增加到67亿元，但实际购买力仅相当于1979年同类支出的一半左右。

此外，农业科技和推广方面的预算支出虽然有所增长，但其增长只能用来弥补工资支出增长造成的预算缺口，实际能够用于研究或推广工作的经费并没有增长，如果受通货膨胀因素问题就更严重。我国的农业技术推广与发达国家相比有很大差距。根据国家统计局的抽样调查表明，我国的农民中，初中文化程度以下的比重高达90％，农村迫切需要农业技术的推广。但由于种种原因，我国农业推广队伍在近年来却出现萎缩。全国农业技术推广人员总数曾经高峰时期的150万人到流失一半，近年来虽有所恢复，也只有100万人左右。农业技术推广的投入逐年减少。农业技术推广人员的人均年活动经费从1986年的1167元减少到1995年的894元。农业技术推广经费在农业国内生产总值中的比重，也由1987年的0.33％下降到1995年的0.23％，比世界平均水平低3至4倍。发达国家的农业技术推广人员与农业人口之比为1∶100，而我国为1∶1200。（注：经济日报[N].2000-10-10.）

如果我们把乡镇企业上缴的税收也考虑在内，即在更大范围内计算城乡收入转移，农村的情况将更加糟糕。当乡镇企业的税收计算在内时，80年代初期政府预算对农村地区的净转移数额大大减少，而1985年以后则成为负数（1988年和1989年分别为-143.8亿元和-148亿元）。集体经营的乡镇企业通常为当地的农业部门提供财务上的援助。因此，乡镇企业税收的增长将直接减少农户的净收入和农业投资。

农村地区1979年从政府预算获得120亿元。但是10年后，农村地区却净上缴国家财政150亿元。如果以人均水平计算，1979年农村人均收入的10％来自于国家预算，而1989年每人却要将相当于3％的净收入上缴国家财政。1990年略有好转，但1991年以后这一情况再次恶化。

（三）诱发的资金外流

上述分析表明，相当大一部分农村收入通过价格机制和国家财政预算转入公共部门和城市工业部门。这种隐含的税收降低了农业生产的净收入和农业投资的收益，从而导致农业资金进一步外流。

从1979年到1993年，农村累计资金外流总额从168亿元增加到1153亿元。1984年农村信用合作社的存贷差额曾一度缩小，其原因在于当年农业大丰收，农副产品收购贷款大幅度增长。1986—1989年期间，由于国家宏观调控和治理整顿对乡镇企业的影响，农业生产的相对收益略有回升，年度资金外流数额因而增长不显著。此后，每年流出农村的资金总额又迅速增加。

在农村经济内部，资金也不断从农业部门流向乡镇企业。到1993年，农户在农村信用合作社的存款余额总数达到3576亿元。但是，他们得到的贷款余额总数仅仅为881亿元，相当于只使用了本身存款的1/4。农户存贷款的差额总数高达2695亿元，其中1639亿元转入乡镇企业（即被农村信用合作社用来填补乡镇企业的存贷款额），剩下的1056亿元则转入其他部门，主要是城市工商部门由于农副产品国家收购价格和市场价格的差距不断扩大，农户的储蓄和资金也加速流向乡镇企业和其他部门。政府的价格政策降低了农业生产特别是种植业生产的收益，资源当然会流向其他生产部门，如乡镇企业和城市工商业部门，甚至流向证券市场和房地产业。这种诱发的资金外流无疑将进一步削弱农业部门扩大生产的能力。

（四）对农业投资的减少

若总投资额一定，则对农业投资的减少就表明对其他方面投资的增加，也就意味着投资从农业转移出去。

1.农户农业投资的减少

对于小型农业投资项目，例如建设小型水利工程和购买农业机械、设备等等，过去曾经是集体组织的职责，改革以后成为农户自己的决策对象。从农民投资行为的变化可以看出他们对投资收益的预期。随着农业生产收益的下降，农户生产性固定资产的投资数量从30年代中期开始减少。

20世纪80年代初期改革刚刚开始的几年里农业生产性投资的总额曾经大幅度上升，是因为当时的经济环境对发展农业生产有利。从1982年到1985年，不仅扣除通货膨胀以后的实际投资额增加了，就是生产性投资占农户总投资的比重也增加了。然而，随着以后农业生产收益的下降，农业生产性投资的数额也开始减少。到1992年，生产性固定资产投资仅占农户总投资的7％，其余投资几乎全部用于住房。

农户家庭对农业的投入力度主要取决于收入状况。近几年，由于农产品市场需求疲软，农民收入增加受阻。1997年农民收入增长4.6％，增速比上年下降4.4个百分点，1998年增长4.3％，增速又下降了0.3个百分点，1999年增长4.8％，增幅再次下降，2000年增长2.1％，跌到历史最低点。农业比较效益下降，农民收入增长缓慢，加上各种过重的负担，从而使农户家庭对农业的投入信心不足。我国农户处于半自给半商业化阶段，其生产投入既受自身生活需求及资源限制，又受社会经济、市场环境及政府政策的影响。农业是农户生活需求的主要来源，但随着市场经济的发展，农户家庭资源的配置在满足生活消费和国家任务之后，受经济利益的驱动而出现投资非农化的变化趋势。1993年、1994年和1995年，农户家庭用于农业生产费用支出，下年比上年分别增长15.2％、38％和35.6％，但1997年却比1996年下降了0.9％，出现90年代以来的第一次负增长，1998年再次出现投入减少。目前，农民无能力或不愿投资已成为一个十分突出的问题。

2.政府对农业的投资减少

如同大多数国家一样，我国政府也是大规模基础设施的主要投资者，其投资项目包括改善农业生产潜力的大型农业基础设施。1976—1980年期间，农业在政府基本建设支出总额中的比重平均为10.5％。1981年以后，该比重开始下降，但直到1985年以前仍保持在5％以上。然而，从1985年起，这个比重进一步下降，从1985年的3％降低到1992年的4％。不仅农业在政府总投资中的比重下降了，第二个时期（1985—1992年）某些年份农业投资的绝对额也低于第一个时期（1978—1984年）。例如，1985年和1986年政府对农业的总投资大约为35亿元，按名义数额算也低于1976—1980年49亿元的年平均水平，较低的政府投资和极少的个人投资，导致像道路、灌溉渠道这样的农村基础设施不能很好地得到维护，甚至条件日益恶化。个人投资十分有限，因为不存在农地的私人所有。大多数农民于80年代初与乡村社区组织签订了为期15年的承包合同，而如此短暂的承包期几乎不能提供如何激励，使农民对土地设施进行改善。从1994年9月开始，土地承包期被允许进一步延长30年。另有统计资料显示，1998年国有企业得到全部固定资产投资的54％，国有企业人均总资本投资为16923元，农村集体企业为2584元。同年，农业的基本建设花费的比例为1.9％。（注：中华工商时报[N].2001-08-16.）

20多年农业的发展表明，投入出现反复，农业的发展就会出现徘徊。改革开放后，农业发展出现了两次比较大的波动：1981年国家财政支农资金比上年减少49.74亿元，下降26.5％，是改革开放后国家农业投入最少的一年；1985年农业发展出现波折，全国粮食产量比上年减少2820万吨，下降了6.9％，农业增加值增长速度由上年的2.9％下降到1.8％，成为80年代增长速度最低的一年。1987年国家财政支农资金的增长速度由上年的19.9％下降为6.3％，1991年全国农业发展又出现波折，粮食减产1095万吨，下降2.5％，农业增加值增长速度由上年的7.3％降为2.4％，下降了近5个百分点，成为90年代增长速度最低的一年。两次投入的变化对农业的发展产生了重要影响。另据农业部有关专家测算，1980—1997年，我国农业基本建设资金投入与粮食总产量的相关系数达到0.79，与农业增加值的相关系数为0.95。

农业投入积聚的物质能量所增加的农业生产能力是长期形成的过程，农业获取日益增多的各种农产品，是以不断地投入活劳动和以资金转化形态的物化劳动为前提的。农业的发展决定于投入，但目前我国农业的投入面临着比较严峻的形势。国家农业基本建设投资占社会基本建设投资总额的比重，“六五”时期为6.3％，“七五”时期下降为3.6％，“八五”时期则不到3％。金融机构农业贷款余额占总贷款余额的比重也由1978年的6.1％降到1997年的4.4％。

实行分税制后，由于价格机制和现行农产品管理体制的影响，一些地方政府投入农业的积极性也降低了。1978年以来地方财政占国家财政总支出的比重提高了20个百分点，但地方财政支农资金占地方财政支出的比重则下降了16个百分点。有的地方不仅自身财力投入少，配套资金到位率低，而且上级拨付的专款和农副产品收购资金也被截留、挤占或挪用。

另外，乡村集体组织投入也呈趋减态势。乡村组织对农业的投放主要来自乡村工商企业收入对农业的补贴和转移。近些年，乡镇企业发展速度下降，效益下滑，以工补农的能力减弱，1993年乡镇企业支农建农支出总额为130亿元，1998年则降到70亿元。

（五）扶贫资金的转移

1994年以前，扶贫贴息贷款瞄准的主要是贫困地区的生产性企业，只有很小的一部分瞄准的是贫困农户。《国家八七扶贫攻坚计划》出台后，要求扶贫贴息贷款主要应该瞄准贫困户，帮助贫困人口发展生产、提高收入。但是，实践中这项要求的执行并不彻底，贫困地区的企业甚至农业基础设施建设仍然属于扶贫贴息贷款的扶持范围，而且占有较高的比例。

1986—1998年，扶贫贴息贷款累计投入578.5亿元，重点支持有助于直接解决农村贫困人口温饱的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工工业中效益好、有还贷能力的项目。然而，扶贫贴息贷款政策由于制度安排本身的缺陷，在实施过程中出现了很多问题，其中最为突出的两个问题是：第一，扶贫贴息贷款政策产生的经济利益相当多一部分流向了非贫困人口；第二，扶贫贴息贷款的到期还款率很低。国家审计署对1994～1996年中央扶贫贴息贷款的审计结果表明：（1）扶贫贴息贷款投入严重偏离扶贫目标。592个国定贫困县扶贫贴息贷款用于种养业的平均比例为37％，有些地方只有10％左右。还有一些地方更加明显地偏离了扶贫目标。如河南省桐柏县3个特困乡的贫困人口占全县贫困人口的80％以上，3年投放到这3个乡的扶贫贴息贷款共200万元，仅占全县的7％；抽查山西省大宁县100户种养业贷款户，结果20户是村干部，80户是国家公职人员及其家属。（2）扶贫贴息贷款逾期未收回比例大。据对部分贫困县的统计，1994年至1996年到期应收回贷款15.2亿元，实际收回贷款3.9亿元，资金到期回收率仅为26％。审计抽查4632个扶贫贴息贷款项目，其中未达到或基本未达到预期目标的项目有459个，造成的损失占投产总额的24％。

国家审计署公布的审计结果表明，全国扶贫资金1/5被挪用。据新华社北京2000年7月15日报道，审计署从1999年开始对近几年扶贫资金管理使用情况进行了认真审计，发现一些地方在扶贫资金管理使用上存在极为严重的问题。

1997年至1999年上半年，中央和地方各级政府共向全国592个国家重点扶持贫困县投入扶贫资金488亿元。经审计，查出扶贫资金被挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设“小金库”达43.43亿元，占被审计扶贫资金总额的20.43％。也就是说，用于扶持那些生活最艰难、最需要帮助之人群的扶贫资金，竟有五分之一多被挤占挪用！其中挪用于建房、买车、弥补经费以及出借、投资企业经营等13.18亿元；用于财政抵扣占用、平衡预算等12.6亿元；违规有偿使用、擅自计提费用、改变资金投入等12.66亿元；虚列支出、转移资金、公款私存、私设“小金库”、白条抵账等4.78亿元。另外，扶贫资金的滞留、欠拨现象也比较普遍，地方配套资金严重不足。扶贫贷款的投放、使用也存在严重问题，例如此次查出违规抵扣贷款、改变投向、擅自提高贷款利率等金额达27.37亿元，占所审计的扶贫贷款总额的10.7％。

（六）农村居民其他资金的转移

农村居民其他资金的转移也较多，这里仅提及农民负担问题。

中央减轻农民负担的方针政策是一贯的，也是十分明确的，并且三令五申的强调坚持“一项制度”、做到“八个禁止”。“一项制度”是指实行农民合理负担一定三年不变的制度，农民上缴的提留统筹费不得超过上年人均纯收入的5％；“八个禁止”是指禁止平摊农业特产税、屠宰税、禁止一切要农民出钱出物出工的达标升级活动、禁止一切没有法律法规依据的行政事业性收费、禁止向农民的集资、禁止各种摊派行为、禁止强行以资代劳、禁止在村里招待下乡干部，取消村级招待费、禁止用非法手段向农民收款收物。但是，事实上落实得不够好。

首先表现在实际上农业税超过5％。5％是“高压线”，为了避免触及，往往是高估农民收入，甚至弄虚作假，虚报农民收入。

其次表现在农税特别是农业特产税增长过快。据国家统计局统计，1991—1993年国家农牧业税收入占全国各项税收的比重分别为3.0％、2.9％、2.3％，呈下降趋势；到1996年，这一比重已达5.3％，1997年仍为5.1％；根据农村住户调查资料计算，1994—1998年年均农民人均纯收入是1993年的1.85倍，而1994—1997年年均农民人均“三项”中的税金负担却是1994年的2.02倍；另据农业部农村合作经济统计资料计算，1994—1997年的年均农民人均纯收入是1993年的1.91倍，而农民直接负担的国家税金1994—1997年的年均却是1994年的2.41倍，其中农业特产税同比是2.99倍。尤其是一些传统农区，农业特产税的增长速度更快。据调查，安徽省太和县、涡阳县1993年的农业特产税收入分别是270万元、329万元，到了1997年却分别达到2400万元和2303万元，分别是1993年的8.9倍和7倍，分别年均递增72.7％和62.7％。

另一方面，农业税额实际值逐渐变大。如果单纯计算从各部门直接征收的税收额，农业对国家财政收入的贡献很小。1991年农业税的总额只有90亿元，大约为当年税收总额的3％。但是，这一数字严重地低估了农业对国家财政的贡献。为了将农业部门的剩余转化为工业部门的利润和再投资，国家有意识地规定了较低的农产品收购价格，以便在城市地区和工业部门维持较低的工资水平。

第三是社会负担和隐性负担等合同外负担加重。农民的社会负担主要包括上缴国家有关部门的负担和行政事业收费、罚款、集资摊派等。据计算，农民直接上缴国家有关部门的负担，1994—1997年年均数是1990—1993年的年均数的9倍；而农民直接负担的行政事业性收费、罚款、集资摊派等社会性负担，1994—1997年的年均数也是1993年的2倍以上，尤其是集资摊派达到3.38倍，这都高于农民人均纯收入的增长倍数。（注：根据农业部全国农村合作经济统计资料（1990-1997）计算。）特别是配合教育“双基达标”而进行的教育集资活动，在很多地方不仅把它当作经常性的集资项目，而且集资数额巨大。湖南省湘潭县近几年为完成教育“双基达标”验收，共投入1.75亿元，基本上都靠向农民收取，1995—1997年连续三年每年分别向农民集资5000万元，1998年又集资2600万元。（注：张红宇等，要高度重视农民增收减负问题[J]，中国农村经济，1998，（9）.）另据对湖南安乡县安丰乡10个村的调查，1997年各部门的收费项目有96种，收费总额为26.35万元，村均2.64万元。（注：祁圣贵.湖南省安乡县乡村负债调查[J].农村经济文稿，1998，（9）.）现在，农村中小学乱收费问题（实际上城市中小学乱收费更严重，只是城市居民收入较高，因而呼声较低罢了）、乱收电费问题、报刊征订中乱摊派问题相当严重。如2001年，江苏、上海、山东等省市实现居民同电同价，365个县实现了居民生活同电同价，仅此就减轻农民负担350亿元。（注：人民日报[N].2002-01-17.）

第四是乡村两级负债严重。目前，乡村两级组织开支缺口巨大，举债现象严重。根据有关部门的调查统计，1994—1997年全国村级净负债年均递增47％；东北某省负债村占总村数的88％，华东某省负债乡镇占乡村数的90％以上。根据全国农村固定观察点的调查，（注：全国农村因定观察点办公室，村集体组织负债及其影响因素[J].中国农村观察，1998，（6）.）1993年300个样本村中净负债村有149个，村均净负债52.17万元，1997年净负债村为138个，村均负债额高达59.87万元。另据湖南省安乡县的调查，1997年财务年度末，全县20个乡镇负债总额4223万元（不含村及乡属企业负债），乡镇平均211万元；264个村负债总额8524万元，村均32.3万元（其中不负债的村只有14个，占5.3％），而且负债增速快，1996年比1995年村负债增长20％，1997年比1996年增28.9％，1998年比1997年增45.4％。涉及面如此之广、负债额如此之大的乡村负债最终必然要通过各种渠道转移到农民头上。据对全国81个农民负担检测县的调查，乡均债务额达到1098.6万元，乡均净负债额708.4万元，不少乡镇政府面临破产。1998年，相对富裕的福建省，全省村财政平均收入22.9万元，但村负债为49.9万元，负债总额达74.9亿元，全省14494个行政村，没有负债的只有797个。乡镇一级负债也十分严重，负债面达95.5％，乡均负债540.2万元。全省农民人均负债185.5元。

与农民负担过重形成对比的是，国家该收的税却收不上来，如企业增值税、城市居民的高收入者中收取个人所得税，每年都有大量企业增值税和个人所得税流失。2001年1—11月底，国家税务总局在对商贸企业和个人所得税专项检查中，共查补税款176多亿元。其中，商贸企业税款总额162.3亿元，个人所得税14.2亿元。（注：人民日报[N].2001-12-14，（2）.）

为了减轻农民负担，探索建立规范的农村税费制度，从根本上减轻农民负担，党中央、国务院2000年发出通知，决定进行农村税费改革试点，并确定在家庭承包经营的发源地——安徽，以省为单位进行税费改革试点。其试点的主要内容是“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即取消屠宰税、乡镇统筹款、教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7％；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20％为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。并实施税费试点改革的配套措施，规范农村收费管理，精简乡镇机构和压缩人员，改革和完善县、乡财政管理体制，建立健全农民负担监督机构等等，共涉及到13个配套文件。经过2000年的试点，安徽省政府取消了各种面向农民的收费、集资、政府性基金和达标项目50多种，全省总税费负担减少16.9亿元，农民人均负担由109.4元减少到75.5元，减幅为31％。

农村税费改革虽取得了一定的成效，但存在问题不少，尤其是给农村的教育问题带来挑战，形成庞大的教育经费缺口没有得到解决。正是因为农村的税费改革，农民仍没有同城市居民一样的国民待遇，所以不能从根本上解决农民的负担问题，进而解决农民收入低下问题。

二、解决城乡居民收入差距过大问题的对策建议

（一）缩小工农业产品价格“剪刀差”，提高农业生产的收益率。

1996年至1999年，农产品收购价格指数逐年下降，分别为104.2、95.5、92.0、87.8；2000年有所上升，为96.4，但仍低于100.0。而工农业商品综合比价指数逐年升高，分别为101.0、105.9、106.3、110.8；2000年有所降低，为102.5，但仍超过100.0。这不仅对缩小城乡居民收入差距不利，相反致使进一步加大收入差距。因此，要制定合理的价格政策，改善农业生产贸易条件，缩小工农业产品价格“剪刀差”，消除农产品国家订购价与市场价之间的差异，提高农产品的相对价格。目前，要把工农业商品综合比价指数控制在80至90.0之间，只有这样，才能提高农业生产的收益率，使农户的储蓄和其他资金积极地用于农业生产，而不是通过金融系统流向收益率更高的部门，尤其是流向城市工商业部门。只有这样，才能保护农民生产积极性，进而提高农民收入。

（二）完全开放劳动力市场，彻底改革现有城乡分割的户籍管理制度。

巨大的城乡居民收入差距来源于城乡经济的显著差异，这种差异主要是劳动力的流动受到抑制，形成了分割的农村劳动力市场和城市劳动力市场。这种分割的劳动力市场又是现有城乡分割的户籍管理制度造成的，因此完全开放劳动力市场，形成统一的劳动力市场，就必须彻底改革现有城乡分割的户籍管理制度。如果把户籍管理制度的改革与城市的各种补贴制度（如住房补贴、交通补贴等）改革相配套，实现农村居民和城市居民同样的国民待遇，将有助于形成城乡经济的一体化，缩小城乡居民收入差距。

（三）加大对农业的资金投入，增加农业预算支出。

农业是弱质产业，比较利益低，在市场经济体制下，资源配置的利益倾向会导致农业投入的严重不足。根据国民经济对农业发展的需要，20世纪90年代我国对农业基本建设投资占国家基本建设投资总额的比重应在9％以上，而事实上1991年至1995年用于农业基本建设投资占国家基本建设投资总额的比重只有1.09％。因此，国家要加大对农业的投入，尤其是现在已加入了WTO，受冲击最大的是农业，更要加大对农业的投入，从政策上加大倾斜度，特别是对农村基础设施、教育、科学研究及技术推广的投资和支出要提高，对贫困地区的投入要增加。国家农村预算支出占农业国内生产总值的比例要大大增加。

（四）管好用好扶贫资金。

从统计分析看，目前有三分之一以上的扶贫资金没有管好用好，甚至部分扶贫资金被非法挪用或侵占。为此，要加强对扶贫资金的管理，对非法挪用、侵占扶贫资金者，实行从快、从严、从重处理，追究扶贫资金管理部门的责任。

（五）切实减轻农民负担。

农民负担过重的原因主要有以下几方面。一是机构臃肿，县、乡镇机构臃肿，吃财政饭的人太多，和历次国家机构改革一样，减而又增。二是国家政策部门化，部门政策利益化，“条条管理”的机构越来越多，制定的政策往往出现本部门利益化的倾向。三是考核干部机制有问题，上级考核干部主要看政绩，与群众的满意度关系不大。有了以上三方面的原因，虚报、高估农民收入的现象就不可避免，甚至向农民收入数据中直接注入大量水分。其目的是在披着合法的外衣下，从农民身上吸取更多的血汗，从老百姓手里拿走更多的钱。因此，切实减轻农民负担，就必须精简机构和人员，杜绝“国家政策部门化，部门政策利益化，利益问题合法化”的现象，干部的考核与任免要看群众满意不满意，答应不答应。要防止为政绩而弄虚作假、虚报农民收入的行为，科学统计农村居民的收入，对各种增加农民负担的行为严惩不贷。